Sprawozdanie specjalne nr 16/2009. (przedstawione na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi, WE)

Transkrypt

1 ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA KONTROLLIKODA ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO EUROPEAN COURT OF AUDITORS COUR DES COMPTES EUROPÉENNE CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA CORTE DEI CONTI EUROPEA EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA EUROPOS AUDITO RŪMAI EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK IL-QORTI EWROPEA TAL-AWDITURI EUROPESE REKENKAMER EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN Sprawozdanie specjalne nr 16/2009 (przedstawione na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi, WE) Zarządzanie przez Komisję Europejską pomocą przedakcesyjną dla Turcji wraz z odpowiedziami Komisji 12, RUE ALCIDE DE GASPERI TELEPHONE (+352) euraud@eca.europa.eu L LUXEMBOURG TELEFAX (+352) INTERNET:

2 2 SPIS TREŚCI Punkt Wykaz skrótów Streszczenie I - VIII Wprowadzenie 1-7 Zakres kontroli i podejście kontrolne 8-10 Uwagi Planowanie strategiczne Dokumenty strategiczne Rady i Komisji nie były wystarczające, aby ukierunkować pomoc UE na osiągalny zestaw celów Wybór projektów Procedura wyboru projektów w ramach TPA nie była wystarczająco rygorystyczna Wprowadzenie IPP przyczyniło się do poprawy procedury wyboru projektów Zdecentralizowany System Wdrażania (DIS) DIS nie zapewnił terminowej realizacji skontrolowanych projektów, ale podjęto już działania naprawcze Oczekiwane produkty skontrolowanych projektów zostały ostatecznie uzyskane, a rezultaty mają szanse okazać się trwałe Monitoring i ocena wyników Nie zawsze informowano o problemach z realizacją Ogólne dane na potrzeby oceny rezultatów projektów były niewystarczające Wnioski i zalecenia 64-71

3 3 Czy Komisja Europejska dopilnowała, aby pomoc UE była przeznaczana na projekty, które najlepiej przyczyniają się do osiągnięcia priorytetowych celów partnerstwa dla członkostwa UE? Czy Komisja Europejska dopilnowała, aby zdecentralizowany system wdrażania przyczynił się do terminowego i skutecznego uzyskania produktów i osiągnięcia celów projektów? Czy Komisja Europejska zapewniła istnienie skutecznego systemu monitorowania i oceny wyników? 71 Załącznik I - Wykaz skontrolowanych projektów Odpowiedzi Komisji

4 4 WYKAZ SKRÓTÓW AP CJFK DIS EADP IPP MIPD RACER SGUE SMART TPA UE WKM Partnerstwo dla członkostwa Centralna Jednostka Finansująco-Kontraktująca Zdecentralizowany System Wdrażania Program rozwoju Wschodniej Anatolii Instrument Pomocy Przedakcesyjnej wieloletni plan orientacyjny odpowiednie, zaakceptowane, wiarygodne, proste i miarodajne Sekretariat Generalny Unii Europejskiej zdefiniowane, wymierne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie Pomoc przedakcesyjna dla Turcji Unia Europejska Wspólny Komitet Monitorujący

5 5 STRESZCZENIE I. Od 2002 r. w ramach pomocy przedakcesyjnej dla Turcji finansowano realizację projektów mających na celu wspieranie starań Turcji o spełnienie warunków wymaganych do przystąpienia do Unii Europejskiej (zob. pkt 1-7). II. W trakcie kontroli starano się uzyskać odpowiedzi na następujące trzy pytania (zob. pkt 8): a) Czy Komisja Europejska dopilnowała, aby pomoc UE była przeznaczana na projekty, które najlepiej przyczyniają się do osiągnięcia priorytetowych celów partnerstwa dla członkostwa UE? b) Czy Komisja Europejska dopilnowała, aby zdecentralizowany system wdrażania przyczynił się do terminowego i skutecznego uzyskania produktów i osiągnięcia celów projektów? c) Czy Komisja Europejska zapewniła istnienie skutecznego systemu monitorowania i oceny wyników? III. W trakcie kontroli Trybunał zbadał próbę zakończonych projektów, system programowania nowych projektów oraz funkcjonowanie zdecentralizowanego systemu wdrażania (zob. pkt 9-10). IV. W pierwszym okresie pomocy przedakcesyjnej (TPA ) napotkano wiele problemów, które były podobne do problemów odnotowanych w poprzednich programach przedakcesyjnych: nadmierne opóźnienia, problemy z realizacją, nieodpowiedni monitoring i ocena (zob. pkt i 53-61). V. Niemniej jednak w ramach skontrolowanych projektów uzyskano oczekiwane produkty, a Trybunał ocenia, że rezultaty tych projektów mają szansę okazać się trwałe w przyszłości (zob. pkt 48-52). VI. Komisja podjęła działania mające na celu zaradzenie wielu uchybieniom w zdecentralizowanym systemie wdrażania, w szczególności od momentu wprowadzenia nowego instrumentu pomocy przedakcesyjnej (IPP ).

6 6 Chociaż usprawniło to już proces selekcji, pełny wpływ tych zmian można będzie ocenić dopiero przy realizacji projektów IPP w nadchodzących latach (zob. pkt 19, i 43-47). VII. Jednakże Trybunał ustalił, że dokumenty strategiczne Rady i Komisji nie były wystarczające, aby ukierunkować pomoc UE na osiągalny zestaw celów w ramach procesu przygotowań do przystąpienia do UE. Ponadto cele strategiczne i cele projektów nie były dostatecznie konkretne, aby umożliwić ocenę wyników projektów. Komisja nie posiadała informacji umożliwiających jej wykazanie skuteczności pomocy przedakcesyjnej (zob. pkt i 53-63). VIII. Na podstawie tych uwag Trybunał zaleca Komisji, aby zaradziła utrzymującym się uchybieniom w ogólnym programowaniu i zarządzaniu wynikami (zob. pkt 65-71). Zdjęcie 1: Jeden ze skontrolowanych projektów przyczynił się do ogólnego celu, jakim jest poprawa bezpieczeństwa morskiego Turcji oraz zapobieganie zanieczyszczeniom wód morskich zgodnie z wymogami UE. Źródło: Komisja Europejska.

7 7 WPROWADZENIE 1. Turcja jest obecnie jednym z trzech krajów kandydujących do członkostwa w UE wraz z Chorwacją i Byłą Jugosłowiańską Republiką Macedonii. UE ustanawia partnerstwo dla członkostwa z każdym krajem kandydującym. Partnerstwo dla członkostwa w odniesieniu do Turcji zostało przyjęte w 2001 r. i zaktualizowane w 2003, 2006 i 2008 r. Priorytetowe cele partnerstwa dla członkostwa w UE, które Turcja musi spełnić, aby osiągnąć postęp w negocjacjach członkowskich, są określone w decyzji Rady. 2. Aby pomóc krajom kandydującym spełnić wymogi dotyczące integracji europejskiej i wdrożyć reformy niezbędne do spełnienia kryteriów członkostwa, UE zapewnia wsparcie finansowe. Co roku przygotowywany jest program krajowy, w którym wyszczególnione są projekty do realizacji. 3. W przypadku Turcji programy krajowe na lata były finansowane z systemu pomocy przedakcesyjnej dla Turcji (TPA) (zob. tabela 1). W 2007 r. TPA zastąpiono instrumentem pomocy przedakcesyjnej (IPP) 1. Tabela 1 - Projekty współfinansowane przez UE i roczne budżety w ramach TPA Przydział budżetowy Programy krajowe Liczba projektów (w mln EUR) Instrument pomocy przedakcesyjnej dla Turcji na okres wynosi mln euro. Składa się on z pięciu komponentów, z których największy jest komponent I: pomoc w okresie przejściowym i rozwój instytucjonalny, na który 1 Podstawa prawna IPP: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1085/2006 z dnia 17 lipca 2006 r. ustanawiające Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej (Dz.U. L 210 z , str. 82).

