KOMISJA EUROPEJSKA Strasburg, dnia 13.11.2018 r. COM(2018) 851 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie postępów Rumunii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji {SWD(2018) 551 final} PL PL
1. WSTĘP W styczniu 2017 r. Komisja przeprowadziła wszechstronną ocenę postępów dokonanych przez Rumunię w ciągu dziesięciu lat od ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji (MWiW) w 2007 r. 1. W oparciu o tę długoterminową perspektywę i znaczne postępy poczynione w okresie dziesięciu lat do stycznia 2017 r. Komisja przedstawiła dwanaście kluczowych zaleceń, które jeżeli zostałyby zrealizowane pozwoliłyby zakończyć stosowanie MWiW zgodnie z wyznaczonym przez przewodniczącego Junckera celem zakładającym zakończenie stosowania MWiW w ramach obecnej kadencji Komisji. W związku z tym zalecenia ze stycznia 2017 r. uznano za wystarczające do zamknięcia MWiW z wyjątkiem sytuacji, w której nastąpiłyby zmiany stanowiące wyraźny krok wstecz. Podkreślono również, że tempo tego procesu będzie uzależnione od tego, jak szybko Rumunia będzie w stanie zrealizować zalecenia w sposób trwały. W szczególności zalecenia koncentrowały się na odpowiedzialności i rozliczalności wymaganych od władz rumuńskich oraz na tworzeniu zabezpieczeń wewnętrznych w celu zapewnienia trwałości wyników tj. wykazania, że bieżące projekty będą kontynuowane, nawet bez MWiW. Jak podkreśliła Rada, MWiW przestanie być stosowany, kiedy wszystkie cztery cele referencyjne dotyczące Rumunii zostaną zrealizowane w zadowalającym stopniu 2. W sprawozdaniu z listopada 2017 r. 3 Komisja odnotowała postępy w odniesieniu do szeregu zaleceń przedstawionych w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. w szczególności w odniesieniu do zalecenia 8, które zostało w zadowalający sposób zrealizowane, oraz z zastrzeżeniem zastosowania w praktyce zaleceń 2, 7 i 12. Chociaż postępy w realizacji niektórych zaleceń następowały sprawnie, tempo reform w 2017 r. zmniejszyło się, co spowolniło realizację pozostałych zaleceń. Pojawiło się również zagrożenie, że kwestie uznane w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. za zamknięte, będą musiały zostać ponownie otwarte. Ciągłym powodem do niepokoju były również wyzwania dla niezależności wymiaru sprawiedliwości oraz jej kwestionowanie. Podobne stanowisko wyraziła Rada w swoich konkluzjach, w których wezwała Rumunię by skupiła wysiłki na dalszej konsolidacji postępów, unikała działań wstecznych oraz w pełni zajęła się kwestiami problematycznymi i wszystkimi zaleceniami przedstawionymi przez Komisję w jej sprawozdaniu. 4 W niniejszym sprawozdaniu podsumowano sytuację od listopada 2017 r. Szereg kroków podjętych przez Rumunię od czasu sporządzenia sprawozdania w styczniu 2017 r. wymagało, by Komisja ponownie rozważyła uzasadnienie swojej ogólnej oceny, również ze względu na fakt, że Komisja Wenecka wydała ostatnio dwie opinie na temat zmian ustawodawczych w Rumunii. W związku z tym, oprócz oceny postępów w realizacji zaleceń, w niniejszym sprawozdaniu przedstawiono również zmiany, które stanowiły regres w kwestiach uznanych już przez Komisję w styczniu 2017 r. za zamknięte. Dotyczy to postępu w zakresie celu referencyjnego 1 (niezależność sądów i reforma sądownictwa) oraz celu referencyjnego 3 (walka z korupcją na wysokim szczeblu). W związku z tym dwanaście zaleceń ze 1 2 3 4 COM (2017) 44 - https://ec.europa.eu/info/files/progress-report-romania-2017-com-2017-44_en. Zgodnie z konkluzjami Rady Ministrów z dnia 17 października 2006 r. (13339/06), mechanizm został ustanowiony decyzją Komisji z dnia 13 grudnia 2006 r. (C (2006) 6569). Konkluzje Rady w sprawie mechanizmu współpracy i weryfikacji, 12 grudnia 2017 r. - https://data.consilium.europa.eu/doc/document/st-15587-2017-init/pl/pdf. Cztery cele referencyjne dotyczące Rumunii przedstawione są w załączonym sprawozdaniu technicznym na s. 1. COM(2017) 751 - https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/pl/txt/?qid=1542276964460&uri=celex:52017dc0751. Konkluzje Rady w sprawie mechanizmu współpracy i weryfikacji, 12 grudnia 2017 r. - https://data.consilium.europa.eu/doc/document/st-15587-2017-init/pl/pdf. 1
sprawozdania ze stycznia 2017 r. nie wystarcza już do tego, aby zakończyć stosowanie MWiW w tym celu w niniejszym sprawozdaniu przedstawiono dodatkowe zalecenia. Podobnie jak w poprzednich latach, niniejsze sprawozdanie jest efektem starannych analiz przeprowadzonych przez Komisję w ścisłej współpracy z rumuńskimi instytucjami, a także opiera się na informacjach od organizacji społeczeństwa obywatelskiego i innych zainteresowanych stron, w tym innych państw członkowskich. 2. SYTUACJA OGÓLNA W sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. stwierdzono, że istnieją czynniki społeczne, prawne i polityczne, które choć nie wchodzą w zakres MWiW i nie są objęte jego zaleceniami mają bezpośrednie przełożenie na zdolność do przeprowadzenia reform, a w szczególności utrudniają Rumunii wykazanie, że reformy są trwale zakorzenione. Odnotowane kwestie obejmowały konieczność opracowania zasad lepszego stanowienia prawa w ramach praktyki prawodawczej, starcia między podmiotami państwowymi i trudną sytuację w środowisku medialnym. Chociaż te ogólniejsze czynniki wykraczają poza zakres MWiW, mają one wyraźny wpływ na postępy w zakresie reformy sądownictwa i zwalczanie korupcji. Od sporządzenia sprawozdania w styczniu 2017 r. żaden z tych czynników nie uległ poprawie. Główne zmiany legislacyjne przeprowadzono w trybie pilnym i w pośpiechu, a konsultacje miały minimalny charakter. Sędziowie i prokuratorzy w dalszym ciągu są atakowani w mediach ad personam, a możliwości skorzystania przez nich z odpowiednich środków prawnych, jeśli uznają, że ich prawa zostały naruszone, są niewystarczające. Różne organy władzy państwa są w konflikcie i uczestniczą w różnych postępowaniach przed Trybunałem Konstytucyjnym. Również społeczeństwo obywatelskie, którego rola w reformie zostało podkreślona w sprawozdaniu jako kluczowa, stało się celem zwiększonych nacisków. Sytuacja ta wywołała wiele protestów społecznych, reakcja władz na te manifestacje wywołała kolejne kontrowersje. Jednocześnie wolne i pluralistyczne media odgrywają ważną rolę w rozliczaniu rządzących z podejmowanych przez nich działań, np. w ujawnianiu ewentualnych przypadków korupcji. Powinno być jasne, że wejście w życie ogólnego rozporządzenia o ochronie danych nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia w odniesieniu do mediów ochrony wolności wypowiedzi