BEATA SEMPOŁOWICZ Absolwentka Studiów Podyplomowych Audyt i kontrola wewnętrzna w usprawnieniu zarządzania Uniwersytet Szczeciński



Podobne dokumenty
Kontrola zarządcza w jednostkach samorządu terytorialnego z perspektywy Ministerstwa Finansów

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241)

AGNIESZKA KRUPIŃSKA absolwentka studiów podyplomowych Audyt i Kontrola Wewnętrzna w Usprawnieniu Zarządzania

Rola kontroli w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego. Wpisany przez Elżbieta Garczarek

Warszawa, dnia 17 marca 2017 r. Poz. 82

Standardy kontroli zarządczej

ZARZĄDZENIE Nr 33/14 PROKURATORA GENERALNEGO

Rozdział I Postanowienia ogólne

STANDARDY KONTROLI ZARZĄDCZEJ WYZNACZNIKIEM DZIAŁAŃ W JEDNOSTKACH SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH

Zarządzenie Nr 1152/2014 Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 24 stycznia 2014 r.

Poz. 237 KOMUNIKAT MINISTRA SPRAWIEDLIWOŚCI. z dnia 1 grudnia 2015 r.

Nowa ustawa o finansach publicznych istotnie ograniczyła liczbę jednostek, które obligatoryjnie będą musiały przeprowadzać audyt wewnętrzny.

UCHWAŁA NR XXIII/178/16 RADY MIEJSKIEJ W BIERUTOWIE. z dnia 22 września 2016 r.

Zarządzenie Nr 12/ 2018 Burmistrza Reszla z dnia 26 stycznia 2018 roku

ZARZĄDZENIE Nr 52/14 BURMISTRZA SZYDŁOWCA z dnia 12 maja 2014 roku

Kontrola zarządcza stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy.

1. 1. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Z 2013 r. Poz. 885, z późn. zm.).

ZARZĄDZENIE Nr 26 / 2011 WÓJTA GMINY GROMNIK. z dnia 29 kwietnia 2011 roku

Zarządzenie Nr 1697/2011. Prezydenta Miasta Radomia

ZARZĄDZENIE NR 483/14 PREZYDENTA MIASTA ZDUŃSKA WOLA z dnia 22 grudnia 2014 r.

ZARZĄDZENIE NR WÓJTA GMINY DOBROMIERZ. z dnia 10 września 2014 r.

Kontrola zarządcza w szkołach i placówkach oświatowych. Ewa Halska, Andrzej Jasiński, OSKKO

FUNKCJONOWANIE KONTROLI ZARZĄDCZEJ W JEDNOSTCE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO WOJEWÓDZTWA ZACHODNIOPOMORSKIEGO

AGATA PISZKO. Kontrola zarządcza w szkołach i placówkach oświatowych

Z A R Z Ą D Z E N I E Nr 19 /11. Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych w Suwałkach z dnia r.

Koncepcja oceny kontroli zarządczej w jednostce samorządu. ElŜbieta Paliga Kierownik Biura Audytu Wewnętrznego - Urząd Miejski w Dąbrowie Górniczej

ZARZĄD WOJEWÓDZTWA ZACHODNIOPOMORSKIEGO INSTYTUCJA ZARZĄDZAJĄCA REGIONALNYM PROGRAMEM OPERACYJNYM WOJEWÓDZTWA ZACHODNIOPOMORSKIEGO

Powiązania norm ISO z Krajowymi Ramami Interoperacyjności i kontrolą zarządczą

GP-0050/1613/2011 ZARZĄDZENIE NR 1613/2011 PREZYDENTA MIASTA STOŁECZNEGO WARSZAWY z dnia 11 października 2011 r.

Wójt (-) Jerzy Ulbin

Oświadczenie o stanie kontroli zarządczej Starosty Radomszczańskiego za rok 2016

Zasady i tryb wyznaczania celów i zadań, określenie misji w Urzędzie Miejskim w Piastowie i jednostkach podległych oraz monitorowanie ich realizacji

ZARZĄDZENIE NR 36/2016 BURMISTRZA KSIĄŻA WLKP. z dnia 22 marca 2016 r.

Jak sobie radzić z ryzykiem w szkole

Zestawienie metod, technik i narzędzi badawczych wykorzystywanych przez urzędy podczas przeprowadzania diagnozy

Zarządzenie Nr 26/2011 Starosty Węgorzewskiego z dnia 27 września 2011 r.

Zarządzenie Nr 508 / 2016 Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 9 września 2016 r.

Szkoła Podstawowa nr 336 im. Janka Bytnara Rudego - Ursynów

opracowanie 3 nowoczesnych metod służących identyfikacji, opisowi oraz optymalizacji procesów zarządzania w JST.