8 8 przyznano mln euro 2. Jest to kluczowy komponent pomocy UE mającej na celu spełnienie kryteriów politycznych i ekonomicznych (określonych na posiedzeniu Rady w Kopenhadze w czerwcu 1993 r.) 3 i wdrożenie dorobku prawnego 4, co jest warunkiem niezbędnym do przystąpienia do UE. 5. Chociaż Komisja zachowuje ogólną odpowiedzialność za zarządzanie pomocą przedakcesyjną, instrumentami TPA i IPP zarządzają władze tureckie w ramach zdecentralizowanego systemu wdrażania (DIS). Główny beneficjent każdego projektu (zwykle ministerstwo lub inny organ publiczny) odpowiada za składanie wniosków projektowych, określanie wymogów, a następnie za zarządzanie działaniami projektowymi. W Turcji powstały nowe instytucje: Sekretariat Generalny UE, odpowiedzialny głównie za identyfikację i monitoring projektów oraz Centralna Jednostka Finansująco-Kontraktująca, która zawiera umowy w przypadku wszystkich projektów finansowanych z UE. 6. Komisja była odpowiedzialna za zatwierdzanie instytucji (akredytację) w ramach DIS oraz za system zarządzania projektem, zanim instytucje te rozpoczęły funkcjonowanie. Komisja zatwierdza także roczny program krajowy (zawierający poszczególne projekty wybrane do finansowania ze środków UE), a pracownicy Komisji w Ankarze wydają uprzednią zgodę w kwestiach przetargów i umów Pozostałe komponenty to współpraca transgraniczna, która ma zastosowanie do beneficjentów z regionów przygranicznych między krajami kandydującymi a potencjalnymi krajami kandydującymi oraz między tymi krajami a państwami członkowskimi UE (IPP-II) oraz komponenty dotyczące zasobów regionalnych, zasobów kadrowych i rozwoju obszarów wiejskich (IPP III, IV i V) Kopenhaskie kryteria polityczne wymagają istnienia instytucji gwarantujących stabilną demokrację, rządy prawa, poszanowanie praw człowieka oraz poszanowanie i ochronę mniejszości. Kryteria ekonomiczne wymagają istnienia gospodarki rynkowej gotowej sprostać konkurencji i wolnemu rynkowi w Unii Europejskiej. Aby uzyskać więcej informacji na temat negocjacji akcesyjnych zob. Dorobek prawny Wspólnoty - zwany dalej dorobkiem prawnym - to całość przepisów UE zawartych w około stronach podstawowego i wtórnego prawodawstwa. Władze administracyjne i sądowe Turcji muszą być przeszkolone w zakresie wdrożenia i stosowania nowych przepisów UE.

9 9 7. Wspólny Komitet Monitorujący (WKM) dla Turcji monitoruje funkcjonowanie DIS. Komitetem kierują wspólnie Komisja i władze tureckie, a w jego skład wchodzą przedstawiciele wysokiego szczebla wszystkich odpowiednich organów. ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE 8. Celem kontroli była ocena, w jaki sposób Komisja zarządzała pomocą przedakcesyjną dla Turcji, z uwzględnieniem następujących kwestii: a) Czy Komisja Europejska dopilnowała, aby pomoc UE była przeznaczana na projekty, które najlepiej przyczyniają się do osiągnięcia priorytetowych celów partnerstwa dla członkostwa UE? b) Czy Komisja Europejska dopilnowała, aby zdecentralizowany system wdrażania przyczynił się do terminowego i skutecznego uzyskania produktów i osiągnięcia celów projektów? c) Czy Komisja Europejska zapewniła istnienie skutecznego systemu monitorowania i oceny wyników? 9. Trybunał zbadał próbę złożoną z 11 spośród 82 projektów TPA ujętych w programach krajowych na lata r., gdyż w czasie prowadzenia kontroli projekty z ostatnich lat nie były jeszcze zakończone. Projekty zbadano, aby ocenić, w jakim stopniu zapewniły one uzyskanie produktów oraz spełniły swoje cele. Badanie to dostarczyło również dowodów na różnego rodzaju uchybienia w systemach programowania, realizacji i monitoringu. W próbie znalazły się projekty zróżnicowane pod względem charakteru, wielkości i umiejscowienia geograficznego. Najprostszy projekt w próbie obejmował jedną umowę, a największy projekt dotacji. Wartość środków UE w projektach objętych próbą wahała się od 1,5 do 45 mln euro (zob. załącznik I). 10. W trakcie kontroli badano także planowanie strategiczne oraz procedury wyboru nowych projektów komponentu I w ramach IPP w pierwszym roku programowania (2007) do grudnia 2008 r. Komponent ten został wybrany, gdyż

10 10 był on największym z pięciu komponentów (52% łącznego budżetu dla Turcji na 2007 r.) i najbardziej porównywalnym z TPA. Mapa Turcji - miejsca przeprowadzenia kontroli Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy. UWAGI Planowanie strategiczne 11. Priorytetowe cele partnerstwa dla członkostwa powinny być realizowane nie tylko przy pomocy UE, ale także ze źródeł krajowych oraz z wykorzystaniem pomocy innych donatorów, a także poprzez politykę krajową i prawodawstwo. 12. Trybunał zbadał dokumenty strategiczne i system programowania dla programu krajowego na 2007 r., aby ocenić, czy Komisja systematycznie kierowała pomoc finansową UE tam, gdzie mogła ona najlepiej przyczynić się do osiągnięcia priorytetowych celów.

