KWESTIE PROBLEMATYCZNE W REALIZACJI ROSZCZEŃ ZABUŻAŃSKICH PRÓBA ANALIZY PRAKTYKI.

Joanna Prokop 1 KWESTIE PROBLEMATYCZNE W REALIZACJI ROSZCZEŃ ZABUŻAŃSKICH PRÓBA ANALIZY PRAKTYKI. Powstanie roszczeń zabużańskich wiąże się z przesiedleniem ludności polskiej i żydowskiej z terytorium Białorusi, Ukrainy i Litwy, a także ludności ukraińskiej, białoruskiej i litewskiej z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie tak zwanych umów republikańskich z września 1944 roku, oraz umowy z lipca 1945 roku o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego2. Postanowienia tych umów same w sobie nie stanowią podstawy dochodzenia roszczeń prawnomiędzynarodowych; dopiero podjęcie się przez Polskę uregulowania w prawie wewnętrznym kwestii rozliczeń z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami RP stworzyło podstawę prawną do dochodzenia roszczeń zabużańskich względem państwa polskiego3. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej4, z dniem 31 grudnia 2008 roku upłynął termin składania wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Ustawodawca 1 2 3 4 na przestrzeni dziesięcioleci wielokrotnie podejmował działania Autorka jest doktorantką w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Stosunków Międzynarodowych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego. Zawartych pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządami Białoruskiej, Ukraińskiej i Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczących ewakuacji obywateli polskich z terytoriów tych republik oraz na podstawie umowy z lipca 1945 roku między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej mieszkających na terytorium Polski i o ich ewakuacji do ZSRR. Zob. J. i M. Czerniakiewicz, Przesiedlenia ludności w Europie 1915 1959, Warszawa 2005, s. 35-37. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 roku (sygn. akt K 33/02, OTK ZU 2002, seria A, nr 7, poz. 97) nie zawierały norm samowykonalnych, a jedynie kreowały zobowiązanie państw do działań ustawodawczych. Zob. R. Kwiecień, Charakter prawny i znaczenie umów repatriacyjnych z 9 i 22 września 1944 roku, Przegląd Sejmowy z 2005 roku, nr 4, s. 20-21. Kwestia roszczeń zabużańskich została uregulowana w kilkunastu aktach prawnych. Początkowo prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP zostało ukształtowane jako prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych przez osoby przesiedlone na poczet ceny sprzedaży albo opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa. Dopiero wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku, obok prawa do zaliczenia, ustawodawca po raz pierwszy przewidział prawo do rekompensaty w postaci świadczenia pieniężnego wypłacanego uprawnionym ze środków utworzonego w tym celu Funduszu Rekompensacyjnego. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 2005, Nr 169, poz. 1418 ze zm.), weszła w życie z dniem 7 października 2005 roku. 1

nakierowane na realizację roszczeń zabużańskich, począwszy od inicjatyw podejmowanych jeszcze w latach czterdziestych5, aż po ustawy - zdaje się - kluczowe dla rozwiązania kwestii tych roszczeń: z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości6, z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami7 oraz z 12 grudnia 2003 roku o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego 8 i wreszcie - wspomniana ustawa z 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty9. Wielokrotne zmiany stanu prawnego w zakresie podstaw i trybu dochodzenia roszczeń zabużańskich spowodowały brak jednolitości proceduralnej i doprowadziły do istotnych rozbieżności w toczących się postępowaniach. Obecnie obowiązująca ustawa miała zniwelować te różnice przez jednoznaczne wskazanie w art. 27, że postępowania w sprawach wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie będą prowadzone na podstawie jej przepisów. Rozwiązanie takie należy ocenić jako słuszne, jakkolwiek nie uniknięto wielu problemów związanych z zastosowaniem go w praktyce. Podporządkowanie wszczętych na podstawie różnych przepisów postępowań jednolitej procedurze przewidzianej w ustawie z 2005 roku spowodowało konieczność pogodzenia licznych, niekiedy istotnych rozbieżności istniejących między szczegółowymi rozwiązaniami przewidzianymi w uprzednio obowiązujących regulacjach. Jako przykład tych rozbieżności wskazać można uregulowania dotyczące ustalenia kręgu osób uprawnionych