Oświadczenie o stanie kontroli zarządczej. Wójt Gminy Biesiekierz

ZARZĄDZENIE NR 3/2011 Wójta Gminy Jaktorów z dnia 26 stycznia 2011r.

SPRAWOZDANIE Z REALIZACJI W ROKU 2010 ZADAŃ KOMITETU AUDYTU DLA DZIAŁÓW ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ, KTÓRYMI KIERUJE MINISTER INFRASTRUKTURY

SYSTEM KONTROLI ZARZĄDCZEJ W UCZELNI PUBLICZNEJ NA PRZYKŁADZIE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO W POZNANIU

System kontroli zarządczej obejmuje wszystkie jednostki sektora finansów publicznych.

Analiza obszaru efektywność i skuteczność działania kontroli zarządczej

Polacy o samorządzie, władzach lokalnych oraz zaangażowaniu w funkcjonowanie społeczności lokalnej. Prezentacja wyników badań

Zasady funkcjonowania systemu kontroli zarządczej w Urzędzie Miasta Lublin i jednostkach organizacyjnych miasta Lublin akceptowalny poziom ryzyka

ZARZĄDZENIE Nr 132/12 BURMISTRZA PASŁĘKA z dnia 28 grudnia 2012 roku

Zarządzenie Nr 15/2015 Burmistrza Miasta Łańcuta z dnia 21 stycznia 2015 r.

PODRĘCZNIK AUDYTU WEWNĘTRZNEGO

Przedszkole Nr 30 - Śródmieście

Oświadczenie o stanie kontroli zarządczej. za rok...

Procedura zarządzania ryzykiem w Urzędzie Gminy Damasławek

ZARZĄDZENIE NR 17/2014R. KIEROWNIKA GMINNEGO OŚRODKA POMOCY SPOŁECZNEJ W POSTOMINIE

Wnioski z analizy funkcjonowania kontroli zarządczej w Mieście Poznaniu za 2012 r.

WYTYCZNE DO PILOTAŻU RPW na poziomie powiatu / lub województwa

ZARZĄDZENIE NR 571 WÓJTA GMINY JANÓW z dnia 31 marca w sprawie: przyjęcia Planu Komunikacji Projektu II Samooceny (CAF) w Urzędzie Gminy Janów

ODPOWIEDZIALNOŚĆ KIEROWNIKA JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO ZA FUNKCJONOWANIE KONTROLI ZARZĄDCZEJ

Plan Komunikacji Projektu Usprawnienia Procedur Konsultacji Społecznych

Wzmocnienie potencjału administracji samorządowej. Program Operacyjny Kapitał Ludzki Działanie 5.2. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji

RAPORT Z SAMOOCENY KONTROLI ZARZĄDCZEJ PRZEPROWADZONEJ W SZKOLE PODSTAWOWEJ NR 2 W KOLUSZKACH W 2017 R.

ZARZĄDZENIE WEWNĘTRZNE NR 36/16 PREZYDENTA MIASTA KOŁOBRZEG. z dnia 6 maja 2016 r.

Warszawa, dnia 12 grudnia 2013 r.

Konferencja podsumowująca dorobek paneli tematycznych i panelu horyzontalnego w ramach Zadania III

Samoocena Kontroli Zarządczej jako narzędzie służące poprawie funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego m.st. Warszawy

ZARZĄDZENIE NR 18/11 BURMISTRZA MIASTA KOŚCIERZYNA. z dnia 17 stycznia 2011 r.

Druk nr 172 Warszawa, 21 grudnia 2005 r.

Zarządzenie Nr 78/2013 Wójta Gminy Tomice z dnia 27 września 2013 r.

Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w Tarnowie z dnia 30 grudnia 2013 roku

ZARZĄDZENIE NR WÓJTA GMINY PIĄTNICA. z dnia 16 stycznia 2017 r. w sprawie systemu kontroli zarządczej w Gminie Piątnica

Zarządzenie NR 4/2013 Dyrektora Tarnowskiego Ośrodka Interwencji Kryzysowej i Wsparcia Ofiar Przemocy w Tarnowie, z dnia 7 stycznia 2013 r.

Zarządzenie Nr 4854/2014 Prezydenta Miasta Radomia z dnia 18 marca 2014 r. w sprawie funkcjonowania kontroli zarządczej w Urzędzie Miejskim w Radomiu.

ZARZĄDZENIE Nr 21/11 MARSZAŁKA WOJEWÓDZTWA ZACHODNIOPOMORSKIEGO z dnia 10 marca 2011 r.

