I SA/Wa 353/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie LEX nr 2580854 Wyrok Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2018 r. I SA/Wa 353/18 UZASADNIENIE Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska. Sędziowie WSA: Dariusz Pirogowicz, Iwona Kosińska (spr.). Sentencja Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...). Uzasadnienie faktyczne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) listopada 2017 r. odmawiającą A. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na opiekę nad córką. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że A. K. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w (...) z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad córką, która posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia (...) sierpnia 2017 r. Orzeczenie to wydane zostało na czas określony do dnia (...) września 2019 r. Z jego treści wynika, że niepełnosprawność córki istnieje od jej urodzenia. Orzeczenie wskazuje na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu odmownej decyzji organ powołał się na treść art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie organu fakt, że wnioskująca ma przyznane prawo do zasiłku macierzyńskiego na okres od (...) kwietnia 2017 r. do (...) maja 2018 r., powoduje wystąpienie zbiegu uprawnień o którym mowa w powołanym przepisie i dlatego też świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżąca złożyła odwołanie. W uzasadnieniu podniosła, że jej córka wymaga stałej rehabilitacji i wizyt u specjalistów, co wiąże się z dużymi nakładami finansowymi. Wskazała, że okres pobierania zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia nie jest traktowany równoznacznie z okresem zatrudnienia. Stwierdziła,
że stosunek pracy wygasł z dniem (...) sierpnia 2017 r., zatem w zatrudnieniu nie pozostaje od dnia (...) września 2017 r. Stwierdziła, że nie podjęła pracy ze względu na konieczność opiekowania się niepełnosprawna córką. Prawo do zasiłku macierzyńskiego przyznano jej od dnia (...) kwietnia 2017 r. do dnia (...) maja 2018 r. Stwierdziła, że nie pobiera żadnego za świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazała również na telefoniczną informację od Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, z której wynika, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego podczas pobierania zasiłku macierzyńskiego (po ustaniu zatrudnienia) jest działaniem bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącej prawo do zasiłku macierzyńskiego jest obojętne dla prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie stwierdziło, że jest ono nieuzasadnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji przywołał treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1952). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w jego ocenie w przypadku skarżącej nie występują przesłanki określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy wskazujące, kiedy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, nie zachodzi w tym przypadku również zbieg świadczeń określonych w przepisie art. 27 ust. 5 ustawy, który wymienia zamknięty katalog świadczeń, w zbiegu którymi świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje lub przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten nie zawiera w swym katalogu zasiłku macierzyńskiego. Skład orzekający Kolegium nie podzielił jednak zarzutu skarżącej, że w związku z wygaśnięciem stosunku pracy z dniem (...) sierpnia 2017 r. pozostaje ona bez zatrudnienia, pomimo że pobiera zasiłek macierzyński wypłacany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych po ustaniu zatrudnienia. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że skarżąca faktycznie nie pozostaje w zatrudnieniu, jednak jak wynika z akt sprawy, o świadczenie pielęgnacyjne na córkę urodzoną dnia (...) kwietnia 2017 r., zaliczoną stosownym orzeczeniem do osób niepełnosprawnych od urodzenia wystąpiła w dniu (...) października 2017 r. Od dnia (...) kwietnia 2017 r. do dnia (...) maja 2018 r. przebywa na zasiłku macierzyńskim. Do dnia (...) sierpnia 2017 r. była zatrudniona, od (...) kwietnia 2017 r. pobierała zasiłek macierzyński z tytułu zatrudnienia. Od dnia (...) września 2017 r. zasiłek macierzyński wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych dla osoby po utracie zatrudnienia. Z tytułu pobierania zasiłku macierzyńskiego podlega ubezpieczeniu społecznemu oraz ubezpieczeniu zdrowotnemu. Zasiłek macierzyński, w ocenie organu, jest świadczeniem pieniężnym zastępującym dochód z pracy (wynagrodzenie za pracę) i mającym na celu zapewnienie środków utrzymania w czasie, gdy osoba pozostająca na tym świadczeniu powstrzymuje się od pracy w związku z przyjściem na świat jej dziecka i koniecznością opieki nad nim. Jest on świadczeniem okresowym, przysługującym przez ustawowo określony czas, a jego przesłanką jest urodzenie lub przyjęcie na wychowanie dziecka w okresie ubezpieczenia chorobowego, czyli w okresie pozostawania w zatrudnieniu, którego podjęcie rodzi obowiązek ubezpieczenia chorobowego. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy za osobę bezrobotną, czyli osobę zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy nie może być, zdaniem organu, uznana osoba, która nabyła prawo do zasiłku macierzyńskiego, czyli a contrario osoba przebywająca na
