Skutki wprowadzenia okręgów jednomandatowych w wyborach lokalnych 1

Transkrypt

1 Adam Gendźwiłł, Tomasz Żółtak Studia Regionalne i Lokalne Nr 3(65)/2016 ISSN doi: / Adam Gendźwiłł Uniwersytet Warszawski, Wydział Geografii i Studiów Regionalnych, Zakład Rozwoju i Polityki Lokalnej, ul. Krakowskie Przedmieście 30, pok. 54, Warszawa; a.gendzwill@uw.edu.pl Tomasz Żółtak Uniwersytet Warszawski, Instytut Socjologii, ul. Karowa 18, Warszawa; zoltakt@is.uw.edu.pl Skutki wprowadzenia okręgów jednomandatowych w wyborach lokalnych 1 Streszczenie: Autorzy przedstawiają podstawowe skutki wprowadzenia reguły większościowej w okręgach jednomandatowych (systemu FPTP) w wyborach do rad gmin w Polsce. Analizują wyniki wyborów lokalnych z 2010 i 2014 r. (przed i po zmianie reguł). Wykorzystując schemat quasi-eksperymentalny (metoda difference-in-differences), skupiają się na zmianach, jakie zaszły w gminach, w których wcześniej obowiązywał system głosowania blokowego, a także w gminach, w których wcześniej stosowany był system proporcjonalny. Analizy empiryczne pokazują, że zmiana systemu głosowania blokowego na system FPTP przyniosła jedynie marginalne konsekwencje. Zastąpienie systemu proporcjonalnego systemem FPTP, dość paradoksalnie, zwiększyło liczbę komitetów ubiegających się o mandaty. Wzrosła jednak dysproporcjonalność, a także odsetek głosów oddanych na komitety pozbawione reprezentacji, zmniejszyło się natomiast rozdrobnienie rad gmin. Tam, gdzie przestał obowiązywać system proporcjonalny, spadła znacznie liczba kandydatów; wbrew przypuszczeniom nie zmniejszył się jednak odsetek kobiet wybieranych na radnych. JOW-y przyniosły natomiast dalszą marginalizację ogólnokrajowych partii politycznych na szczeblu lokalnym. Słowa kluczowe: wybory samorządowe, system wyborczy, jednomandatowe okręgi wyborcze, demokracja lokalna. The consequences of the introduction of single-member districts in local elections Summary: The paper presents the basic consequences of the introduction of single-member districts (the FPTP system) in municipal elections in Poland. The authors analyze the results of the 2010 and 2014 elections (before and after the electoral reform). Basing on the difference-in-differences research scheme, the paper presents changes in the municipalities where either block- -voting or proportional representation systems were replaced by the FPTP. The empirical analyses demonstrate that the change from the BV to the FPTP system brought only marginal effects. The replacement of the PR system by the FPTP was more visible. Quite paradoxically, it increased the 1 Artykuł powstał w ramach projektu badawczego Dysproporcjonalność w wyborach rad gmin w 2010 i 2014 roku w Polsce. Projekt został sfinansowany ze środków Narodowego Centrum Nauki przyznanych na podstawie decyzji numer DEC-2013/09/N/HS5/ Pierwsze wyniki badań zostały zaprezentowane na konferencji Midwest Political Science Association w Chicago w 2015 r. Badania A. Gendźwiłła były wspierane przez stypendium Fundacji na Rzecz Nauki Polskiej w ramach programu Start (2012).

2 SKUTKI WPROWADZENIA OKRĘGÓW JEDNOMANDATOWYCH 95 number of committees competing in the elections. However, the disproportionality and the share of wasted votes increased significantly, while the fragmentation of local councils decreased. In the municipalities previously using a proportional representation system, the number of candidates decreased visibly; contrary to the initial assumptions, its impact was neutral to the share of elected female councilors. The introduction of the FPTP system significantly limited the already weak presence of nation-wide political parties in local councils. Keywords: local elections, electoral system, single-member districts, local democracy. Śledzenie politycznych konsekwencji różnych reguł wyłaniania demokratycznych organów przedstawicielskich to jeden z ważniejszych tematów badawczych nauk politycznych (Taagepera, Shugart 1989; Nohlen 2013; Sokala i in. 2013; Haman 2003, 2014). Poza międzynarodowymi studiami porównawczymi w literaturze można znaleźć również pogłębione analizy zmian prawa wyborczego w różnych krajach. Fundamentalne zmiany, polegające na przejściu pomiędzy dwoma konkurującymi zasadami reprezentacji proporcjonalną i większościową są stosunkowo rzadkie. Bodaj najwięcej studiów skupia się na zastępowaniu systemu większościowego w jednomandatowych okręgach wyborczych (first past the post FPTP) innymi systemami wyborczymi (Katz 1999; Blais, Dobrzynska, Indridason 2005). W tym artykule skupiamy się na zmianie w nietypowym kierunku, a mianowicie na wprowadzeniu systemu FPTP w miejsce systemu głosowania blokowego (BV) oraz systemu proporcjonalnego (PR). W Polsce dyskusja o zmianach reguł wyborczych, w szczególności o wadach i zaletach jednomandatowych okręgów wyborczych (JOW), ma nie tylko wymiar akademicki. Co jakiś czas w debacie publicznej podnosi się postulat wprowadzenia okręgów jednomandatowych w wyborach wszystkich ciał przedstawicielskich. Okazję do dyskusji na ten temat stworzyło na przykład ogólnokrajowe referendum, m.in. w sprawie wprowadzenia JOW-ów w wyborach do Sejmu. Od 2011 r. w okręgach jednomandatowych wybierany jest Senat RP. JOW-y były stosowane w wyborach do rad gmin na początku lat dziewięćdziesiątych (w wyborach w 1990 r. i 1994 r. z JOW-ów pochodziło ponad 90 % radnych gminnych). Potem zakres stosowania JOW-ów był wyraźnie mniejszy wybierano w nich około jednej trzeciej wszystkich radnych gminnych. W 2014 r., za sprawą nowego kodeksu wyborczego uchwalonego w styczniu 2011 r., ponownie zdecydowana większość radnych gminnych została wybrana w okręgach jednomandatowych. Zważywszy na to, że postulat wprowadzenia JOW-ów na różnych szczeblach władzy w Polsce regularnie powraca do politycznej agendy, a także na to, że badania opinii publicznej od lat wykazują przewagę liczebną zwolenników większościowego systemu wyborczego nad zwolennikami systemu proporcjonalnego (CBOS 2014), badania empiryczne poświęcone funkcjonowaniu okręgów jednomandatowych mają szczególne znaczenie i jak się wydaje ważną rolę do odegrania w debacie publicznej. Mogą uzupełnić argumentację teoretyczną i pomóc rozstrzygnąć, które ze sprzecznych nieraz oczekiwań wobec systemów wyborczych są bardziej realne. Mogą też uzupełnić znane wyniki badań na temat konsekwencji stosowania systemów wyborczych, osadzając je w innym kontekście kulturowym i instytucjonalnym.