ZASADY PRZYGOTOWANIA PLANU ROZWOJU LOKALNEGO W RAMACH REGIONALNEGO PROGRAMU OPERACYJNEGO WOJEWÓDZTWA ŁÓDZKIEGO NA LATA

Praktyczne aspekty planowania systemu wdrażania, monitorowania i ewaluacji programów rewitalizacji

ORGANIZACJA KONTROLI ZARZĄDCZEJ W URZĘDZIE MIEJSKIM W SANDOMIERZU ORAZ ZASADY JEJ KOORDYNACJI

STRATEGICZNE MYŚLENIE - WYKORZYSTANIU NARZĘDZI IT KONTROLA ZARZĄDCZA PRZY. Szczyrk, 2-3 czerwiec 2016

ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA ZARZĄDZANIE RYZYKIEM NA PRZYKŁADZIE URZĘDU GMINY W KĘSOWIE

REGULAMIN KONTROLI ZARZĄDCZEJ W URZĘDZIE GMINY DĘBOWA KŁODA I JEDNOSTKACH ORGANIZACYJNYCH GMINY DĘBOWA KŁODA ORAZ ZASADY JEJ KOORDYNACJI

Z A R Z Ą D Z E N I E Nr 3/2011

PROCEDURY KONTROLI ZARZĄDCZEJ

NOSEK ( Narzędzie Oceny Systemu Efektywnej Kontroli ) Sporządzili: Bożena Grabowska Bogdan Rajek Anna Tkaczyk Urząd Miasta Częstochowy

ZARZĄDZENIE Nr Or WÓJTA GMINY PRZYRÓW z dnia 31 marca 2014

ROZDZIAŁ I Postanowienia ogólne

Zarządzenie Nr 17/2010 Burmistrza Krapkowic z dnia 22 kwietna 2010 roku

Warszawa, dnia 12 maja 2016 r. Poz. 20

Załącznik Nr 3 do Zarządzenia Nr 84 z dnia 15 listopada 2010 roku KWESTIONARIUSZ SAMOOCENY

KONTROLA ZARZĄDCZA. Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz.

REGULAMIN KONTROLI ZARZĄDCZEJ w Zespole Szkół Specjalnych przy Uniwersyteckim Szpitalu Dziecięcym w Lublinie

SKZ System Kontroli Zarządczej

Spotkanie kadry kierowniczej komórek kadr i szkolenia izb skarbowych i urzędów kontroli skarbowej. GIŻYCKO września 2012 r.

1. Postanowienia ogólne

ZARZĄDZENIE Nr Or BURMISTRZA KOLONOWSKIEGO. z dnia 20 listopada 2014 r.

W POSZUKIWANIU SKUTECZNOŚCI ZARZĄDZANIA JEDNOSTKĄ SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO BADANIA WŁASNE. Konferencja naukowa "Nowoczesna administracja

Załącznik nr 4 do Zarządzenia Dyrektora nr 15/2010 z dnia 8 marca 2010 r.

REGULAMIN KONTROLI ZARZĄDCZEJ W URZĘDZIE MIASTA MIĘDZYRZEC PODLASKI ORAZ ZASADY JEJ KOORDYNACJI

Rozdział IX Plan komunikacji

KARTA AUDYTU WEWNĘTRZNEGO

naruszenie przepisów dotyczących wieloletniej prognozy finansowej nie została przewidziana żadna sankcja lub kara, to jednak nieprzestrzeganie zasad

UCHWAŁA Nr RADY MINISTRÓW. z dnia 29 października 2013 r.

Transkrypt:

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIŃSKIEGO NR 669 FINANSE, RYNKI FINANSOWE, UBEZPIECZENIA NR 42 2011 BEATA SEMPOŁOWICZ Absolwentka Studiów Podyplomowych Audyt i kontrola wewnętrzna w usprawnieniu zarządzania Uniwersytet Szczeciński WDRAŻANIE I ORGANIZACJA KONTROLI ZARZĄDCZEJ W POLSKIM SAMORZĄDZIE NA PRZYKŁADZIE WOJEWÓDZTWA ZACHODNIOPOMORSKIEGO Wprowadzenie Kontrola zarządcza stanowi ważne, w ostatnim okresie, narzędzie w zarządzaniu jednostką samorządu terytorialnego (JST). Ideą ustawodawcy jest wprowadzenie podejścia menedżerskiego do zarządzania sektorem publicznym poprzez przejęcie metod i technik zarządzania stosowanych w sektorze prywatnym do warunków zarządzania organizacjami publicznymi. Zwłaszcza chodzi o realizację celów w perspektywie strategicznej. Czy jednostki chcą z tego narzędzia skorzystać? Jak poradziły sobie bez ustawowych wzorców z tym nowym ustawowym zagadnieniem? Celem artykułu jest identyfikacja i ocena sposobu wdrażania kontroli zarządczej w jednostkach samorządu terytorialnego województwa zachodniopomorskiego. W artykule przedstawiono wyniki autorskich badań ankietowych, które obejmowały sposób wdrażania, instytucjonalizację i personalizację.