i informacji. Jednym z takich ogólniejszych czynników były szeroko omawiane na forum publicznym zarzuty, że porozumienia o współpracy między instytucjami sądowymi, a w szczególności prokuraturą, oraz rumuńskimi służbami wywiadowczymi są źródłem nadużyć o charakterze systemowym, w szczególności w sprawach dotyczących korupcji. Te niejawne porozumienia podane zostały jako przyczyna nagłych zmian legislacyjnych i ostrego krytykowania sędziów. Funkcjonowanie służb wywiadowczych nie leży w gestii UE i nie wchodzi w zakres celów referencyjnych MWiW. Rolą sądów jest ustalenie, czy konkretne zarzuty dotyczące nadużyć są uzasadnione oraz czy konieczne byłoby przeprowadzenie otwartego i bezstronnego dochodzenia w celu ustalenia, czy istnieją błędy systemowe, takie jak nielegalne gromadzenie dowodów lub nielegalny wpływ na sędziów, oraz czy istniejące gwarancje prawne muszą zostać wzmocnione. Ważne jest oczywiście zapewnienie ram, w których służby wywiadowcze będą się znajdować pod odpowiednim nadzorem, w których można będzie skutecznie prowadzić dochodzenia i karać za przestępstwa, a obywatele będą mogli mieć pewność, że zapewniona jest niezależność sądów. Wiedza fachowa z innych państw członkowskich może być cenna w budowaniu silniejszego systemu stosowanych przez prokuraturę środków nadzoru, a także współpracy między służbami wywiadowczymi 2
i prokuraturą niezbędnej do ścigania poważnych przestępstw, takich jak terroryzm i cyberprzestępczość. 3. OCENA POSTĘPÓW W REALIZACJI ZALECEŃ OKREŚLONYCH W SPRAWOZDANIU ZE STYCZNIA 2017 r. 3.1. Cel referencyjny 1: Niezależność sądów i reforma sądownictwa Przed omówieniem konkretnych zaleceń w niniejszej sekcji przedstawiono rozwój sytuacji w dwóch obszarach, które wymagały od Komisji ponownego przeglądu uzasadnienia oceny przeprowadzonej w styczniu 2017 r. Ustawy dotyczące wymiaru sprawiedliwości a gwarancje prawne dotyczące niezależności sądów Trzy pochodzące z 2004 r. ustawy dotyczące wymiaru sprawiedliwości regulują status sędziów i prokuratorów, a także strukturę i funkcjonowanie sądów, prokuratur oraz samej Najwyższej Rady Sądownictwa ( NRS ). Ustawy dotyczące wymiaru sprawiedliwości stanowiły istotne uzasadnienie pozytywnej oceny postępów Rumunii w ramach MWiW w styczniu 2017 r. W sprawozdaniu z listopada 2017 r. podkreślono już, że rząd i parlament muszą zapewnić otwarty, przejrzysty i konstruktywny proces legislacyjny, w którym niezależność sądów i opinia organów sądowych będą szanowane i należycie uwzględniane 5. W sprawozdaniu przypomniano również wagę korzystania z opinii Komisji Weneckiej jako najlepszego sposobu zapewnienia trwałości reform i spełnienia kryteriów MWiW. Obecnie w mocy są zmienione ustawy dotyczące wymiaru sprawiedliwości 6. Zawierają one szereg środków osłabiających gwarancje prawne dla niezależności sądownictwa, które mogą osłabić skuteczność niezawisłości sędziów i prokuratorów, a tym samym osłabić zaufanie opinii publicznej do wymiaru sprawiedliwości. Było to powodem negatywnych reakcji ze strony przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości i społeczeństwa obywatelskiego. Do najbardziej problematycznych przepisów należą w szczególności: ustanowienie w prokuraturze specjalnego wydziału odpowiedzialnego za prowadzenie dochodzeń w sprawach przestępstw popełnionych przez sędziów, wprowadzenie nowych przepisów dotyczących odpowiedzialności materialnej sędziów za ich decyzje, ustanowienie nowego systemu wcześniejszych emerytur 7, ograniczenia w wolności wypowiedzi sędziów 8 oraz 5 6 7 8 Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich organ Rady Europy zalecała w swoich opiniach, aby przedstawiciele sądownictwa uczestniczyli w konsultacjach oraz ogrywali ważną rolę w pracach nad wszelkimi przepisami dotyczącymi ich statusu i funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Znaczenie sądownictwa oraz jego stosunek do innych władz państwowych w nowoczesnej demokracji, opinia nr 18 (2015). Ustawa 207/2018 zmieniająca i uzupełniająca ustawę nr 304/2004 w sprawie organizacji wymiaru sprawiedliwości weszła w życie w dniu 20 lipca, ustawa 234/2018 o zmianie i uzupełnieniu ustawy nr 317/2004 w sprawie Najwyższej Rady Sądownictwa weszła w życie w dniu 11 października, a ustawa 242/2018 zmieniająca i uzupełniająca ustawę nr 303/2004 o statusie sędziów i prokuratorów, w dniu 15 października. Rozporządzenie nadzwyczajne nr 92/2018 z dnia 15 października 2018 r. opóźnia o jeden rok wejście w życie systemu wcześniejszego przechodzenia w stan spoczynku, ale z niego nie rezygnuje, jak jest to zalecane w opinii Komisji Weneckiej. Na przepis ten należy też patrzeć w kontekście ograniczeń swobody otrzymywania i rozpowszechniania informacji dotyczących postępowań karnych, zawartych w zmianach do kodeksu postępowania karnego. 3
poszerzenie zakresu powodów pozwalających na odwoływanie członków Najwyższej Rady Sądownictwa 9.,10 Żadna z tych zmian nie jest zgodna z zaleceniami MWiW. Jedno z zaleceń, w których wyraźnie wzywano do zmian ustawodawczych w ramach ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości, dotyczyło procedury mianowania prokuratorów najwyższego szczebla 11. Zalecenie to nie zostało wdrożone, a skumulowany wpływ zmian legislacyjnych raczej osłabia mechanizmy kontroli i równowagi związane z niezależnością działań prokuratorów, a to jeszcze bardziej wzmacnia rolę ministra sprawiedliwości 12. Dokonane zmiany budzą również wątpliwości co do zdolności prokuratury do kontynuowania walki z korupcją na wysokim szczeblu przy zachowaniu tego samego stopnia niezależności. Na ryzyko, że wymienione fakty każdy z osobna, ale także ze względu na ich łączny skutek mogą doprowadzić do wywierania presji na sędziów i prokuratorów, a w ostatecznym rozrachunku do osłabienia niezależności, skuteczności i jakości systemu sądownictwa, zwróciło również uwagę wielu obserwatorów zewnętrznych: w szczególności Komisja Wenecka Rady Europy 13, Grupa Państw Przeciwko Korupcji (GRECO) 14 i inne państwa członkowskie oraz partnerzy międzynarodowi 15. W ocenach tych podkreślono również, że kontrole zgodności z konstytucją są ważne, ale nie jest to jedyna istotna kwestia: nie zastępują one konieczności przeprowadzenia debaty na temat decyzji politycznych leżących u podstaw istotnych zmian. Komisja Wenecka przedstawiła wstępną opinię w lipcu, jednak ustawy zostały opublikowane w niezmienionej formie. Ponadto rząd przyjął kilka rozporządzeń nadzwyczajnych, które jeszcze uwydatniły niektóre ze stwierdzonych problemów, na przykład poprzez dalsze rozszerzenie uprawnień ministra sprawiedliwości względem prokuratorów poprzez możliwość wszczęcia postępowania dyscyplinarnego 16. W związku z podjętą przez rząd decyzją o zmianie przepisów i ustanowieniu w ten sposób specjalnego wydziału zajmującego się prowadzeniem dochodzeń wobec sędziów, a także ustanowieniu nowych procedur dotyczących sposobu utworzenia tego organu przez Najwyższą Radę Sądownictwa, pojawiły się dalsze wątpliwości dotyczące niezależności tego wydziału 17. Inne obawy dotyczyły gotowości rządu do stosowania się do zaleceń Komisji Weneckiej wyłącznie w sposób selektywny W związku z tym stracono szansę poprawienia sytuacji. Zwolnienie prokuratora naczelnego Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji i presja polityczna na instytucje wymiaru sprawiedliwości 9 Rozporządzeniem nadzwyczajnym nr 92/2018 wprowadzono dalsze zmiany do procedury odwoływania. 