11 11 Dokumenty strategiczne Rady i Komisji nie były wystarczające, aby ukierunkować pomoc UE na osiągalny zestaw celów 13. Rozporządzenie finansowe 5 wymaga, aby dla wszystkich działań pokrywanych z budżetu UE ustanowiono cele zgodne z kryteriami SMART (zdefiniowane, wymierne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie). Cele te powinny być określone w rocznych opisach zadań 6, jako część budżetowania zadaniowego i procesów zarządczych. Jednakże Komisja nie ujęła tych celów w opisach zadań dotyczących wydatków przedakcesyjnych w Turcji. 14. Partnerstwo dla członkostwa na 2006 r. obejmowało 236 priorytetowych celów mających umożliwić Turcji realizację wymogów związanych z wdrożeniem dorobku prawnego i spełnienie kryteriów kopenhaskich. Nie porównano priorytetowych celów pod względem ich istotności; jedynym rozróżnieniem były ich ramy czasowe. W partnerstwie dla członkostwa na 2006 r. wskazano, że priorytetowe cele krótkoterminowe powinny zostać osiągnięte w ciągu jednego roku lub dwóch lat, a priorytetowe cele średnioterminowe - w okresie trzech do czterech lat. 15. Priorytetowe cele partnerstwa dla członkostwa nie były konsekwentnie ustalane w sposób zdefiniowany i wymierny. Zrealizowanie ich wszystkich w terminie określonym w decyzji Rady okazało się niemożliwe. 16. W 2007 r. Komisja oceniła, w jakim stopniu Turcja zrealizowała priorytetowe cele partnerstwa dla członkostwa. Wykazano, że Turcja zrealizowała już około 60 priorytetowych celów, czyli 30% celów, które powinny 5 6 Art. 33 rozporządzenia finansowego (oraz art. 24 przepisów wykonawczych) wymaga przedstawienia opisów zadań zawierających informacje na temat osiągnięcia wszystkich wcześniej ustalonych zdefiniowanych, wymiernych, osiągalnych, odpowiednich i określonych w czasie celów. Najnowszy opis zadań dla DG ds. Rozszerzenia znajduje się na s. 667 dokumentu o nr ref. SEC(2008) 514: Wstępny projekt budżetu ogólnego Komisji Europejskiej na rok budżetowy dokument roboczy część I.

12 12 być spełnione zgodnie z harmonogramem określonym w partnerstwie dla członkostwa. Potwierdziła to analiza Trybunału. Z priorytetowych celów krótkoterminowych na 2006 r. 67% znalazło się także w partnerstwie dla członkostwa na 2008 r., co świadczy o tym, że nie zostały one zrealizowane w planowanym terminie (tabela 2). Tabela 2 - Porównanie priorytetowych celów krótkoterminowych ujętych w partnerstwie dla członkostwa na 2006 r. i 2008 r. W partnerstwie dla członkostwa na 2006 r. ujęto 155 priorytetowych celów krótkoterminowych, a w partnerstwie dla członkostwa na 2008 r Z priorytetowych celów krótkoterminowych ujętych w partnerstwie dla członkostwa na 2006 r.: 80 (52%) zostało powtórzonych w niezmienionej formie lub z niewielkimi zmianami w partnerstwie dla członkostwa na 2008 r. 24 (15%) zostały powtórzone w partnerstwie dla członkostwa na 2008 r. w bardziej precyzyjnej i konkretnej formie. 51 (33%) nie zostało ujętych w partnerstwie dla członkostwa na 2008 r. 35 priorytetowych celów krótkoterminowych ujętych w partnerstwie dla członkostwa na 2008 r. było nowych lub było wcześniej priorytetowymi celami średnioterminowymi. 17. Na przykład w partnerstwie dla członkostwa na 2001 r. określono priorytetowy cel zwalczanie przestępczości zorganizowanej, handlu narkotykami i ludźmi, nadużyć, korupcji i prania pieniędzy, który miał zostać osiągnięty w ciągu dwóch lat. Cel ten powtarzał się w każdym kolejnym partnerstwie dla członkostwa. Dwuletni termin był naturalnie nieosiągalny dla celu o takiej skali. 18. W odpowiedzi na każde partnerstwo dla członkostwa Turcja musi opracować plan określający przewidywane działania 7. W planach tych nie wyszczególniono działań, w przypadku których wymagana będzie finansowa pomoc UE.

13 W 2007 r. Komisja wprowadziła wieloletni plan orientacyjny. Jest to obszerny dokument strategiczny mający określać główne priorytetowe cele, które powinny zostać osiągnięte za pomocą funduszy IPP w następnych trzech latach. Plan ten jest podstawowym narzędziem do tego celu i ma przyczynić się do lepszego ukierunkowania pomocy UE. Jednakże szeroki zakres tego dokumentu nie pozwolił na jego uszczegółowienie. W niektórych obszarach w dokumencie tym powtórzono jedynie priorytetowe cele partnerstwa dla członkostwa, a w jednym przypadku nawet podsumowano siedem priorytetowych celów w jednym punkcie: wzmocnienie ochrony prawnej i sądowej w zakresie wolności wyznania. Oznacza to, że w wieloletnim planie orientacyjnym nie określono bardziej zdefiniowanych, wymiernych lub osiągalnych celów finansowania UE niż w partnerstwie dla członkostwa. Wybór projektów 20. Projekty są wybierane wspólnie przez władze tureckie i Komisję, a następnie ujmowane w umowach finansowania podpisywanych przez obie strony po przyjęciu odpowiedniego programu krajowego przez Komisję. 21. Trybunał ocenił, czy proces wyboru projektów gwarantował, że finansowane projekty: a) bezpośrednio uwzględniały priorytetowe cele partnerstwa dla członkostwa; b) miały zdefiniowane cele i obejmowały monitorowanie wyników; c) były dobrze zaplanowane i wykonalne. 7 Krajowy program przyjmowania dorobku prawnego Wspólnoty.

14 14 Procedura wyboru projektów w ramach TPA nie była wystarczająco rygorystyczna Wybór projektów w ramach TPA nie odpowiadał w wystarczającym stopniu priorytetowym celom partnerstwa dla członkostwa 22. Aby wprowadzona w ramach DIS oddolna identyfikacja projektu gwarantowała, że opracowywane i zatwierdzane będą projekty, które przyczynią się do osiągnięcia priorytetowych celów partnerstwa dla członkostwa, potrzebna jest skuteczna procedura. 23. Przeprowadzona przez Trybunał kontrola projektów zrealizowanych w ramach programów krajowych z lat wykazała, że w tym czasie nie istniała taka procedura, a jednemu z 11 projektów nie odpowiadał żaden priorytetowy cel partnerstwa dla członkostwa 8. Chociaż niewątpliwie był to interesujący projekt (zob. pkt 51 i ramka 5), nie wspomniano o takiej konieczności w partnerstwie dla członkostwa, a równocześnie istniało ponad 100 innych priorytetowych celów, dla których nie wybrano żadnego projektu. Cele i zakres kolejnych czterech skontrolowanych projektów 9 nie uwzględniły bezpośrednio priorytetowych celów partnerstwa dla członkostwa. Cele i wskaźniki projektów w ramach TPA nie pozwoliły na monitorowanie wyników 24. W przypadku każdego projektu ujętego w programie krajowym wymagany jest pełny opis projektu zwany kartą projektu. W kartach tych określa się cele projektu, oczekiwane rezultaty i obiektywne możliwe do weryfikacji wskaźniki, jak również kluczowe etapy realizacji. 8 Projekt dotyczył utworzenia służby nadzoru kuratorskiego w ramach tureckiej reformy więziennictwa, aby zapewnić różne usługi organom sądowniczym i służbie więziennej. W nowym systemie wprowadzono alternatywę dla kary pozbawienia wolności, co daje skazanym możliwość odbycia kary poza zakładem karnym.

