Specialioji ataskaita Nr. 7/2009. (pagal EB sutarties 248 straipsnio 4 dalies 2 pastraipą)

Transkrypt

1 ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA KONTROLLIKODA ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO EUROPEAN COURT OF AUDITORS COUR DES COMPTES EUROPÉENNE CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA CORTE DEI CONTI EUROPEA EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA EUROPOS AUDITO RŪMAI EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK IL-QORTI EWROPEA TA L-AWDITURI EUROPESE REKENKAMER EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN Specialioji ataskaita Nr. 7/2009 (pagal EB sutarties 248 straipsnio 4 dalies 2 pastraipą) Galileo programos kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapo valdymas su Komisijos atsakymais 12, RUE ALCIDE DE GASPERI TELEPHONE (+352) euraud@eca.europa.eu L LUXEMBOURG TELEFAX (+352) INTERNET:

2 2 TURINYS Dalys Santrumpos Santrauka I XII Įvadas 1 2 Galileo istorija 3 29 Pradžia (iki 1999 m.) 3 8 Apibrėžtis ( m.) 9 12 GJU prižiūrimas kūrimas ir tinkamumo patvirtinimas ( m.) Kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapas po GJU (nuo 2006 m.) Audito apimtis ir metodas Pastabos Nepasisekusios koncesijos derybos Su technologijų plėtros veikla susiję vėlavimai ir biudžeto viršijimas Nereikšmingi su RTD veikla susiję rezultatai EGNOS integracija sėkminga tik iš dalies Netinkamas valstybinio sektoriaus valdymas Išvados ir rekomendacijos I priedas Europos kosmoso agentūra II priedas Su EGNOS susiję faktai, skaičiai ir pavyzdžiai III priedas Su Galileo susijęs tarptautinis bendradarbiavimas IV priedas Europos Audito Rūmų naudoti kriterijai, kuriais buvo siekiama įvertinti viešojo sektoriaus vykdomą Galileo koncesijos proceso valdymą, su įvertinimo santrauka V priedas Ataskaitoje vartojamų terminų žodynėlis Komisijos atsakymai

3 3 SANTRUMPOS 6-oji BP ARTES BVP CNES CS EB EGNOS EKA EOIG GCC GCS GIOVE GJU GMS GNSS GPS GSA GSTB Europos bendrijos šeštoji bendroji mokslinių tyrimų, technologijų plėtros ir demonstravimo veiklos programa, prisidedanti prie Europos mokslinių tyrimų srities kūrimo ir naujovių ( m.) Telekomunikacijų sistemų pažangieji tyrimai Bendrasis vidaus produktas Nacionalinis kosmoso tyrimų centras (Centre National d Etudes Spatiales) Komercijos paslauga Europos Bendrijos Europos geostacionarios navigacijos tarnyba Europos kosmoso agentūra EGNOS operatorius ir infrastruktūros grupė Galileo kontrolės centras Žemės kontrolės segmentas (Ground control segment) Galileo suderinimo orbitoje elementas Bendra įmonė Galileo Žemės misijos segmentas (Ground Mission Segment) Pasaulinės palydovinės navigacijos sistema Pasaulinė vietos nustatymo sistema Europos GNSS priežiūros institucija Galileo sistemos bandymo stendas (Galileo System Test Bed)

4 4 HoT Galileo programos PPP pagrindinės dalys (Heads of Terms) INTOSAI Tarptautinė aukščiausiųjų audito institucijų organizacija IOV JTI NRSCC OS PB-Nav PFI PPP PRS PwC RTD SAR SESAR SoL TEN-T Suderinimas orbitoje Bendra technologijų iniciatyva (Joint Technology Initiative) Kinijos nacionalinis nuotolinio stebėjimo centras Atvira paslauga Palydovinės navigacijos programos valdyba Privataus finansavimo iniciatyva Viešojo ir privataus sektoriaus partnerystė Viešoji reguliuojama paslauga PricewaterhouseCoopers Moksliniai tyrimai ir technologijų plėtra Paieškos ir gelbėjimo paslauga Bendro Europos dangaus/oro eismo vadybos moksliniai tyrimai Žmonių gyvybės apsaugos paslauga Transeuropinis transporto tinklas

5 5 SANTRAUKA I. EGNOS ir Galileo programos buvo pradėtos vykdyti XX a. dešimtojo dešimtmečio viduryje, siekiant sukurti europinę pasaulinę palydovinės navigacijos sistemą (Global Navigation Satellite System GNSS). EGNOS yra Europai skirta regioninė palydovinė patikslinimo sistema, pagerinanti iš esamų palydovinės navigacijos sistemų, pavyzdžiui, GPS, gaunamus signalus. Šiuo metu įgyvendinama Galileo programa yra Europos pasaulinė palydovinės navigacijos sistema. II. Siekdamos užtikrinti Galileo programos kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapo valdymą, Europos Komisija ir Europos kosmoso agentūra (EKA) sukūrė specialią struktūrą bendrą įmonę Galileo (GJU), veikusią nuo 2003 m. rugsėjo mėn. iki 2006 m. pabaigos m. GJU veikla buvo perkelta į Bendrijos agentūrą GNSS priežiūros instituciją. III. Galileo programa buvo pirmoji keliais aspektais: pirmą kartą tokioje didelėje kosmoso programoje glaudžiai bendradarbiavo EKA ir Komisija; tai buvo pirmoji europiniu lygmeniu valdoma pramoninė programa; be to, Komisija pirmą kartą buvo viešosios ir privačios partnerystės dalyvė. IV. Derybos su privačiu sektoriumi dėl koncesijos sutarties sustojo 2007 m. pradžioje, todėl 2007 m. rudenį Parlamentas ir Taryba nusprendė pakeisti programos kryptį. Technologijų plėtros vykdymas vėlavo penkerius metus m. pabaigoje nebuvo paleistas nė vienas darbinis palydovas, o kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapui numatytos išlaidos padidėjo beveik du kartus: nuo 1,1 iki 2,1 milijardo eurų. Audito Rūmų audito, skirto Galileo programos kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapui, metu buvo nagrinėjama: i) dėl kokių veiksnių sužlugo koncesijos procedūra; ii) dėl kokių veiksnių atsirado technologijų plėtrą paveikę nurodyti vėlavimai ir per didelės išlaidos;

6 6 iii) iv) kokia buvo mokslinių tyrimų ir vystymo veiklos išlaidų nauda įgyvendinant Galileo programą; ar GJU tinkamai integravo EGNOS į Galileo ; v) ar Galileo programa buvo tinkamai valdoma. V. Audito Rūmai mano, kad kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapo valdymas buvo nepakankamas. Įgyvendinant Galileo programą buvo susidurta su sunkumais įvairiuose lygmenyse: i) GJU nebuvo stiprus programos vadovas ir ši funkcija nebuvo patikėta jokiai kitai įstaigai. GJU nepasiekė daugelio savo tikslų dėl veiksnių, kurių, didžia dalimi, ji pati negalėjo kontroliuoti; ii) iii) programai trūko stipraus strateginio rėmimo ir priežiūros: Komisija programą valdė neiniciatyviai, todėl ši liko be vairininko ; dėl skirtingų su programa susijusių lūkesčių valstybės narės veikė atsižvelgdamos į savo nacionalinės pramonės interesus ir delsė priimti sprendimus. Dėl kompromisų atsirado įgyvendinimo problemų, vėlavimų ir, pagaliau, per didelių išlaidų. VI. PPP buvo parengta ir suplanuota netinkamai. Dėl to buvo reikalaujama, kad GJU vykdytų derybas dėl PPP, kuri buvo nerealistiška. VII. Dėl valdymo problemų, neišsamaus biudžeto, vėlavimų bei kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapo pramoninės organizacijos GJU turėjo rimtų sunkumų vykdant su technologijų plėtra susijusios veiklos priežiūros užduotį. VIII. Galileo RTD rezultatai buvo menki dėl programos pertraukiamumo, šeštosios bendrosios programos (6-osios BP) netinkamumo finansuojant rinkos plėtros veiklą, visapusio rinkos plėtros požiūrio nebuvimo ir vėlavimų. IX. EGNOS integracija į Galileo buvo sėkminga tik iš dalies, nes GJU įgaliojimai buvo neaiškūs, dėl sprendimo EGNOS įtraukti į koncesijos derybas