3 96 ADAM GENDŹWIŁŁ, TOMASZ ŻÓŁTAK W Polsce powstało wiele prac analizujących wyniki wyborów lokalnych (np. Raciborski 2008; Swianiewicz 2010; Bukowski i in. 2012; Piasecki 2012; Sokół 2012). Studia poświęcone regułom wyborów na szczeblu lokalnym są jednak stosunkowo rzadkie, zarówno w literaturze krajowej, jak i zagranicznej. Wielu badaczy przyjmuje milczące założenie, że systemy wyborcze w mniejszych jednostkach terytorialnych funkcjonują podobnie jak analogiczne systemy na szczeblu ogólnokrajowym. Wydaje się jednak, że otwartość lokalnych scen politycznych (niskie koszty udziału w wyborach), ograniczona konkurencyjność wyborów w małych jednostkach terytorialnych, mniejsze znaczenie identyfikacji partyjnych, a większe głosowania personalnego to czynniki, które mogą wpływać na odmienność politycznych konsekwencji tych samych reguł wyborczych na różnych szczeblach władzy. Przeglądu lokalnych systemów wyborczych w krajach Europy Zachodniej dostarcza m.in. artykuł Henka van der Kolka (2007). Z jego porównania wynika np., że klasyczny system FPTP jest na szczeblu lokalnym rzadkością nawet w krajach, w których w okręgach jednomandatowych wybierany jest narodowy parlament. Rzadkością jest również organizowanie wyborów radnych w okręgach jednomandatowych jednocześnie z bezpośrednimi wyborami burmistrzów. W Stanach Zjednoczonych powstało z kolei wiele studiów empirycznych porównujących wpływ jedno- i wielomandatowych okręgów wyborczych na reprezentację kobiet oraz mniejszościowych grup rasowych i etnicznych w lokalnych zgromadzeniach przedstawicielskich (Trounstine, Valdini 2008; Leal, Martinez-Ebers, Meier 2004; Matland 1995; Matland, Brown 1992). Z kolei Zoltan L. Hajnal i Paul G. Lewis (2003), a także Andreas Ladner i Henry Milner (1999) analizowali wpływ reguł wyborczych na frekwencję w wyborach lokalnych. W tym artykule przeanalizujemy niektóre skutki wprowadzenia okręgów jednomandatowych w wyborach lokalnych w Polsce. Skupimy się w szczególności na partycypacji wyborczej, podaży kandydatów i fragmentacji lokalnych scen politycznych, dysproporcjonalności, udziale kobiet w organach przedstawicielskich, a także na powodzeniu ogólnokrajowych partii politycznych. W pierwszej kolejności przedstawiamy, na czym polegała istotna zmiana systemu wyborczego obowiązującego w wyborach lokalnych w Polsce. Następnie, biorąc pod uwagę dotychczasowe wyniki badań, a także specyfikę polityki lokalnej, formułujemy hipotezy dotyczące skutków zmiany systemu wyborczego w wyborach do rad gmin. Hipotezy te weryfikujemy przez analizy ilościowe, bazujące na oficjalnych wynikach wyborów samorządowych w 2010 r. i 2014 r. Wykorzystując metodę regresji difference-in-differences, pokazujemy, jakie konsekwencje przyniosło wprowadzenie JOW-ów w miejsce systemu głosowania blokowego lub proporcjonalnego. Istota zmiany systemu wyborczego do rad gmin Przekonanie, że JOW-y w wyborach samorządowych wprowadził kodeks wyborczy uchwalony w 2011 r., nie jest do końca prawdziwe. Wybory do rad gmin metodą większości względnej w jednomandatowych okręgach wyborczych nie są

4 SKUTKI WPROWADZENIA OKRĘGÓW JEDNOMANDATOWYCH 97 bowiem w Polsce nowością. Po pierwsze, wybory radnych odbywały się według tej reguły w mniejszych gminach w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych (1990 i 1994). Po drugie, również ordynacja wyborcza z 1998 r., obowiązująca bezpośrednio przed uchwaleniem nowego kodeksu wyborczego, dopuszczała tworzenie w małych gminach zarówno jedno-, jak i wielomandatowych okręgów wyborczych. W okręgach wielomandatowych (nie więcej niż pięciomandatowych) każdy wyborca dysponował tyloma głosami, ile mandatów pozostawało do obsadzenia w okręgu, a mandaty otrzymywali ci kandydaci, którzy zebrali najwięcej głosów. W gminach liczących do 20 tys. mieszkańców mieliśmy więc zwykle do czynienia z kombinacją systemu FPTP z systemem głosowania blokowego (BV). O wykorzystaniu JOW-ów w pewnym zakresie mogły więc decydować rady gmin, dokonując podziału gminy na okręgi wyborcze różnej wielkości. Musiały jednak respektować granice sołectw i jednolitą normę przedstawicielstwa (liczbę wyborców przypadających na jednego radnego). Przed reformą prawa wyborczego w gminach liczących powyżej 20 tys. mieszkańców obowiązywała ordynacja proporcjonalna, podobna do tej sejmowej, stosowana również w wyborach do rad powiatów i sejmików wojewódzkich. W wyborach do rad gmin w systemie proporcjonalnym okręgi wyborcze liczyły od 5 do 8 mandatów, komitety wyborcze wystawiały listy kandydatów, a każdy wyborca dysponował jednym głosem, którym wskazywał jednocześnie komitet oraz konkretnego kandydata (głos preferencyjny). Głosy na mandaty przeliczano z wykorzystaniem systemu d Hondta, obowiązywał pięcioprocentowy próg wyborczy uprawniający komitety do udziału w podziale mandatów. Tab. 1. Różnice między systemami wyborczymi stosowanymi w wyborach do rad gmin w 2010 r. i 2014 r. Formuły wyborcze Granica między systemami wyborczymi Rozmiar okręgów (liczba mandatów) Źródło: opracowanie własne. Wybory 2010 (ordynacja z 1998 r.) mniejsze gminy: formuła większości względnej w jedno- lub wielomandatowych okręgach wyborczych większe gminy: system proporcjonalny z głosem preferencyjnym rozmiar gminy: 20 tys. mieszkańców 1 5 w systemie większościowym 5 8 w systemie proporcjonalnym Wybory 2014 (kodeks wyborczy z 2011 r.) mniejsze gminy: formuła większości względnej w jednomandatowych okręgach wyborczych większe gminy: system proporcjonalny z głosem preferencyjnym status gminy: miasta na prawach powiatu 1 w systemie większościowym 5 10 w systemie proporcjonalnym Jak pokazuje tabela 1, nowy kodeks wyborczy z 2011 r. całkowicie wyeliminował system głosowania blokowego przez zastąpienie okręgów wielomandatowych jednomandatowymi. Zmieniony został również próg stosowania systemu większościowego w wyborach lokalnych. Od 2014 r. wybory proporcjonalne