162 Beata Sempołowicz 1. Sposób wdrażania kontroli zarządczej Administracja publiczna, w tym samorządowa, działa w środowisku społecznym i politycznym, co nie zawsze pozytywnie skutkuje i przynosi oczekiwane efekty. Jej funkcja powinna odnosić się do świadczenia usług dla ogółu społeczeństwa i ciągłego podnoszenia jakości w odniesieniu do rozwoju gospodarczego i technologicznego. Rozwój społeczny i gospodarczy niesie za sobą konieczność zmian i nowego postępowania w sektorze publicznym, opartego na zaspokajaniu potrzeb interesantów zarówno z lokalnej społeczności, jak i zewnętrznych, m.in. inwestorów. Świadomość tych uwarunkowań przyniosła wymierne efekty w postaci regulacji prawnych wymuszających na administracji publicznej szersze spojrzenie na jakość wykonywanych usług. Kontrola zarządcza w sektorze finansów publicznych nie jest bowiem pojęciem nowym, co do istotności jej funkcjonowania. Jest efektem nowoczesnego podejścia do zarządzania i jego usprawnienia w sektorze publicznym. Wywodzi się z systemu kontroli wewnętrznej, która funkcjonowała już od wielu lat w postaci kontroli finansowej wprowadzonej obowiązkiem ustawowym. Obecna ustawa nakłada na podmioty sektora finansów publicznych obowiązek wynikający z art. 69 ustawy o finansach publicznych z 2009 roku, tj. zapewnienia funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej. Do podmiotów tych należą: minister, w kierowanych przez niego działach administracji rządowej, wójt, burmistrz, prezydent miasta, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, kierownik jednostki. Podział odpowiedzialności wskazuje koncepcję funkcjonowania kontroli na dwóch poziomach w JST, tj.: I poziom kierownik jednostki, II poziom wójt, burmistrz, prezydent miasta oraz przewodniczący zarządów (starosta, marszałek województwa), co potwierdza pkt 2 wstępu do Standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, które stanowią załącznik do Komunikatu Ministra Finansów 1. 1 Komunikat nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r., Dz. Urz. Min. Fin. nr 15, poz. 84.

Wdrażanie i organizacja kontroli zarządczej w polskim samorządzie... 163 Organizacja funkcjonowania systemu kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych nie została sprecyzowana przez ustawodawcę. Nie wyznaczono odgórnie form i sposobów jej zorganizowania. Nie określono wzorów, formuł itp. Jednakże przez zapisy ustawy sygnalizuje się, że ocena systemu kontroli zarządczej będzie się odbywała nie przez pryzmat ilości i zawartości wprowadzonych regulacji, lecz efektu działania tego systemu. Jeżeli zakładane cele jednostki będą realizowane zgodnie z przyjętymi założeniami (miernikami), wówczas system kontroli zarządczej będzie co do zasady adekwatny, skuteczny i efektywny, niezależnie od ilości i jakości przyjętych zarządzeń, instrukcji czy procedur kontroli. Dobór zasad i procedur został powierzony kierownikom jednostek. Wpłynęło to ich na poziom zaangażowania w te działania. Ocena poziomu zaangażowania we wdrożenie kontroli zarządczej w gminach została dokonana w formie ankiety. Liczba uzyskanych zwrotnie wypełnionych ankiet stanowi 12,3% ogólnej liczby gmin województwa zachodniopomorskiego. System kontroli zarządczej w województwie zachodniopomorskim w 14 badanych gminach został przedstawiony w tabeli 1. Terminy wdrożenia kontroli zarządczej Tabela 1 Problem badawczy do 10 000 Liczba ludności w gminach od 10 001 do 25 000 powyżej 25 000 Brak odpowiedzi Ogółem T N TO T N TO T N TO Czy zorganizowano i zapewniono funkcjonowanie systemu 5 3 1 1 1 2 1 14 kontroli zarządczej w jednostce, z tego: od 2010 roku 1 2 3 od 2011 roku 4 1 5 jeszcze nie wdrożono 1 3 1 6 T tak; N nie; TO trudno ocenić. Źródło: opracowanie własne.