7 7 EGNOS programos įgyvendinimas buvo sustabdytas, EGNOS institucinė sistema buvo neaiški ir GJU skyrė mažai pastangų EGNOS rinkos plėtrai. X. Programos valdymas buvo netinkamas. Nebuvo aiškiai apibrėžtas programos kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etape dalyvaujančių subjektų (ES ir EKA valstybių narių, Komisijos, GJU ir EKA) funkcijų pasiskirstymas. Komisijai trūko tinkamo lyderiavimo Galileo vystymo ir valdymo procese. XI. Tam, kad 2007 m. viduryje patvirtintas EGNOS ir Galileo programų krypčių pakeitimas būtų sėkmingas, Komisija turi žymiai sustiprinti programų valdymą. Šioje ataskaitoje pateikiamos kelios rekomendacijos, padėsiančios Komisijai geriau atlikti šią užduotį. XII. Be to, jei ES ketintų dalyvauti kitose didelėse infrastruktūros programose, Komisija turi įsitikinti, kad ji turi galimybę pasinaudoti tinkamomis valdymo priemonėmis.

8 8 ĮVADAS 1. Šioje audito ataskaitoje nagrinėjamas Europos Sąjungos dalyvavimas palydovinės navigacijos veikloje m. 2. ES palydovinės navigacijos strategija apima dvi programas: EGNOS 1 ir Galileo. a) EGNOS tai regioninė Europai skirta sistema, kuria prižiūrimi ir koreguojami esamų palydovinės navigacijos sistemų siunčiami signalai 2, pagerinant jų tikslumą ir įvertinant jų patikimumą; b) Galileo tai šiuo metu kuriama Europos pasaulinė palydovinės navigacijos sistema (GNSS). Ji yra amerikietiškojo GPS analogija Europoje bei Europos Komisijos ir Europos kosmoso agentūros (EKA) bendra iniciatyva (žr. I priedą). GALILEO ISTORIJA Pradžia (iki 1999 m.) 3. Galileo istorija prasidėjo 1994 m., kai Europos Komisija pasiūlė Europą įtraukti į palydovinės navigacijos veiklą 3. Atsižvelgdama į šį pasiūlymą 1994 m. gruodžio mėn. Europos Sąjungos Taryba paragino Komisiją imtis atitinkamos veiklos Europos geostacionarios navigacijos tarnyba. GPS (pasaulinė vietos nustatymo sistema) yra JAV Gynybos departamento sukurta ir eksploatuojama GNSS; GLONASS tai buvusios Sovietų Sąjungos sukurta GNSS, kurią šiuo metu Rusijos Federacijos vyriausybės vardu eksploatuoja jos kosmoso pajėgos. COM(94) 248 Palydovinės navigacijos paslaugos: Europinis požiūris m. gruodžio 19 d. Europos Sąjungos Tarybos rezoliucija dėl Europos indėlio į pasaulinės palydovinės navigacijos sistemos (GNSS) kūrimą.

9 9 4. Pradžioje parengta Komisijos strategija dėl GNSS plėtojimo apėmė du etapus. Pirmajame (GNSS-1) turėjo būti sukurtos esamų GPS ir GLONASS sistemų praplėtimo sistemos. Šiame EGNOS vadinamame etape buvo naudojami trys geostacionaraus palydovinio ryšio siųstuvai ir visą Europą apimantis žemės stočių tinklas, siekiant pagerinti GPS ir GLONASS tikslumą (žr. 2 išnašą) ir įvertinti jų signalų patikimumą. 5. EGNOS įgyvendinimas prasidėjo 1994 m. Ši sistema buvo įgyvendinama kaip EKA programa ir finansuojama iš kelių šaltinių (EKA valstybių narių, Europos Komisijos, Eurokontrolės, kelių nacionalinių civilinės aviacijos įmonių ir kitų organizacijų 5 ). Pradžioje planuota, kad EGNOS bus parodomasis projektas, tačiau palaipsniui buvo nutarta jį pakeisti į pasirengimo veiklai, o vėliau veiklos programą (taip pat žr. II priedą). 6. Antrasis etapas (GNSS-2) skirtas Galileo vadinamos pasaulinės civilinės palydovinės navigacijos sistemos diegimui. Pabaigoje ją sudarys 30 palydovų maždaug km nustatytame aukštyje ir žemės stočių tinklas. Ši sistema galės pasiūlyti penkių lygių paslaugas (žr. 1 langelį). 1 langelis Penkios Galileo paslaugos Atvira paslauga (OS Open Service) bus nemokamai vartotojui teikiama paslauga, kurią pasitelkus teikiama informacija apie vietą ir laiką turės konkurencinį pranašumą prieš kitas GNSS sistemas. Žmonių gyvybės apsaugos paslauga (SoL Safety of life service) padės pagerinti rezultatus (be kita ko teikiant integralumo informaciją, kuria laiku įspėjama apie tikslumo sumažėjimą) ir sertifikavimo rodiklius. Ši paslauga bus teikiama su paslaugų garantijomis, reikalingomis svarbių transporto rūšių, pavyzdžiui, aviacijos ir jūrų transporto, srityje. 5 Priskirtos EGNOS operatoriui ir infrastruktūros grupei (EOIG).

10 10 Komercinė paslauga (CS Commercial Service) suteiks galimybę pasinaudoti dviem papildomais (koduotais) signalais, tokiu būdu pasiekiant didesnį duomenų pralaidumą ir vartotojams suteikiant galimybę pagerinti tikslumą. Viešoji reguliuojama paslauga (PRS The Public Regulated Service) bus skirta su kontroliuojama prieiga teikti informaciją apie vietą ir laiką specializuotiems vartotojams, kuriems yra būtinas aukštas paslaugos tęstinumo lygis (pavyzdžiui, pagalbos tarnyboms, saugumo ir karinėms pajėgoms). Be to, Galileo, pasitelkus jos paieškos ir gelbėjimo paslaugą (SAR Search and Rescue service) padės pagerinti tarptautinės palydovinės paieškos ir gelbėjimo sistemos (Cospas-Sarsat) rezultatus. Galileo palydovai galės priimti laivų, lėktuvų avarinių švyturių ar asmenų perduodamus signalus ir juos persiųsti nacionaliniams gelbėjimo centrams, kad jie nedelsdami galėtų nustatyti įvykusios avarijos vietą. 7. Galileo buvo kuriama dėl trijų priežasčių: a) politinės ( Galileo yra siekio turėti nepriklausomus Europos GNSS pajėgumus išraiška); b) ekonominės ( Galileo buvo vertinama kaip komerciškai perspektyvi ir grindžiama reikšmingos ekonominės ir socialinės naudos prognozėmis); c) technologinės ( Galileo turėjo tapti pačia įmantriausia navigacijos sistema rinkoje). 8. Pradžioje Galileo programa apėmė keturis etapus (žr. 1 lentelę): a) techninės apibrėžties; b) kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo; c) diegimo; d) komercinės veiklos.