5 98 ADAM GENDŹWIŁŁ, TOMASZ ŻÓŁTAK przeprowadza się wyłącznie w 65 miastach na prawach powiatu. Obowiązujące wcześniej kryterium demograficzne (wielkość gminy 20 tys. mieszkańców) zastąpiono więc kryterium prawnym (status gminy). Nowy kodeks wyborczy dopuścił tworzenie nieco większych okręgów wyborczych w wyborach proporcjonalnych, podnosząc górne ograniczenie wielkości okręgu z 8 do 10 mandatów. Ta zmiana ma jednak póki co charakter kosmetyczny w 2014 r. stworzono zaledwie dwa okręgi dziewięciomandatowe i jeden okręg dziesięciomandatowy. Z tabeli 2 można odczytać, że już w 2010 r. w Polsce było prawie 13,4 tys. jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do rad gmin. Mieszkało w nich 18,5% uprawnionych do głosowania. W 2014 r. liczba JOW-ów wzrosła do 37,8 tys. i zamieszkiwało je 67,5% wszystkich wyborców. Widać też, że udział systemu proporcjonalnego spadł z 56% wyborców objętych nim w 2010 r. do 32,5% w 2014 r. Wybory w systemie FPTP stały się więc dominującym sposobem wyboru organów przedstawicielskich w samorządach gminnych. Tab. 2. Zmiany w samorządowym systemie wyborczym Okręgi Liczba okręgów wyborczych Udział w ogólnej liczbie uprawnionych do głosowania (%) Zmiana System większościowy ,05 67,50 +23,45 jednomandatowe ,50 67,50 +49,00 dwumandatowe ,61 10,61 trzymandatowe ,98 6,98 czteromandatowe 872 4,65 4,65 pieciomandatowe 494 3,31 3,31 System proporcjonalny ,95 32,49 23,46 pięciomandatowe ,10 15,49 7,61 sześciomandatowe ,80 9,72 6,08 siedmiomandatowe ,89 4,60 6,29 ośmiomandatowe ,16 1,86 4,30 dziewięciomandatowe 2 0,71 +0,71 dziesięciomandatowe 1 0,11 +0,11 Źródło: Państwowa Komisja Wyborcza, opracowanie własne. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że zmiana systemu wyborczego obowiązującego w wyborach do rad gmin nie była decyzją strategiczną, dokonała się bez właściwej dyskusji, konsultacji, przewidywania skutków oraz pogłębionych analiz dostępnych alternatyw. Oryginalny projekt zmiany prawa wyborczego był w tej kwestii zachowawczy: zakładał wyłącznie podniesienie granicy obowiązywania systemu większościowego z 20 tys. do 40 tys. mieszkańców. Wnioskodawcy z PO sami zresztą przyznawali, że trudno jest na bazie dotychczasowych doświadczeń ( ) wskazać na dostrzegalne różnice w sprawności

6 SKUTKI WPROWADZENIA OKRĘGÓW JEDNOMANDATOWYCH 99 funkcjonowania rad gmin wybieranych różnymi metodami (Sejm VI kadencji, druk nr 1568). Argumentowali też w uzasadnieniu projektu, że obserwacja wyników tego swoistego eksperymentu pozwoli w przyszłości na bardziej zasadną ocenę na bazie porównania tych dwóch, proporcjonalnego i większościowego, systemów wyborczych funkcjonujących w warunkach polskich i ich wpływu na funkcjonowanie rad gmin (tamże). Analizując stenogramy posiedzeń komisji parlamentarnych pracujących nad kodeksem wyborczym, można zaobserwować, w jaki sposób propozycja zmian w toku prac legislacyjnych radykalizowała się. Początkowo w Sejmie zwyciężyła propozycja, aby we wszystkich gminach do 40 tys. mieszkańców tworzyć wyłącznie okręgi jednomandatowe, rezygnując w ten sposób zupełnie z systemu głosowania blokowego. Zaostrzyli następnie tę zmianę senatorowie, którzy zaproponowali, aby okręgi jednomandatowe tworzyć we wszystkich gminach poza miastami na prawach powiatu. W uzasadnieniu poprawki argumentowali, że kryterium statystyczne i arbitralne należy zastąpić kryterium ustrojowym, czyli systemowym 2. Konsekwencje wprowadzenia JOW-ów: hipotezy Trudno prześledzić wszystkie ważne konsekwencje wprowadzenia systemu FPTP w miejsce głosowania blokowego oraz systemu proporcjonalnego. W tym artykule ograniczamy się do omówienia konsekwencji bezpośrednich, dających się zaobserwować w danych wyborczych ograniczonych do jednego cyklu wyborczego. Zidentyfikowanie niektórych konsekwencji politycznych wymagałoby pogłębionych badań nad funkcjonowaniem rad gmin lub badań sondażowych postaw i opinii mieszkańców. Trzeba też zastrzec, że niektóre skutki reformy mogą uwidocznić się dopiero po jakimś czasie od jej wprowadzenia. W literaturze poświęconej reformom wyborczym podkreśla się, że kompleksowa analiza zmiany reguł wyborczych wymaga obserwacji kilku cykli wyborczych. W tej części artykułu, bazując na literaturze przedmiotu (dotyczącej głównie wyborów szczebla ogólnokrajowego), formułujemy hipotezy dotyczące wpływu, jaki wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych może mieć na: (a) partycypację wyborczą, (b) podaż kandydatów i fragmentację lokalnych scen politycznych, (c) dysproporcjonalność, (d) reprezentację kobiet, (e) reprezentację ogólnokrajowych partii politycznych. Poniżej przedstawiamy również wskaźniki, których używamy do pomiaru tych cech w 2010 r. (przed reformą) i 2014 r. (po reformie). Partycypacja wyborcza W literaturze dominują dowody na to, że typ systemu wyborczego wpływa na sposób prowadzenia kampanii wyborczej, mobilizację wyborców i udział w głosowaniu. W krajach stosujących system proporcjonalny notowana frekwencja 2 Stenogram Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia niektórych projektów ustaw z zakresu prawa wyborczego, , biuletyn nr 4533/VI.