164 Beata Sempołowicz Jak wynika z danych zaprezentowanych w tabeli 1, system został wdrożony przez własny zasób kadrowy w większości gmin dopiero w roku 2011, to jest w 78% jednostek. Jedynie w 22% były wykonane na zlecenie podmiotów zewnętrznych w 2 gminach. Stan wdrożenie systemu kontroli wynosi 64%, to jest 9 gmin, które uznały, że posiada ten system, natomiast 36% gmin wprowadziły system kontroli zarządzeniem burmistrza (wójta) bez dalszych jakichkolwiek działań. Zaznaczyć również należy, że podmiotowość wdrażania nie różnicowała jednostek ze względu na strukturę ludności. Z zebranych danych wynika, że na 14 badanych gmin 6 jeszcze nie wdrożyło systemu kontroli zarządczej, co stanowi 36% ogółu próby. Tylko 3 jednostki, z tego 2, które liczą powyżej 25 000, wdrożyły system zgodnie z wymogami ustawy o finansach publicznych z 2009 roku, co stanowi 21% ogółu gmin. W 2011 roku system wdrożyło 5 jednostek. Należy zatem uznać, że w jednostkach nieposiadających wydzielonych referatów kontroli/audytu prace nad systemem wdrożenia są znacznie opóźnione i nie funkcjonują w odpowiednim terminie. W przeprowadzonych badaniach nie ujęto natomiast zagadnień dotyczących powiązania I i II poziomu systemu kontroli w jednostkach samorządu terytorialnego. Z wyjaśnień dodatkowych jednak wynika, że w większości z nich brak spójności działań pomiędzy kierownikami jednostek organizacyjnych oraz burmistrzem, wójtem itp., czyli osobami odpowiedzialnymi za stan kontroli w gminach. Wynika to w dużej mierze z braku zrozumienia celowości funkcjonowania dwóch poziomów kontroli oraz braku wyznaczania przez kierowników JST zadań, celów i mierników ich realizacji, które wymusiłyby wspólne działania w tym zakresie, ze względu na konieczność działań z tytułu realizacji scalonego budżetu gminy. Należy zwrócić uwagę na to, że system kontroli zarządczej nie zmienił w jednostkach struktury organizacyjnej dotychczas funkcjonującej, z wyjątkiem jednej gminy. Uznać należy, że jest to pozytywny obraz, gdyż zamierzeniem ustawodawcy nie było budowanie nowych struktur, rozbudowa administracji, ale dostosowanie już istniejących regulacji wewnętrznych do nowego systemu jakości zarządzania jednostkami sektora publicznego.

Wdrażanie i organizacja kontroli zarządczej w polskim samorządzie... 165 2. Instytucjonalizacja kontroli zarządczej Pojęcie instytucjonalizacja oznacza proces przechodzenia od niesformalizowanych sposobów działania społecznego do uregulowanych, względnie stałych form aktywności podlegających społecznym sankcjom. Określa również nadanie charakteru instytucji istniejącym formom działania, dzięki czemu stają się one obowiązujące. Ustawodawca, wprowadzając obowiązek dla jednostek sektora finansów publicznych zorganizowania i funkcjonowania systemu kontroli zarządczej, ale nie określając formuł, zasad wdrażania umożliwił jednostkom wprowadzenie i uznanie dotychczas funkcjonujących przepisów wewnętrznych (procedur) do systemu kontroli zarządczej, tym samym nadając im formę instytucjonalną. Jednostki skorzystały z tej możliwości, co potwierdzają badania. Dokonano analizy poziomu już funkcjonujących procedur wewnętrznych działań jednostek w celu poprawy zarządzania jednostką przed obowiązkowym wdrożeniem kontroli zarządczej, którą przedstawiono w tabeli 2. Z zebranych danych wynika, że gminy włączyły do procedur kontroli zarządczej już obowiązujące procedury, przepisy wewnętrzne, ale różnie oceniają ich poziom funkcjonowania przed wdrożeniem kontroli zarządczej. Ocena przez respondentów poziomu uzależniona jest od wielkości jednostek: gminy do 10 000 i do 25 000 oceniają podobnie poziom na wysokości 1,8 i 2, co oznacza, że obszar ten wymaga podjęcia działań i/lub wprowadzenia, skorygowania, poprawy pewnych rozwiązań do swoich obecnych dokumentów, przepisów wewnętrznych; gminy powyżej 25 000, gdzie struktura zatrudnienia i organizacyjna również inaczej przekłada się w porównaniu z pozostałymi grupami jednostek, oceniają poziom ten na wysokości uśrednionej 2,7, co oznacza, że obszar ten nie wymagał przed wdrożeniem kontroli zarządczej zmian w już funkcjonujących procedurach.