11 11 Apibrėžtis ( m.) 9. Tarybai leidus pradėti apibrėžties etapą 6 Galileo programa buvo pradėta vykdyti 1999 m. Šiame etape Komisija ir EKA atliko techninius tyrimus, parengiamąjį darbą ir galimybių studijas. Europos bendrijos lėšos iš esmės buvo skiriamos per ketvirtąją ir penktąją bendrąsias mokslinių tyrimų ir technologijų plėtros programas 7. EKA finansavimas buvo skiriamas pasitelkiant jos GalileoSat programą m. lapkričio mėn. 8 Komisija Europos Parlamentui ir Tarybai pateikė apibrėžties etapo rezultatus. Buvo pateikti konkretūs pasiūlymai dėl sistemos apibrėžties, ekonominiai ir finansiniai aspektai bei jos valdymo struktūra. Tolesnių Galileo programos etapų kalendorinis planas buvo šis (taip pat žr. 1 lentelę): a) kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapas numatytas m.; b) diegimo etapas 2006 ir 2007 m.; c) komercinės veiklos etapo pradžia 2008 m. Komunikate buvo planuojama, kad EGNOS sistema pradės veikti 2003 m m. liepos 19 d. Tarybos rezoliucija dėl Europos dalyvavimo teikiant naujos kartos palydovinės navigacijos paslaugas Galileo Apibrėžties etapas m. balandžio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimas Nr. 1110/94/EB dėl ketvirtosios bendrosios Europos bendrijos mokslinių tyrimų, technologijų plėtros ir demonstravimo veiklos programos ( m.) (OL L 126, , p. 1); 1998 m. gruodžio 22 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimas Nr. 182/1999/EB dėl penktosios bendrosios Europos bendrijos mokslinių tyrimų, technologijų plėtros ir demonstravimo veiklos programos ( m.) (OL L 26, , p. 1) m. lapkričio 22 d. COM(2000) 750 Komisijos komunikatas Europos Parlamentui ir Tarybai dėl Galileo.

12 12 1 lentelė m. lapkričio mėn. numatyti Galileo programos etapai Etapai ir pagrindiniai tikslai Apibrėžties etapas Techninė veikla Techniniai tyrimai Parengiamieji technologiniai darbai Kita veikla Valdymo struktūrų parengimas kitam etapui Teisinės bazės vystymo ir verslo plėtros galimybių studijos Tarptautiniai susitarimai Kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapas Techninė veikla Išsami erdvės, žemės ir vartotojų segmentų apibrėžtis Prototipinių palydovų ir mažiausio žemės segmento kūrimas ir konstravimas Sistemos orbitoje tvirtinimas Kita veikla Dotacijos tyrimams (6-oji BP) Verslo plano rengimas Koncesijos derybos EGNOS integracija Tarptautiniai susitarimai Diegimo etapas Techninė veikla Palydovų surinkimas ir paleidimas Viso žemės segmento įrengimas Kita veikla Verslo plėtra Komercinių operacijų etapas Techninė veikla Palydovų atnaujinimas Centrų eksploatacija Priežiūra Kita veikla Komercinė veikla 1 Pradinis Valdymo struktūra 1 kalendorinis planas m. Europos Komisija ir EKA atskirai bei programos valdybos (Programme Management Board) vykdomas koordinavimas GPO ( Galileo programos biuras) ir GISS (laikina Galileo rėmimo struktūra) m. Europos Komisija ir EKA per GJU m. Europos GNSS priežiūros institucija (GSA) + koncesininkas 2008 m.+ Europos GNSS priežiūros institucija (GSA) + koncesininkas Šioje lentelėje nėra pateikti naujausiuose (2007 m.) Komisijos komunikatuose ir Tarybos rezoliucijose pasiūlyti Galileo valdymo struktūros pakeitimai. 11. Tame pačiame komunikate Komisija konstatavo, kad ekonominės naudos tyrimai parodė, jog Galileo yra ekonomiškai efektyvi ir pakankamai patraukli programa, kurią vykdant nuo 2007 m. galima išvengti bet kokio papildomo

13 13 viešojo finansavimo subsidijomis. Galileo sistemos išlaidos iš viso turėjo sudaryti 3,3 milijardo eurų (išsamiau žr. 2 lentelę). Komisija nurodė, kad PPP yra pagrindinis Galileo programos sėkmės veiksnys. Komunikate taip pat pabrėžiama, kad 2000 m. gruodžio mėn. Nicos Vadovų Taryboje reikia nedelsiant priimti politinį sprendimą dėl programos tęsimo. 12. Atsižvelgiant į 2001 m. balandžio 5 d. Europos Sąjungos Tarybos rezoliucijoje pateiktą prašymą, Komisijos užsakymu buvo atlikti keli Galileo verslo plano tyrimai. Jose buvo rekomenduojamas PPP koncesijos modelis 9. Taryba patvirtino koncesijos pasirinkimą finansuojant Galileo programos diegimo ir veiklos etapus bei 2002 m. kovo mėn. sutiko diegimo etape pasistengti užtikrinti, kad ne daugiau kaip vienas trečdalis lėšų būtų skirta iš Bendrijos biudžeto ir ne mažiau kaip du trečdaliai iš privataus sektoriaus lėšų. GJU prižiūrimas kūrimas ir tinkamumo patvirtinimas ( m.) Tikslas 13. Techniniu požiūriu kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etape buvo vykdoma sistemos dalies technologijų plėtra kuriama pradinė pagrindinė palydovų konsteliacija, kurią sudarė du eksperimentiniai ir keturi darbiniai palydovai, susijęs žemės segmentas ir bandomieji vartotojo segmentai, o atliekant testus orbitoje ir žemėje (taip pat vadinamus suderinimu orbitoje (IOV) buvo galima vykdyti tinkamumo patvirtinimo etapą. EKA buvo atsakinga už šios technologijų plėtros veiklos vykdymą įgyvendindama savo GalileoSat programą. 14. Be technologijų plėtros Komisija kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etape susitelkė ties kita veikla, kad sumažintų tarp sistemos ir jos būsimų vartotojų esančią spragą, siekiant parengti tolesnius programos etapus verslo plėtros ir 9 DBFO (design-build-finance-operate kūrimo, diegimo, finansavimo ir eksploatacijos) tipo PPP, kurią taikant privati šalis išlaidas padengia vartotojo mokesčiais arba paslaugų užtikrinimo išmokomis.

14 14 lėšų sutelkimo priemonėmis. Ankstyvas vartotojo segmentų vystymas buvo laikomas pagrindiniu vėlesnio Galileo sistemos naudojimo aspektu, jei būtų generuojamos tiesioginės pajamos. Todėl Komisija pasirinko privataus sektoriaus dalyvavimą PPP forma. Be to, buvo atkreiptas dėmesys į RDT priemonių finansavimą pagal šeštąją bendrąją mokslinių tyrimų programą (6-ąją BP) 10, siekiant paremti technologijų ir verslo plėtrą, bei į EGNOS, kaip programos-pirmtakės, rengiant Galileo paslaugų rinką, naudojimą. EGNOS teiks regionines paslaugas, panašias į tris iš penkių būsimų Galileo paslaugų OS, SoL ir SAR (žr. 1 langelį). Bendra įmonė Galileo valdymo priemonė kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etape 15. Kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapo valdymą turėjo užtikrinti GJU, speciali Komisijos ir EKA sukurta struktūra, kurią patvirtino Europos Sąjungos Taryba ir EKA valdyba. Į ankstesnį Tarybos sprendimą pilnai pradėti vykdyti kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapą buvo atsižvelgta tik 2002 m. kovo mėn. 11, t. y. 15 mėnesių vėliau, nei buvo numatyta. Šis vėlavimas atsirado dėl ilgų ES valstybių narių derybų dėl sistemos naudojimo karo tikslais, privataus sektoriaus finansavimo ir jo dalyvavimo programoje. Oficialus EKA valdybos leidimas pradėti kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapą buvo atidėtas iki 2003 m. gegužės mėn. dėl ilgų EKA valstybių narių diskusijų, susijusių su jų dalyvavimu programoje pramoniniu aspektu. GJU buvo įsteigta 2002 m m. birželio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimas Nr. 1513/2002/EB dėl Europos bendrijos šeštosios pamatinės mokslinių tyrimų, technologijų plėtros ir demonstravimo veiklos programos, prisidedančios prie Europos mokslinių tyrimų srities kūrimo ir naujovių ( m.) (OL L 232, , p. 1). Kai kurios veiklos sritys preliminariai buvo patvirtintos 2001 m. balandžio mėn.

