KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 24.4.2015 r. COM(2015) 179 final SPRAWOZDANIE KOMISJI Sprawozdanie z postępów w zakresie wdrażania wspólnego podejścia do zdecentralizowanych agencji UE PL PL
Wspólne podejście do zdecentralizowanych agencji UE, uzgodnione w lipcu 2012 r. przez Parlament Europejski, Radę i Komisję określa bardziej spójne i skuteczne ramy dla funkcjonowania agencji. Komisja zobowiązała się do dalszych działań związanych z tą umową, w stosownych przypadkach we współpracy z agencjami. Główne cele Komisji w zakresie wdrażania wspólnego podejścia są następujące: bardziej zrównoważone zarządzanie, większa skuteczność i odpowiedzialność oraz większa spójność. Cele te są szczególnie ważne w czasach, gdy wydajne i odpowiedzialne wykorzystywanie zasobów ma zasadnicze znaczenie. W planie działania z grudnia 2012 r. Komisja szczegółowo wyjaśniła, jakie działania następcze zamierza podjąć w związku ze wspólnym podejściem: wymieniono w nim szereg inicjatyw, w odniesieniu do których konieczne jest podjęcie działań ze strony Komisji lub agencji, państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego i Rady. Inicjatywy stanowią bezpośrednie przełożenie postanowień wspólnego podejścia na konkretne rezultaty. Plan działania określa terminy osiągnięcia tych rezultatów, za które odpowiada Komisja (30 inicjatyw), oraz zwraca uwagę na 5 inicjatyw, które Komisja uważa za priorytetowe. Ponadto wskazuje, kiedy współpraca z agencjami jest konieczna, oraz kiedy agencje rozpoczęły już wdrażanie wspólnego podejścia. Równolegle do działań wymienionych w planie działania, wdrażanie wspólnego podejścia wymaga dostosowania po analizie poszczególnych przypadków aktów, na mocy których utworzono istniejące agencje, jak również dostosowania lub przyjęcia innych aktów prawnych (regulaminu pracowniczego 1, ramowego rozporządzenia finansowego 2 ). Jest to drugie sprawozdanie w sprawie realizacji planu działania przedstawione przez Komisję. Koncentruje się ono w szczególności na postępach poczynionych od czasu przyjęcia pierwszego sprawozdania 3, w grudniu 2013 r., w odniesieniu do działań planu w ramach odpowiedzialności Komisji. W poprzednim roku Komisja dokonała już znacznych postępów w realizacji planu działania, w tym, między innymi, przyjęła wytyczne odnośnie do standardowych przepisów dotyczących umów w sprawie siedziby zdecentralizowanych agencji UE, podręcznik komunikacji dla zdecentralizowanych agencji UE, wytyczne dotyczące zapobiegania konfliktom interesów i zarządzania nimi w zdecentralizowanych agencjach UE oraz wytyczne dotyczące budżetowania zadaniowego i zdecentralizowanych agencji. 1. Znaczący postęp we wdrażaniu planu działania W planie działań Komisja zaproponowała ambitny program na 2013 r. i kolejne lata. Służby Komisji i zdecentralizowane agencje podjęły wspólnie znaczne wysiłki. 1 2 3 Dz.U. L 287 z 29.10.2013, s. 15 Dz.U. L 328 z 7.12.2013, s. 42 http://europa.eu/agencies/documents/2013-12- 10_progress_report_on_the_implementation_of_the_common_approach_en.pdf 2