166 Beata Sempołowicz Tabela 2 Poziom funkcjonujących procedur wewnętrznych działań w celu poprawy zarządzania jednostką przed obowiązkowym wdrożeniem kontroli zarządczej Liczba ludności w gminach Problem badawczy do 10 000 od 10 001 do 25 000 powyżej 25 000 Brak odpowiedzi Ogółem Średnia arytmetyczna ważona wg jednostek Ocena według skali Średnia arytmetyczna ważona 1 2 3 1 2 3 1 2 3 Ocena poziomu 3 2 1 2 opisania procedurami wewnętrznymi zakresu działalności 6 14 2,3 1,8 2 3 jednostki przed wdrożeniem kontroli zarządczej Działania jednostki 2 3 1 1 1 1 w celu poprawy i efektywnego zarządzania jednostką przed obligatoryjnym 5 14 2,1 1,8 2 2,5 obowiązkiem ustawowym wdrożenia kontroli zarządczej Ogółem 1,8 2 2,7 5 14 2,2 Źródło: opracowanie własne. Podsumowując, gminy oceniają ten obszar na poziomie 2,2, czyli w województwie zachodniopomorskim średnio ocenia się poziom funkcjonujących przed wdrożeniem kontroli zarządczej procedur i działań kierowników jednostek w celu efektywniejszego zarządzania jednostką. Do tego należy dodać, że aż 5 lub 6 jednostek (w zależności od pytania) w ogóle nie odpowiedziało na ten zakres. Ponadto celem dalszych analiz było zdiagnozowanie w gminach przed wdrożeniem kontroli zarządczej stanu stosowanych w jednostkach narzędzi i kontroli merytorycznych, co przedstawiono w tabeli 3.

Wdrażanie i organizacja kontroli zarządczej w polskim samorządzie... 167 Tabela 3 Zakres stosowanych narzędzi kontroli merytorycznych realizacji zadań, przed wdrożeniem kontroli zarządczej Problem badawczy Czy w jednostce były prowadzone kontrole/ audyty na polecenie kierownika jednostki w zakresie finansowym i merytorycznym realizacji zadań w jednostkach organizacyjnych gminy Czy inne narzędzia zarządcze, np. ISO itp. były/są wdrażane, celem efektywnego usprawnienia zarządzania jednostką T tak; N nie; TO trudno ocenić. Źródło: opracowanie własne. do 10 000 Liczba ludności w gminach od 10 001 do 25 000 powyżej 25 000 T N TO T N TO T N TO Brak odpowiedzi Ogółem 6 2 1 5 14 3 2 1 1 2 5 14 W 9 jednostkach prowadzone były kontrole/audyty w zakresie finansów i merytorycznym realizacji zadań przed wdrożeniem systemu kontroli zarządczej, z tego tylko w 5 przypadkach respondenci wyszczególnili kontrole merytoryczne, co stanowi 56% badanej grupy. Zaznaczyć należy również, że aż w 5 przypadkach gminy nie odpowiedziały na pytania. W toku badań przyjęto założenie, że jednostki wykonywały wymogi ustawy o finansach publicznych z 2005 roku, w zakresie obowiązku kontroli finansowej 5% wydatków w ciągu roku budżetowego. Kontrole merytoryczne przeprowadzano tylko w gminach w przedziale ludności do 10 000 (3) oraz powyżej 25 000 (2). W 6 przypadkach na 9 respondentów, którzy udzielili odpowiedzi, stosowane były i wdrażane inne narzędzia niż kontrola zarządcza, takie jak: ISO system zarządzania jakością, oraz CAF Wspólna Metoda Oceny, w procesie mierzenia potencjału i dokonań, poprzez szkolenia pracowników i pomoc doradczą. Dokonując analizy tych dwóch obszarów przedmiotowego zagadnienia, zauważa się, że te jednostki, które stosowały wcześniej inne narzędzia do poprawy

168 Beata Sempołowicz jakości zarządzania, praktycznie równocześnie przeprowadzały kontrole merytoryczne realizacji określonych zadań. Niestety, w 5 przypadkach nie udzielono odpowiedzi. O zachowaniu dotychczasowych przepisów świadczą również badania, z których wynika, że wdrożenie nowego systemu kontroli zarządczej nie spowodowało zmian w funkcjonujących strukturach organizacyjnych oraz w procedurach wewnętrznych. Przeprowadzone badania potwierdzają zatem, że gminy oparły system kontroli zarządczej w dużej mierze na już funkcjonujących przepisach, procedurach i strukturach wewnętrznych, pomimo różnej opinii respondentów o ich jakości. W 56% badanych jednostek uszczegółowiono procedury i regulaminy w odniesieniu do elementów nowego pojęcia kontroli, w szczególności nowych zagadnień, takich jak zarządzanie ryzykiem. 3. Personalizacja kontroli zarządczej i wpływ pracowników na jej funkcjonowanie Ustawodawca w zapisach art. 69 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych 2 przypisał wprost obowiązek zapewnienia funkcjonowania kontroli zarządczej konkretnym organom wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz przewodniczącemu zarządu jednostki samorządu terytorialnego i kierownikowi jednostki. W celu efektywniejszego działania istotne jest wskazanie odpowiedzialności wyznaczonych osób i organów, gdyż zwiększa to skuteczność ich działań. Personalizacja kontroli jest zatem bardzo istotna, i to na obu szczeblach jej funkcjonowania. Minister Finansów wyznaczył osoby odpowiedzialne za stan kontroli zarządczej względem ustawowych przepisów. Weryfikując i oceniając obszar podmiotów zaangażowanych we wdrożenie systemu kontroli zarządczej (tabela 4) można stwierdzić, że w 3 jednostkach do 10 000 zajmowali się tym sekretarze, łącznie ze skarbnikami gmin, oraz po jednej sam skarbnik lub sekretarz. W podmiotach liczących od 10 001 do 25 000 w jednym przypadku kontrola była wdrożona przez podmioty zewnętrzne. Natomiast w jednostkach powyżej 25 000, gdzie funkcjonują wydzielone referaty, wdrożeniem zajmował się sekretarz z inną osobą (w 2 przypadkach), bo w jednej jednostce jeszcze nie wdrożono kontroli. 2 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, Dz.U. nr 157, poz. 1240.