10 Przedmiotowe przepisy opisano bardziej szczegółowo w załączonym sprawozdaniu technicznym. 11 Zob. zalecenie 1 poniżej. 12 Szczególnie w odniesieniu do Rumunii Komisja Wenecka podkreśliła potrzebę zwiększenia niezależności prokuratorów (Opinia 924/2018). 13 Opinia Komisji Weneckiej nr 924/2018 z dnia 20 października 2018 r. 14 Greco-AdHocRep(2018)2 z dnia 23 marca 2018 r. 15 Wspólne oświadczenie w imieniu Belgii, Kanady, Danii, Finlandii, Francji, Niemiec, Luksemburga, Niderlandów, Norwegii, Szwecji, Szwajcarii i Stanów Zjednoczonych z dnia 29 czerwca 2018 r. Dostępne na stronie internetowej ambasady jednego z sygnatariuszy: https://www.swedenabroad.se/en/embassies/romania-bucharest/current/news/joint-statement2/. 16 Rozporządzenie nadzwyczajne nr 92/2018 17 Rozporządzenie nadzwyczajne nr 90/2018 4
Jednocześnie ze zmianami prawnymi, konkretne decyzje podkreśliły jeszcze bardziej konsekwencje centralizacji władzy w rękach ministra sprawiedliwości. Miało to miejsce po raz pierwszy w związku ze zwolnieniem ze stanowiska, na wniosek ministra sprawiedliwości, prokuratora naczelnego Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji. Na pierwszym etapie, zgodnie z negatywną opinią Najwyższej Rady Sądownictwa, prezydent Rumunii odrzucił proponowane odwołanie. Niemniej jednak decyzja Trybunału Konstytucyjnego z maja dotycząca procedury zwolnień wpisała się w tendencję wzrostu władzy ministra 18 : po wydaniu orzeczenia prezydent musiał w lipcu podpisać dekret wykonawczy dotyczący odwołania. Koncentracja władzy w rękach ministra sprawiedliwości stała się jeszcze bardziej widoczna, gdy minister zaproponował mianowanie nowego prokuratora naczelnego, pomimo negatywnej opinii Najwyższej Rady Sądownictwa, w której stwierdzono, że kandydat nie spełnia wielu kluczowych kryteriów. Wydarzenia te mają również konsekwencje dla nieodwracalności walki z korupcją 19. Ponadto działania podobne do tych podjętych wobec prokuratora naczelnego Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji zostały następnie podjęte przeciwko kluczowym instytucjom sądowniczym. W sposób analogiczny do zwolnienia prokuratora naczelnego Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji w dniu 24 października minister sprawiedliwości wszczął postępowanie w sprawie dymisji prokuratora generalnego. Wcześniej w październiku Izba Deputowanych podała prokuratora generalnego do Trybunału Konstytucyjnego w związku z ustaleniami roboczymi ze służbami wywiadowczymi. Rząd podjął również decyzję o podaniu Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości do Trybunału Konstytucyjnego 20. Skoordynowane działania przeciwko tym kluczowym instytucjom sądowniczym ma wyraźne konsekwencje dla niezależności sądów. Istnieją również obawy co do działań Inspekcji Sądowej. W kolejnych sprawozdaniach na temat MWiW do stycznia 2017 r. odnotowano pozytywne zmiany w zakresie niezależności i profesjonalizmu Inspekcji Sądowej. Jednak w listopada 2017 r. pojawiły się wątpliwości, a stosunki z Najwyższą Radą Sądownictwa stały się trudniejsze 21. W sprawozdaniu z listopada 2017 r. odniesiono się konkretnie do Inspekcji Sądowej w kontekście potrzeby dalszego zacieśniania współpracy między instytucjami sądowniczymi. Inspekcja Sądowa jest obecnie obiektem znacznej krytyki. Wszczęto szereg postępowań dyscyplinarnych przeciwko szefom kluczowych instytucji sądowniczych 22. Wielu sędziów, wobec których prowadzone są te postępowania, postrzegano również jako osoby krytyczne wobec toczących się procedur ustawodawczych. Należy przy tym zauważyć, że zarówno Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich, jak i Komisja Wenecka, podkreśliły, jak duże 18 Decyzja Trybunału Konstytucyjnego nr 358 z dnia 30 maja 2018 r. Komisja Wenecka wskazała również na niespójności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W poprzednich decyzjach nie podnoszono kwestii konstytucjonalności w odniesieniu do roli prezydenta w procedurze mianowania prokuratorów najwyższego szczebla i twierdzono nawet, że jego rola w tej procedurze nie może mieć charakteru czysto formalnego. 19 Zob. również cel referencyjny 3 poniżej. 20 Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie w dniu 7 listopada 2018 r. 21 Przykładem tego była pozytywna reakcja kierownictwa Inspekcji Sądowej na propozycje ministra sprawiedliwości w sierpniu 2017 r., aby Inspekcja Sądowa przeszła pod jego zwierzchnictwo. Inspekcja Sądowa zakwestionowała decyzję NRS nr 13044/2.08.2018 o odrzuceniu jej sprawozdania, zgodnie z którym prokurator generalny naruszył kodeks deontologiczny. 22 Wszczęto postępowania dyscyplinarne przeciwko prokuratorowi generalnemu, prezesowi Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości, byłemu prokuratorowi naczelnemu Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji, zastępcy prokuratora naczelnego Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji oraz szefowi i zastępcy szefa sekcji Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji. 5