zasiłku macierzyńskim nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał obszerne fragmenty wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W tej sytuacji organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podkreślając, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest spełnienie przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 oraz przesłanek określonych w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz brak spełnienia przesłanki pozytywnej określonej w art. 17 ust. 1 tej ustawy, które skutkuje odmową przyznania skarżącej żądanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na błędne zastosowanie przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przepisu art. 27 ust. 1 i wskazanie na zaistnienie przesłanek określonych w tym przepisie, tj. zbiegu uprawnień, jednak zdaniem składu orzekającego niecelowym byłoby przedłużanie procesu decyzyjnego i uchylenie merytorycznie rozstrzygającej decyzji organu I instancji z powodu błędnego jej uzasadnienia. Kierując się zasadą art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że skarżąca może ubiegać się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po ustaniu pobierania zasiłku macierzyńskiego, o ile z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką nie podejmie zatrudnienia. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K. W jej uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację treści i znaczenia ustawy o świadczeniu pielęgnacyjnym z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wyjaśniła, że zrezygnowała z przedłużenia stosunku pracy, aby zaopiekować się córką, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Nie podjęła zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad chorym dzieckiem z orzeczeniem o niepełnosprawności, a nie z powodu pobierania zasiłku macierzyńskiego. Podkreśliła, że zasiłek macierzyński ma na celu zapewnienie środków na utrzymanie w czasie, kiedy osoba go otrzymuje, a świadczenie pielęgnacyjne dostają tylko matki na niepełnosprawne dziecko, które oprócz podstawowych potrzeb ma też inne, które wymagają nakładów finansowych (np. rehabilitacja). Nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że oba świadczenia stanowią ekwiwalent wynagrodzenia za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu zapewnienie utrzymania dla dziecka niepełnosprawnego. Córka skarżącej wymaga stałej rehabilitacji, która odbywa się w Oddziale Rehabilitacyjnym Specjalistycznego Szpitala Wojewódzkiego oraz dodatkowo prywatnie. Ponadto dziecko uczestniczy w zajęciach wczesnego wspomagania rozwoju, które odbywają się w Niepublicznej Poradni Specjalistycznej Poradni (...). Córka nadal potrzebuje witamin z powodu złych wyników. Ponadto, jako dziecko niepełnosprawne wymaga także stałych kontroli u wielu specjalistów. Zaznaczyła, że dzieci niepełnosprawne są bardziej narażone na infekcje. Nie są to więc podstawowe potrzeby, a wydatki są znacznie większe niż u dziecka, które nie potrzebuje takich świadczeń. Zdaniem skarżącej, w takiej sytuacji nie można mówić o ekwiwalencie i wynagrodzeniu za pracę, bo nie są to koszty, które ponosi matka na urlopie. Reasumując, skarżąca uznała, że spełnia podstawowe założenie ustawy i zrezygnowała z podjęcia pracy, aby opiekować się niepełnosprawnym dzieckiem, które wymaga stałej opieki. Nie spełnia za to żadnych przeciwwskazań. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o