Wdrażanie i organizacja kontroli zarządczej w polskim samorządzie... 169 Biorąc pod uwagę natomiast wszystkie jednostki, bez względu na strukturę ludności poszczególnych gmin, należy stwierdzić, że wdrożeniem systemu kontroli zarządczej zajmowali się przede wszystkim sekretarze w połączeniu ze skarbnikami w 3 jednostkach badanych (34% jednostek posiadających wdrożoną kontrolę), następnie w 2 gminach sekretarze łącznie z innymi osobami (22%) oraz w 2 gminach również podmioty zewnętrzne (22%). W 1 gminie wdrażaniem zajmował się sam sekretarz i w 1 skarbnik ( 22%). Natomiast w 5 przypadkach kontrola nie została wdrożona. Identyfikacja podmiotu wdrażającego kontrolę w jednostce Tabela 4 Problem badawczy do 10 000 Liczba ludności w gminach od 10 001 do 25 000 powyżej 25 000 Brak odpowiedzi Ogółem T N TO T N TO T N TO Kto w jednostce zajmował się zorganizowaniem systemu kontroli 6 3 1 1 2 1 14 zarządczej kierownik jednostki Sekretarz gminy 3 1 1 1 Skarbnik gminy 3 1 Inna wyznaczona osoba przez kierownika 1 1 jednostki Podmioty zewnętrzne 1 1 T tak; N nie; TO trudno ocenić. Źródło: opracowanie własne. Kontrola zarządcza ma służyć poprawie jakości zarządzania w jednostce. Informacja wewnętrzna o nowych zasadach i obowiązkach gmin w zakresie funkcjonowania systemu kontroli powinna być omawiana i dyskutowana ze wszystkimi pracownikami w jednostce. To pracownicy bezpośrednio wykonują zadania i przyczyniają się do realizacji zamierzonych przez kierowników na dany rok celów działania. Zagadnienie to poddano badaniom celem analizy stanu informacji wewnętrznej dotyczącej funkcjonowania kontroli. Wyniki przedstawiono w tabeli 5.

170 Beata Sempołowicz Analizując informację wewnętrzną w zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej, należy uznać, że w 89% gmin, które udzieliły odpowiedzi, pracownicy są poinformowani o nowym systemie oraz możliwości swobodnego zgłaszania przez nich sugestii w zakresie usprawnienia kontroli w ich jednostkach. Zapewne nie bez znaczenia jest fakt, że w większości jednostek to właśnie pracownicy są odpowiedzialni za jej realizację. Jedynie w 1 gminie pracownicy nie mają takiej możliwości. W 5 jednostkach, gdzie nie jest wdrożona kontrola nie udzielono odpowiedzi na to zagadnienie. Z analizy 14 gmin w województwie zachodniopomorskim wynika, że kierownicy gmin oddelegowali ten obowiązek na swoich pracowników. Nie zmienia to jednak ich odpowiedzialności względem przepisów ustawy. We wszystkich badanych jednostkach oddelegowano uprawnienia do sekretarzy, skarbników, pracowników referatów, wydziałów kontroli lub audytu w zakresie koordynacji funkcjonowania kontroli. Informacje wewnętrzne dotyczące funkcjonowania kontroli Tabela 5 Problem badawczy Czy w jednostce wszyscy pracownicy są poinformowani o funkcjonowaniu systemu kontroli zarządczej i jej celu Czy pracownicy mają możliwość swobodnego zgłaszania sugestii w zakresie usprawniania kontroli zarządczej w jednostce T tak; N nie; TO trudno ocenić. Źródło: opracowanie własne. do 10 000 Liczba ludności w gminach od 10 001 do 25 000 powyżej 25 000 T N TO T N TO T N TO Brak odpowiedzi Ogółem 5 1 1 2 5 14 5 1 1 2 5 14 Biorąc jednak pod uwagę rzetelność i skuteczność działań w zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej, należy uznać, że cedowanie obowiązków na pracowników przez kierowników ma pozytywne działanie. Są bowiem zaangażowani bezpośrednio i mają odpowiednią wiedzę o zasadach i wymogach wdrożenia jej