znaczenie ma swoboda wypowiadania się przez sędziów w ważnych debatach publicznych 23. 24 Ponadto Inspekcja Sądowa przeprowadziła szereg kontroli w biurze prokuratora generalnego oraz w Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji. Źródłem szczególnych kontrowersji był fakt, że w co najmniej dwóch przypadkach przed końcem kontroli informacje przedostały się do prasy 25. Ponadto Najwyższa Rada nie zorganizowała konkursu w celu mianowania nowego kierownictwa Inspekcji Sądowniczej, mimo że mandat zespołu zarządzającego wygasł z końcem sierpnia 2018 r. Decyzja rządu o rozwiązaniu problemu poprzez przyjęcie nadzwyczajnego rozporządzenia w sprawie tymczasowego powołania obecnego zespołu zamiast pozostawienia tej kwestii w gestii Najwyższej Rady bynajmniej nie przyczyniła się do rozwiania obaw 26. Najwyższa Rada Sądownictwa nie była w stanie działać jako skuteczny czynnik kontroli i równowagi w obronie niezależności instytucji sądowniczych, na które wywierane były naciski, co stanowi jej ważną konstytucyjną rolę, na którą zwrócono uwagę w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. Podziały w ramach Najwyższej Rady Sądownictwa, które były widoczne podczas jej spotkań ze służbami Komisji, w coraz większym stopniu utrudniały jej skuteczne pełnienie roli rzecznika systemu sądownictwa zwłaszcza w przypadku konsultacji w sprawie prawodawstwa oraz roli instytucji zarządzającej tym systemem. Nawet jeżeli Rada wydawała jednomyślną opinię, w istotnych przypadkach nie była ona uwzględniana 27. Chociaż w 2018 r. instytucje sądownicze oraz indywidualni sędziowie i prokuratorzy poddawani byli szczególnie ostrej krytyce przez przedstawicieli rządu i parlamentu, Najwyższa Rada Sądownictwa wykazywała niechęć do podejmowania decyzji z urzędu o zareagowaniu na ataki na niezależność sądownictwa. Grozi to sytuacją, w której sędziowie są zniechęcani do pełnienia swojej normalnej roli jako część władzy państwowej przy wyrażaniu swoich poglądów w kwestiach istotnych dla systemu sądowniczego 28. 23 Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreślił, że wszelka ingerencja w wolność wypowiedzi sędziego na stanowisku kierowniczym wymaga ścisłej kontroli oraz że kwestie dotyczące funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości mają zapewniony wysoki stopień ochrony w ramach prawa do wolności wypowiedzi. Trybunał podkreślił również znaczenie negatywnego wpływu, jaki strach przed sankcjami ma na korzystanie z wolności wypowiedzi, w szczególności w odniesieniu do innych sędziów, którzy chcą uczestniczyć w debacie publicznej na temat kwestii związanych z administracją wymiaru sprawiedliwości i sądownictwem. ETPC, wyrok w sprawie Baka przeciwko Węgrom, 23 czerwca 2016 r., wniosek n.20261/12, pkt 162 167. 24 W swojej opinii w sprawie ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości Komisja Wenecka wyraziła również obawy co do ograniczeń nałożonych na wolność wypowiedzi sędziów i prokuratorów w zmienionej ustawie 303/2014. Opinia Komisji Weneckiej nr 924/2018, s. 23. 25 Zob. sprawozdanie techniczne SWD(2018) 551 zalecenie 7, s. 19. 26 Zob. sprawozdanie techniczne zalecenie 7. 27 Przykładowo: negatywne opinie na temat zmian do ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości we wrześniu i w listopadzie 2017 r., negatywna opinia na temat zwolnienia ze stanowiska prokuratora naczelnego Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji w marcu 2018 r., negatywna opinia na temat kandydata na stanowisko prokuratora naczelnego Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji w październiku 2018 r. 28 Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreślił, że wszelka ingerencja w wolność wypowiedzi sędziego na stanowisku kierowniczym wymaga ścisłej kontroli oraz że kwestie dotyczące funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości mają zapewniony wysoki stopień ochrony w ramach prawa do wolności wypowiedzi. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 czerwca 2016 r. w sprawie Baka przeciwko Węgrom. 6
Niezależność sądów Zalecenie 1: Należy wprowadzić solidny i niezależny system mianowania prokuratorów najwyższego szczebla, oparty na jasnych i przejrzystych kryteriach, korzystając przy tym ze wsparcia Komisji Weneckiej. Zalecenie 2: Należy zapewnić, aby przygotowywany obecnie w parlamencie kodeks postępowania dla parlamentarzystów zawierał jasne zasady dotyczące wzajemnego poszanowania między instytucjami oraz nakazujące wyraźnie respektowanie w trakcie działań parlamentarnych i procesu legislacyjnego zasady niezależności wymiaru sprawiedliwości. Podobny kodeks postępowania mógłby zostać przyjęty dla ministrów. Mianowania W styczniu 2017 r. Komisja powtórzyła swoje zalecenie dotyczące stworzenia przejrzystego systemu mianowania prokuratorów najwyższego szczebla, opartego na kryteriach merytorycznych, który stanowiłby wystarczające zabezpieczenie przed upolitycznieniem prokuratury. W kolejnych sprawozdaniach na temat MWiW zwrócono uwagę na słabe punkty mechanizmu kontroli i równowagi w procedurze, wskazując na margines swobody decyzyjnej ministra sprawiedliwości przy wyborze kandydatów, ograniczoną rolę Najwyższej Rady Sądownictwa (NRS) oraz zakres, w jakim ta sama procedura powoływania i odwoływania miałaby zastosowanie na niższych szczeblach kierownictwa w prokuraturze. W sprawozdaniu z listopada 2017 r. odnotowano brak postępów i podkreślono, że obecne zmiany w ustawach dotyczących wymiaru sprawiedliwości są okazją do zajęcia się tą kwestią. W sprawozdaniu przypomniano również o konieczności skorzystania z opinii Komisji Weneckiej. Władze rumuńskie nie zastosowały się do tego zalecenia, ale Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy wniosło sprawę do Komisji Weneckiej 29. W opinii Komisji Weneckiej wyraźnie podkreślono potrzebę wprowadzenia zmian w celu zapewnienia neutralnego i obiektywnego procesu powoływania i odwoływania, z zachowaniem równowagi między rolami różnych instytucji 30. Jednakże zmiany w ustawach dotyczących wymiaru sprawiedliwości osłabiły rolę Najwyższej Rady Sądownictwa oraz rolę prezydenta Rumunii w procesie mianowania na stanowiska prokuratorów najwyższego szczebla, umacniając rolę ministra sprawiedliwości. Taka dalsza koncentracja władzy w rękach ministra sprawiedliwości odbiega od zalecenia Komisji Weneckiej. Kodeksy postępowania Od ostatniego sprawozdania na temat MWiW nie ustawały w mediach i ze strony rządu oraz parlamentu krytyczne głosy dotyczące wymiaru sprawiedliwości i sędziów. W 2018 r. regularnej krytyce poddawany był cały wymiar sprawiedliwości, a w szczególności instytucje zajmujące się korupcją na wysokim szczeblu, jak również konkretni sędziowie. Oznacza to wyraźne ryzyko braku zaufania publicznego do sądownictwa 31. Potwierdza to potrzebę podjęcia działań mających na celu zniechęcenie do otwartego kwestionowania niezależności 29 W kwietniu 2018 r. Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy zwróciło się do Komisji Weneckiej o przygotowanie opinii dotyczącej zmian trzech ustaw regulujących wymiar sprawiedliwości. 30 Opinia Komisji Weneckiej nr 924/2018 z dnia 20 października 2018 r. Komisja Wenecka przyznała, że zmiany niezbędne do zagwarantowania równowagi pomiędzy rolą różnych instytucji mogłyby wymagać zmian konstytucyjnych. 31 Zob. Zalecenie Rady Europy CM/Rec (2010)12 w sprawie sędziów: ich niezależności, skuteczności i odpowiedzialności, 18: Komentując orzeczenia sędziów władza wykonawcza i ustawodawcza powinna unikać krytyki, która mogłaby naruszyć ich niezależność i zaufanie publiczne do sądownictwa. 7