15 Trybunał zbadał karty projektów, aby sprawdzić, czy cele projektu i oczekiwane rezultaty były zgodne z kryteriami SMART (zdefiniowane, wymierne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie) oraz czy wskaźniki monitorowania wyników projektu były zgodne z kryteriami RACER (odpowiednie, zaakceptowane, wiarygodne, proste i miarodajne). 26. Chociaż karty projektów stanowią podstawę systemu monitorowania wyników, Trybunał ustalił, że jedynie dwa z 11 projektów (ochrona konsumentów i służba nadzoru kuratorskiego z programu krajowego na 2004 r.) posiadały cele zgodne z kryteriami SMART i wskaźniki wykonania zgodne z kryteriami RACER. Na przykład w karcie projektu dotyczącego służby nadzoru kuratorskiego podano siedem wskaźników mających mierzyć wpływ nadzoru kuratora jako alternatywy dla kary pozbawienia wolności. 27. Brak podstaw - czyli punktu wyjściowego, w stosunku do którego można zmierzyć postęp - niemal uniemożliwił ocenę, w jakim stopniu projekty osiągnęły swoje cele. W ramce 1 przedstawiono dowód, iż cele Programu rozwoju Wschodniej Anatolii mogły być wymierne. Jednakże w karcie projektu nie było ani wskaźników, ani podstaw, w stosunku do których można by wykazać osiągnięcia; nie określono w niej także celów. Ramka 1 - Program rozwoju Wschodniej Anatolii : Program ten dysponował funduszami w wysokości 45 mln euro i obejmował cztery komponenty, których głównymi celami były: Rolnictwo: Poprawa potencjału rolniczego ludności wiejskiej i organizacji wiejskich, wzrost dochodu i poprawa jakości życia w obszarze objętym programem. (Nie podano wskaźników lub podstawowych danych dotyczących potencjału rolniczego, dochodów, itp.). MŚP: Stymulowanie działalności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez budowanie zdolności instytucjonalnych na szczeblu centralnym i lokalnym w zakresie 9 Ekspertyzy sądowe, prawa kulturalne, transport drogowy oraz Program rozwoju Wschodniej Anatolii.

16 16 stosowania nowego podejścia do długoterminowego rozwoju regionalnego w obszarze innowacji. (Nie podano wskaźników lub podstawowych danych dotyczących działalności MŚP). Turystyka: Promowanie regionu jako krajowego i międzynarodowego kierunku turystycznego oraz pomoc w ochronie obiektów naturalnych i historycznych. (Nie podano wskaźników lub podstawowych danych dotyczących liczby turystów krajowych/międzynarodowych). Rozwój społeczny: Wyrównanie szans na rzecz dostępu kobiet do podstawowej edukacji i działalności zarobkowej. (Nie podano wskaźników lub podstawowych danych dotyczących sytuacji kobiet). Brak odpowiedniej analizy wykonalności projektów w ramach TPA 28. Po określeniu celów projektu należy ustalić, jakie wyposażenie, obiekty i działania należy przewidzieć w ramach projektu. Z 11 skontrolowanych projektów tylko w dwóch określono konkretne wymogi związane z projektem: w przypadku bezpieczeństwa morskiego z programu krajowego na 2002 r. oraz administracji podatkowej z programu krajowego na 2004 r. Specyfikacje pozostałych dziewięciu projektów były w różnym stopniu nieodpowiednie. 29. Przykładowo w projekcie dotyczącym przyjmowania dorobku prawnego w dziedzinie fitosanitarnej 10 nie uwzględniono w należytym stopniu obiektów, które miały zapewnić władze tureckie. Dopiero po rozpoczęciu projektu stwierdzono, że niezbędne będą całkowicie nowe budynki i istotne zmiany w praktykach roboczych. Prace na taką skalę nie mogły zostać podjęte w ramach budżetu i harmonogramu ustanowionych dla projektu. W rezultacie projekt nie uzyskał zakładanej akredytacji jako laboratorium, chociaż sprzęt i szkolenie finansowane ze środków UE zostały zapewnione zgodnie z planem. 10 Projekt dotyczący wdrażania dorobku prawnego w dziedzinie fitosanitarnej miał na celu dostosowanie prawa krajowego do przepisów i praktyk UE w zakresie zdrowia roślin.

17 17 Wprowadzenie IPP przyczyniło się do poprawy procedury wyboru projektów 30. Kontrola Trybunału w zakresie procedury wyboru projektów w ramach programu krajowego na 2007 r. wykazała, że Komisja prowadziła systematyczne i udokumentowane kontrole dotyczące każdego wniosku projektowego przed podjęciem decyzji o włączeniu projektu do programu. 31. Przykładowo na wczesnym etapie sprawdzano, czy projekt odpowiada priorytetowemu celowi uwzględnionemu w wieloletnim planie orientacyjnym i partnerstwie dla członkostwa. Wnioski projektowe, w przypadku których nie można było ustalić takiego związku, były odrzucane. 32. Komisja uznała również potrzebę poprawienia wskaźników w celu lepszego pomiaru stopnia osiągnięcia celów projektu oraz wprowadziła kontrolę jakości tych wskaźników. Beneficjenci otrzymali wskazówki, jak zdefiniować jasne cele i wskaźniki do ich pomiaru. 33. Ponadto Komisja zobowiązała władze tureckie do przygotowania ocen potrzeb lub studiów wykonalności dla każdego projektu oraz wprowadziła kontrole mające dopilnować ich wykonania. Komisja zaleciła przeprowadzenie oceny ekonomicznej (zwykle w formie analizy kosztów i korzyści) projektów inwestycyjnych. Komisja wymagała również badań rynku w zakresie komponentów wnioskowanych projektów obejmujących dostawy, aby ocenić faktyczną potrzebę i oszacować odpowiedni budżet na sprzęt. Komisja udzieliła władzom tureckim wskazówek co do sposobu przygotowania takich badań. 34. Przeprowadzona przez Trybunał analiza wykazała, że w programie krajowym na 2007 r. zastosowano się do nowych zasad, jednak wciąż istnieje możliwość poprawy w zakresie ich stosowania. Wnioski projektowe nie były oceniane pod względem ich możliwej skuteczności i wydajności w realizowaniu priorytetowych celów. Taka ocena pozwoliłaby przeprowadzić konstruktywne porównanie między różnymi opcjami, a wybrane projekty mogłyby mieć większe oddziaływanie.