Wdrażanie i organizacja kontroli zarządczej w polskim samorządzie... 171 w jednostce. Kierownik jednostki jest informowany przez pracowników o zagrożeniach i ryzyku, które mogą wystąpić podczas realizacji zamierzonych celów. Taka forma przyniesie wymierne i korzystne efekty w jakości kontroli. Potwierdzają to przedstawione wyniki badań, gdzie w 8 jednostkach, czyli w 100% gmin, które udzieliły odpowiedzi, obowiązki związane z funkcjonowaniem kontroli zarządczej scedowano na pracowników, dodając im to zadanie do zakresu czynności. Uwagi końcowe Wdrażanie i organizacja kontroli zarządczej w badanych jednostkach przebiegała w sposób niewprowadzający rewolucyjnych zmian w funkcjonowaniu jednostek. Dotychczasowe obligatoryjne kontrole finansowe z pewnością nie są w obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej samorządów wystarczające. Dlatego też zamysłem ustawodawcy było stworzenie w sektorze publicznym narzędzi do szerszego spojrzenia na kontrolę wewnętrzną, opartą nie na planie finansowym, ale na systemie wyznaczania celów i zadań oraz monitorowaniu ich realizacji. Od kierowników jednostek powinna wychodzić inicjatywa i chęć zmian w systemie zarządzania. Wprowadzenie obligatoryjnych ustawowych zapisów może nie przynieść wymiernych efektów w postaci podniesienia poziomu jakości zarządzania w sektorze publicznym. Przedstawione zagadnienia wskazały jedynie problemy i procesy związane z wprowadzaniem zmian w metodach zarządzania jednostkami sektora publicznego. Ustawowy obowiązek wdrożenia systemu kontroli zarządczej ma kierownik JST, jako II poziom kontroli zarządczej, a następnie dopiero kierownicy poszczególnych jednostek organizacyjnych, jako I poziom systemu kontroli zarządczej. Z analizy opinii respondentów w zakresie oceny poziomu działań jednostki w celu zorganizowania systemu kontroli zarządczej i uznania kontroli za narzędzie do usprawnienia zarządzania jednostką wynika, że wskaźnik wyniósł 2,2, co oznacza, że w województwie zachodniopomorskim gminy oceniają swoje działania jako obszar, który wymaga podjęcia jeszcze działań i/lub wprowadzenia poprawy pewnych przyjętych rozwiązań. Gminy w większości badanych jednostek zaangażowały się we wdrożenie systemu kontroli zarządczej, jego procedur oraz przepisów. Opracowano rzetel-

172 Beata Sempołowicz nie dokumentację, która ma służyć kierownikowi JST pomocniczo w realizacji celów. Zauważa się, że po tak krótkim procesie trwania i funkcjonowania kontroli zarządczej nie wpłynęła ona na usprawnienie zarządzania jednostką. Badania należałoby ponowić po okresie 2 kolejnych lat, aby świadomość nie obowiązku, lecz idei ustawodawcy została zrozumiana przez zarządzających. Już obecnie przy pracy nad badaniami zauważyć można, że w województwie zachodniopomorskim są liderzy tych działań. Stosowanie założeń dobrych praktyk może przynieść w kolejnych latach oczekiwane przez ustawodawcę efekty w usprawnieniu zarządzania jednostkami samorządu terytorialnego. Literatura Komunikat nr 23 Ministra Finansów z 16.12.2009 r., Dz. Urz. Min. Fin. z 2009 r., nr 15, poz. 84. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, Dz.U. nr 157, poz. 1240. THE IMPLEMENTATION AND THE ORGANIZATION OF THE MANAGE- MENT CONTROL IN A POLISH LOCAL GOVERNMENT ON THE EXAMPLE OF WEST POMERANIAN VOIVODESHIP Summary The management control in entities of local government is a new tool obligatory, but not formalized by the legislator which improves the quality of management. In this situation, the implementation and the organization of the management control in a municipality have become an important issue. The purpose of the article is to identify and assess the method of implementing and organizing the management control in local government entities. Opinions about the issue were formulated on the basis of the own questionnaire research conducted in 14 municipalities of West Pomeranian Voivodeship. The subject of the detailed analysis were among others: the implementation of the management control, its institutionalisation and personalization. Translated by Magdalena Janowicz