a. Ustanowienie agencji W 2014 r. służby Komisji, z wkładem wniesionym przez agencje, stworzyły nowy zestaw narzędzi obejmujących procedury stosowane w przypadku ustanawiania agencji 4. Te wytyczne są dostępne dla agencji i partnerskich dyrekcji generalnych oraz podlegają stałej aktualizacji. Jest to szczególnie przydatne w ramach utworzenia Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB), nowego organu UE ustanowionego w 2014 r 5. SRB jest organem ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dla unii bankowej i będzie ściśle współpracować z krajowymi organami ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji uczestniczących państw członkowskich. Rozpocznie on prace nad opracowaniem planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych z dniem 1 stycznia 2015 r. i ma być w pełni gotowy do działania od 1 stycznia 2016 r. Zgodnie ze wspólnym podejściem umowa w sprawie siedziby między SRB i władzami belgijskimi powinna zostać podpisana z jak najmniejszym opóźnieniem, w oparciu o wytyczne przedstawione w tym celu przez Komisję w 2013 r. Obecnie 7 agencji 6 w dalszym ciągu nie ma odpowiedniej umowy w sprawie siedziby. W związku z tym Komisja ponownie wzywa właściwe państwa członkowskie 7 i agencje do jak najszybszego podpisania przedmiotowych umów 8. b. Działalność agencji W oparciu o informacje od agencji Komisja wydała wytyczne do ich dokumentu programowego 9 (obowiązujące od 2016 r.), jak również wzór rocznego skonsolidowanego sprawozdania z działalności agencji 10 (obowiązujący od 2015 r.), zgodnie z wymogami nowego ramowego rozporządzenia finansowego. Dokumenty te 11 będą dla agencji wsparciem przy przygotowywaniu tych dwóch kluczowych instrumentów, tj. sprawozdania po raz pierwszy za rok budżetowy 2014 oraz dokumentu programowego za rok budżetowy 2017 i kolejne, a tym samym przyczynią się do wzmocnienia spójnego zarządzania i odpowiedzialności w poszczególnych agencjach. 4 5 6 7 8 9 10 11 Działanie nr 10 planu działania Artykuł 64 rozporządzenia ustanawiającego SRB (rozporządzenie (UE) nr 806/2014 z 15.7.2014 r., Dz.U. L 225/1 z 30.7.2014 r.) stanowi, że w zakresie, w jakim jest to zgodne ze szczególnym charakterem rady, przepisy finansowe powinny się opierać na ramowym rozporządzeniu finansowym przyjętym dla organów ustanowionych na podstawie TFUE zgodnie z art. 208 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 966/2012 Parlamentu Europejskiego i Rady. CPVO, EASA, EMA, ERA, ESMA, Eurofound, Frontex Francja, Niemcy, Zjednoczone Królestwo, Irlandia, Polska Działanie nr 8 planu działania Działanie nr 26 planu działania Działanie nr 31 planu działania C(2014) 9641 3
W kontekście ograniczonych zasobów finansowych i ludzkich Komisja i agencje kontynuowały starania, aby określić i wdrożyć środki strukturalne na rzecz racjonalizacji funkcjonowania agencji: świadczenia usług 12 : w marcu 2014 r. służby Komisji przyjęły Wytyczne dotyczące obciążenia zwrotnego usług między jej dyrekcjami generalnymi i służbami. Chociaż wytyczne nie mają zastosowania do agencji zdecentralizowanych, ustanawiają podstawowe zasady wewnętrznego obciążenia zwrotnego, np. równe traktowanie klientów, przejrzystość i zasadę braku zysku. W celu zapewnienia spójności wytyczne zawierają również propozycję podstawowego modelu kalkulacji kosztów oraz wzór rocznych sprawozdań. Komisja przygotowuje podobne wytyczne dla innych instytucji, zdecentralizowanych agencji i organów. W tym kontekście Komisja wzięła pod uwagę ogólne zasady zaproponowane przez agencje w odniesieniu do usług świadczonych przez Komisję (np. przejrzystości, podejścia zorientowanego na wsparcie, skuteczności, terminowości, spójności i odpowiedzialności). Przegląd umów o gwarantowanym poziomie usług 13 : Umowy o gwarantowanym poziomie usług między agencjami i Urzędem Administrowania i Wypłacania Należności