7 100 ADAM GENDŹWIŁŁ, TOMASZ ŻÓŁTAK wyborcza jest systematycznie wyższa niż w krajach stosujących system większościowy (Blais, Dobrzynska 1998; Lijphart 1999, s ). Z badań Ladnera i Milnera (1999) wynika, że podobna prawidłowość występuje w szwajcarskich gminach, z których część wybiera swoje rady w systemie większościowym, a część w proporcjonalnym. G. Bingham Powell (1986) argumentuje, że system proporcjonalny stwarza więcej zachęt do szerokiej mobilizacji elektoratu, podczas gdy w systemie FPTP mobilizacja elektoratu jest kluczowa w okręgach konkurencyjnych (bez wyraźnie dominującego kandydata). Susan A. Banducci, Todd Donovan i Jeffrey A. Karp (1999) pokazali z kolei, że zmiana systemu wyborczego z FPTP na proporcjonalny w Nowej Zelandii przyczyniła się u grup mniejszościowych do wyraźnego wzrostu poczucia wpływu na sprawy publiczne, a ten wzrost z kolei przełożył się na wzrost poziomu uczestnictwa wyborczego w tych grupach. Są zatem powody, aby spodziewać się, że wprowadzenie okręgów jednomandatowych w miejsce systemu proporcjonalnego powinno wpłynąć na obniżenie się frekwencji wyborczej. Przypuszczamy jednocześnie, że zmiana w obrębie systemu większościowego przejście z systemu głosowania blokowego na system FPTP nie miała istotnego wpływu na frekwencję wyborczą. Podaż kandydatów i fragmentacja lokalnych scen politycznych W teoriach demokracji przedstawicielskiej podkreśla się zasadnicze znaczenie konkurencyjności wyborów dla jakości rządów. Aby wybory były konkurencyjne, a wyborcy mogli dokonać realnego wyboru swoich przedstawicieli, konieczna jest wystarczająca podaż kandydatów i komitetów wyborczych. O ile w wyborach ogólnokrajowych nie stanowi to zwykle problemu, o tyle w wyborach lokalnych zjawisko ograniczonej konkurencyjności wyborów pojawia się zdecydowanie częściej (Kjaer 2007). System wyborczy odgrywa tu istotną rolę reguły wyborów dostarczają różnego rodzaju zachęt: dla kandydatów, aby kandydować; dla komitetów, aby zapewnić odpowiednią wyborczą koordynację; wreszcie dla wyborców, aby głosować zgodnie z początkowymi preferencjami lub strategicznie. Wypadkową tych decyzji jest określony stopień fragmentacji zgromadzeń przedstawicielskich, a także dysproporcjonalności (do której jeszcze wrócimy w dalszej części artykułu). Relację między systemem wyborczym a systemem partyjnym często opisuje się za znaną hipotezą Maurice a Duvergera (1954) przez kombinację efektu psychologicznego (wyborcy chcą uniknąć marnowania swoich głosów, czyli głosowania na partie i kandydatów, którzy nie zdobędą reprezentacji) oraz efektu mechanicznego (arytmetycznej konsekwencji stosowania reguł podziału mandatów). Bardziej współczesne badania do wyjaśnień czysto instytucjonalnych tej relacji dodają również wyjaśnienia strukturalne i historyczne (Ordershook, Shvetsova 1994; Amorim Neto, Cox 1997; Rafałowski, 2013). Z badań Roberta G. Mosera (1999) wynika, że również instytucjonalizacja partii i systemów partyjnych modyfikuje zależność między regułami wyborów a formatem systemu partyjnego. Przykładowo, w krajach ze słabo zinstytucjonalizowanymi systema-

8 SKUTKI WPROWADZENIA OKRĘGÓW JEDNOMANDATOWYCH 101 mi partyjnymi nawet systemy większościowe mogą prowadzić do rozdrobnienia systemów partyjnych. Wydaje się to szczególnie relewantne dla analiz wyborów lokalnych. Lokalne sceny polityczne w Polsce są bardzo słabo zinstytucjonalizowane, obecność ogólnokrajowych partii politycznych w samorządzie terytorialnym ograniczona, a koszty wejścia na rynki wyborcze bardzo niskie. Bierzemy tę obserwację pod uwagę, formułując hipotezy dotyczące skutków wprowadzenia JOW-ów w wyborach lokalnych. Po pierwsze, przypuszczamy, że wprowadzenie systemu FPTP w miejsce systemu głosowania blokowego ze względów mechanicznych zwiększy odsetek niekonkurencyjnych okręgów wyborczych, tzn. takich, w których mandaty radnych są przydzielane bez przeprowadzenia głosowania. W sytuacji ograniczonej liczby kandydatów takie zjawisko powinno być ściśle powiązane z zastąpieniem okręgów wielomandatowych jednomandatowymi: gdy w trzymandatowym okręgu wyborczym jest czterech kandydatów, to jest to okręg konkurencyjny; gdy zostanie on podzielony na trzy JOW-y, a liczba kandydatów nie zmieni się (bo np. lokalne elity nie są w stanie wyłonić większej liczby kandydatów), to najpewniej dwa spośród trzech JOW-ów pozostaną niekonkurencyjne. Po drugie, przypuszczamy że przy przejściu z proporcjonalnego systemu wyborczego na system FPTP wyraźnie zmniejszy się liczba kandydatów przypadających na jeden mandat. W systemie proporcjonalnym z listą otwartą partie zwykle starają się maksymalizować liczbę kandydatów na listach, jako że każdy głos dla konkretnego kandydata jest w pierwszej kolejności głosem dla listy wyborczej i zwiększa jej szansę na przekroczenie progu wyborczego i otrzymanie mandatu. Jest to widoczne zwłaszcza w Polsce, gdzie maksymalna liczba kandydatów na każdej liście została określona jako dwukrotność liczby mandatów rozdzielanych w danym okręgu wyborczym (Marcinkiewicz 2014). System FPTP wymaga z kolei od partii wystawienia jednego kandydata w każdym okręgu. Po trzecie, stawiamy hipotezę, że wprowadzenie JOW-ów w wyborach lokalnych w pierwszej kolejności prowadzi do zwiększenia liczby komitetów wyborczych biorących udział w wyborach, zwłaszcza przy zastąpieniu systemem FPTP systemu proporcjonalnego. Zakładamy bowiem, że w pierwszych wyborach po zmianie w niewielkim stopniu działa efekt psychologiczny systemu większościowego. Jednocześnie przyjmujemy, że w warunkach słabo zinstytucjonalizowanych lokalnych scen politycznych i względnie otwartych rynków wyborczych, w systemie FPTP w większym stopniu działają zachęty do występowania kandydatów indywidualnych i komitetów lokalnych. W tym sensie system FPTP w wyborach lokalnych jest funkcjonalnie zbliżony do tego, co John M. Carey i Matthew S. Shugart określają mianem systemu FPTP z otwartymi nominacjami (open endorsement), a ten system według przywoływanych autorów stwarza więcej zachęt do głosowania personalnego niż system proporcjonalny z listami otwartymi czy system głosowania blokowego (Carey, Shugart 1995, s. 425). Po czwarte, przypuszczamy, że wprowadzenie JOW-ów zwłaszcza w miejsce systemu proporcjonalnego zwiększy nie tylko liczbę komitetów ubiegających się o mandaty radnych, ale również fragmentację lokalnych scen politycznych mierzoną wskaźnikiem efektywnej liczby partii biorących udział w wyborach