15 15 gegužės mėn. EB reglamentu 12 13, jos steigimo aktas buvo pasirašytas 2003 m. birželio mėn. ir ji pradėjo veikti 2003 m. rugsėjo mėn. 16. Pagrindinė GJU įsteigimo priežastis buvo koordinavimo platformos tarp EKA ir Komisijos būtinybė. Taip pat šią įmonę reikėjo steigti ir dėl kelių kitų priežasčių 14, pavyzdžiui, kad už šią programą būtų atsakingas vienintelis subjektas bei kad kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etape būtų galima pritraukti privačias lėšas. Tačiau šis ketinimas niekuomet taip ir nebuvo įgyvendintas, nors pasirašydamas susitarimo memorandumą privatus sektorius buvo nurodęs savo pasirengimą kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapui 15 skirti iki 200 milijonų eurų. 17. Pagal GJU įstatus ji turėjo: a) prižiūrėti visą kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etape numatytą Galileo programos veiklą; b) atlikti būtinus pataisymus, atsižvelgiant į kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etape atsiradusius pokyčius; c) parengti diegimo ir veiklos etapą. 18. Pagal GJU įstatus jos pagrindinės užduotys buvo: m. gegužės 21 d. Tarybos Reglamentas (EB) Nr. 876/2002 dėl bendros įmonės Galileo įsteigimo (OL L 138, , p. 1). EB sutarties 171 straipsnis: Bendrija gali kurti bendras įmones ar kokias nors kitas struktūras, reikalingas Bendrijos mokslinių tyrimų, technologijų plėtros ir demonstravimo programoms veiksmingai vykdyti. Reglamentas (EB) Nr. 876/2002; 2001 m. kovo mėn. Europos Vadovų Tarybos sprendimai; 2001 m. birželio 20 d. COM(2001) 336 Pasiūlymas dėl Tarybos reglamento dėl bendros įmonės Galileo įsteigimo. Reglamento (EB) Nr. 876/ konstatuojamoji dalis.

16 16 a) konkurso procedūros, pasibaigiančios koncesijos sutarties sudarymu, valdymas; b) su technologijų plėtra susijusios EKA veiklos priežiūra; c) tyrimų veiklos inicijavimas ir valdymas; d) EGNOS integracija į Galileo sistemą. 19. Pradžioje GJU sudarė tik du steigėjai EKA ir Komisija. Kinijos nacionalinis nuotolinio stebėjimo centras (National Remote Sensing Centre of China NRSCC) prie GJU prisijungė 2004 m. spalio mėn., o 2005 m. rugsėjo mėn. jos gretas papildė Izraelio bendrovė MATIMOP (taip pat žr. III priedą). GJU valdymo struktūra pateikiama 2 diagramoje. Finansavimas 20. Kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etape ES lėšos (iš TEN-T 16 ir 6-osios BP) buvo skirstomos per GJU, o EKA Galileo bendrai finansavo savo programomis GalileoSat ir ARTES (1 diagrama) m. Galileo programai skirtos lėšos sudarė 1,94 milijardo eurų m. rugsėjo 18 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 2236/95, nustatantis bendrąsias taisykles dėl Bendrijos finansinės pagalbos teikimo transeuropinių tinklų srityje (OL L 228, , p. 1); 1996 m. liepos 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimas Nr. 1692/96/EB, pateikiantis Bendrijos gaires dėl transeuropinio transporto tinklo plėtros (OL L 228, , p. 1), iš dalies pakeistas Sprendimu Nr. 1346/2001/EB (OL L 185, , p. 1).

17 17 1 diagrama. Galileo kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapas Finansavimas m. 1 EKA valstybės narės 902 milijonai eurų Europos Komisija 946 milijonai eurų Kiti 92 milijonai eurų GalileoSat ARTES 852 mln. EUR GalileoSat 50 mln. EUR 196 mln. EUR TEN-T 750 mln. EUR TEN-T 6-oji BP Bendra įmonė Galileo 892 miijonai eurų 92 mln. EUR NRSCC MATIMOP Belgija 668 milijonai eurų Europos kosmoso agentūra 1716 milijonų eurų 1716 mln. EUR 110 mln. EUR 6-oji BP 114 mln. EUR Infrastruktūros kūrimas 1716 milijonų eurų RTD 110 milijonų eurų GJU operacijos ir veikla 114 milijonų eurų 1 Kinijos ir Izraelio įnašai buvo skirti įnašui į GJU bazinį kapitalą (atitinkamai 5 milijonai ir 4 milijonai eurų) ir įnašui, kuris būtų panaudotas jų pačių nacionalinės pramonės finansavimo veiklai (pagal sutartis su EKA). Pastarasis įnašas nebuvo iki galo panaudotas. Šaltinis: Europos Audito Rūmų vertinimas. Raida m. spalio mėn. Komisija Parlamentui ir Tarybai pateikė komunikatą dėl programos raidos 17. Šis komunikatas buvo 2004 m. gruodžio mėn. Transporto tarybos posėdžio, kurio metu nutarta pradėti diegimo etapą, pagrindas. 17 COM(2004) 636 galutinis, Komisijos komunikatas Europos Parlamentui ir Tarybai Perėjimas į Europos palydovinės radijo navigacijos programos parengimo darbui ir veikimo etapus.

18 18 Komisija nepateikė naujo kalendorinio plano, tačiau tuo metu technologijų plėtros vykdymas vėlavo apie trejus metus. 22. Komunikate buvo nurodyta, kad GJU gerai atliko būsimo koncesijos gavėjo atrankos procedūrą. Tačiau koncesijos atrankos etapas buvo pratęstas iki 2005 m. sausio mėn. Be to, 2005 m. vasario mėn. GJU nepasirinko tinkamo dalyvio iš dviejų konkurse dalyvavusių konsorciumų 18. Todėl konkurso dalyviai pasiūlė susijungti į jungtinį konsorciumą, kuriam GJU pritarė 2005 m. birželio mėn., ir pateikė bendrą pasiūlymą m. liepos gruodžio mėn. dėl kelių valstybių narių įsikišimo buvo sustabdytos koncesijos derybos ir su technologijų plėtra susijusi veikla. Šios valstybės nepritarė jungtinio konsorciumo, kuris turėjo dalyvauti konkurse dėl koncesijos sutarties, sudarymui bei nustatytai sistemos veiklos centrų, žemės infrastruktūros ir būstinės vietai. Pasitelkus mediatorių m. gruodžio mėn. buvo pasiektas susitarimas. Derybos su jungtiniu konsorciumo faktiškai prasidėjo 2006 m. sausio mėn m. gruodžio 28 d. sėkmingai buvo paleistas pirmasis eksperimentinis palydovas GIOVE-A. Jis užtikrino naudojimąsi Tarptautinės telekomunikacijų sąjungos suteiktais Galileo dažniais m. birželio mėn. 20 Komisija paskelbė atnaujintą Galileo kalendorinį planą 21. Pagal šį planą kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapas turėjo tęstis iki 2009 m. pradžios, o diegimas m. (trejų metų skirtumas lyginant Eurely ir inavsat konsorciumai. Trečiasis pirminiame etape atrinktas Eutelsat vadovaujamas konsorciumas iš atrankos etapo pasitraukė 2004 m. vasarą m. spalio mėn. Europos Komisijos pirmininko pavaduotojas mediatoriumi paskyrė buvusį Europos Komisijos narį Pranešimas spaudai IP/05/ m. birželio 7 d. COM(2006) 272, Komisijos komunikatas Europos Parlamentui ir Tarybai Galileo programos padėties įvertinimas. Šį planą Komisija pirmą kartą paskelbė 2005 m. spalio 25 d. pranešimo spaudai IP/05/1345 pranešime leidėjams.