18 Nowe zasady powinny umożliwić Komisji wybór projektów w sposób, który zmniejszyłby problemy odnotowane podczas kontroli projektów z programu krajowego na lata Jednakże wpływ tych usprawnień może być w pełni oceniony dopiero wtedy, gdy projekty programu krajowego na 2007 r. zostaną całkowicie zrealizowane (w 2012 r.) Zdecentralizowany System Wdrażania (DIS) 36. DIS zapewnia władzom tureckim prawne i administracyjne podstawy umożliwiające zarządzanie projektami finansowanymi ze środków UE pod nadzorem Komisji. Wymaga to istnienia właściwych organów administracyjnych dysponujących odpowiednimi zasobami - tj. SGUE I CJFK (zob. pkt 5) - oraz wystarczających zdolności beneficjentów do realizacji projektów. 37. Trybunał ocenił, czy DIS przyczynił się do skutecznego zarządzania projektami poprzez: a) terminową realizację skontrolowanych projektów z programów krajowych z lat ; b) uzyskanie założonych produktów oraz określenie szans na trwałe wyniki. DIS nie zapewnił terminowej realizacji skontrolowanych projektów, ale podjęto już działania naprawcze 38. W 2003 r. Komisja oceniła możliwości struktury i personelu DIS jako zadowalające i zatwierdziła DIS jako narzędzie realizacji TPA. Jednakże w praktyce DIS nie zapewnił wystarczająco wykwalifikowanego i odpowiednio wyszkolonego personelu, który mógłby poradzić sobie z dużym obciążeniem pracą związaną z wysokim budżetem i licznymi projektami, przyjętymi w ramach programów krajowych na lata (zob. ramka 2). Pomimo to Komisja przyjęła programy krajowe, które z roku na rok obejmowały wyższe środki finansowe i większą liczbę projektów (zob. tabela 1). 39. W odpowiedzi na opóźnienia CJFK nadała pierwszeństwo przetargom i zawieraniu umów dotyczącym starszych projektów, tak aby nie przekroczyć

19 19 terminów zawierania umów, a tym samym nie stracić środków finansowych z UE. W rezultacie projekty z danego roku nie były realizowane zgodnie z planem, co doprowadziło do systematycznych opóźnień 11. W konsekwencji okres realizacji dla każdego programu krajowego TPA w latach musiał być przedłużany o kolejny rok. Część programu krajowego na 2006 r. również musiała zostać przedłużona. Ramka 2 - Przykłady opóźnień spowodowanych niewystarczającym doświadczeniem i liczbą pracowników DIS Projekt dotyczący transportu drogowego z programu krajowego na 2004 r. Projekt specyfikacji technicznych został opracowany pod koniec 2004 r., ale z powodu braków kadrowych CJFK potrzebowała siedmiu miesięcy na przedstawienie swoich uwag. Łącznie finalizacja i zatwierdzenie dokumentów przetargowych trwały ponad półtora roku. Projekt dotyczący wdrożenia dorobku prawnego w dziedzinie fitosanitarnej z programu krajowego na 2002 r. Przygotowanie umowy o pomoc techniczną dla projektu trwało łącznie rok, a beneficjent, z uwagi na brak doświadczenia w sporządzaniu takich umów, przygotował w sumie dziesięć jej wersji. Opóźniło to pomoc techniczną o około 11 miesięcy. 40. Trybunał stwierdził, że DIS nie zapewnił terminowej realizacji w przypadku siedmiu z 11 skontrolowanych projektów z programów krajowych na lata , a w przypadku czterech innych projektów zapewnił ją tylko częściowo. 11 W poprzednich sprawozdaniach Trybunału przedstawiono podobne problemy dotyczące pomocy przedakcesyjnej: Sprawozdanie specjalne nr 12/2008 dotyczące Instrumentu Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej (ISPA), ; sprawozdanie specjalne nr 4/2006 dotyczące projektów inwestycyjnych Phare w Bułgarii i Rumunii; sprawozdanie specjalne nr 5/2004 dotyczące pomocy w ramach Phare mającej na celu przygotowanie krajów kandydujących do zarządzania funduszami strukturalnymi; sprawozdanie specjalne nr 6/2003 dotyczące twinningu jako głównego instrumentu wspierania rozwoju instytucjonalnego w krajach kandydujących.

20 Pierwszym krokiem w realizacji projektu jest przetarg, który może rozpocząć się dopiero po zatwierdzeniu przez Komisję programu krajowego. W przypadku siedmiu skontrolowanych projektów podjęcie procedur przetargowych na tym etapie nie było możliwe: ministerstwo będące beneficjentem nie przygotowało odpowiedniej specyfikacji i innych dokumentów pozwalających na opublikowanie ogłoszeń o przetargu koniecznych, aby znaleźć odpowiednich wykonawców. Na przykład w przypadku projektów modernizacja systemu celnego oraz prawa kulturalne opóźnienie między zatwierdzeniem projektów w programie krajowym na 2004 r. a rozpoczęciem przetargu sięgnęło 17 miesięcy. 42. Etap zawierania umów obejmuje analizę otrzymanych ofert, wybór wykonawcy oraz podpisanie umowy. Należy to głównie do zadań CJFK. Żadna z umów o dostawy objęta skontrolowaną próbą nie została podpisana zgodnie z harmonogramem. Opóźnienia w przetargach i zawieraniu umów spowodowały odpowiednie skrócenie czasu dostępnego na realizację działań projektowych, co miało istotne konsekwencje dla niektórych projektów (zob. ramka 3). Ramka 3 - Projekt modernizacji systemu celnego z programu krajowego na 2004 r. Program krajowy na 2004 r. został zatwierdzony w styczniu 2005 r. Ogłoszenie o przetargu na pojazdy i sprzęt (w tym urządzenia rentgenowskie) zostało opublikowane dopiero 31 sierpnia 2006 r., a umowa została zawarta w ostatnim możliwym dniu tj. 30 listopada 2006 r. Dwa przetargi musiały zostać unieważnione, ponieważ oferty nie spełniały wymogów specyfikacji. Z braku czasu na ponowne uruchomienie procedury przetargowej opóźnienia spowodowały umorzenie około 3,7 mln euro (21% łącznego budżetu na sprzęt wynoszącego 18 mln euro). Komisja musiała udzielić rocznego przedłużenia okresu realizacji (do 30 listopada 2008 r.), aby umożliwić ukończenie pozostałej części projektu.

21 21 Zdjęcie 2: W projekcie dotyczącym modernizacji służby celnej UE sfinansowała zakup urządzeń rentgenowskich w portach i na posterunkach granicznych, do celów sprawdzania pojazdów na okoliczność nielegalnego handlu ludźmi, narkotykami i bronią. Źródło: Tureckie organy celne. Zdjęcie 3: Podejrzana zawartość wykryta dzięki urządzeniom rentgenowskim sfinansowanym ze środków UE Źródło: Tureckie organy celne. 43. W związku z problemami spowodowanymi niedoborami kadrowymi w CJFK, Komisja zatwierdziła programy krajowe na 2005 i 2006 r. pod warunkiem zwiększenia zasobów kadrowych w CJFK: do 80 osób w przypadku programu krajowego na 2005 r. i do 100 osób w przypadku programu krajowego na 2006 r. 44. Aby ograniczyć ryzyko związane z zawieraniem umów w ostatniej chwili, Komisja wprowadziła terminy pośrednie. Po raz pierwszy miały one zastosowanie w programie krajowym na 2005 r., ale większy skutek odniosły