9 102 ADAM GENDŹWIŁŁ, TOMASZ ŻÓŁTAK (Laakso, Taagepera 1972). Jednocześnie przypuszczamy, że fragmentację rad gmin silnie ograniczy mechaniczny efekt reguły większościowej, czyli stosowana w JOW-ach zasada zwycięzca bierze wszystko. W rezultacie przypuszczamy, że te przeciwbieżne efekty zniosą się wzajemnie i fragmentacja rad, mierzona efektywną liczbą komitetów otrzymujących mandaty w radach, bezpośrednio po reformie nie zmieni się w porównaniu z sytuacją sprzed reformy. Dysproporcjonalność Literatura politologiczna wskazuje, że zarówno formuła wyborcza, jak i wielkość okręgów wpływają na dysproporcjonalność systemu wyborczego, definiowaną jako niepodobieństwo między odsetkami głosów a odsetkami mandatów zdobytych przez poszczególne komitety biorące udział w wyborach (Rae 1967; Blais, Carty 1991; Taagepera, Shugart 1993). O ile uznaje się, że systemy większościowe prowadzą generalnie do większej dysproporcjonalności niż systemy proporcjonalne, o tyle trzeba wziąć pod uwagę, że te zależności są modyfikowane przez wielkość okręgów wyborczych. Jak zauważył Lijphart, zwiększanie liczby mandatów do podziału w okręgu w systemach większościowych prowadzi do większej dysproporcjonalności i premiuje większe partie, podczas gdy w systemie proporcjonalnym skutkuje większą proporcjonalnością i zwiększeniem szans mniejszych partii (Lijphart 1999, s. 150). Do podobnych wniosków doszli André Blais i Ken Carty (1987) oraz Lawrance Ware i in. (2001). Jak pokazują jednak analizy autorstwa Kennetha Benoit (2001) oraz praca Andy ego Eggersa i Alexandra Fouirnaiesa (2014), istotne jest również to, czy w wyniku reformy zmienia się liczba okręgów wyborczych i wielkość zgromadzenia przedstawicielskiego. Przypuszczamy, że w analizowanym przypadku zmiana z systemu głosowania blokowego na FPTP (zmniejszenie wielkości okręgów przy zachowaniu reguły większościowej) zmniejszy dysproporcjonalność wyborów. Jednocześnie podejrzewamy, że zmiana z systemu PR na system FPTP (zmniejszenie wielkości okręgów i jednoczesna zmiana formuły wyborczej) zwiększy dysproporcjonalność. Do pomiaru dysproporcjonalności wykorzystujemy indeks dysproporcjonalności zaproponowany przez Michaela Gallaghera (1991), skonstruowany według wzoru: 1 yi x i Gh =, 2 i y i i x i i gdzie x i oznacza udziały komitetów w ogólnej liczbie głosów ważnych, a y i udziały komitetów w ogólnej liczbie mandatów w radzie. Jako alternatywnej miary, zwracającej uwagę na inny aspekt dysproporcjonalności, używamy również odsetka zmarnowanych głosów (Anckar 1997), przy czym wykorzystujemy go zarówno w odniesieniu do głosów oddanych na komitety wyborcze, które nie zdobyły żadnych reprezentantów w radzie, jak też w od- 2

10 SKUTKI WPROWADZENIA OKRĘGÓW JEDNOMANDATOWYCH 103 niesieniu do tych oddanych na konkretnych kandydatów, którzy nie otrzymali mandatów. Czynimy to, aby wziąć pod uwagę i partyjny (grupowy), i personalny charakter rywalizacji wyborczej. To rozróżnienie jest szczególnie przydatne w przypadku grupy gmin, w której system proporcjonalny został zastąpiony systemem FPTP. Stawiamy hipotezę, że wprowadzenie okręgów jednomandatowych w tej grupie gmin zwiększyło odsetek zmarnowanych głosów partyjnych, ale jednocześnie większa personalizacja wyborów i zdecydowane ograniczenie liczby kandydatów zmniejszyło odsetek zmarnowanych głosów personalnych. Reprezentacja kobiet Z wielu studiów empirycznych wynika, że systemy wyborcze wpływają na udział kobiet oraz reprezentantów mniejszości narodowych i etnicznych w zgromadzeniach przedstawicielskich. W szczególności uważa się, że systemy proporcjonalne bardziej sprzyjają szansom wyborczym kobiet i mniejszości niż systemy większościowe (Norris 2006; Matland, Studlar 1996; Schwindt-Bayer 2009), a w obrębie systemów większościowych kobietom bardziej sprzyjają okręgi wielomandatowe niż jednomandatowe (Trounstine, Valdini 2008). Wiadomo również, że w ostatnich dekadach udział kobiet w ogólnokrajowych legislaturach rósł bardziej w krajach używających systemów proporcjonalnych niż w krajach stosujących system FPTP (Matland, Studlar 1996: ), m.in. dlatego, że w systemach proporcjonalnych wprowadza się kwoty wyborcze dla kobiet (Krook 2009). W tym miejscu trzeba zauważyć, że nowelizacja kodeksu wyborczego z 2011 r. wprowadziła w Polsce kwotę co najmniej trzydziestopięcioprocentowego udziału kobiet i mężczyzn na listach wyborczych w wyborach proporcjonalnych. A zatem jednocześnie ze zmianą reguł wyborczych w 65 miastach na prawach powiatu zaczęła obowiązywać dodatkowa reguła wpływająca na wyniki wyborów. Komplikuje to w pewnym stopniu możliwość oceny skutków wprowadzenia JOW-ów, jako że dodatkowa zmiana dotyczyła grupy kontrolnej. Opierając się na dotychczasowych badaniach, stawiamy hipotezę, że wprowadzenie systemu FPTP w miejsce systemu głosowania blokowego ograniczy udział kobiet wśród kandydatów na radnych, jak również udział kobiet wśród wybranych radnych. Przypuszczamy również, że ograniczenie udziału kobiet w tych grupach będzie dotyczyć także gmin, w których system FPTP został wprowadzony w miejsce systemu proporcjonalnego (choć w tym przypadku trudno o ostateczne potwierdzenie ze względu na jednoczesne wprowadzenie kwot na listach w grupie kontrolnej). Reprezentacja ogólnokrajowych partii politycznych Znaczenie ogólnokrajowych partii politycznych we władzach lokalnych również jest powiązane z konstrukcją systemów wyborczych. Jak pokazują międzynarodowe badania porównawcze, lokalne systemy partyjne są dużo bardziej zróżnicowane niż systemy na szczeblu centralnym i skupiają różnego rodzaju