do prawa zaliczenia w razie śmierci byłego właściciela pozostawionego mienia. Ustawy z 1985 i 1997 roku podejmowały ten problem w bardzo zbliżony sposób wskazując, odpowiednio w przepisach art. 81 ust. 4 i art 212 ust. 5, że prawo to służy wszystkim spadkobiercom zmarłego właściciela lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 2003 roku prawo zaliczenia wartości nieruchomości przysługiwało wszystkim spadkobiercom, jeżeli posiadają obywatelstwo polskie i zamieszkują na stałe w Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od dnia 5 6 7 8 9 Mowa tutaj o następujących aktach prawnych: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1944 r. Nr 4, poz. 17), Dekret z dnia 6 września 1946 roku o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279), Dekret z dnia 6 grudnia 1946 roku o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze ziem odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 71, poz. 389). Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985, Nr 22, poz. 99) art. 81 ust. 4. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000, Nr 42, poz. 543) art. 212 ust. 5. Ustawa z dnia 12 grudnia 2003 roku o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. 2000, Nr 6, poz. 39) art. 2 ust. 2. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 2005, Nr 169, poz. 1418 ze zm.). 2

wejścia w życie ustawy (to jest od dnia 30 stycznia 2004 roku), albo jednemu z nich, wskazanemu przez pozostałych z zachowaniem formy oświadczenia z podpisem notarialnie poświadczonym. Zarysowany problem nie jest jednak jedynym, jaki powstał podczas obowiązywania i realizowania ustawy z 2005 roku. Wątpliwości wzbudzał charakter prawny terminu wskazanego w ustawie jako ostateczny termin złożenia wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty przez osobę ubiegającą się o to prawo. Z uwagi na brak uregulowania w ustawie skutków uchybienia terminowi, powstała niejasność stała się przedmiotem wnikliwych badań zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie. T. Kiełkowski i H. Knysiak- Molczyk stanęli na stanowisku, iż termin ten ma charakter procesowy, a zatem może zostać przywrócony10. Jednakże, mimo powyższego poglądu doktryny, sądy traktują termin jako zawity, którego upływ skutkuje wygaśnięciem uprawnienia 11. Z orzecznictwa sądowego wynika, iż przewidziany w ustawie termin do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty jest terminem prawa materialnego i jako taki podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin12. W ustawie z 2005 roku brak jest przepisu przewidującego taką możliwość. W związku z powyższym, w praktyce ma zastosowanie pogląd przedstawiany przez judykaturę. Podobne wątpliwości wzbudzał termin wskazania osoby uprawnionej do rekompensaty spośród spadkobierców właściciela, w szczególności oświadczenie o takim wskazaniu złożone po 31 grudnia 2008 roku. Obecnie Minister Skarbu Państwa stoi na stanowisku, iż osoba która wystąpiła w terminie we własnym imieniu, czy to osobiście, czy też przez pełnomocnika z wnioskiem o rekompensatę, mogła dokonać wskazania, zarówno przed jak i po dniu 31 grudnia 2008 roku13. Jeżeli zaś osoba, która nie złożyła wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty na własną rzecz, dokonała wskazania na rzecz osoby, która taki wniosek złożyła w terminie, wówczas oświadczenie o wskazaniu musiało być załączone do wniosku, a zatem złożone przed końcem grudnia 2008 roku. Należy podkreślić, że osoba, która utraciła możliwość potwierdzenia prawa na swoją rzecz z uwagi na bezskuteczny upływ 10 11 12 13 E. Stawicka, Roszczenia Zabużan historia regulacji ustawowych w aspekcie cywilistycznym, Nieruchomości C. H. Beck, Marzec 2009, s. 15 [T. Kiełkowski, H. Knysiak-Molczyk, Postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie, Przegląd Prawa Publicznego Nr 1/2007, s. 38]. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 roku, sygn. akt I OSK 297/11, dokument elektroniczny, Lex nr 1125234, (niepubl.) Por. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 roku (sygn. akt OPK 19/96), ONSA z 1997 r. z. 2, poz. 56. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia 15 października 2012 r., znak: DriR-KKr-580-473/12(MSP/DDiR/3025/12), utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 30 sierpnia 2012 r., znak: GN-II.75411071/10.MJur, (niepubl.). 3