22 22 one w programie krajowym na 2006 r., chociaż wpłynęła na to niższa liczba umów (zob. tabela 3). Tabela 3 - Dane dotyczące zawierania umów Program Ostateczny termin zawarcia umowy Łączna liczba umów Umowy zawarte w ostatnim miesiącu przed upłynięciem terminu PK % PK % PK % PK % PK % 45. W procedurze wyboru projektów w programie krajowym na 2007 r. (zob. pkt 30) wprowadzono nowe kontrole, które miały przyczynić się do zmniejszenia opóźnień. Dokonano oceny zdolności absorpcyjnych beneficjenta, a na ostatnim etapie procedury wyboru projektów sprawdzono także stopień przygotowania projektu, aby upewnić się, iż projekt jest gotowy do natychmiastowej realizacji. 46. Komisja wprowadziła także nowe procedury mające obciążyć kierownika CJFK odpowiedzialnością za dopilnowanie, by ministerstwa będące beneficjentami miały odpowiedni potencjał, w tym personel do realizacji swoich projektów. Od wejścia w życie programu krajowego na 2007 r., po przeprowadzeniu samoocen przez ministerstwa będące beneficjentami, kierownik CJFK rozpoczyna proces mini-akredytacji. 47. Ponieważ w trakcie kontroli Trybunału proces ten wciąż był w toku, wpływ tego działania nie może być jeszcze oceniony. Jednakże Komisja już stwierdziła, że beneficjenci nie otrzymali klarownych wytycznych oraz że CJFK nie ustanowiła odpowiedniej procedury służącej do badania samoocen.

23 23 Oczekiwane produkty skontrolowanych projektów zostały ostatecznie uzyskane, a rezultaty mają szanse okazać się trwałe 48. W projektach wykorzystywane są zasoby (wkłady) w celu wytworzenia produktu i osiągnięcia celów (zamierzonych rezultatów i wyników). Definicje tych terminów znajdują się w ramce 4. Ramka 4 - Definicje produktów i celów projektu PRODUKTY - to, co bezpośrednio wytworzono lub osiągnięto za pomocą zasobów przydzielonych do projektu. Przykłady: dostarczenie sprzętu laboratoryjnego (dorobek prawny w dziedzinie fitosanitarnej); przeprowadzenie szkoleń (EADP) REZULTATY - natychmiastowe zmiany, które wynikają z realizacji projektu. Przykłady: wykorzystanie sprzętu laboratoryjnego do testowania roślin na okoliczność chorób; liczba kobiet, które opanowały nowe umiejętności dzięki uczestnictwu w szkoleniu ODDZIAŁYWANIE - długoterminowe konsekwencje, które można zauważyć po ukończeniu projektu. Przykłady: zmniejszenie występowania chorób roślin; lepszy dostęp kobiet do działalności zarobkowej WYNIKI - rezultaty i oddziaływanie CEL - opis oczekiwanych wyników 49. Jak opisano w pkt 24-27, z powodu braku celów określonych zgodnie z kryteriami SMART oraz wskaźników Komisja nie była w stanie wykazać, w jakim stopniu zarządzanie projektem przyczyniło się do osiągnięcia celów. Ocena Trybunału ograniczyła się zatem do zbadania, czy istniały dowody pozwalające wykazać, że w ramach projektów uzyskano oczekiwane produkty. Ocena ta była oparta na przeglądzie sprawozdań z monitoringu, wywiadach przeprowadzonych w 11 ministerstwach będących głównymi beneficjentami oraz na 19 kontrolach na miejscu przeprowadzonych przez kontrolerów Trybunału w celu zdobycia dowodów uzyskania produktów.

24 Trybunał nie stwierdził istotnych uchybień w zakresie uzyskania produktów projektu - zostały one uzyskane w pełni w trzech 12 z 11 projektów (w przypadku skontrolowanych umów) oraz w dużym stopniu w ośmiu pozostałych (zob. tabela 4). Niewielka liczba stwierdzonych problemów wynikała z uchybień w fazie koncepcji i wyboru projektu (zob. pkt 20-29) oraz z opóźnień powstałych w trakcie procedur przetargowych i zawierania umów. 51. Projekt jest trwały, gdy po zakończeniu finansowania z UE nadal zapewnia rezultaty, a jego oddziaływanie nie ustaje. Biorąc pod uwagę ograniczenia spowodowane stopniem zaawansowania skontrolowanych projektów, Trybunał ocenił, czy rezultaty dziesięciu z 11 projektów mają szansę okazać się trwałe (zob. tabela 4). Jedynym wyjątkiem był projekt dotyczący wdrażania dorobku prawnego w dziedzinie fitosanitarnej z programu krajowego na 2002 r. Chociaż uzyskano większość oczekiwanych produktów, istniało zagrożenie dla jego trwałości, gdyż nie otrzymał on akredytacji (zob. pkt 29), odnotowano braki kadrowe w laboratoriach, a dostawca sprzętu laboratoryjnego nie zapewnił jego konserwacji zgodnie z umową. 12 Bezpieczeństwo morskie (PK 2002), Modernizacja systemu celnego (PK 2004) i Służba nadzoru kuratorskiego (PK 2004).

25 25 Tabela 4 - Produkty i trwałość PROJEKTY Bezpieczeństwo morskie Dorobek prawny w dziedzinie fitosanitarnej Ekspertyzy sądowe Prawa kulturalne Ochrona konsumenta Biocydy i woda Modernizacja systemu celnego Administracja podatkowa Transport drogowy Służba nadzoru kuratorskiego EADP Uzyskano produkty, które przyczyniły się do osiągnięcia celów Projekt ma szanse na trwałość T / / / / / T / / T / T N T / / / / T / T / Spełnienie kryteriów: T = Tak; / = w większości tak; N = nie. 52. Ponadto projekt ma większe szanse na trwałość, gdy poziom poczucia odpowiedzialności ze strony beneficjenta jest wysoki, co opisano w ramce 5. Poczucie odpowiedzialności wzrasta, gdy beneficjent czuje się aktywnie zaangażowany w dane działanie, na przykład gdy jest jego pomysłodawcą, zapewnił wkład w planowanie i koncepcję, zarządza realizacją i jest przekonany, że skorzysta na jej kontynuacji. Prawdopodobieństwu spełnienia tych warunków sprzyja system DIS w Turcji, w którym identyfikacja projektu i zarządzanie przez beneficjenta jego realizacją są działaniami oddolnymi. Chociaż poczucie odpowiedzialności jest tylko jednym z kilku czynników mających wpływ na trwałość, Trybunał stwierdził, że istniały odpowiednie warunki dla trwałości, tj. poczucie odpowiedzialności za projekt oraz uzyskanie planowanych produktów.