11 104 ADAM GENDŹWIŁŁ, TOMASZ ŻÓŁTAK małe ugrupowania polityczne, bezpartyjne komitety wyborcze i kandydatów niezależnych (Reiser, Holtmann 2008; Fallend, Ignits, Swianiewicz 2006; Copus i in. 2013). W szczególności w polskich samorządach lokalnych rola ogólnokrajowych partii politycznych jest ograniczona: władze lokalne są zdominowane przez komitety niezależne, nawet w największych miastach obecność partii jest ograniczona (Gendźwiłł, Żółtak, 2014; Drzonek 2013). Wśród niezależnych komitetów lokalnych szczególną rolę odgrywają lokalne partie władzy, skupione wokół urzędujących wójtów, burmistrzów i prezydentów. Są to najczęściej organizacje bazujące na osobistej popularności lidera wybieranego w bezpośrednich wyborach (często wielokrotnie na kolejne kadencje), o mało sformalizowanej strukturze, słabo przystosowane do działania w opozycji do władzy wykonawczej (Gendźwiłł 2012). Przypuszczamy, że w sytuacji słabo zinstytucjonalizowanych partii politycznych wprowadzenie okręgów jednomandatowych w wyborach lokalnych i skoncentrowanego na kandydatach systemu FPTP ogranicza liczbę kandydatów na radnych wystawionych przez komitety partyjne oraz radnych reprezentujących partie polityczne. Podobnie jak w przypadku analizy skutków wprowadzenia JOW-ów dla udziału kobiet, aby zmierzyć znaczenie ogólnokrajowych partii politycznych, dla każdej gminy wyliczamy udziały kandydatów reprezentujących komitety partyjne w ogólnej liczbie kandydatów oraz udziały radnych reprezentujących komitety partyjne w ogólnej liczbie radnych. Dane i metoda W niniejszym artykule jak już zostało wcześniej zaznaczone skupiamy się na skutkach wprowadzenia JOW-ów, które ujawniły się w wynikach wyborów do rad gmin w latach 2010 i Podstawą naszych analiz są oficjalne wyniki wyborów, zagregowane na poziomie okręgów wyborczych w poszczególnych gminach, udostępnione przez Państwową Komisję Wyborczą. Trzeba zastrzec, że liczba głosów oddanych w 2010 r. w okręgach wielomandatowych, w których stosowany był system głosowania blokowego, nie może być w prosty sposób porównywana z liczbami głosów oddanych w okręgach jednomandatowych w tych pierwszych jeden wyborca dysponował bowiem wieloma głosami. W obliczeniach unormowaliśmy liczbę głosów oddanych na poszczególnych kandydatów w okręgach wielomandatowych, dzieląc ją przez liczbę głosów oddanych w danym okręgu wyborczym i mnożąc przez liczbę wyborców, którzy wzięli udział w głosowaniu. Tak unormowane liczby głosów oddanych na poszczególnych kandydatów sumują się do liczby kart ważnych i mogą być porównywane z wynikami wyborów w JOW-ach oraz w okręgach z systemem proporcjonalnym. Można wyróżnić pięć grup gmin, w zależności od tego, jakie zmiany systemu wyborczego w nich zaszły (tab. 3). Grupa 133 małych gmin zarówno w 2010 r., jak i w 2014 r. była podzielona wyłącznie na okręgi jednomandatowe. Nawet jeśli doszło do niewielkich zmian granic okręgów w tych gminach, to system wybor-

12 SKUTKI WPROWADZENIA OKRĘGÓW JEDNOMANDATOWYCH 105 czy nie uległ zmianie. Drugą najliczniejszą grupę gmin stanowią te, w których w 2010 r. stosowano regułę większościową, ale występowały w nich i okręgi jedno-, i wielomandatowe (skala wykorzystania JOW-ów była w nich różna, a więc i skala zmiany spowodowanej reformą jest różna). W tej grupie znajduje się 1788 gmin. W trzeciej grupie, liczącej 231 gmin, w 2010 r. występował wyłącznie system głosowania blokowego, tzn. były one podzielone wyłącznie na okręgi wielomandatowe. W czwartej grupie, liczącej 261 gmin, zmiana systemu wyborczego była najbardziej fundamentalna: regułę proporcjonalną obowiązującą w 2010 r. zastąpiono regułą większościową w okręgach jednomandatowych. Ostatnią grupę stanowią miasta na prawach powiatu, w których zarówno w 2010 r., jak i w 2014 r. stosowano system proporcjonalny. Tab. 3. Zmiany systemu wyborczego w gminach Grupa Wybory 2010 Wybory 2014 Liczba gmin 1 JOW-y bez zmian większościowe tylko większościowe 133 JOW-y tylko JOW-y 2 Blokowy/JOW-y JOW-y większościowe część większościowe okręgów wielomandatowych, tylko JOW-y część JOW-y 3 Blokowy JOW-y większościowe wszystkie okręgi wielomandatowe większościowe tylko JOW-y 4 PR JOW-y system proporcjonalny większościowe tylko JOW-y 5 PR bez zmian system proporcjonalny system proporcjonalny 1787 Uwaga: Tabela nie uwzględnia m. Zielona Góra i gm. Zielona Góra, w których wybory władz gminnych odbyły się dopiero po połączeniu gmin w marcu 2015 r. Źródło: opracowanie własne. Dla diagnozy skutków wprowadzenia JOW-ów najważniejsze wydaje się prześledzenie zmian w grupach 3 i 4, są one bowiem przykładami zastąpienia czystego systemu głosowania blokowego oraz czystego systemu proporcjonalnego systemem FPTP. Jednocześnie grupy 1 i 5 można potraktować jako grupy kontrolne w schemacie quasi-eksperymentalnym. W uproszczeniu, jeśli jakaś systematyczna różnica pomiędzy rokiem 2010 a 2014 występuje w grupie 3 lub 4, a jednocześnie nie występuje istotna różnica w tym samym kierunku w grupie 1 lub 5 (odpowiednio), to można zauważony efekt przypisać właśnie wprowadzeniu zmiany systemu wyborczego. Dodatkowym warunkiem przypisania takiej zależności interpretacji przyczynowej jest stwierdzenie tzw. równoległości trendów w okresie poprzedzającym interwencję (w naszym wypadku ). W sytuacji, w której nie nastąpiła żadna istotna zmiana systemu wyborczego w obu porównywanych grupach, zmiany w czasie powinny przebiegać w ten sam sposób. Rzecz w tym, aby uniknąć przypisania zmiany, jaka zaszła między rokiem 2010 a 2014, reformie, w sytuacji gdy byłaby ona kontynuacją istniejącej już wcześniej, niezależnie od reformy, różnicy trendów pomiędzy porównywa