wymiaru sprawiedliwości i podważania autorytetu orzeczeń sądowych. Próby obrony swojego stanowiska były podejmowane zarówno przez Najwyższą Radę Sądownictwa, jak i przez indywidualnych sędziów wnoszących sprawy do sądu. Celem zalecenia MWiW w sprawie kodeksu postępowania dla parlamentarzystów było instytucjonalne uznanie istnienia tego problemu, a także podjęcie kroków w celu jego rozwiązania. W sprawozdaniu z listopada 2017 r. potwierdzono przyjęcie kodeksu postępowania zarówno przez parlament, jak i przez rząd. Oczekiwano, że staną się one praktycznym narzędziem służącym rozwiązywaniu problemów. Okazuje się jednak, że ze względu na brak wyraźnych przepisów dotyczących poszanowania niezależności sądownictwa, kodeks nie spełnia jeszcze tej funkcji. Komisja nie została poinformowana o żadnym przypadku wszczęcia w parlamencie odpowiedniej procedury w związku z wypowiedzią podważającą niezależność sądów. Reforma sądownictwa Zalecenie 3: Należy zakończyć obecny etap reformy rumuńskiego kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego, a parlament powinien zrealizować swoje plany przyjęcia poprawek przedstawionych przez rząd w 2016 r. po konsultacjach z organami wymiaru sprawiedliwości. Minister sprawiedliwości, Najwyższa Rada Sądownictwa oraz Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości powinny dokończyć prace nad planem działania, aby zapewnić dotrzymanie nowego terminu wprowadzenia w życie pozostałych przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Zalecenie 4: Aby jeszcze bardziej zwiększyć przejrzystość i przewidywalność procesu legislacyjnego oraz wzmocnić wewnętrzne zabezpieczenia w interesie zapewnienia nieodwracalności zmian, rząd i parlament powinny zagwarantować pełną przejrzystość oraz odpowiednio uwzględnić konsultacje z właściwymi organami i zainteresowanymi podmiotami w procesie decyzyjnym i w toku prac legislacyjnych nad kodeksem karnym i kodeksem postępowania karnego, przepisami dotyczącymi korupcji, etyki zawodowej (zakaz łączenia stanowisk, konflikt interesów, nieuzasadnione wzbogacenie się) oraz kodeksem cywilnym i kodeksem postępowania cywilnego, wzorując się na zasadach przejrzystości w procesie decyzyjnym wprowadzonymi przez rząd w 2016 r. Kodeks postępowania cywilnego Zalecenie 3 dotyczy zakończenia reformy kodeksu postępowania cywilnego, a sytuacja wskazuje na brak stabilności w opracowywaniu takich kluczowych przepisów. W grudniu 2016 r. ustalono nowy termin (styczeń 2019 r.) rozpoczęcia stosowania pozostałych przepisów tego kodeksu. W sprawozdaniu na temat MWiW z listopada 2017 r. stwierdzono, że podjęto kroki w celu zapewnienia infrastruktury niezbędnej do funkcjonowania nowego systemu. Parlament przyjął jednak w czerwcu poprawki, wprowadzając istotne zmiany do kodeksu postępowania cywilnego, w tym usuwając fazę wstępną w postępowaniu cywilnym. Niektóre z tych poprawek zostały z powodzeniem zaskarżone przed Trybunałem Konstytucyjnym przez Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości. Należy zatem dokonać przeglądu ustawy w parlamencie, a proces ten powinien w szczególności uwzględniać obciążenie pracą Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości. Kodeks karny i kodeks postępowania karnego W sprawozdaniu na temat MWiW z listopada 2017 r. stwierdzono, że zalecenie dotyczące zakończenia obecnego etapu reformy kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego Rumunii nie zostało jeszcze wdrożone. Zalecenie opierało się na fakcie, że proces opracowywania poprawek przebiegał stopniowo poprzez konsultacje i potrzebne było 8
dostosowanie się do niedawnych decyzji Trybunału Konstytucyjnego oraz transpozycji dyrektyw UE 32. W listopadzie 2017 r. rząd przyjął projekt ustawy. Jednak gdy w kwietniu 2018 r. rozpoczęła się w komisji parlamentarnej dyskusja, opierała się ona na zupełnie nowych projektach i bardzo dużej liczbie poprawek. Znalazło to odzwierciedlenie w ostatecznych projektach przyjętych przez parlament w czerwcu i lipcu. Zmiany te stanowią gruntowną reformę kodeksów z 2014 r., w tym w odniesieniu do aspektów proceduralnych dochodzeń i postępowań sądowych, a także równowagi między interesem publicznym polegającym na nakładaniu sankcji na przestępstwa, prawami ofiar i prawami podejrzanych. Przedmiotowe zmiany ograniczają również zakres korupcji jako przestępstwa, co, jeśli zostanie potwierdzone, kiedy ustawy wrócą do parlamentu w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wiązałoby się z ponowną oceną postępów dokonanych do tej pory w ramach MWiW 33. Zmiany nie weszły w życie, ponieważ zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał Konstytucyjny orzekł w październiku, że znaczna część poprawek jest niekonstytucyjna 34. Oprócz kwestii dotyczących konstytucyjności zmiany te budziły również wiele wątpliwości natury prawnej i politycznej, na które wskazywały organy ścigania i społeczeństwo obywatelskie w Rumunii, jak również wielu partnerów spoza Rumunii 35. W dniu 20 października Komisja Wenecka przyjęła opinię w sprawie zmian w kodeksie karnym i kodeksie postępowania karnego 36. Wnioski zawarte w opinii Komisji Weneckiej są bardzo krytyczne i wskazują na obawy dotyczące praworządności związane z pozostawianiem przestępstw bez kary, niską jakość prawodawstwa, niedociągnięcia w jego przygotowaniu, a także sprzeczności z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i z międzynarodowymi zobowiązaniami Rumunii, zwłaszcza w odniesieniu do walki z korupcją. W związku z tym Komisja Wenecka zaleca, aby władze rumuńskie przeprowadziły ponowną ogólną ocenę poprawek do kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego w drodze kompleksowego i skutecznego procesu konsultacji, tak aby przedstawić rzetelny i spójny wniosek ustawodawczy, cieszący się szerokim poparciem ze strony społeczeństwa rumuńskiego oraz uwzględniający w pełni obowiązujące normy. Przejrzystość i przewidywalność procesu legislacyjnego dotyczącego ustaw w sprawie reformy sądownictwa i zwalczania korupcji W sprawozdaniu z listopada 2017 r. zwrócono uwagę na potencjał specjalnej komisji parlamentarnej ds. systematyzacji, ujednolicenia i zapewnienia stabilności legislacyjnej w wymiarze sprawiedliwości w kontekście ustanowienia przewidywalnego procesu wprowadzania zmian, przy zapewnieniu debaty i konsultacji publicznych. Komisja ta zajmowała się reformami ustaw regulujących wymiar sprawiedliwości, kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego. Niektóre aspekty procedury ustawodawczej przygotowane w ramach komisji można by uznać za postęp w stosunku do przeszłości: debaty 32 Przykładowo dyrektywy UE w sprawie domniemania niewinności, a także zabezpieczania i konfiskaty mienia wykorzystywanego do popełnienia przestępstwa. 