26 26 Ramka 5 - Projekt dotyczący służby nadzoru kuratorskiego z programu krajowego na 2004 r. Pomoc techniczna - zdecydowanie najistotniejszy element projektu - została zrealizowana skutecznie i terminowo. Jednakże wystąpiły opóźnienia w dostawie sprzętu biurowego, gdyż ogłoszenie o przetargu zostało opublikowane ponad 17 miesięcy później niż planowano w karcie projektu. Skutki opóźnienia zostały zminimalizowane, gdyż Ministerstwo Sprawiedliwości, korzystając z krajowych funduszy, dostarczyło sprzęt zastępczy, aby biura służby nadzoru kuratorskiego mogły zacząć funkcjonować. Monitoring i ocena wyników 53. Informacje uzyskane w ramach monitoringu i oceny wyników są niezbędne do podejmowania decyzji oraz wykazania należytego zarządzania finansami. Trybunał zbadał, czy Komisja posiadała solidną podstawę do przeglądu realizacji projektów i oceny osiągnięcia ich celów oraz wpływu projektów finansowanych przez UE na osiąganie priorytetowych celów partnerstwa dla członkostwa. Nie zawsze informowano o problemach z realizacją 54. W ramach systemu DIS monitorowano, czy projekty były właściwie realizowane, organizując regularne spotkania i sporządzając sprawozdania z monitoringu. 55. Spotkaniom przewodniczył beneficjent każdego projektu w celu monitorowania postępów i rozwiązywania problemów napotkanych podczas realizacji projektu. Komisja, CJFK i SGUE miały obowiązek uczestniczenia w spotkaniach, aby zapoznać się z aktualnymi informacjami lub je dostarczyć. Protokoły spotkań nie zawsze były sporządzane, ale Trybunał zbadał niewielką próbę dostępnych sprawozdań dotyczących skontrolowanych projektów. Potwierdziły one, że bieżące problemy z realizacją były identyfikowane i podejmowano decyzje dotyczące działań następczych, nie udokumentowano jednak kilku istotnych kwestii. Chociaż SGUE jest odpowiedzialny za przegląd

27 27 postępów w realizacji oraz, w razie konieczności, zalecanie Wspólnemu Komitetowi Monitorującemu (WKM) działań naprawczych, Trybunał ustalił, że SGUE nie był obecny na żadnym spotkaniu objętym próbą. 56. W ramach DIS sporządzano dwa rodzaje sprawozdań z monitoringu projektu. Jednym z nich było miesięczne sprawozdanie CJFK na temat przetargów, zawierania umów i płatności. Sprawozdania te były przekazywane delegaturze KE do sprawdzenia pod względem operacyjnym oraz działowi finansowemu Komisji do weryfikacji pod względem finansowym. Drugi rodzaj to półroczne sprawozdanie beneficjenta dotyczące wykonania działań projektowych, które było przekazywane do SGUE. Jednakże Trybunał stwierdził, że w sprawozdaniach tych nie ma informacji o szeregu istotnych opóźnień i problemów w realizacji projektu (zob. tabela 5).

28 28 Tabela 5 - Uchybienia pominięte w sprawozdaniach beneficjentów z monitoringu projektów i podjęte działania następcze Biocydy i woda Dorobek prawny w dziedzinie fitosanitarnej Modernizacja systemu celnego Uchybienia dotyczące lokalu udostępnionego na laboratorium nie zostały odnotowane w sprawozdaniu beneficjenta z monitoringu, ale zostały szczegółowo opisane w kwartalnym sprawozdaniu sporządzonym przez konsultanta UE. Beneficjent podjął działania naprawcze (finansowane ze środków tureckich) i projekt został ukończony. Kontrolerzy ujawnili dostarczenie niewłaściwego sprzętu laboratoryjnego oraz udostępnienie nieodpowiedniego lokalu na laboratorium (zob. pkt 29 i 51, ramka 2 i tabela 4). Beneficjent podjął działania naprawcze i wyremontował proponowany lokal na laboratorium po przeprowadzeniu przez Komisję kontroli na miejscu. Opóźnienie instalacji urządzeń rentgenowskich nie zostało odnotowane w sprawozdaniu beneficjenta, gdyż beneficjent nie przewidział dodatkowego miejsca na zamontowanie skanera, ale później zainstalował dodatkowe elementy na swój koszt. 57. Sprawozdania te dawały możliwość monitorowania postępów w stosunku do kluczowych etapów określonych w każdej karcie projektu w różnych stadiach realizacji projektu. Jednakże możliwość tę wykorzystano tylko w odniesieniu do dat rozpoczęcia i zakończenia projektu: brakowało informacji dotyczących daty realizacji każdego z pośrednich kluczowych etapów. W konsekwencji na zakończenie projektu brakowało kompletnych informacji, w jakim stopniu projekt był realizowany zgodnie z planem. 58. Okresowe sprawozdania z oceny były przygotowywane corocznie dla WKM przez zewnętrzną firmę zatrudnioną przez Komisję. Podsumowano w nich wszystkie projekty, które były aktywne, tj. w toku realizacji w momencie zakończenia sprawozdania. Celem tych sprawozdań był przegląd realizacji

29 29 każdego projektu pod względem istotności, wydajności i prawdopodobnej skuteczności, oddziaływania i trwałości. Początkowo ich podstawą były sprawozdania z monitoringu DIS i wywiady. Sporządzano również ogólne sprawozdanie, w którym formułowano zalecenia w zakresie poprawy funkcjonowania systemów i programowania DIS. Zalecenia te doprowadziły do podjęcia przez WKM kilku decyzji. 59. Ponieważ okresowe sprawozdania z oceny sporządzane były w cyklu rocznym i nie zawierały żadnej oceny zakończonych projektów, podane informacje nie były wystarczająco aktualne lub kompletne, aby móc ocenić postęp. Uchybienia odnotowane w przygotowywanych w ramach DIS sprawozdaniach z monitoringu projektów oraz niedostępność zagregowanych danych sprawiły, że nie można było uzyskać użytecznych informacji o tym, na którym etapie wystąpiły opóźnienia lub jak znaczne one były. W efekcie brakowało kompletnej, wiarygodnej i aktualnej informacji zarządczej, która pozwoliłaby ustanowić roczny harmonogram prac CJFK, zminimalizować wąskie gardła oraz zaległości, a tym samym umożliwiłaby szybką interwencję w przypadku niezrealizowania kluczowych etapów. Ogólne dane na potrzeby oceny rezultatów projektów były niewystarczające 60. Poza uchybieniami w formułowaniu celów projektu i wskaźników, omówionymi w pkt 24-27, wskaźniki wykonania określone w kartach projektu nie były wykorzystywane w sprawozdaniach z monitoringu w 10 z 11 skontrolowanych projektów. Dotyczyło to także dwóch projektów, w przypadku których istniało kilka dobrze opracowanych wskaźników (zob. pkt 26). W konsekwencji Komisja nie posiadała informacji o postępach w osiąganiu celów projektów. 61. W wielu przypadkach rezultaty i oddziaływanie projektów będą widoczne dopiero po pewnym czasie od dokonania ostatecznej płatności, chociaż są one zasadniczym kryterium oceny wyników wydatkowania. Ponieważ nie istniało sprawozdanie końcowe z projektu, Komisja nie posiadała systemu

