Interpelacja (nr 15357) do ministra finansów w sprawie ujawnienia polityki podatkowej rządu w zakresie opodatkowania podatkiem od nieruchomości obiektów podziemnych wyrobisk górniczych oraz przyspieszenia inicjatywy legislacyjnej mającej na celu usunięcie wadliwości przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, wykazanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 września 2011 r. Szanowny Panie Ministrze! 13 września 2011 r. Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie dotyczące opodatkowania podatkiem od nieruchomości wyrobisk górniczych (sygn. P 33/09). Wyrok jest korzystny dla kopalń. Rozwiązuje on również wieloletni spór pomiędzy podatnikami a władzami skarbowymi, nie odpowiada jednak na wszystkie wątpliwości dotyczące zasad opodatkowania obiektów górniczych. Niejasne i budzące wątpliwości interpretacyjne regulacje podatkowe nie mogą być interpretowane na niekorzyść podatnika, a ich analogiczne, czy też rozszerzające, stosowanie jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy ma na celu zwiększenie obowiązków podatkowych. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje jednoznacznie, że wyrobisko górnicze (rozumiane jako przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub w górotworze powstała w wyniku prac górniczych) nie jest obiektem budowlanym ani urządzeniem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Powoduje to, że wyrobisko nie podlega opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, w związku z tym wyrobiska górnicze nie mogą podlegać opodatkowaniu ani samodzielnie, ani wespół ze zlokalizowanymi w nich urządzeniami, a przedmiotu opodatkowania można jedynie upatrywać w konkretnych obiektach i urządzeniach funkcjonalnie ze sobą powiązanych, tj. szybach, sztolniach, liniach energetycznych itp. w nich zlokalizowanych, służących wydobywaniu kopalin. Wskazane obiekty i urządzenia stanowią część
składową wyrobiska górniczego służącego prowadzeniu działalności gospodarczej i właśnie od tych obiektów (urządzeń) powinien być naliczany podatek od nieruchomości. Trybunał orzekł, iż podziemne wyrobiska górnicze nie stanowią budowli w rozumieniu przepisów ustawy, a tym samym nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Wadliwości te, skutkujące niejednolitym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, powodują wysoce niekorzystne konsekwencje dla samorządów, w szczególności gmin górniczych, polegające na braku pewności stosowania przepisów prawa podatkowego, a także zagrożeniu obowiązkiem zwrotu należności wielkiej wartości, uprzednio wyegzekwowanych na podstawie decyzji podatkowych wydawanych w okresie, w którym orzecznictwo sądowo-administracyjne sprzyjało opodatkowaniu obiektów wyrobisk podziemnych. W interesie samorządów pozostaje jednoznaczne, precyzyjne sformułowanie przepisów prawa podatkowego, nie zaś dalsze tolerowanie stanu, w którym władza publiczna, pomimo pełnej wiedzy na temat jego wadliwości, nie podejmuje skutecznych działań mających na celu jego dostosowanie do elementarnego standardu poprawności oraz nie odnosi swoich działań, a raczej zaniechań, w tym zakresie do znamion niedozwolonej preferencji dla przedsiębiorców branży górniczej. W wyroku z dnia 13 września 2011 r., wydanym w sprawie P 33/09, Trybunał Konstytucyjny, wskazał istotne wady prawne przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Stwierdził m.in.: Trybunał Konstytucyjny potwierdził stanowisko pytającego sądu, że regulacje ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy Prawo budowlane oraz ustawy Prawo geologiczne i górnicze dalekie są od jasności i precyzji. Nie sposób jednak w tym miejscu pominąć okoliczności, że ustawodawca od bardzo dawna zdawał sobie sprawę z istniejących w praktyce kontrowersji dotyczących opodatkowania podatkiem od nieruchomości podziemnych wyrobisk górniczych oraz zlokalizowanych w nich obiektów i urządzeń. Świadczy o tym chociażby treść uzasadnienia rządowego projektu powołanej
już nowej ustawy Prawo geologiczne i górnicze, złożonego w Sejmie 17 grudnia 2008 r., w którym stwierdzono: W przepisach art. 6 ust. 2 (nowej ustawy Prawo geologiczne i górnicze przypis TK) została zamieszczona norma, że podziemne wyrobiska górnicze oraz znajdujące się w nich instalacje i urządzenia nie są budowlami ani też urządzeniami budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Norma ta powinna usunąć wątpliwości związane z objęciem opodatkowaniem tych obiektów na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Uchwalenie przepisu zawartego w art. 6 ust. 2 projektowanej ustawy wyeliminuje obecne rozbieżności stanowisk poprzez jednoznaczne określenie, iż podziemne wyrobiska górnicze oraz znajdujące się w nich instalacje i urządzenia nie są budowlami ani też