świadczeniach rodzinnych zawiera zamknięty katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie obejmuje zasiłku macierzyńskiego, jako wykluczającego pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśliła, że organ odwoławczy swoją decyzję uzasadnił odwołując się do wyroków z 2014 r. i 2015 r. Jednak opinia Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz Sądów i Administracyjnych w Olsztynie i Gdańsku (orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 483/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 443/17) wskazują, że pobieranie zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia nie jest przeciwwskazaniem do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W dniu 4 września 2018 r. skarżąca dołączyła do akt sprawy pismo Dyrektora Departamentu Polityki Rodzinnej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) lutego 2018 r. oraz pismo z dnia (...) lutego 2018 r. zawierające stanowisko Ministerstwa w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1952, z późn. zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym stosownie do art. 17 ust. 5 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia
pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca sprawuje opiekę nad swoim dzieckiem, które legitymuje się orzeczeniem z dnia (...) sierpnia 2017 r. o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W orzeczeniu tym stwierdzono, że niepełnosprawność datuje się od urodzenia. Organ II instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, ponieważ w jego ocenie okres pobierania zasiłku macierzyńskiego jest równoznaczny z okresem zatrudnienia, a w związku z tym nie jest spełniona ustawowa przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z tym stanowiskiem organu w rozpatrywanej sprawie nie sposób się zgodzić. Jak wynika z niekwestionowanych przez organy ustaleń, stosunek pracy skarżącej wygasł z dniem (...) sierpnia 2017 r. i od tego czasu pozostaje ona bez zatrudnienia. Prawo do zasiłku macierzyńskiego przyznano jej od dnia (...) kwietnia 2017 r. (od dnia urodzenia córki) do dnia (...) maja 2018 r. Od dnia (...) września 2017 r. zasiłek macierzyński wypłaca skarżącej Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako świadczenie przysługujące jej po utracie zatrudnienia. Z akt sprawy wynika, że skarżąca była zatrudniona w Przedszkolu Samorządowym w (...). Umowa o pracę wygasła z dniem (...) sierpnia 2017 r. Od tego czasu skarżąca nie pozostaje w stosunku pracy ze względu na konieczność całodobowej opieki, jaką musi sprawować osobiście nad niepełnosprawną od urodzenia córką, a także konieczność jej stałej rehabilitacji. Oznacza to, że bezsprzecznie skarżąca od dnia (...) września 2017 r. nie pozostaje w jakimkolwiek stosunku pracy. Spełnione zatem zostały w rozpatrywanej sprawie wszystkie przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy czym
podkreślić należy, że całkowicie niezasadne jest w rozpatrywanej sprawie powoływanie się na definicję osoby bezrobotnej, zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1065, z późn. zm.), jak to uczynił organ II instancji. Powołany wyżej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wymaga od osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, aby spełniała warunki niezbędne do uznania jej za osobę bezrobotną w rozumieniu tych przepisów. Inne stanowisko w tej sprawie stanowiłoby niczym nieuzasadnione zawężenie kręgu osób uprawnionych do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zgodnie z przepisami powołanej ustawy warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to osoba taka - nawet jeśli nie pobiera zasiłku macierzyńskiego - i tak nie spełnia podstawowej przesłanki, warunkującej uznanie jej za osobę bezrobotną, a mianowicie nie jest osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej. Dodatkowo wskazać należy, że pobieranie zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia nie jest wymienione w art. 17 ust. 5 powołanej ustawy, określającym negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. okoliczności, w których świadczenie nie może być przyznane mimo spełnienia kryteriów określonych w art. 17 ust. 1 tej ustawy. Zauważyć zaś należy, że wśród okoliczności wykluczających przyznanie świadczenia wskazano m.in. na sytuację, w której ubiegająca się o nie osoba posiada m.in. uprawnienie do emerytury lub renty, a więc źródła dochodu ekwiwalentne wobec dochodów z pracy. Zgodnie zaś z zasadą domniemania racjonalnego prawodawcy, jeśli wśród przesłanek uniemożliwiających korzystanie ze świadczenia wymieniono niektóre świadczenia ekwiwalentne wobec dochodów z pracy, a pominięto w tym wyliczeniu zasiłek macierzyński otrzymywany po ustaniu zatrudnienia, to uznać należy to za celowe działanie prawodawcy. Decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego. W związku z tym spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nakłada na organ obowiązek jego przyznania. Dlatego też Sąd uznał, że odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia była niezgodna z powołanymi wyżej przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ponownie rozpoznać przedmiotowy wniosek skarżącej, mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.