13 106 ADAM GENDŹWIŁŁ, TOMASZ ŻÓŁTAK nymi grupami. Porównując dane z 2006 r. i 2010 r., wykonaliśmy takie testy (nazywane często testami placebo) i w wypadku wszystkich testowanych przez nas zmiennych nie wykazały one istnienia wcześniejszych różnic między badanymi grupami, zbieżnych ze zmianą zaobserwowaną po reformie 3. Postępując zgodnie z powyższymi założeniami, jesteśmy w stanie kontrolować podstawowe cechy społeczno-demograficzne gmin, dzięki temu, że łączymy w pary pomiary z wyborów w 2010 r. (przed reformą) i wyborów w 2014 r. (po reformie), zakładając, że istotne charakterystyki gmin nie zmieniły się istotnie w tym czasie. Oparta na takim sposobie rozumowania metodologia oceny skutków reform stosowana jest dosyć szeroko w ekonometrii, gdzie określa się ją mianem difference-in-differences (Angrist, Pischke 2008). Dodatkowo, ponieważ gminy należące do poszczególnych grup znacząco różnią się co do wielkości (liczby mieszkańców), która jest cechą dosyć istotną dla części badanych przez nas charakterystyk lokalnych systemów politycznych, zdecydowaliśmy się kontrolować ją w modelach bezpośrednio. Oto szczegóły zastosowanej procedury analizy. Omówione wcześniej wskaźniki, opisujące lokalne systemy polityczne, wyliczamy dla każdej badanej gminy w dwóch punktach w czasie w 2010 r. i w 2014 r. i dla każdej zmiennej zależnej przeprowadzamy po dwie odrębne analizy regresji. Pierwsza analiza obejmuje gminy należące do grup 1 i 3 (przejście z systemu głosowania blokowego do systemu FPTP), druga gminy należące do grup 4 i 5 (przejście z systemu proporcjonalnego do systemu FPTP). Skutek wprowadzenia okręgów jednomandatowych możemy opisać następującym równaniem regresji liniowej: ( ) Y = b + b G + b T + b GT + b S + ε, 0 g t gt s gdzie Y jest zmienną zależną (analizowanym wskaźnikiem), G zmienną zero- -jedynkową opisującą przynależność gminy do grupy objętej reformą (G = 1 dla grup 3 i 4) lub do grupy kontrolnej (G = 0 dla grup 1 i 5), T zmienną zero- -jedynkową opisującą rok, z którego pochodzi obserwacja (T = 0 dla 2010 r. i T = 1 dla 2014 r.), a S wielkością gminy (logarytmem przy podstawie dwa 4 liczby mieszkańców). Kontrolujemy czynnik wielkości gminy specjalnie po to, aby uwzględnić nielosowy, a powiązany z wielkością gmin właśnie, dobór gmin do poszczególnych grup. W powyższym równaniu parametr b 0 opisuje średnią wartość wskaźnika w 2010 r. w grupie kontrolnej, parametr b g opisuje różnicę średnich między dwoma grupami w 2010 r., parametr b t z kolei różnicę średnich wartości para- 3 Test placebo polega na wyliczeniu modelu regresji skonstruowanego dokładnie tak jak właściwy model, ale na danych z wcześniejszego okresu (w którym nie zaszła żadna istotna zmiana). Na 26 testów (13 zmiennych w dwóch grupach eksperymentalnych) 21 testów pokazało brak istotnych różnic. Pięć testów pokazało, że między rokiem 2006 a 2010 zachodziły niewielkie (choć istotne statystycznie) różnice w przebiegu trendów między porównywanymi grupami, jednak różnice te miały zawsze przeciwny kierunek niż te obserwowane między rokiem 2010 a Ze względu na ograniczenie miejsca nie przedstawiamy dokładnych oszacowań modeli w niniejszym tekście. 4 Przekształcenie logarytmiczne oryginalnej zmiennej jest konieczne ze względu na jej skośny rozkład.

14 SKUTKI WPROWADZENIA OKRĘGÓW JEDNOMANDATOWYCH 107 metrów między rokiem 2010 a 2014 w grupie kontrolnej. Parametr b gt pokazuje, w jakim stopniu sama zmiana między kolejnymi wyborami w grupie gmin, w której doszło do zmiany reguł wyborów, różniła się od zmiany w grupie kontrolnej. Wynika z tego, że zmiana między rokiem 2010 a 2014 w grupie gmin dotkniętych reformą jest opisana jako suma współczynników b t i b gt.w ramach przyjętego podejścia skutek reformy najlepiej obrazuje wartość współczynnika b gt, z którego wytrącane są ewentualne systematyczne zmiany wartości wskaźników w grupie kontrolnej. W analizach regresji sprawdzaliśmy, czy poszczególne współczynniki b różnią się w sposób istotny statystycznie od 0, wykorzystując typowy test Walda z korektą estymacji błędów standardowych (clustered-robust sandwich estimators), związaną z pogrupowaniem obserwacji według gmin (Binder 1983). Aby przedstawić wyniki przeprowadzonych analiz w sposób syntetyczny, podajemy poniżej wyłącznie wartości współczynników b t oraz b gt wraz z odpowiadającymi im oszacowaniami błędów standardowych oraz oznaczeniami poziomu istotności statystycznej. Rezultaty Ogólnego obrazu zmian, jakie zaszły w związku z wprowadzeniem okręgów jednomandatowych w wyborach lokalnych, dostarcza tabela 4. Zawiera ona średnie wartości omówionych wyżej wskaźników w czterech najbardziej interesujących nas grupach gmin. Jednak dopiero szczegółowa analiza w schemacie quasi- -eksperymentalnym pozwala dostrzec, czy różnice między pomiarami z 2010 r. i z 2014 r. są systematyczne. Tabela 5 przedstawia syntetyczne podsumowanie 26 analiz regresji diagnozujących, w jaki sposób zmieniały się wartości 13 analizowanych przez nas wskaźników opisujących lokalne systemy polityczne. W grupach kontrolnych przedstawione są średnie zmiany wartości wskaźników między wyborami w 2010 r. a wyborami w 2014 r. (Δ). Trzeba zwrócić uwagę, że niektóre spośród nich są istotnie różne od zera nie wynikają wszakże ze zmiany systemu wyborczego. Kwestia ta zostanie poruszona w dalszej części artykułu. Dla grup gmin, w których wprowadzono JOW-y, podajemy z kolei wartości estymatora difference-in- -differences, czyli współczynnika b gt z modelu regresji, opisywanego powyżej. Współczynnik ten powinien odzwierciedlać bezpośredni efekt wprowadzenia JOW-ów, po uwzględnieniu ewentualnych zmian w odpowiednich grupach kontrolnych oraz przy kontroli wielkości gmin. Rezultaty analiz są zgodne z większością postawionych hipotez. Widać, że wyraźne zmiany zaszły w gminach średniej wielkości, głównie w miastach, w których system FPTP zastąpił stosowany dotychczas system proporcjonalny. Niewiele systematycznych efektów przyniosło natomiast zastąpienie systemu głosowania blokowego systemem FPTP. Wprowadzenie JOW-ów w miejsce systemu głosowania blokowego zwiększa, zgodnie z przewidywaniami, odsetek mandatów obsadzanych bez wyborów ze względu na brak konkurencji. Z ostrożnością trzeba podejść do oceny, w jaki