Indywidualnych zostały poddane ponownym negocjacjom, co doprowadziło do uproszczenia warunków w oparciu o przejrzystą metodę kalkulacji rzeczywistych średnich kosztów. Inne umowy o gwarantowanym poziomie usług będą w przyszłości zweryfikowane zgodnie z nowymi wytycznymi. Wsparcie w dziedzinie zamówień publicznych 14 : opracowano dodatkowe wytyczne ze względu na uczestnictwo agencji w zaproszeniach do składania ofert i ogłoszeniach o zamówieniach organizowanych przez Komisję, w przypadku gdy istnieje potencjał zwiększenia wydajności. Ponadto Komisja udziela ogólnego wsparcia dla agencji w tej dziedzinie. W szczególności Komisja zapewnia dostosowane szkolenia finansowe dla agencji, które podpisały z Komisją umowy o gwarantowanym poziomie usług. Komisja udostępnia również swój punkt informacji finansowej, gdzie około jedna trzecia pytań dotyczących zarządzania finansami pochodzi z agencji. Ponadto agencje mają dostęp do wszystkich informacji dotyczących zamówień i zarządzania nimi za pośrednictwem specjalnej strony intranetowej. Wsparcie w dziedzinie certyfikacji rocznych sprawozdań finansowych podmiotów: art. 208 ust. 4 rozporządzenia finansowego stanowi, że niezależny audytor zewnętrzny sprawdza roczne sprawozdanie finansowe każdego z organów. W tym celu Komisja udostępniła agencjom swoją umowę ramową w zakresie audytu i kontroli. Choć każda agencja pozostaje w pełni odpowiedzialna za konkretną podpisaną umowę, w ścisłej współpracy z Europejskim Trybunałem Obrachunkowym przygotowano specyfikacje w celu zapewnienia spójności z praktyką Trybunału oraz wartości dodanej sprawozdania sporządzonego przez wykonawcę zewnętrznego. 12 13 14 Działanie nr 12 planu działania Działanie nr 13 planu działania Działanie nr 14 planu działania 4
W odniesieniu do usprawnienia działalności międzynarodowej agencji, uzgodnienia robocze zostały lub zostaną podpisane między większością partnerskich dyrekcji generalnych i agencjami w celu zapewnienia, że te ostatnie działają w ramach przysługujących im kompetencji i zgodnie z ramami instytucjonalnymi 15, w szczególności w przypadkach, w których odnośne przepisy dotyczące działalności międzynarodowej włączone do aktów założycielskich agencji mają charakter bardziej ogólny. Komisja będzie uważnie monitorować ten proces. W ważnej kwestii zapobiegania konfliktom interesów i zarządzania nimi 16, Komisja wydała wytyczne w grudniu 2013 r. Komisja zachęca agencje do niezwłocznego przyjęcia odpowiednich ram dotyczących konfliktów interesów zgodnie z tymi wytycznymi. Agencje muszą zapewniać odpowiednią równowagę między zarządzaniem konfliktami interesów i zachowaniem zdolności do uzyskania najlepszego możliwego doradztwa naukowego. Komisja przypomina, że agencje, jako prawnie niezależne podmioty, same odpowiadają za sposób, w jaki rozwiązują problem konfliktów interesów w praktyce oraz zwłaszcza za sposób egzekwowania i kontroli przestrzegania podstawowych zasad w tej dziedzinie, jak również za sprawozdawczość w tej kwestii. W celu wspierania wymiany najlepszych praktyk w zakresie wymiany informacji niejawnych UE (EUCI) 17, Komisja utworzyła sieć składającą się z urzędników zdecentralizowanych agencji UE odpowiedzialnych za bezpieczeństwo. Sieć ma na celu regularne (przynajmniej raz w roku) organizowanie interaktywnych spotkań służących jako platforma dla gruntownej wymiany najlepszych praktyk i doświadczeń w zakresie postępowania z informacjami niejawnymi UE w