19 19 su pradžioje numatytu planu). Šiame komunikate taip pat iki 1,5 milijardo eurų buvo padidintas kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapo biudžetas (400 milijonais eurų daugiau nei pradiniame biudžete). Dėl su koncesija susijusių derybų Komisija sakė: Todėl vėliau koncesija pasirodė būsianti geriausia išeitis, labiausiai tinkanti atsižvelgiant į programos specifiką [...]. Iki 2006 m. pabaigos bus nustatytos numatomos pajamos ir išlaidos bei viešojo sektoriaus įnašas. Be to, bus sudarytas finansavimo planas ir parengtos pagrindinės sutarties sąlygos m. lapkričio mėn. GJU ir jungtinio konsorciumo derybininkai susitarė dėl Galileo PPP pagrindinių dalių, vadinamų Heads of Terms (HoT) v.1. Tai buvo pirmasis dokumento be sutartinių įsipareigojimų projektas, kuriame GJU labiausiai priartėjo prie koncesijos sutarties. Kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapas po GJU (nuo 2006 m.) m. pabaigoje GJU nusprendė, kad ji sėkmingai atliko savo pagrindines užduotis m. gruodžio mėn. pabaigoje GJU veikla buvo nutraukta 23 ir perkelta į Europos GNSS priežiūros instituciją (GSA), kuri buvo įsteigta 2004 m. liepos mėn. Europos GNSS programų viešųjų interesų aspektams valdyti ir veikti kaip programų reguliavimo institucija Galileo m. lapkričio 30 d. GJU pranešimas spaudai Kitas Galileo programos etapas; Bendros įmonės Galileo valdymo perdavimas Europos GNSS priežiūros institucijai m. gruodžio 12 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1942/2006, iš dalies keičiantis Reglamentą (EB) Nr. 1321/2004 dėl Europos palydovinės radijo navigacijos programų valdymo struktūrų sukūrimo (OL L 367, , p. 18); 2006 m. gruodžio 12 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1943/2006, iš dalies keičiantis Reglamentą (EB) Nr. 876/2002 dėl bendros įmonės Galileo įsteigimo (OL L 367, , p. 21).

20 20 diegimo ir veiklos etapų metu 24. Dėl šio veiklos pakeitimo pasikeitė GSA funkcija, o tai nebuvo numatyta jos įsteigimo metu. 28. Derybos dėl koncesijos su jungtiniu konsorciumo sustojo 2007 m. pradžioje m. gegužės mėn. komunikate 25 Europos Komisija pripažino, kad EGNOS ir Galileo programų vykdymas reikšmingai vėlavo (penkerius metus lyginant su pradiniu kalendoriniu planu) ir buvo viršytos numatytos išlaidos m. Europos Sąjungos Taryba 26 nusprendė pakeisti programos kryptį: nuo šiol sistemos diegimas numatytas 2013 m. programą visiškai finansuojant Bendrijos lėšomis (žr. 2 lentelę), o EKA vykdys deleguoto viešųjų konkursų agento funkciją. Šiuo tikslu Europos Parlamentas ir Taryba priėmė reglamentą dėl tolesnio GNSS programų įgyvendinimo m. liepos 1 d. Komisija paskelbė kvietimą pareikšti susidomėjimą Galileo sistemos infrastruktūros pirkimo konkursu, kurį sudarė šešios antraštinės dalys (sisteminė pagalba, žemės misijos segmentas, žemės kontrolės segmentas, erdvės segmentas (palydovai), paleidimo paslaugos ir operacijos). Po tinkamų kandidatų pirminės atrankos preliminarūs pasiūlymai buvo gauti 2008 m. pabaigoje. Konkurencinio dialogo procedūrą tikimasi baigti 2009 m m. liepos 12 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1321/2004 dėl Europos palydovinės radijo navigacijos programų valdymo struktūrų sukūrimo (OL L 246, , p. 1). Komisijos komunikatas Europos Parlamentui ir Tarybai Galileo kryžkelėje: Europos pasaulinės palydovinės navigacijos sistemos GNSS programų įgyvendinimas, SEC(2007) 624, 2007 m. gegužės 16 d m. birželio 6 8 d., spalio 1 ir 2 d., lapkričio 29 ir 30 d. Tarybos rezoliucijos ir išvados m. liepos 9 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 683/2008 dėl tolesnio Europos palydovinės navigacijos programų (EGNOS ir Galileo ) įgyvendinimo (OL L 196, , p. 1).

21 21 2 lentelė. Galileo išlaidų sąmata Pradinė išlaidų sąmata milijonais eurų (COM(2000) 750) Atnaujinta išlaidų sąmata milijonais eurų (COM(2007) 261 ir EKA dokumentai) Apibrėžties etapas Kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapas Diegimas Iš viso (kurių milijonų skiria viešasis sektorius) (visą sumą skiria viešasis sektorius) Numatyta, kad metinės veiklos išlaidos, įskaitant palydovų konsteliacijos pakeitimą, sudarys 220 milijonų eurų. Numatyta, kad iki 2030 m. su veiklos išlaidomis, priežiūra ir skolos palūkanų padidėjimu susijusios paslaugų užtikrinimo išmokos (fiksuota dalis) sudarys milijonų eurų. 29. Savo 2007 m. gegužės mėn. komunikate Komisija labai išsamiai nagrinėjo koncesijos derybų nesėkmės priežastis. Šiame dokumente buvo siekiama paaiškinti, kaip reikėtų keisti programos kryptį. Tuo tikslu jame pateikiama neapibrėžta nuomonė apie kai kurias nesėkmės priežastis ir pažymima, kad Komisijos prielaidos dėl laiko, biudžeto bei rinkos ir projektavimo rizikos perkėlimo buvo per daug optimistinės. Komunikate taip pat nagrinėjami viešojo ir privataus sektoriaus valdymo klausimai ir teigiama, kad valstybių narių nacionaliniai interesai buvo svarbesni už programos ilgalaikius strateginius tikslus. Tačiau jame neaptariami toliau šioje ataskaitoje nagrinėjami veiksniai, pavyzdžiui, PPP parengimas (įskaitant laiką ir kompetenciją) ir ataskaitos. AUDITO APIMTIS IR METODAS 30. Audito Rūmai atliko Galileo kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapo valdymo auditą, kurio metu siekė atsakyti į klausimus: a) kokie veiksniai lėmė koncesijos procedūros nesėkmę;

22 22 b) kokie veiksniai lėmė su technologijų plėtra susijusius vėlavimus ir per dideles išlaidas; c) kiek tyrimams ir vystymo veiklai skirtomis išlaidomis buvo prisidėta prie Galileo programos įgyvendinimo; d) ar GJU tinkamai integravo EGNOS į Galileo ; e) ar Galileo programa buvo tinkamai valdoma. 31. Audito metu buvo nagrinėjamas laikotarpis, kai GJU buvo atsakinga už kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapo valdymą (2003 m. rugsėjo mėn m. gruodžio mėn.), didžiausią dėmesį atkreipiant į jos įgaliojimus, jos įsteigimo procesą ir jai patikėtų užduočių valdymą. Auditas buvo atliekamas 2007 ir 2008 m. Audito Rūmai stebėjo programos raidą, taip pat jos krypties pakeitimą, iki 2008 m. pabaigos. 32. Audito Rūmai savo audito įrodymus surinko atlikę dokumentų peržiūras, interviu su GJU, Komisija ir EKA bei kitomis su Galileo susijusiomis suinteresuotomis šalimis, pavyzdžiui, su valstybių narių atstovais, GSA (GNSS priežiūros institucija), mokslinių tyrimų projektų naudos gavėjais, Europos kosmoso pramonės atstovais, konkurse dėl koncesijos dalyvavusiomis įmonėmis ir konsultantais, kurie buvo sudarę sutartis su GJU. 33. Siekdami įvertinti GJU vykdomo mokslinių tyrimų ir vystymo veiklos valdymo kokybę, Audito Rūmai atliko 482 naudos gavėjų, dalyvavusių viename ar keliuose mokslinių tyrimų projektuose, kurie buvo finansuojami pagal 6-osios BP Aeronautikos ir kosmoso teminį prioritetą, apklausas. PASTABOS 34. Toliau pateikiami audito metu nustatyti faktai apima įvairias GJU užduotis kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etape (35 65 dalys) bei su viešojo sektoriaus valdymu susijusius klausimus (66 74 dalys). Šiose dalyse išsamiai aprašomi GJU tikslai yra naudojami kaip kriterijai rezultatų įvertinimui. Taip pat Audito