terminu do złożenia wniosku o potwierdzenia nie może po 31 grudnia 2008 roku przekazać uprawnienia na rzecz innej osoby, ponieważ już nim nie dysponuje14. W toku realizacji ustawy z 2005 roku wyłonił się także problem interpretacji przepisu stwierdzającego, że ustawę stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 roku, zostały zmuszone do opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Istotą problemu stało się zatem zinterpretowanie owych innych okoliczności. Początkowo fakt repatriowania w trybie umowy z 1957 roku o dalszej repatriacji15 został uznany przez WSA za mieszczący się w zakresie badanego przepisu i osoby, które powróciły do Polski na zasadach określonych w tej umowie uznawane były za legitymowane do ubiegania się o rekompensatę16. Jednakże obecnie w orzecznictwie panuje pogląd, iż przesiedlenie do Polski na mocy umowy z 1957 roku nie daje uprawnienia przewidzianego w ustawie o realizacji prawa do rekompensaty automatycznie, a jedynie wówczas, gdy uprawniony wykaże, że właściciel pozostawionego mienia był rzeczywiście zmuszony opuścić byłe terytorium RP, a przymus ten wynikał z okoliczności, które miały związek z II wojną światową17. Należy również dostrzec inny problem jaki z pewnością zaistnieje po 1 maja 2014 roku, gdy na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 roku, przestanie obowiązywać, uznany za niekonstytucyjny, przepis uzależniający prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 roku na byłym terytorium RP 18. Osoby, które złożyły wniosek w zakreślonym przez ustawę z 2005 roku terminie, lecz z powodu niespełnienia wymogów uznanych obecnie za niekonstytucyjne nie otrzymały prawa do rekompensaty, zyskają prawo do żądania wznowienia postępowania, chociażby na podstawie przepisów 14 15 16 17 18 Zgodnie z decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia 15 października 2012 roku, znak: DriR-KKr-580473/12(MSP/DRiR/3025/12), utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 30 sierpnia 2012 roku, znak: GN-II.7541-1071/10.MJur, (niepubl.). Umowa między Rządem PRL a Rządem ZSRR z dnia 25 marca 1957 roku w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. 1957, Nr 47, poz. 222) od samego początku budziła kontrowersje z uwagi na spór, czy osoby, które repatriowały się na podstawie tejże umowy mają prawo do dochodzenia swoich uprawnień na podstawie obowiązujących ustaw zabużańskich. Wiadomym jest, że podstawę roszczeń zabużańskich stanowią tzw. umowy republikańskie, a umowa o dalszej repatriacji reguluje drugi etap powrotu na stałe do Polski osób narodowości polskiej. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 roku (I SA/Wa 1119/07), dokument elektroniczny Lex nr 463545, (niepubl.) Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2011 roku (I SA/Wa 1537/10), Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/61b56ff948, (niepubl.) Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 roku (sygn. akt SK 11/12), sentencja opublikowana w Dz. U. z dnia 30 października 2012 r., poz. 1195. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji. Powyższy przepis traci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. 4

k.p.a.19 Problematyczna staje się jednocześnie sytuacja osób, które z uwagi na niespełnianie wymogu zamieszkiwania w ogóle nie złożyły w terminie wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty. Należałoby przyjąć, że w świetle uznawania przez sądy terminu do składania wniosków za termin zawity, osoby takie straciły możliwość ubiegania się o przyznanie ekwiwalentu. Jednocześnie jednak nie może zniknąć z pola widzenia, że niejednokrotnie rezygnacja z dochodzenia uprawnienia spowodowana mogła być wyłącznie świadomością niespełniania przesłanki zamieszkiwania w RP w dniu 1 września 1939 r. - przesłanki, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Prowadzić to może do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej osób uprawnionych, ze szkodą dla tych, którzy wniosku nie złożyli działając w oparciu o obowiązujące, aczkolwiek uznane post factum za niekonstytucyjne, przepisy. Przedstawione powyżej problemy, jakie wyłaniają lub wyłonią się w toku realizacji ustawy zabużańskiej, nie są jedynymi, ale z pewnością stanowią kluczowe zagadnienia, które wymagają wnikliwego zbadania. Jednakże szczególną uwagę należy zwrócić na postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie obecnej ustawy zabużańskiej, które są od tego dnia prowadzone na podstawie jej