33 Zob. również cel referencyjny 3 poniżej. 34 Wyrok z 12 października w sprawie kodeksu postępowania karnego i orzeczenie z 25 października 2018 r. w sprawie kodeksu karnego. Uzasadnienia orzeczeń nie zostały jeszcze opublikowane. 35 Komisja Europejska skierowała do rządu rumuńskiego w dniu 4 października pismo z prośbą o opinię na temat szeregu kwestii związanych ze zgodnością z prawem UE i otrzymała w dniu 5 listopada odpowiedź dotyczącą dalszych działań w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. 36 Opinia Komisji Weneckiej nr 930/2018. 9
są transmitowane, projekty są zazwyczaj dostępne, a instytucje sądowe zapraszane są do udziału w debatach i mogą wyrażać opinie. Stosowanie procedur w trybie pilnym znacznie ograniczyło jednak skuteczność i wiarygodność tych pozytywnych aspektów. Trudno jest zrozumieć obiektywne przyczyny zastosowania procedur w trybie pilnym i fakt, że ich zasadność nie została później poddana ponownej ocenie, biorąc pod uwagę zasadnicze wątpliwości wyrażone w związku z tymi projektami. Wątpliwości te wyrażone zostały przez takie rumuńskie instytucje, jak Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości, oraz przez partnerów zewnętrznych, takich jak Komisja Europejska i inne państwa członkowskie. Brak debaty był szczególnie uderzający ze względu na fakt, że w wyniku przyspieszonych procedur w komisji, w obu izbach parlamentu odbyła się nad tymi kwestiami kluczowymi dla porządku publicznego jedynie niewielka debata (albo nie było żadnej). Nawet już po zakończeniu procesu stanowienia ustaw regulujących wymiar sprawiedliwości, w październiku rząd przeprowadził dalsze zmiany w drodze rozporządzenia nadzwyczajnego, co oznaczało jeszcze mniejszą możliwość przeprowadzenia konsultacji. Działania te postawiłyby organy sądownicze przed ogromnym wyzwaniem związanym z wdrażaniem, a także stanowiłyby rzeczywiste zagrożenie dla wymiaru sprawiedliwości, ale nie wydaje się żeby było to brane pod uwagę. Posłowie do parlamentu twierdzili, że proces legislacyjny jest przejrzysty i że uwzględnia opinię sędziów. Prawdą jest, że ustawy obejmują zmiany zasugerowane przez samych sędziów. Nie jest tak jednak w przypadku większości najbardziej kontrowersyjnych przepisów, które zostały przyjęte, choć nie jest jasne, dlaczego stanowisko wymiaru sprawiedliwości zostało odrzucone. Skala kwestii podniesionych przez Trybunał Konstytucyjny jedynie w sprawach konstytucyjnych również wskazuje na niewystarczające przygotowanie przedmiotowych zmian i na konsekwencje braku korzystania z wiedzy najważniejszych organów wymiaru sprawiedliwości. Jak zauważyły również Komisja Wenecka i GRECO, planując takie zasadnicze zmiany prawne, należy się spodziewać, że parlament, w oparciu o szerokie konsultacje, przeprowadzi rzeczywistą debatę na temat potrzeb społecznych i skutków zmian: są to kwestie związane z porządkiem publicznym, a kwestie konstytucyjności badane w Trybunale Konstytucyjnym nie mogą być uważane za jedyne istotne kwestie. Fakt, że w opinii Komisji Weneckiej ustawy dotyczące wymiaru sprawiedliwości nadal zawierają poważne usterki, i istnieją obawy, że zmiany wprowadzone do kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego mogą być niezgodne z zobowiązaniami prawnymi Rumunii na poziomie unijnym i międzynarodowym, wskazuje na ryzyko związane z przyspieszeniem procedur. Procesu tego nie można uznać za zgodny z zaleceniem. Zalecenie 5: Rząd powinien wprowadzić odpowiedni plan działania, aby rozwiązać kwestię wykonywania orzeczeń sądowych i stosowania orzecznictwa sądów przez administrację publiczną, a także ustanowić mechanizm gromadzenia rzetelnych statystyk, aby umożliwić monitorowanie sytuacji w przyszłości. Rząd powinien także opracować system wewnętrznego monitorowania z udziałem Najwyższej Rady Sądownictwa i Najwyższej Izby Kontroli w celu zapewnienia prawidłowego wprowadzenia w życie planu działania. Zalecenie 6: Organy odpowiedzialne za zarządzanie strategiczne wymiarem sprawiedliwości, tj. Ministerstwo Sprawiedliwości, Najwyższa Rada Sądownictwa, Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości oraz Prokuratura Generalna, powinny zapewnić wprowadzenie w życie przyjętego planu działania oraz wprowadzić obowiązek regularnego składania wspólnych publicznych sprawozdań z jego realizacji, z uwzględnieniem informacji o rozwiązaniach takich kwestii, jak brak urzędników sądowych, nadmierne obciążenie pracą i opóźnienia w wydawaniu uzasadnień orzeczeń. 10
Poszanowanie orzeczeń sądowych Poszanowanie i wykonywanie orzeczeń sądowych stanowi integralny element skuteczności wymiaru sprawiedliwości, jak określono w celu referencyjnym 1 37. W następstwie negatywnego orzeczenia wydanego przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w 2016 r., Rumunia przedstawiła Komitetowi Ministrów Rady Europy plan działania mający na celu rozwiązanie strukturalnych problemów wynikających z niewykonywania orzeczeń sądowych przeciwko temu państwu 38. Ten plan działania i dodatkowe środki wymagane przez Komitet Ministrów Rady Europy mają bezpośrednie znaczenie dla realizacji zalecenia 6. Trwają prace nad osiągnięciem postępów w zakresie planu działania, a we wrześniu przedstawiona została rządowi lista środków, które należy podjąć. Proponowane środki obejmują zmiany ram prawnych w celu zagwarantowania terminowego wykonania przez władze państwowe orzeczeń, w których państwo jest dłużnikiem, oraz mechanizmu nadzoru i zapobiegania opóźnieniom. Ministerstwo Sprawiedliwości i Najwyższa Rada Sądownictwa kontynuują również prace nad informatycznym rejestrem orzeczeń sądowych, w których państwo jest dłużnikiem lub wierzycielem 39. Reforma strukturalna systemu sądownictwa W sprawozdaniu z listopada 2017 r. stwierdzono, że przyjęty w 2016 r. kompleksowy plan działania 40 określający działania w zakresie reform strukturalnych, jakie należy podjąć do 2020 r. w celu poprawy systemu sądownictwa, jest w toku i że powinien on być