23 23 Rūmai nagrinėja, dėl kokių priežasčių GJU neįgyvendino didžiosios numatytų tikslų dalies. Kai kuriais atvejais buvo atliekamas palyginimas su vykdomų programų, projektų ar organizacijų patirtimi. Kitais atvejais buvo naudojami visuotinai pripažinti projektų valdymo principai. Audito Rūmai, ypač dalyse, taip pat naudojo geriausia praktika sudarant PPP 28 pagrįstus audito kriterijus (išsamiau apie šią analizę žr. IV priedą). Nepasisekusios koncesijos derybos Tikslas 35. Svarbiausia GJU užduotis buvo vesti derybas dėl PPP, siekiant, kad privatus sektorius, bendradarbiaudamas su Europos Komisija, skirtų investicijas Galileo infrastruktūros kūrimui ir naudojimui. Pradžioje buvo numatyta, kad koncesininkas (atitinkamos privačios įmonės) bus nustatytas iki 2004 m. pabaigos, GJU derybas baigs 2005 m., o GSA koncesijos sutartį skirs iki 2005 m. pabaigos. Rezultatai 36. Kaip buvo planuota, GJU koncesijos procedūrą vykdė keliais etapais (pirminė atranka, atranka, derybos) m. balandžio mėn. ji paskelbė pirmą konkurso dokumentų rinkinį, o vėliau surengė konkurencinio dialogo procedūrą ir konkurso dalyviams pateikė koncesijos sutarties projektą ir vertinimo kriterijus. 37. GJU geriausio konkurso dalyvio nepavyko atrinkti nei 2004 m. spalio mėn., nei 2005 m. vasario mėn., kai buvo pratęstas atrankos etapas. Derybos prasidėjo tik 2006 m. sausio mėn., kai konkurso dalyviai susijungė į vieną konsorciumą. 28 (Peržiūrėtos) INTOSAI gairės apie geriausią viešųjų-privačių lėšų ir koncesijų audito praktiką 2007 m. lapkričio mėn.

24 Koncesijos sutarties sudarymo terminas buvo atidėtas du kartus nuo 2005 m. gruodžio mėn. iki 2006 m. gruodžio mėn. ir iki 2007 m. gruodžio mėn m. pradžioje Komisija ir GSA nusprendė derybas nutraukti. Nesėkmės priežastys 39. PPP buvo parengta ir suplanuota netinkamai. Dėl to buvo reikalaujama, kad GJU vykdytų derybas dėl PPP, kuri buvo nerealistiška. Pasirengimas 40. Valstybės narės ir trečiosios šalys turi didelę patirtį PPP projektų srityje. Patirtis rodo, kad geriausia praktika yra susijusi su šiais aspektais. a) tinkamu pasirengimu: viešasis sektorius turėtų aiškiai nustatyti projekto reikalavimus, įvertinti privataus sektoriaus galimybes, galimą naudą, išnagrinėti alternatyvius būdus, kaip patenkinti savo poreikius, nustatyti tinkamą rizikos paskirstymo metodą, įvertinti finansinius pajėgumus ir geriausią numatytų išteklių panaudojimą bei parengti projekto bylą. Prieš pasirenkant tam tikro pobūdžio PPP, turi būti atliktas tinkamas rizikos įvertinimas; b) pakankamu laiku: atsižvelgiant į kitų organizacijų 29 patirtį galima daryti išvadą, kad patikimo PPP metodo ir viešojo sektoriaus pozicijų nustatymui reikia daugiau nei vienerių metų, net jei šie PPP projektai nėra tokie sudėtingi kaip Galileo ; c) tinkamais valdymo ištekliais: PPP projekto valdymui yra būtina speciali tinkamu laiku suburta ir reikalingą kompetenciją turinti darbuotojų grupė; d) efektyvios konkurencijos palaikymu; 29 PPP/PFI praktika Jungtinėje Karalystėje.

25 25 e) reguliariomis vykdomo PPP projekto peržiūromis, siekiant užtikrinti geriausio išteklių panaudojimo tęstinumą. 41. Galileo PPP 30 parengiamojo etapo metu Komisija neatsižvelgė į šiuos geriausios praktikos aspektus: a) tinkamo pasirengimo: nepaisant to, kad ji atliko kelis tyrimus, Komisija neišnagrinėjo tradicinės viešųjų konkursų procedūros ir niekuomet nebuvo sukurtas viešojo sektoriaus komparatorius 31. Be to, Komisija iš anksto nenagrinėjo, koks iš tikrųjų turėtų būti rizikos pasiskirstymas viešajame ir privačiame sektoriuose; kokiame projekto etape ar kokioje Galileo veiklos srityje PPP būtų sėkmingiausia; kokia būtų įvairių PPP modelių santykinė nauda 32. Siekdama politinio konsensuso, Komisija pasiūlė PPP Galileo diegimo ir veiklos etapams. Taryba tam pritarė. Atlikusi kelis viešojo ir privataus sektoriaus investavimo atvejų tyrimus, Komisija pasirinko koncesijos formos PPP (žr. 12 dalį). Nors Komisijos dokumentuose buvo nurodytos koncesijos ypatybės, juose pateikti argumentai buvo pagrįsti bendrosiomis nuostatomis, o ne su Galileo susijusiais specifiniais samprotavimais. Taip pat viešųjų konkursų procedūrai buvo pasiūlytas per daug ambicingas kalendorinis planas. Nors kai kurios galimos rizikos rūšys ir sunkumai buvo nustatyti pradiniame etape 33, Komisija tiksliai neįvertino Išsami kriterijų, kurie buvo naudojami viešojo sektoriaus vykdomo Galileo koncesijos procedūros valdymo auditui su kiekvieno kriterijaus įvertinimo santrauka, yra pateikta IV priede. Viešojo sektoriaus komparatorius yra rodiklis, parodantis, kiek kainuotų projektas, jei būtų naudojami tradiciniai viešųjų konkursų metodai. Jis yra naudojamas tuomet, kai siekiama nustatyti, ar privačių finansų pasiūlymai duoda didesnę naudą nei tradicinė viešųjų konkursų procedūra. Buvo nagrinėjamas tik bendros įmonės ir koncesijos modelis. Buvo pabrėžti keli su PPP susiję suvaržymai: pajamų neaiškumas (rinkos rizika), technologinė rizika, kūrimo ir diegimo etapų tarpusavio sąveika (projektavimo rizika) ir pramoninė koncentracija kosminės erdvės gamybos sektoriuje.