30 30 gromadzenia danych dotyczących wskaźników określonych w karcie projektu na etapie zakończenia projektu. Nie było możliwości monitorowania i informowania o trwałości projektu oraz osiągnięcia celów projektu po dacie płatności końcowej. 62. W ciągu sześciu lat udzielania pomocy przedakcesyjnej UE dla Turcji nie istniał żaden system oceny ex post poszczególnych projektów lub skuteczności programu jako całości pod względem spełniania celów partnerstwa dla członkostwa oraz osiągania przez Turcję postępów na drodze do przystąpienia do UE. 63. Ponadto fakt, że większość celów strategicznych dotyczących finansowej pomocy przedakcesyjnej nie była zdefiniowana, wymierna lub osiągalna w określonym czasie, oznacza, że nie istniała odpowiednia podstawa monitorowania wyników wydatkowania, w tym efektu gospodarności. WNIOSKI I ZALECENIA 64. Trybunał stwierdził uchybienia w zarządzaniu przez Komisję pomocą przedakcesyjną dla Turcji w okresie realizacji TPA. Od tego czasu Komisja podjęła działania, aby poprawić procedury dla IPP, chociaż skuteczność tych zmian można będzie ocenić dopiero w przyszłości. Poprawa jest ciągle wymagana w zakresie ustalania priorytetowych celów i oceny skuteczności finansowania. Czy Komisja Europejska dopilnowała, aby pomoc UE była przeznaczana na projekty, które najlepiej przyczyniają się do osiągnięcia priorytetowych celów partnerstwa dla członkostwa UE? 65. Nie istniał mechanizm gwarantujący, że w proponowanych i wybranych projektach najlepiej wykorzystywano finansowe zasoby UE na potrzeby osiągnięcia priorytetowych celów partnerstwa dla członkostwa. 66. W partnerstwie dla członkostwa wskazano szereg różnych priorytetowych celów, których osiągnięcie ma przygotować Turcję do członkostwa w UE.

31 31 Pomoc UE ma na celu dopełnienie własnych starań Turcji w osiąganiu tych priorytetowych celów. Nie ustalono jasnej hierarchii celów począwszy od partnerstwa dla członkostwa poprzez roczne programy krajowe oraz zatwierdzone projekty aż do poszczególnych komponentów i działań projektowych. Brakowało zdefiniowanych kryteriów oraz solidnych podstaw, aby móc ocenić priorytetowe cele, na które powinna być nakierowana pomoc UE. Nie ustalono zdefiniowanych, wymiernych i osiągalnych celów dla tej pomocy, a ramy czasowe nie były realistyczne. 67. W konsekwencji brakowało solidnej podstawy do monitorowania wyników. 68. Chociaż procedury wyboru projektów znacznie się poprawiły wraz z IPP, wnioski wciąż nie były oceniane pod kątem prawdopodobieństwa ich skuteczności i wydajności w osiąganiu celu strategicznego, co pozwoliłoby na konstruktywne porównanie innych możliwych rozwiązań lub wybór projektów, które miały szanse osiągnąć największe oddziaływanie. Zalecenie dotyczące celów strategicznych Komisja powinna poprawić programowanie za pomocą solidnej metodyki, aby określić cele strategiczne, w przypadku których finansowa pomoc UE jest najbardziej potrzebna. Dzięki tej metodyce logika interwencji UE w osiąganiu każdego celu strategicznego powinna zostać jasno wykazana. Zalecenie dotyczące opisów zadań Komisja powinna określić konkretne cele dla programu finansowej pomocy przedakcesyjnej oraz zawrzeć te cele w opisie zadań, który jest dołączony do wstępnego projektu budżetu.

32 32 Zalecenie dotyczące wniosków projektowych Komisja powinna zachęcić władze tureckie do opracowywania takich wniosków projektowych, które umożliwiają osiągnięcie celów strategicznych dla finansowania z UE w realistycznych ramach czasowych. Czy Komisja Europejska dopilnowała, aby zdecentralizowany system wdrażania przyczynił się do terminowego i skutecznego uzyskania produktów i osiągnięcia celów projektów? 69. Pomimo iż instytucje DIS zostały zatwierdzone przez Komisję, w przypadku programów krajowych na lata odnotowano braki kadrowe, które sprawiły, że instytucje te nie zrealizowały w terminie skontrolowanych projektów lub programów jako całości. Niemniej jednak DIS, chociaż nękany był problemami i opóźnieniami w realizacji, w większości zapewnił uzyskanie planowanych produktów i rezultatów skontrolowanych projektów oraz szanse na ich trwałość. 70. Komisja wprowadziła działania mające na celu zaradzenie wielu uchybieniom w DIS. Pełny wpływ tych usprawnień będzie można ocenić dopiero przy realizacji projektów IPP w nadchodzących latach. Zalecenie dotyczące koncepcji projektów Komisja powinna kontynuować inicjatywy mające poprawić koncepcję i realizację projektów przez instytucje DIS. W stosownych przypadkach należy podejmować takie działania, jak obowiązkowa ocena potrzeb oraz ulepszenie harmonogramu zawierania umów. Czy Komisja Europejska zapewniła istnienie skutecznego systemu monitorowania i oceny wyników? 71. Komisja nie posiadała informacji pozwalających jej wykazać skuteczność pomocy przedakcesyjnej. Trybunał stwierdził, że karty projektu stanowiły podstawę systemu monitorowania wyników, ponieważ określały cele projektów oraz oczekiwane rezultaty, a także obiektywnie możliwe do zweryfikowania

33 33 wskaźniki. Jednakże ustanowione cele nie były zdefiniowane, wymierne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie, a wskaźniki były niewystarczające, aby monitorować osiągnięcie tych celów. Zalecenie dotyczące wyników projektu Komisja powinna dopilnować, by poszczególne wnioski projektowe posiadały zdefiniowane, wymierne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie cele, tak aby można było wykazać ich wkład w osiąganie celów strategicznych. Komisja powinna poprawić mechanizm sprawozdawczy dotyczący realizacji projektów i przeprowadzenia ich działań oraz uzyskania produktów, a także powinna dopilnować, by wyniki projektów były monitorowane za pomocą wskaźników określonych w karcie projektu, tak by móc wykazać osiągnięcie celów projektu. Komisja powinna dopilnować, by informacje o uzyskanych w ramach projektu wynikach (rezultatach i oddziaływaniu) były zgłaszane na koniec każdego projektu oraz w odpowiednich przedziałach czasowych, aby mogły służyć jako dane o wynikach na potrzeby przyszłego planowania. Zalecenie dotyczące oceny programu Komisja powinna rozpocząć ocenę całego programu pomocy przedakcesyjnej dla Turcji.

34 34 Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 22 października 2009 r. W imieniu Trybunału Obrachunkowego Vítor Manuel da Silva Caldeira Prezes

35 35 ZAŁĄCZNIK I WYKAZ ZBADANYCH PROJEKTÓW Nazwa projektu Środki przewidziane w budżecie UE Środki zakontraktowane (w mln EUR) Środki wypłacone przez UE Bezpieczeństwo morskie Dorobek prawny w dziedzinie fitosanitarnej Ekspertyzy sądowe Prawa kulturalne Ochrona konsumenta Biocydy i woda Modernizacja systemu celnego Administracja podatkowa Transport drogowy Służba nadzoru kuratorskiego Program rozwoju Wschodniej Anatolii (EADP) Łączny koszt dla UE Łączny koszt dla Turcji UE + wkłady krajowe