narzędziem zapewniającym istotne korzyści użytkownikom wymiaru sprawiedliwości oraz zwiększającym zaufanie publiczne. Wspomniany plan działania został opracowany i dostosowany w ciągu 2018 r. i uzyskał wsparcie finansowe z funduszy strukturalnych UE 41, poddane decyzjom podejmowanym na posiedzeniach Rady ds. Zarządzania Strategicznego. Dotyczy on również takich kwestii, jak ustanowienie stałego mechanizmu dialogu między przedstawicielami trzech władz państwowych czy aktualizacja systemu informatycznego pod względem ochrony danych. Jednakże Rada ds. Zarządzania Strategicznego nie stanowi jeszcze forum, które byłoby w stanie odpowiedzieć na główne pytania strategiczne w odniesieniu do systemu sądownictwa. Przykładowo wydaje się, że nie brała ona udziału w debatach na temat zmian w ustawach dotyczących wymiaru sprawiedliwości oraz kodeksów cywilnych i karnych, które będą miały zasadnicze konsekwencje dla funkcjonowania i organizacji wymiaru sprawiedliwości. Jak wspomniano wyżej, wdrażanie ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości było realizowane za pomocą jednostronnych rozporządzeń nadzwyczajnych, 37 Wytyczne w zakresie stosowania art. 6 Europejskiej konwencji praw człowieka prawo do rzetelnego procesu sądowego (aspekt cywilny), http://www.echr.coe.int/documents/guide_art_6_pol.pdf. 38 https://rm.coe.int/coermpubliccommonsearchservices/displaydctmcontent?documentid=09000016806dda63. 39 Zob. sprawozdanie techniczne zalecenie 5. 40 Plan działania na rzecz wdrożenia strategii rozwoju sądownictwa w latach 2015 2020 zatwierdzony decyzją rządu nr 282/2016. 41 Naczelna Rada Sądownictwa, Krajowy Instytut Sądownictwa, Krajowa Szkoła Administracji Sądowej oraz Państwowa Inspekcja Sądowa z powodzeniem ubiegały się o projekty w ramach celu szczegółowego nr 2.3 programu operacyjnego dotyczącego zdolności administracyjnych. Ministerstwo Spraw Publicznych realizuje również kilka projektów finansowanych w ramach tego samego celu strategicznego. 11
a nie w drodze przyjętych na zasadzie konsensusu decyzji w ramach strategicznego zarządzania systemem sądownictwa 42. Zalecenie 7: Nowa Najwyższa Rada Sądownictwa powinna przygotować wspólny program na okres swojej kadencji oraz określić działania w celu propagowania przejrzystości i rozliczalności. Program ten powinien obejmować strategię współpracy zewnętrznej, która obejmowałaby regularne otwarte spotkania ze zgromadzeniami sędziów i prokuratorów na wszystkich szczeblach, jak również z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego i organizacji zawodowych; należy także wprowadzić obowiązek składania sprawozdań rocznych, które byłyby omawiane na walnych zgromadzeniach sędziów i prokuratorów. Przejrzystość i rozliczalność Najwyższej Rady Sądownictwa W sprawozdaniu z listopada 2017 r. stwierdzono, że Najwyższa Rada Sądownictwa określiła swoje priorytety w zakresie swojego mandatu (2017 2022), co stanowi pierwszy krok do promowania rozliczalności tej instytucji. W sprawozdaniu odnotowano również, że pomimo niełatwych okoliczności Rada była w stanie podjąć trudne decyzje, przykładowo odrzucając propozycje zmian w ustawach dotyczących wymiaru sprawiedliwości. Autorzy sprawozdania stwierdzili, że Rada powinna kontynuować konsolidację swoich działań w celu chronienia dobrego imienia sędziów w spójny i skuteczny sposób, oraz przyczyniania się do konstruktywnego i przejrzystego dialogu z rządem i parlamentem. Od tego czasu, ze względu na okoliczności, Radzie coraz trudniej jest utrzymać podejście określone w jej priorytetach, a rząd odrzucił szereg wydanych przez nią opinii 43. W Radzie nie było zgody co do tego, w jaki sposób należy zareagować na zalecenia Komisji Weneckiej i GRECO w sprawie ustaw regulujących funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości, nawet w dziedzinach dotyczących głównie szczebla zarządzania, np. jak analiza skutków takich zmian, jak system wcześniejszego przechodzenia w stan spoczynku i opóźnienie w rozpoczęciu pełnienia funkcji. W odniesieniu do zmian w kodeksie karnym i kodeksie postępowania karnego zwrócono się do Rady o przedstawienie swojego stanowiska 44. Przeprowadziła ona konsultacje ze wszystkimi sądami i prokuraturami i w ogólnych kwestiach podzieliła stanowisko komisji parlamentarnej. Członkowie Rady wzięli udział w debatach w parlamencie, proponując poprawki i zgłaszając uwagi. Po przyjęciu ustaw przez parlament Rada nie wydała jednak opinii na temat zmian ani nie przeanalizowała skutków zmian dla systemu sądownictwa. W szczególności w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. podkreślono wagę informowania przez Radę opinii publicznej o działaniach, które podjęła w celu obrony niezależności wymiaru sprawiedliwości oraz ochrony reputacji, niezależności i bezstronności sędziów. Rada nie była jednak w stanie przedstawić w tej kwestii zdecydowanego stanowiska, pomimo ogólnej sytuacji i publicznej krytyki sądów i instytucji sądowniczych. 42 Rozporządzenie nadzwyczajne nr 90/2018 z dnia 10 października 2018 r. w sprawie działań na rzecz uruchomienia wydziału ds. dochodzeń dotyczących przestępstw popełnionych w sądownictwie; rozporządzenie nadzwyczajne nr 92/2018 z dnia 16 października 2018 r. zmieniające ustawę w sprawie statusu sędziów; rozporządzenie nadzwyczajne nr 77/2018 z dnia 5 września 2018 r. w sprawie mianowania tymczasowego kierownictwa w Inspekcji Sądowej. 43 Zob. przypis 27. 44 Członkowie NRS poinformowali delegację MWiW, że punkt widzenia nie jest tym samym co opinia i nie wymaga podjęcia decyzji przez plenum NRS. 12
W styczniu 2017 r. Komisja była w stanie odnotować znaczny postęp w odniesieniu do celu referencyjnego 1. Obecna sytuacja jest taka, że chociaż poczyniono postępy w realizacji zalecenia 5 (wykonanie wyroków), inne podjęte przez Rumunię kroki stanowiły krok wstecz lub podważyły osiągnięte postępy. Nie zastosowano się do zaleceń 1, 3 i 4. W odniesieniu do zaleceń 2, 6 i 7 nie odnotowano postępów w osiąganiu konkretnych rezultatów. W szerszym ujęciu, zmiany legislacyjne podważające gwarancje niezależności sądów oraz centralizacja coraz większej władzy w rękach ministra sprawiedliwości, a także szereg działań mających na celu wywieranie nacisku na kluczowe instytucje sądownicze, oznaczają dokonanie przez władze rumuńskie w dziedzinie reform kroku wstecz w porównaniu z oceną ze stycznia 2017 r. Obecne zmiany kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego wiążą się również z poważnym ryzykiem kolejnego kroku wstecz. W związku z tym Komisja uważa, że nie można uznać, że cel referencyjny 1 jest spełniony, a żeby to osiągnąć wymagane są dodatkowe zalecenia, które przedstawiono w podsumowaniu niniejszego sprawozdania. 