przepisów. Ze względu na zamknięcie możliwości składania wniosków z końcem grudnia 2008 roku, należy zbadać charakter wniosków wszczynających postępowanie na podstawie wcześniej obowiązujących ustaw z lat 1985, 1997 oraz 2003. Zgodnie z ustawą z dnia 8 lipca 2005 roku prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 roku obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium RP (wymóg uznany za sprzeczny z ustawą zasadniczą)20, opuścił je z przyczyn wskazanych w ustawie oraz posiada obywatelstwo polskie. W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli posiadają obywatelstwo polskie. Oznacza to, że ustawa z 2005 roku nie przewiduje łącznej realizacji 19 20 Zgodnie z art. 145A 1: Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja; 2: W sytuacji określonej w 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.. Wymóg zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 roku na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został uznany za niekonstytucyjny w zakresie w jakim uzależnia się potwierdzenie prawa do rekompensaty od tego zamieszkiwania (Wyrok TK z dnia 23 października 2012 roku, sygn. akt SK 11/12, OTK ZU 2012/9A, poz. 107). Przepis ten traci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Przyczyny opuszczenia byłego terytorium RP zostały wymienione w art. 1 ustawy. 5

prawa do rekompensaty przez wszystkich spadkobierców, w przeciwieństwie do poprzednio obowiązujących przepisów 21. Zgodnie z aktualną regulacją, do potwierdzenia prawa do rekompensaty w razie większej liczby uprawnionych spadkobierców właściciela, konieczne było złożenie przez każdego uprawnionego do dnia 31 grudnia 2008 roku wniosku w zakresie przypadającego mu udziału odpowiadającemu udziałowi w spadku po zmarłym właścicielu pozostawionych nieruchomości. Uchybienie temu terminowi spowodowało utratę możliwości potwierdzenia prawa na rzecz uprawnionego. Jednakże pod rządami wcześniejszych ustaw z 1985, 1997 oraz 2003 roku, ustawodawca przyjął koncepcję, zgodnie z którą w razie śmierci właściciela nieruchomości, uprawnienie do ekwiwalentu za pozostawione mienie przysługiwało łącznie wszystkim spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Na tle tak zróżnicowanej regulacji zrodził się problem należytej interpretacji wniosków złożonych zgodnie z przepisami obowiązującymi przed dniem wejścia w życie obecnej ustawy zabużańskiej. Problem ten nasilił się wraz z zakończeniem możliwości składania wniosków przez uprawnionych, a którzy chcąc móc jednak dalej ubiegać się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, próbowali przyłączyć się do postępowań wszczętych na podstawie wniosków złożonych przez innych spadkobierców zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustaw z 1985, 1997 oraz 2003 roku. Początkowo rozpatrujące wnioski urzędy wojewódzkie stały na stanowisku, iż niezależnie od tego, czy wnioski zostały złożone przed wejściem w życie ustawy z 2005 roku, czy też po tym dniu, to każdy ze spadkobierców powinien był samodzielnie wystąpić z wnioskiem w imieniu własnym i na własną rzecz22. Dopiero na skutek składanych do Ministra Skarbu Państwa odwołań od decyzji wojewodów odmawiających uprawnionym potwierdzenia prawa do rekompensaty, przyjęta praktyka uległa zmianie23. Minister w uzasadnieniach do decyzji, każdorazowo i indywidualnie do zaistniałego stanu faktycznego, wydawał instrukcje jak należy postąpić w danej sytuacji. Dzięki temu została wypracowana praktyka, która zakłada, iż w świetle przepisów obowiązujących przed wejściem w życie obecnej ustawy, prawo do rekompensaty przysługiwało łącznie wszystkim spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Minister wyjaśnił także, że w takiej sytuacji 21 22 23 Mowa tutaj o art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 212 ust. 4a od dnia 7 lipca 2000 r. art. 212 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego. Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2011 roku (sygn. akt I SA/Wa 629/2011), dokument elektroniczny LexPolonica nr 2806933, (niepubl.). Decyzja Wojewody Łódzkiego, z dnia 24 sierpnia 2011 roku, znak: GN.IV/SP.VI.7725-746a/2004/KSz, (niepubl.). Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia 21 grudnia 2011 roku, uchylająca zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 24 sierpnia 2011 r. w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi wojewódzkiemu. 6