ujęciu ogólnym i w sprawie wymiany EUCI w szczególności. Ponadto za pośrednictwem istniejących umów o gwarantowanym poziomie usług Komisja udziela wielu agencjom wsparcia w innych dziedzinach bezpieczeństwa, np. produkcji identyfikatorów służbowych, szkoleniach z zakresu bezpieczeństwa, doradztwie w zakresie ochrony fizycznej budynków itp. c. Oceny, audyt i Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) Komisja kontynuuje prace nad zmianami do swoich wytycznych dotyczących oceny 18. Agencje przyczyniły się do tego procesu. Te wytyczne, które mają zastosowanie do wszystkich ocen przeprowadzonych przez służby Komisji, będą stanowić podstawę podręcznika agencji dotyczącego ocen, opracowanego w ramach sieci na rzecz rozwoju ich działalności. W odniesieniu do ustanowienia programu audytu, służba audytu wewnętrznego (IAS) przyjęła podejście do oceny ryzyka na poziomie portfela. Każdej agencji przypisuje się ocenę ryzyka w oparciu o określone kryteria. Ocenę ryzyka badanych jednostek poddaje się przeglądowi raz do roku. Częstotliwość, typ audytów i procesy objęte audytem określa się na podstawie oceny stopnia ryzyka podmiotu oraz konkretnych informacji o ryzyku na poziomie procesu. Ponadto opracowano odpowiednie przepisy w celu zapewnienia minimalnego zakresu audytu 15 16 17 18 Działanie nr 17 planu działania Działania nr 33-35 planu działania Działanie nr 37 planu działania Działanie nr 45 planu działania 5
podmiotów niższego ryzyka. W odniesieniu do monitorowania wdrażania zaleceń następuje przesunięcie punktu ciężkości z okresowego/rocznego na stałe monitorowanie i działania następcze w odniesieniu do niezrealizowanych zaleceń. Zgodnie z nową kartą IAS dla agencji i innych niezależnych organów, w stosownych przypadkach IAS zapewnia współpracę i koordynację z jednostkami audytu wewnętrznego w celu zapewnienia optymalnego zakresu kontroli. OLAF przeprowadził dwa spotkania warsztatowe dla agencji w styczniu 2014 r., aby zapewnić im dodatkowy szczegółowy przewodnik dotyczący przygotowywania ich strategii w zakresie zwalczania nadużyć finansowych. OLAF również w późniejszym okresie udzielił różnym agencjom pomocy dostosowanej do indywidualnych potrzeb. Do tej pory EFCA, Cedefop, EASA, EIGE, EIOPA, ESMA i UHRW przyjęły już swoje strategie zwalczania nadużyć finansowych. Opracowywanie strategii w zakresie zwalczania nadużyć finansowych EUNB dobiega końca. d. Zarządzanie zasobami finansowymi i ludzkimi oraz procedura budżetowa W 2013 r. Parlament Europejski, Rada i Komisja uzgodniły powołanie międzyinstytucjonalnej grupy roboczej ds. zasobów agencji w ramach porozumienia w sprawie budżetu UE na rok 2014. Zgodnie z wieloletnimi ramami finansowymi na lata 2014-2020, trzy instytucje zobowiązały się do stopniowego ograniczenia liczby pracowników wszystkich instytucji, organów i agencji UE o 5 % w ciągu pięciu lat oraz zgodziły się co do potrzeby ściślejszej i bardziej stałej kontroli rozwoju zdecentralizowanych agencji w celu zapewnienia spójnego podejścia. Międzyinstytucjonalna grupa robocza ds. zasobów agencji spotkała się dwukrotnie w 2014 r. i oczekuje się, że będzie kontynuowała prace aż do końca 2017 r., kiedy to budżet na rok 2018 zostanie zatwierdzony, a cel 5 % osiągnięty. W następstwie nowego ramowego rozporządzenia finansowego, narzędzie programowania dotyczące zarządzania zasobami ludzkimi (tzn. wieloletni plan polityki kadrowej) jest częścią nowego jednolitego dokumentu programowego