26 26 jų galimo poveikio operacijos įvykdomumui, nei kaip viešasis sektorius galėtų jų efektyviai išvengti; b) pakankamo laiko: dėl ambicingo kalendorinio plano, pagal kurį Komisija 2004 m. gruodžio mėn. turėjo pateikti ataskaitą Transporto tarybai, ji GJU neskyrė pakankamai laiko 34 apibrėžti koncesijos metodą. Konkurencinio dialogo procedūros metu keli konkurso dalyviai taip pat išreiškė susirūpinimą dėl nepakankamo laiko rengiant patikimą veiklos planą. Dėl šios priežasties GJU pradiniuose konkurso dokumentuose nebuvo nustatyti konkretūs tikslai. Visų pirma, juose nebuvo atsižvelgta į didžiąją koncesijos modeliui būdingų sunkumų dalį. Todėl pramoniniuose pasiūlymuose nebuvo nurodyta tiksli kaina ar tvirti įsipareigojimai, be to, jiems buvo taikoma tiek sąlygų ir apribojimų, kad jie buvo nepakankamas pagrindas atlikti palyginimą ir įvertinimą. Dėl tos pačios priežasties GJU trūko pagrįstų įvertinimo kriterijų, kad būtų galima atlikti gautų pasiūlymų lyginamąjį įvertinimą. Pirmasis aiškus viešojo sektoriaus pareiškimas keliais svarbiais Galileo klausimais buvo su konkurso dalyviais 2006 m. pabaigoje patvirtintos dalys Heads of Terms (HoT); c) tinkamų valdymo išteklių: GJU buvo nauja organizacija su naujomis teisinėmis nuostatomis, naujai suburta komanda, nauju vadovu ir be jokios ankstesnės patirties koncesijos derybose. Išorės konsultantai nebuvo pakviesti iki pat 2004 m. rugsėjo mėn. (t. y. po konkurso dokumentų paskelbimo ir konkurencinio dialogo pradinio etapo); d) konkurencijos palaikymo: maždaug nuo 2004 m. rudens konkuravo du pramonės konsorciumai m. gegužės mėn. jie pasiūlė sujungti jėgas ir pateikti vieną bendrą pasiūlymą. GJU susijungimui pritarė su keliomis 34 GJU pirmuosius konkurso dokumentus paskelbė po mažiau nei aštuonių mėnesių nuo jos veiklos pradžios.

27 27 sąlygomis 35, tikėdamasi iš to gauti didesnės ekonominės naudos. Kadangi nebuvo taikomas viešojo sektoriaus komparatorius, procedūros metu neliko jokių konkurencijos elementų; e) reguliarių peržiūrų: viešasis sektorius turėtų atlikti reguliarias vykdomo PPP projekto peržiūras, kad būtų užtikrintas geriausio išteklių panaudojimo tęstinumas. Nors GJU atliktose koncesijos vertinimo ataskaitose buvo nurodytos kelios problemos ir galima rizika 36, programos pažangos įvertinimas buvo nepagrįstai pozityvus. Savo reguliariuose oficialiuose pareiškimuose ji niekuomet nesuabejojo koncesijos įvykdomumu, tačiau kasmet dar dvylikai mėnesių nukeldavo koncesijos sutarties datą. Tokiu būdu tos valstybės narės, kurios buvo priklausomos nuo GJU, neturėjo pakankamos informacijos, kaip prašyti taisomųjų priemonių (taip pat žr. 74 dalies f punktą). Pasirinktas PPP modelis 42. Koncesijos pasirinkimą PPP forma pasiūlė Komisija, o Taryba jį patvirtino kaip valstybių narių politinį konsensusą. ŠI PPP koncesija, kuri buvo grindžiama ne daugiau nei vieno trečdalio viešųjų ir ne mažiau nei dviejų trečdalių privačių išlaidų dalimis ir dėl kurios derybas turėjo vesti GJU, kai kuriais aspektais žymiai skyrėsi nuo visų kitų egzistuojančių PPP 37 : ES teisės aktų viešųjų konkursų ir konkurencijos srityje laikymasis, griežti terminai, svarbūs pasiūlymų patobulinimai, atsižvelgiant į ankstesnius individualius pasiūlymus, sujungto konsorciumo įsipareigojimas sukurti tinkamą bendrą teisinę struktūrą m. spalio mėn., 2005 m. vasario mėn. ir 2005 m. birželio mėn. įvertinimo ataskaitos. Tradiciniai PPP infrastruktūros projektai yra, pavyzdžiui, susiję su tuneliais ir keliais. Pati panašiausia PPP Paradigm / Skynet (JK gynybos telekomunikacijų sistema) vis dėlto skiriasi nuo Galileo daugeliu aspektų: jos technologinė rizika yra mažesnė, JK Gynybos ministerija yra patikimas pajamų šaltinis, yra pateikiami operacijų rezultatai, o projektui vadovauja vienintelis patirties PPP srityje turintis rėmėjas (JK gynybos ministerija).

28 28 a) Galileo programa yra susijusi su didele technologine rizika. Ji apima 30 palydovų, išdėstytų vidutiniame žemės orbitos lygyje, su naujais komponentais (pavyzdžiui, naujo tipo atominiais laikrodžiais), kurie iki šiol nebuvo testuoti erdvėje, konsteliaciją; b) yra sunku numatyti pajamų kitimą, nes GPS atviri signalai yra laisvai prieinami. Vis dar reikia nustatyti eksploatacijos modelį; c) Galileo koncesija turėjo prasidėti po, o ne prieš tai, kai viešasis sektorius parengė sistemos projektą ir pradėjo dalinį infrastruktūros vystymą. Nors ir artimas planavimo, kūrimo, finansavimo, veikimo (design build finance operate DBFO) koncesijos tipui, Galileo PPP žymiai nuo jo skyrėsi, nes buvo numatyta, kad privatus koncesininkas yra atsakingas už naujos sistemos kūrimą, finansavimą ir eksploataciją po to, kai viešasis sektorius ją perduoda, atlikęs projektavimo darbus (2 langelis). 2 langelis Pagrindinės koncesijos rizikos rūšys Trys pagrindiniai koncesijos derybas apsunkinę veiksniai buvo rinkos rizikos, projektavimo rizikos ir civilinės atsakomybės tvarkos perkėlimas iš viešojo į privatų sektorių. Perkeliant rinkos riziką turėjo būti užtikrinta, kad rinkos pajamos galės būti gautos atsižvelgiant į bazinį su rinkos vystymusi susijusį scenarijų. Tačiau dėl rinkos neapibrėžtumo, tolimos pajamų perspektyvos ir pirma laiko viešajam sektoriui priskirto pagrindinio vaidmens rinkos vystymesi šią riziką perkelti į privatų sektorių buvo sudėtinga. Perkeliant projektavimo riziką turėjo būti užtikrinta, kad projektas (už kurį buvo atsakinga EKA kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etape) neturėjo jokių būdingų problemų, dėl kurių sistema (už kurią eksploatacijos metu atsakingas koncesininkas) būtų su trūkumais ar nepakankamai efektyvi. Riziką perkelti buvo sudėtinga ne tik dėl su Galileo projektavimu susijusio techninio sudėtingumo ir tikėtinų koncesininko rezultatų veiklos etapo metu, bet ir dėl atsakomybės (projektavimo ir vystymo (EKA) bei diegimo, eksploatavimo ir priežiūros (koncesininkas)) pasiskirstymo.

29 29 Civilinės atsakomybės tvarka yra susijusi su nesutartiniais įsipareigojimais galimiems nuo Galileo nesėkmių nukentėjusiesiems asmenims, kuriems netinka joks konkretus galiojantis teisinis ar draudimo modelis. Su technologijų plėtros veikla susiję vėlavimai ir biudžeto viršijimas Tikslas 43. Antroji iš keturių pagrindinių GJU užduočių buvo su technologijų plėtra susijusios EKA veiklos priežiūra, siekiant įsitikinti, kad buvo sukonstruota ir veikia pakankamai palydovų ir žemės segmento įrenginių, kad būtų galima pademonstruoti sistemos pajėgumus ir patikimumą, atsižvelgiant į numatytą tvarkaraštį ir biudžetą (žr. 13 dalį). Rezultatai m. gruodžio mėn. veikė vienintelis eksperimentinis palydovas (GIOVE- A), kuris sėkmingai užtikrino Galileo dažnių registravimą Tarptautinėje telekomunikacijų sąjungoje. Antras eksperimentinis palydovas (GIOVE-B) buvo paleistas 2008 m. balandžio mėn., 30 mėnesių vėliau, nei planuota pradžioje. Pagal dabartinį tvarkaraštį 38 kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapas pasibaigs 2010 m. t. y. penkeriais metais vėliau nei planuota. Pagal 2008 m. liepos mėn. EKA pateiktą išlaidų sąmatą 39 kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapas kainuos 1 milijardu eurų daugiau nei buvo numatyta pradiniame 1,1 milijardo eurų biudžete (žr. 3 lentelę) Reglamentas (EB) Nr. 683/2008. Anksčiau sąmata buvo atnaujinta 2005 m. vasario mėn. ir 2007 m. gegužės mėn.