postępowanie dotyczące przyznania prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez ich właścicieli, powinno się toczyć w stosunku do wszystkich spadkobierców. Obowiązkiem organu I instancji było natomiast uzyskanie wyjaśnienia, czy wnioskodawca działał wówczas wyłącznie w imieniu własnym, czy również innych ewentualnych uprawnionych osób. W przypadku gdyby okazało się, iż składający wniosek nie działał w ich imieniu, organ miał obowiązek zapewnić czynny udział w postępowaniu wszystkim potencjalnym spadkobiercom właściciela pozostawionego mienia24. Zgodnie z zasadą wyrażona w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli25. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony, również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości26. Niedokonanie tego przez organy administracji publicznej, stanowić mogło naruszenie wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania 27. W razie wystąpienia tego rodzaju uchybień, organy administracji w celu ich wyeliminowania winny uwzględnić przedstawione powyżej kwestie i po uzupełnieniu materiału dowodowego wydać decyzję zgodną z przepisami prawa28. W następstwie składanych do organu II instancji odwołań od decyzji wojewodów odmawiających uprawnionym potwierdzenia prawa do rekompensaty, Minister Skarbu Państwa dokonywał kontroli zgodności wydanych decyzji z obowiązującymi przepisami. 24 25 26 27 28 Takie stanowisko Ministra Skarbu Państwa potwierdzają wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 629/11, LEX nr 1235943, niepubl.), z dnia 22 września 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 654/10, LEX nr 758979, niepubl.), z dnia 25 maja 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2476/10, LEX nr 777320, niepubl.) oraz z dnia 9 września 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 295/11, LEX nr 1235933, niepubl.), z których wynika także, że ewentualni następcy prawni nie mogą ponosić ujemnych konsekwencji zaniedbań organu dokonywanych na wcześniejszym etapie postępowania. Wyrok WSA z dnia 29 czerwca 2011 roku (sygn. akt I SA/Wa 629/11), dokument elektroniczny LEX nr 1235943, niepubl. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi z 26 listopada 1999 roku (I SA/Łd 1592/97, niepubl.) Lex Polonica nr 347068; [por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, P. Przybysz, LexisNexis, Wyd. 7, Warszawa 2007, teza 2, str. 59 i powołane tam orzecznictwo]. Ibidem. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 (sygn. akt I SA/Wa 629/11), dokument elektroniczny LEX nr 1235943, niepubl. 7

Minister przeprowadzając weryfikację zaskarżanych rozstrzygnięć, zaczął każdorazowo i indywidualnie wydawać urzędom wojewódzkim wytyczne dotyczące należytego uzupełnienia brakującego materiału dowodowego. Kompletowanie dowodów pozostało w gestii organów wojewódzkich, a zdaniem Ministra Skarbu Państwa obowiązkiem organów było zwrócić się do wnioskodawcy z żądaniem wyjaśnienia, czy składając wniosek przed wejściem w życie obecnej ustawy zabużańskiej działał on w imieniu innych osób. Z uwagi na aktualnie toczące się postępowania rozstrzygające sprawy o podobnym stanie faktycznym, w praktyce zostało przyjęte, iż uzupełnienie materiału dowodowego ma polegać na zbadaniu intencji wnioskodawcy, który pod rządami ustaw z 1985, 1997 oraz 2003 roku złożył wniosek o potwierdzenie prawa do ekwiwalentu, zgodnie z którym uprawnienie mogło być realizowane na rzecz łącznie wszystkich spadkobierców. Minister Skarbu Państwa podkreśla jednak, że takie postępowanie wyjaśniające należy ograniczyć jedynie do tych spadkobierców właściciela mienia pozostawionego, którzy złożyli wszczynający postępowanie wniosek29. Zdaniem Ministra, przyjęcie założenia, iż postępowanie takie z urzędu obejmuje cały krąg spadkobierców po właścicielu mienia zabużańskiego i nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania wobec wszystkich spadkobierców, często nieznanych nawet wnioskodawcy, uniemożliwiałoby sprawne prowadzenie postępowania. Organy byłyby zobligowane do żmudnego poszukiwania wszystkich ewentualnych spadkobierców, przy braku informacji w tej kwestii od samego wnioskodawcy30. Mając powyższe na uwadze warto przeanalizować, jak w praktyce wygląda procedura uzupełniania materiału dowodowego przez organy szczebla wojewódzkiego. W razie zaistnienia opisanych wyżej sytuacji, Minister Skarbu Państwa każdorazowo stwierdza, iż wobec złożenia