3.2. Cel referencyjny 2: Ramy prawne w zakresie etyki zawodowej i Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej Zalecenie 8: Należy zapewnić wprowadzenie w życie systemu PREVENT. Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej oraz Krajowa Agencja ds. Zamówień Publicznych powinny wprowadzić sprawozdawczość z kontroli ex ante w odniesieniu do procedur udzielania zamówień publicznych oraz swoich działań następczych, w tym kontroli ex post, oraz na temat ujawnionych przypadków konfliktu interesów i korupcji, a także organizować debaty publiczne, aby umożliwić rządowi, władzom lokalnym, przedstawicielom wymiaru sprawiedliwości oraz przedstawicielom społeczeństwa obywatelskiego ustosunkowanie się do tych sprawozdań. Zalecenie 9: Proces podejmowania w parlamencie decyzji w sprawie działań w następstwie ostatecznych i nieodwołanych decyzji dotyczących zakazu łączenia stanowisk, konfliktu interesów i nieuzasadnionego wzbogacenia się wobec jego członków powinien być przejrzysty. System PREVENT System PREVENT został opracowany w celu zapobiegania konfliktowi interesów podczas procedur zamówień publicznych dzięki ustanowieniu mechanizmu weryfikacji ex ante oraz umożliwieniu instytucjom zamawiającym rozwiązania ewentualnych problemów przed udzieleniem zamówienia. System jest obecnie w pełni operacyjny, a Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej (ANI) odnotowuje pozytywne wyniki 45. Oprócz wydawania ostrzeżeń system PREVENT podniósł również świadomość wśród instytucji zamawiających. Ogólnie wydaje się, że podejście prewencyjne staje się coraz popularniejsze, a gotowość zdecydowanej większości instytucji zamawiających do wyeliminowania potencjalnych konfliktów interesów przed podpisaniem umów świadczy o tym, że podejście to się sprawdza. 45 Od rozpoczęcia działalności w czerwcu 2017 r. do dnia 1 września 2018 r. PREVENT przeprowadził analizę 16 210 postępowań o udzielenie zamówienia o łącznej wartości około 15 470 mln EUR. Osiem procent zbadanych procedur dotyczyło funduszy UE. ANI wydała 57 ostrzeżeń dotyczących uczciwości; niektóre z nich dotyczyły postępowań o udzielenie zamówienia o bardzo wysokiej wartości. Całkowita wartość procedur udzielania zamówień, w odniesieniu do których wydano ostrzeżenie dotyczące uczciwości, wynosi 112 mln EUR. W 48 przypadkach instytucje zamawiające wyeliminowały potencjalny konflikt interesów. W 9 przypadkach nie odniesiono się do potencjalnego konfliktu interesów. W dwóch z tych przypadków ANI wszczęła dochodzenie w sprawie konfliktu interesów. 13
Wprowadzono możliwość nakładania na instytucję zamawiającą grzywny za brak reakcji na ostrzeżenia z systemu PREVENT, ale jej wartość dodana jest niejasna 46. W szerszym ujęciu wyniki działalności ANI w zakresie dochodzeń dotyczących zakazu łączenia stanowisk i administracyjnych konfliktów interesów utrzymywały się na stałym poziomie 47. Stabilność ram prawnych dotyczących etyki zawodowej nadal stoi jednak przed wyzwaniami. Dwa wnioski ustawodawcze zostały przyjęte przez parlament w lipcu, pomimo negatywnej opinii Krajowej Agencji ds. Etyki Zawodowej. W pierwszym z nich ustala się trzyletni termin przedawnienia aktów stwierdzających, że zachodzi konflikt interesów lub niemożność łączenia stanowisk 48. Drugi wniosek zmieniłby system sankcji dotyczący konfliktu interesów w odniesieniu do urzędników wybieranych w wyborach lokalnych 49. Oba wnioski zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny 50. W parlamencie toczą się dalsze prace nad kolejnymi wnioskami. Kolejne wyzwanie dotyczy środków finansowych ANI. Po znacznym zmniejszeniu budżetu w 2017 r., dalsze ograniczenia sprawiają, że ANI grożą trudności finansowe w wypłacaniu wynagrodzeń i w płaceniu podwykonawcom 51. Istotne jest, aby ANI dysponowała zasobami niezbędnymi do dalszego wykonywania swoich zadań zgodnie z celem referencyjnym 2. Działania następcze podejmowane w związku z orzeczeniami sądowymi dotyczącymi posłów do parlamentu W poprzednich sprawozdaniach na temat MWiW podkreślano, że stosowanie sankcji wobec posłów do parlamentu, którzy łączą niezgodne ze sobą funkcje lub których dotyczy konflikt interesów, zgodnie z prawomocnym orzeczeniem sądu dotyczącym zgłoszenia przez Krajową Agencję ds. Etyki Zawodowej, napotyka na opóźnienia lub przebiega w widocznie niespójny sposób. W związku z tym Komisja zaleciła zwiększenie przejrzystości procesu podejmowania decyzji i przedstawiła w tym zakresie w sprawozdaniu z listopada 2017 r. konkretne sugestie. Od października 2016 r. wydano przeciwko posłom do parlamentu pięć prawomocnych i nieodwołalnych orzeczeń sądowych. W dwóch sprawach, a także w dwóch innych sprawach związanych z wyborami w grudniu 2016 r. 52, parlament skierował do ANI pismo, w którym stwierdził, że nie będzie stosowana żadna sankcja dyscyplinarna 53. W pozostałych sprawach parlament jeszcze nie zareagował. Chociaż tego rodzaju pisma stanowią krok naprzód w zakresie przejrzystości, uzasadnienie przedstawione przez parlament grozi osłabieniem odstraszającego charakteru sankcji. Fakt, że nie wyciągnięto konsekwencji, uzasadniony był tym, że przedmiotowe naruszenie etyki miało miejsce podczas poprzedniej kadencji lub na uprzednio zajmowanym stanowisku. Nie jest to interpretacja stosowana dotychczas przez sądy lub 46 Rozporządzenie nadzwyczajne nr 98/2017 z dnia 14 grudnia 2017 r. Zob. również sprawozdanie techniczne zalecenie 8, s. 22. 47 Zob. również sprawozdanie techniczne cel referencyjny 2, s. 21. 48 Ustawa zmieniająca ustawę 176/2010 dotyczącą etyki zawodowej w sprawowaniu funkcji publicznych. 49 Ustawa zmieniająca ustawę nr 393/2004 w sprawie statusu urzędników pochodzących z wyborów lokalnych. 50 Trybunał Konstytucyjny orzekł w sprawie pierwszej z ustaw w dniu 16 października 2018 r., a w sprawie drugiej w dniu 6 listopada 2018 r., kiedy to ogłosił, w formie komunikatu prasowego, że pierwszy wniosek ustawodawczy jest niezgodny z konstytucją 51 Z około 33 mln lei w 2016 r. do 22,5 mln lei w 2017 r. W 2018 r. budżet uległ kolejnemu zmniejszeniu do 18 mln lei (ANI złożyła wniosek o dodatkowe 1,5 mln lei, ale nie został on zatwierdzony). 52 Wspomniane przypadki, łącznie trzy, zostały wspomniane w sprawozdaniu z listopada 2017 r. (COM(2017) 751, s. 9). 53 Odnosząc się do decyzji Stałego Biura Izby Deputowanych z lutego 2018 r. Zob. sprawozdanie techniczne zalecenie 9. 14