zawierającego roczny i wieloletni program prac oraz plany dotyczące zasobów ludzkich i finansowych. To nowe narzędzie 19 będzie stosowane przez agencje począwszy od roku programowania 2017. Ponadto opracowano nowe wytyczne w zakresie sprawozdawczości w celu uproszczenia związanych z nią wymogów, tj. połączenia aspektów sprawozdań dotyczących zasobów ludzkich ze sprawozdaniami finansowymi i z działalności. Po szczegółowych konsultacjach z agencjami, służby Komisji wydały wytyczne 20 dotyczące odpowiednio dostosowanych wskaźników wyników umożliwiających ocenę rezultatów osiąganych przez dyrektorów wykonawczych agencji 21. Wskaźniki te wpisują się w prace Parlamentu Europejskiego i Rady w ramach procedury udzielania absolutorium agencjom. Ostatnia reforma regulaminu pracowniczego umożliwiła uproszczenie procedury w odniesieniu do stosowania przepisów wykonawczych w agencjach. Opracowane przez służby Komisji nowe wytyczne 22 dotyczące przyjmowania przepisów wykonawczych skutkowały 19 20 21 22 Działanie nr 26 planu działania SWD(2015)62 Działanie nr 89 planu działania Działanie nr 87 planu działania 6
dalszymi uproszczeniami, co pozwoliło zaoszczędzić czas i zasoby zaangażowane w ten proces. Ponadto w celu uniknięcia powielania różnych zasad między agencjami opracowano wzór przepisów wykonawczych w dziedzinie zatrudnienia i kariery pracowników w agencjach. Powyższe osiągnięcia były wynikiem współpracy między służbami Komisji i agencjami. W odniesieniu do dochodzeń administracyjnych i postępowań dyscyplinarnych, służby Komisji ściśle współpracowały z agencjami w celu utworzenia międzyagencyjnego dyscyplinarnego grona badaczy. Obejmuje to również organizację intensywnych szkoleń przez Komisję. Ponadto służby Komisji będą kontynuować prace nad rozwojem przewodnika dotyczącego planowania wewnętrznego i prognozowania dochodów agencji, na podstawie najlepszych praktyk, aby pomóc agencjom obniżyć wskaźniki przeniesień i anulowań, jeżeli taka sytuacja ma miejsce 23. 2. Zmiana aktów założycielskich agencji W 2014 r. Komisja zaproponowała dostosowanie aktu założycielskiego CEPOL-u do zasad określonych we wspólnym podejściu. Wniosek uwzględnia również odpowiednie przepisy zmienionego ramowego rozporządzenia finansowego. Zmiana była potrzebna, aby zapewnić CEPOL-owi odpowiednie uprawnienia i niezbędne zasoby w celu wdrożenia systemu szkoleń w zakresie egzekwowania prawa unijnego. Wniosek jest zgodny z decyzją podjętą przez współprawodawców o przeniesieniu CEPOL-u do Budapesztu. Początkowy wniosek Komisji dotyczący połączenia CEPOL-u z Europolem został odrzucony przez współprawodawców. W przypadku zmiany aktów założycielskich CEPOL-u, Eurojustu, Europolu i UHRW, Komisja zaproponowała istotne elementy reformy w celu zapewnienia pełnego wdrożenia wspólnego podejścia. Komisja przypomina międzyinstytucjonalne zobowiązanie do wykorzystywania takich zmian aktów założycielskich agencji jako możliwości wdrożenia wspólnego podejścia i tym samym zgodnego z nim działania, np. poprzez wzmocnienie roli nadzorczej zarządu (w tym poprzez zapewnienie pełnego uczestnictwa Komisji), zapewniając przejrzystą procedurę wyboru dyrektorów i niezbędne przyjęcie dokumentu programowania zawierającego komponent wieloletni, możliwość utworzenia rady wykonawczej, o ile daje to większą wydajność i poprawę działań następczych w stosunku do ocen i audytów. Wziąwszy pod uwagę toczące się dyskusje międzyinstytucjonalne w sprawie zmiany aktów założycielskich niektórych agencji, Komisja wyraża ubolewanie z powodu braku woli politycznej aby zagwarantować poszanowanie wspólnego podejścia w sprawie zdecentralizowanych agencji UE, szczególnie w odniesieniu do roli lub składu struktur zarządzania agencji. 23 Działanie nr 82 planu działania 7