wniosku zgodnie z przepisami obowiązującymi przed wejściem w życie obecnej ustawy zabużańskiej, postępowanie dotyczące przyznania prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej powinno toczyć się w stosunku do wszystkich spadkobierców właściciela31. W takiej sytuacji organ I instancji ma obowiązek uzyskać wyjaśnienie czy wnioskodawca działał w imieniu własnym, czy również innych ewentualnych osób uprawnionych. W przypadku gdyby się okazało, iż osoba składająca wniosek nie działała w ich imieniu, organ ma obowiązek 29 30 31 Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia 15 października 2012 roku, znak: DriR-KKr-580-473/12(MSP/DRiR/3025/12), utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 30 sierpnia 2012 roku, znak: GN-II.75411071/10.MJur, (niepubl.). Por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 roku (sygn. akt I SA/Wa 820/11), Centralna Baza orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/ee185d90b5, (niepubl.). Por. m.in. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia 21 grudnia 2011 roku uchylająca zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 24 sierpnia 2011 roku w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi wojewódzkiemu, (niepubl.). 8

zapewnić czynny udział w postępowaniu wszystkim potencjalnym spadkobiercom właścicieli pozostawionej nieruchomości. Procedura ustalania przez organ administracji publicznej intencji wnioskodawcy, obecnie jest rutynową czynnością. Organ wojewódzki występuje do wnioskodawcy z zapytaniem, czy wniosek jaki złożył pod rządami przepisów ustaw obowiązujących przed dniem wejścia w życie obecnej ustawy, dotyczył również innych spadkobierców. Jeżeli tak, wnioskodawca składa stosownej treści oświadczenie, a pozostali spadkobiercy wnoszą o przyłączenie do trwającego postępowania. Sytuacja ulega jednak komplikacji, jeżeli w trakcie trwającego postępowania wnioskodawca umrze i z uwagi na jego śmierć, nie jest możliwe ustalenie faktu, czy wszczynając postępowanie działał w charakterze pełnomocnika. Jeżeli osoba składająca wniosek dołączyła do akt sprawy dokumenty sugerujące jej działanie w postępowaniu na rzecz innych uprawnionych, wówczas niewątpliwym jest fakt, iż osoby te mogą wraz z wnioskodawcą realizować prawo do rekompensaty 32. Dowodami wskazującymi na wnioskowanie nie tylko w swoim imieniu, lecz także w imieniu pozostałych spadkobierców mogą być postanowienia sądów o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielu bądź spadkobiercy nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, a także wskazanie we wniosku innych spadkobierców. Podobną moc dowodową mają dołączone do wniosku ewentualne pełnomocnictwa udzielone przez pozostałych uprawnionych na rzecz wnioskodawcy. Minister podkreśla, iż w sytuacji braku jakichkolwiek umocowań do działania, organy administracyjne przyjmują, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują domniemania udzielenia pełnomocnictwa33. Udzielenie pełnomocnictwa powinno być każdorazowo przedstawione organowi, przed którym mają być podejmowane czynności w imieniu mocodawcy. Z kolei treść pełnomocnictwa powinna wyraźnie przewidywać do jakich czynności uprawniony jest pełnomocnik oraz przed jakimi organami może działać w imieniu swojego mocodawcy. W przypadku braku w aktach sprawy stosownego pełnomocnictwa, pozostali spadkobiercy nie mogą powoływać się na fakt, iż wniosek złożony pod rządami ustaw z 1985, 1997, i 2003 roku był również złożony w ich imieniu. Tym samym tracą możliwość otrzymania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawionego mienia za wschodnią 32 33 Por. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia 18 stycznia 2012 roku znak: DriR-GC-580-27/12 (MSP/DRiR/140/12) uchylająca zaskarżoną decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 18 listopada 2011 roku, znak: GN.II.7541.798.2011 Mjur, w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, (niepubl.). Por. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia 31 grudnia 2012 roku utrzymująca w mocy decyzję Wojewody łódzkiego z dnia 22 czerwca 2012 roku, (niepubl.). 9