30 30 3 lentelė m. ir 2008 m. biudžeto sąmatų kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etape palyginimas (milijonais eurų 2001 m. kainomis) Pradinio biudžeto sąmata 2008 m. liepos mėn. biudžeto sąmata Veikla Galileo sistemos bandymo stendas (GSTB-V2) Paleidėjai Suderinimas orbitoje (IOV) EKA išlaidos Kita Iš viso Šaltinis: EKA. Vėlavimo ir per didelių išlaidų priežastys 45. Su technologijų plėtra susijusios veiklos priežiūros užduotį GJU buvo sudėtinga įvykdyti dėl valdymo sunkumų, neišsamaus biudžeto, vėlavimų bei kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapo pramoninės organizacijos. 46. GJU buvo skirta užduotis vykdyti technologijų plėtros priežiūrą, tačiau ji nebuvo išsamiau apibrėžta. Iš tiesų EKA veikė be GJU priežiūros, pagal savo taisykles ir procedūras. GJU vykdomos EKA priežiūros funkcija nesutampa su jos valdymo struktūra. Tai plačiau aptariama kaip valdymo problemos dalyse. 47. Kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapui skirtas Tarybai 40 pateiktas Galileo biudžetas buvo neišsamus. Jame nebuvo jokio aiškaus nenumatytiems atvejams skirto biudžeto ar rezervo 41. Sudarantis 1,1 milijardo eurų jis buvo mažesnis, nei numatytos išlaidos apibrėžties etape. Be to, nebuvo atlikti jokie pataisymai, susiję su Komisijos 50 milijonų eurų finansiniu įnašu GJU, ir m. lapkričio 22 d. COM(2000) 750. Dėl EKA kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etape dalies (kuri sudaro pusę viso biudžeto) de facto rezervas nenumatytiems atvejams sudaro 20 %: jei bendras išlaidų perviršis yra mažesnis nei 20 % programos finansinio paketo, jokia programoje dalyvaujanti valstybė narė negali iš jos pasitraukti.

31 31 nebuvo atsižvelgta į saugos reikalavimus (120 milijonų eurų) 42. Bendri su ištekliais susiję reikalavimai ir projekto išlaidos turėtų būti nustatyti planavimo etape, prireikus įtraukiant pataisymus ir rezervą nenumatytiems atvejams. Pagal kitų organizacijų patirtį galima daryti išvadą, jog kosmoso programoms paprastai reikia 10 % 40 %, nenumatytiems atvejams skirto biudžeto, priklausomai nuo programos sudėtingumo, inovacijos lygio ir kitų nežinomųjų skaičiaus. 48. Kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapas buvo pradėtas tik 2003 m. gegužės mėn., t. y. 29 mėnesiais vėliau nei buvo planuota (žr. 15 dalį). Pagal GJU patvirtintus EKA apskaičiavimus, dėl šio vėlavimo gali būti patirtos apie 142 milijonais eurų didesnės išlaidos Vėlavimai ir per didelės išlaidos atsirado dėl kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo pramoninės organizacijos, kuriai būdinga ad hoc pagrindiniu rangovu grindžiama specifinė struktūra. Iš esmės rezultatai gaunami laiku ir numatyto biudžeto ribose esant konkurencinei aplinkai m. buvo sukurta iš svarbiausių Europos kosmoso įmonių sudaryta bendra įmonė 44, kuri turėjo veikti kaip pagrindinis pramoninis rangovas ir užtikrinti Galileo infrastruktūros vystymą ir pateikimą. Tokioje oligopolinėje aplinkoje, kaip Europos kosmoso pramonė, bendros įmonės sukūrimas dar labiau sumažino konkurenciją. EKA Į saugumo reikalavimus programoje buvo atsižvelgta per vėlai: 2004 m. Galileo saugumo taryba paskelbė papildomus reikalavimus, kuriems prireikė dar 120 milijonų eurų papildomų lėšų. Su tuo susiję pakeitimo prašymų turėjo rimtų pasekmių techniniu požiūriu, taip pat ir vykdomai vystymo veiklai. Šias išlaidas sudaro: a) 41 milijonas eurų, skirtų antrojo bandomojo palydovo plėtojimui, siekiant sumažinti dažnių registravimo iki 2006 m. birželio mėn. užtikrinimo riziką, kadangi su vienu palydovu rizika yra per didelė; b) 15 milijonų eurų papildomos apkrovos plėtojimui; c) 40 milijonų eurų papildomų išlaidų, kurias EKA skyrė dėl svarbių kalendorinio plano pakeitimų; d) 46 milijonai eurų papildomoms darbo sąnaudoms pramonės srityje dėl besikeičiančių ekonominių sąlygų. Dėl būstinės vietos ir funkcijų, įmonės valdymo struktūros ir darbų paketų paskirstymo įvairiems subrangovams buvo parvirtintas susitarimas tarp įvairių vyriausybių.

32 32 neturėjo jokios kitos išeities, kaip 2001 m. liepos mėn m. gruodžio mėn. su šia bendra įmone sudaryti kelias sutartis. Kelios sutartys buvo susijusios su reikšmingais vėlavimais ir per didelėmis išlaidomis. Pagal EKA ataskaitas šios problemos atsirado dėl sudėtingo valdymo, neaiškios atskaitomybės ir sprendimo priėmimo struktūros bei dėl to, kad subrangovų atranka buvo grindžiama pačios pramonės paskirstymo apribojimais, o ne išlaidų ir kalendorinio plano efektyvumo paieškomis. Dėl rimtų problemų įgyvendinant kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etapo pagrindinę sutartį, 2007 m. gruodžio mėn. EKA nusprendė iš esmės pakeisti IOV pramoninę organizaciją ir sutarčių sistemą. EKA perėmė pagrindinio rangovo užduotis ir pareigas. Dėl šios reorganizacijos kūrimo ir tinkamumo patvirtinimo etape atsiranda papildomų išlaidų 45. EKA apskaičiavimais jos sudarys 350 milijonų eurų, skirtų pramonės sistemos peržiūrai, ir 194 milijonai eurų EKA išlaidų Antroje 2005 m. pusėje sustojusios koncesijos derybos (žr. 23 dalį), taip pat turėjo neigiamos įtakos technologijų plėtrai: programa užsitęsė keturis su puse mėnesio, taip pat dėl šio vėlavimo ir dėl 2005 m. gruodžio 5 d. sutarties 47 įgyvendinimo buvo patirta 103 milijonai eurų papildomų išlaidų Įskaitant IOV sutarties nutraukimą. IOV praplėtimas iki 2010 m. ir atsakomybės viešųjų konkursų srityje nustatymas didžiausių operatyvinių pajėgumų (FOC) atveju. Jungtinio konsorciumo partneriai susitarė sukurti du vienodus iš GMS ir GCS sudarytus Galileo kontrolės centrus (GCC), tačiau GCC veikla būtų vykdoma per Vokietijoje esantį GMS ir Italijoje esantį GCS, o ne turint vieną veikiantį ir vieną rezervinį GCC. Taip pat buvo susitarta sukurti trečią GMS veikiantį atsarginiu režimu ir trečią GCS.