urządzeniami budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, wobec czego nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o podatkach o opłatach lokalnych (w brzmieniu od 1 stycznia 2003 r.) opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają następujące nieruchomości lub obiekty budowlane: 1) grunty; 2) budynki lub ich części; 3) budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Wyrobiska górnicze nie stanowią oczywiście gruntów ani budynków lub ich części w rozumieniu powyżej zacytowanego przepisu ustawy. Od wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny minęło siedemnaście miesięcy. Wiele gmin górniczych pozostają nie tylko z bagażem postępowań sądowo-administracyjnych dotyczących weryfikacji decyzji organów podatkowych wydawanych w okresie przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, ale także z trwającym nadal stanem niepewności co do znaczenia norm ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w szczególności odnośnie do zakresu definicji budowli. Waga problemu dla finansów
samorządów skłania do tego, by kwestie nowelizacji ustawy o podatkach i opłatach lokalnych potraktować priorytetowo. Dopuszczenie do sytuacji, w której sposób sformułowania przepisów prawnych powoduje konieczność podjęcia niezwykle skomplikowanej i żmudnej analizy interpretacyjnej, jest przejawem lekceważenia przez władzę ustawodawczą demokratycznego państwa prawnego jej elementarnych powinności. Określenie przedmiotu, podmiotów oraz wysokości stawek podatkowych powinno stanowić wyraz przemyślanej decyzji ustawodawcy, opartej o analizę ekonomiczną, zgodnej z konstytucyjnymi zasadami równości (art. 32 ust. 1), powszechności opodatkowania (art. 84), sprawiedliwości podatkowej (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest rolą sądów ani Trybunału Konstytucyjnego tworzenie prawa, tym bardziej kreowanie polityki podatkowej oraz wyręczanie ustawodawcy w decyzji o zakresie opodatkowania. Na uwagę zasługuje również fakt, iż do roku 2011 Naczelny Sąd Administracyjny stanowczo prezentował pogląd o związaniu gminnego organu podatkowego wartością amortyzacyjną budowli, tzn. wartość amortyzacyjna budowli przyjęta przez podatnika dla potrzeb podatku dochodowego stanowiła podstawę opodatkowania podatkiem od nieruchomości budowli. Taka wykładnia dotyczyła także budowli znajdujących się pod ziemią. Jednak w roku 2012 w orzecznictwie zaczął dominować pogląd, zgodnie z którym w przypadku podziemnych budowli podlegających amortyzacji w podatku dochodowym, ich wartość na potrzeby podatku od nieruchomości winna zostać pomniejszona o koszty drążenia podziemnych wyrobisk górniczych, w których budowle te się znajdują, choć koszty te stanowią część wartości początkowej środka trwałego (budowli). Zdaniem organów podatkowych, gdyby wartość podziemnych budowli na potrzeby podatku od nieruchomości miała zostać ustalona w sposób inny niż w podatku dochodowym, do którego odsyła art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, konieczna byłaby zmiana przepisów w tym zakresie, gdyż
pogląd, zgodnie z którym podatnik ma prowadzić dwie odrębne ewidencje na potrzeby dwóch podatków, nie ma żadnej podstawy prawnej. W odniesieniu do powyższych treści prosimy Pana Ministra o odpowiedź na następujące pytania: 1. Dlaczego ustawodawca przez tak długi okres zaniechał podjęcia odpowiednich działań legislacyjnych mających na celu usunięcie powstałych wątpliwości, przerzucając ciężar ich rozstrzygania na podatników, organy podatkowe i sądy administracyjne? 2. Dlaczego nie została zweryfikowana okoliczność, czy uchwalona niedawno ustawa Prawo geologiczne i górnicze, po zmianach wprowadzonych w toku prac legislacyjnych, w tym usunięciu z art. 6 ust. 2 dotychczasowej treści, rzeczywiście umożliwia, zgodnie z zapowiedziami, jednoznaczne ustalenie, czy obiekty i urządzenia znajdujące się w podziemnych wyrobiskach górniczych mogą być kwalifikowane jako obiekty budowlane? 3. Czy w nowym stanie prawnym rozważane obiekty i urządzenia podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości? 4. Dlaczego ustawodawca, definiując pojęcie budowli, odwołuje się ogólnie do przepisów Prawa budowlanego, nie biorąc tym samym pod uwagę okoliczności, że w uregulowaniach prawa podatkowego obowiązują wyższe standardy jednoznaczności i określoności niż w uregulowaniach Prawa budowlanego? 5. Wobec sprzecznych wyroków sądów administracyjnych dotyczących ustalenia podstawy opodatkowania budowli znajdujących się w podziemnych wyrobiskach górniczych, prosimy o wskazanie, w jaki sposób w przypadku wyżej wymienionych budowli organ podatkowy powinien ustalić ich wartość, która stanowi podstawę opodatkowania? Posłowie Grzegorz Matusiak i Grzegorz Tobiszowski Warszawa, dnia 8 marca 2013 r.