granicą. W związku z powyższym, Zabużanie chcąc uniknąć negatywnych dla nich konsekwencji braku umocowania do działania w ich imieniu, często posiłkują się innymi środkami, celem przystąpienia do trwającego postępowania. Niekiedy dołączają do akt sprawy pełnomocnictwa udzielone już po wskazanym w ustawie terminie i tym samym nie udaje się im zostać stroną toczącego się postępowania, z uwagi na niedotrzymanie terminu warunkującego skuteczność takiego umocowania. Urzędy wojewódzkie nie uznają także pełnomocnictw udzielonych przed końcem grudnia 2008 roku, ale złożonych do akt sprawy po wskazanym terminie 34. Niewłaściwym jest składanie jakichkolwiek oświadczeń zawierających w swej treści pełnomocnictwo do wnioskowania w imieniu mocodawcy w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej mienie, które opatrzone jest datą sprzed końca grudnia 2008 roku, a podpisane przed notariuszem po tym terminie 35. Takie pełnomocnictwo jest wówczas bezskuteczne. Oczywistym jest, że jeżeli w aktach sprawy znajdują się dowody pozwalające wnioskować, iż od momentu włączenia ich do akt przedmiotowej sprawy organy administracji dysponowały wiedzą pozwalającą na ustalenie kręgu stron postępowania, zapoczątkowanego z wniosku złożonego na mocy przepisów ustaw z 1985, 1997 oraz 2003 roku, to materiał dowodowy jest kompletny. W takiej sytuacji zbędnym jest dokonywanie przez organ jakichkolwiek czynności mających na celu ustalenie stron postępowania, gdyż z dołączonych do akt dowodów w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, pełnomocnictw bądź wymienionych we wniosku złożonym przez jednego uprawnionego pozostałych spadkobierców, jasno wynika kto jest stroną przedmiotowego postępowania. Należy jednak zwrócić uwagę, że w przypadku niebudzącego żadnych wątpliwości kręgu uczestników postępowania o przyznanie prawa do rekompensaty, zgon jednego z nich nie powoduje utraty prawa do dochodzenia roszczenia przez jego następców prawnych. Zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub 34 35 Sprawa I.Ż. i P.R. przeciwko Wojewodzie Łódzkiemu, decyzją z dnia 7 sierpnia 2012 roku, odmówiono potwierdzenia prawa do 2/6 części rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A.Ż. nieruchomości w W., tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Strona złożyła wniosek dnia 29 grudnia 2008 roku, zatem postępowanie administracyjne zostało wszczęte i toczyło się na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku. Na mocy jej przepisów, każdy uprawniony do rekompensaty był zobowiązany do złożenia wniosku osobiście, a nie tak jak to było we wcześniejszych ustawach, iż uprawnienie przysługiwało łącznie wszystkim spadkobiercom. W uzasadnieniu do decyzji organ wskazał, iż (...) postępowanie przewidziane w ustawie zabużańskiej ma charakter wnioskowy i jest wszczynane wyłącznie na wniosek strony. Wniosek taki mogą złożyć wszyscy spadkobiercy, bądź każdy z nich z osobna. Przy czym wykluczone jest domniemanie wnioskodawców. Winni oni bowiem wynikać albo wprost z treści żądania, albo z załączonych pełnomocnictw.. Ibidem. 10

dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni 36. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej definitywnie zakończyła, wynikające z umów republikańskich, rozliczenia z Zabużanami. W trakcie realizacji przepisów ustawy, wyłoniło się wiele problemów. Jedynym aktem wykonawczym do ustawy jest rozporządzenie dotyczące wzorów rejestrów zawierających dane dotyczące realizacji prawa do rekompensaty, zatem ustawodawca nie przewidział konieczności uszczegółowienia procedur dochodzenia roszczeń na szczeblu podustawowym 37. Minister Skarbu Państwa wraz z Sądami Administracyjnymi wypracował praktykę, którą obecnie stosują organy szczebla wojewódzkiego. Przyjęte rozwiązania kwestii problematycznych, które pojawiły się w związku z rozpoznawaniem wniosków złożonych pod rządami wcześniejszych ustaw, uważam za słuszne. Z uwagi na trwające postępowania w sprawach o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a także indywidualne dla przedmiotowych spraw stany faktyczne, w przyszłości mogą wyłonić się kolejne trudności z należytym realizowaniem przepisów obecnej ustawy zabużańskiej. Jednakże praktyka wskazuje, że w przypadku zaistnienia problematycznych kwestii, można oczekiwać rozstrzygnięć uwzględniających w odpowiednim zakresie interesy uprawnionych. 36 37 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960, Nr 30, poz. 168), art. 30 4. Jedyne rozporządzenie jakie zostało wydane do ustawy, to rozporządzenie Ministra Skarbu Państwa z dnia 7 grudnia 2005 roku w sprawie wzorów rejestrów zawierających dane dotyczące realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 2101). 11