Komisja z zadowoleniem przyjmuje przyjęcie w 2014 r. zmienionego rozporządzenia 24 ustanawiającego Agencję Europejskiego GNSS (GSA), które zostało w dużej mierze dostosowane do zasad określonych we wspólnym podejściu. 3. Rola przedstawicieli Komisji w zarządach agencji Podobnie jak w 2013 r., przedstawiciele Komisji w zarządach agencji nie uruchomili systemu alarmowania/ostrzegania ustanowionego w ramach wspólnego podejścia. Przypomina się, że narzędzie to ma wymiar polityczny, a nie prawny. Przedstawiciel Komisji nie ma prawnej możliwości zawieszenia decyzji podjętej przez zarząd. System umożliwia jednak przedstawicielom Komisji formalny sprzeciw wobec decyzji zarządów w celu zapewnienia spójności z polityką UE i zgodności działań agencji z ich mandatem oraz odpowiednim prawodawstwem UE, a następnie powiadomienie Parlamentu Europejskiego i Rady. Przedstawiciele Komisji w zarządach agencji kontynuowali wspieranie wdrażania wspólnego podejścia przez agencje poprzez podejmowanie działań następczych w zakresie realizacji planu działania w poszczególnych agencjach, dokonując przeglądu postępów i powiadamiając partnerskie DG i służby centralne w razie trudności. W szczególności jeżeli odpowiedni delegowani urzędnicy zatwierdzający Komisji wyjątkowo powierzają agencjom zadania związane z wykonaniem budżetu, powinny oni mieć możliwość polegania na wynikach kontroli i wskaźnikach przekazanych przez Agencję, a tym samym uzyskania pewności co do osiągnięcia celów kontroli wewnętrznej w odniesieniu do wykonania budżetu. W związku z tym odpowiedni delegowani urzędnicy zatwierdzający mogą również korzystać z informacji zgromadzonych przez przedstawicieli Komisji w zarządzie agencji. 4. Wnioski Zgodnie z wcześniejszymi zobowiązaniami, w 2013 i 2014 r. Komisja podjęła znaczące wysiłki w celu realizacji działań leżących w zakresie jej odpowiedzialności w planie działania na rzecz działań następczych w związku ze wspólnym podejściem dotyczącym zdecentralizowanych agencji UE. Komisja dokonała także szczegółowej analizy każdego konkretnego przypadku przy przygotowywaniu przez nią wniosków ustawodawczych, aby upewnić się, że są one zgodne ze wspólnym podejściem. Głównym celem prac było zapewnienie bardziej zrównoważonego zarządzania, większej skuteczności i odpowiedzialności oraz większej spójności. Realizacja planu działania dotyczącego wspólnego podejścia była oparta na szeroko zakrojonych pracach ze strony Komisji, ale również ze strony zdecentralizowanych agencji, które brały aktywny udział w tym procesie. Komisja z zadowoleniem przyjmuje aktywne podejście agencji i odnotowuje sprawozdanie zatwierdzone przez sieć agencji UE w lutym 2015 r. dotyczące planu działań wchodzących w zakres kompetencji agencji. 24 Dz.U. L 150 z 20.5.2014, s. 72 8
Reformy podejmowane w ramach wspólnego podejścia nadal mają ogromne znaczenie w nadchodzących latach. Komisja będzie w dalszym ciągu bronić zasad określonych we wspólnym podejściu i wzywa Parlament Europejski, Radę, państwa członkowskie i same agencje do podjęcia takich samych działań, w szczególności w kwestiach, które bezpośrednio im podlegają. 9