15 108 ADAM GENDŹWIŁŁ, TOMASZ ŻÓŁTAK Tab. 4. Porównanie wartości analizowanych wskaźników w czterech grupach gmin w latach 2010 i 2014 Wskaźnik FPTP bez zmian BV FPTP PR FPTP PR bez zmian Frekwencja wyborcza (%) ,7% 51,2% 45,0% 40,3% ,2% 50,2% 44,1% 38,2% % mandatów niekonkurencyjnych ,4% 0,3% 0,0% 0,0% (obsadzonych bez wyborów) ,0% 3,9% 0,2% 0,0% Liczba kandydatów na 1 mandat ,5 3,7 9,5 11, ,3 3,5 5,0 13,2 Liczba komitetów wystawiających ,8 7,2 6,0 7,8 kandydatów na radnych ,8 7,0 9,5 8,0 Efektywna liczba partii (komitetów) ,3 4,1 4,6 4,4 startujących w wyborach ,0 4,1 5,1 4,6 Efektywna liczba partii (komitetów) ,7 2,8 3,7 3,4 w radzie gminy ,6 2,7 3,1 3,3 Indeks dysproporcjonalności ,0 15,2 7,9 9,0 Gallaghera ,0 16,4 18,4 10,5 % zmarnowanych głosów ,9% 12,6% 5,6% 8,1% (oddanych na komitety bez mandatu) ,1% 12,6% 14,7% 12,2% % zmarnowanych głosów ,7% 51,5% 60,9% 58,5% (oddanych na kandydatów bez mandatu) ,4% 51,1% 59,8% 58,4% % kandydatów na radnych ,7% 32,6% 31,9% 32,2% kobiet ,7% 34,2% 29,2% 44,2% % radnych kobiet ,3% 27,9% 21,5% 23,6% ,6% 29,1% 24,3% 24,3% % kandydatów na radnych startujących ,5% 25,9% 43,5% 54,7% z list komitetów partii politycznych ,3% 23,5% 34,1% 53,7% % radnych kandydujących z list ,2% 18,4% 44,3% 67,5% komitetów partii politycznych ,3% 17,7% 29,0% 68,0% Źródło: Państwowa Komisja Wyborcza, obliczenia własne. sposób wprowadzenie JOW-ów wpłynęło w omawianej grupie na fragmentację lokalnych scen politycznych. Choć w grupie gmin, w których wcześniej obowiązywało głosowanie blokowe, między rokiem 2010 a 2014 nominalnie zmniejszyła się średnia liczba komitetów wyborczych wystawiających kandydatów na radnych (tab. 4), to wyraźny spadek tego wskaźnika widać również w grupie kontrolnej. Stąd właśnie w schemacie quasi-eksperymentalnym (tab. 5) istotnie in plus wyróżniają się gminy, w których doszło do wprowadzenia JOW-ów. Niemniej jednak nie obserwujemy równocześnie zmian efektywnej liczby komitetów biorących udział w wyborach, a także efektywnej liczby komitetów uzy-

16 SKUTKI WPROWADZENIA OKRĘGÓW JEDNOMANDATOWYCH 109 skujących reprezentację w radach co skłania do wniosku, że wprowadzenie okręgów jednomandatowych w miejsce wielomandatowych przy jednoczesnym zachowaniu reguły większościowej nie miało istotnego wpływu na rozdrobnienie lokalnych scen politycznych. Nie miało również wpływu, wbrew przypuszczeniom, na dysproporcjonalność, mierzoną zarówno współczynnikiem Gallaghera, jak i odsetkiem zmarnowanych głosów. Nie potwierdziły się również przypuszczenia, że wprowadzenie systemu FPTP w miejsce systemu głosowania blokowego ograniczy reprezentację kobiet wśród kandydatów oraz radnych. Podobnie nie zmieniła się systematycznie marginalna pozycja kandydatów reprezentujących partie polityczne. Tab. 5. Zmiany wybranych wskaźników między rokiem 2010 a 2014 i szacowane efekty zmiany prawa wyborczego przy kontroli wielkości gmin Grupa 1 FPTP Wskaźnik bez zmian Δ (SE) Frekwencja wyborcza (%) 0,5 (0,5) % mandatów niekonkurencyjnych (obsadzonych bez wyborów) 1,4 (1,2) Liczba kandydatów na 1 mandat 0,1 (0,1) Liczba komitetów wystawiających kandydatów na radnych Efektywna liczba partii (komitetów) startujących w wyborach Efektywna liczba partii (komitetów) w radzie gminy Indeks dysproporcjonalności Gallaghera % zmarnowanych głosów (oddanych na komitety bez mandatu) % zmarnowanych głosów (oddanych na kandydatów bez mandatu) 0,9*** (0,2) 0,2* (0,1) 0,1 (0,1) 0,0 (0,8) 1,7 (1,1) 1,3* (0,6) % kandydatów na radnych kobiet 2,0* (0,8) % radnych kobiet 0,3 (1,0) % kandydatów na radnych startujących z list komitetów partii politycznych % radnych kandydujących z list komitetów partii politycznych 0,2 (1,5) 1,2 (1,6) Grupa 3 BV FPTP b gt (SE) 0,3 (0,6) 5,2*** (1,4) 0,0 (0,1) 0,7* (0,3) 0,3 (0,2) 0,1 (0,1) 1,0 (1,0) 1,8 (1,4) 0,9 (0,9) 0,1 (1,0) 1,3 (1,4) 2,3 (1,9) 2,5 (2,1) * p<0,05; ** p<0,01; *** p<0,001. Źródło: Państwowa Komisja Wyborcza, obliczenia własne. Grupa 4 PR FPTP b gt (SE) 1,6*** (0,4) 0,2 (0,1) 5,6*** (0,0) 3,3*** (0,0) 0,4** (0,1) 0,4*** (0,1) 8,9*** (0,0) 4,7*** (1,0) 0,9 (0,7) 15,0*** (0,0) 2,1 (1,3) 10,2*** (2,0) 17,8*** (2,2) Grupa 5 PR bez zmian Δ (SE) 2,1*** (0,0) 0,0 (0,0) 1,2*** (0,3) 0,2 (0,2) 0,2* (0,1) 0,1 (0,1) 1,5*** (0,4) 4,1*** (0,8) 0,1 (0,5) 12,0*** (0,0) 0,7 (1,1) 1,0 (1,6) 0,5 (1,5)

17 110 ADAM GENDŹWIŁŁ, TOMASZ ŻÓŁTAK Więcej istotnych zmian w wyborach do rad gmin przyniosło zastąpienie systemu proporcjonalnego systemem FPTP. Choć w grupie gmin objętych reformą notuje się nominalny spadek frekwencji wyborczej między rokiem 2010 a 2014, to jeszcze większy spadek zanotowano w grupie kontrolnej (miast na prawach powiatu). Ostrożnie trzeba zatem podejść do otrzymanych rezultatów. Nie znajdujemy jednak potwierdzenia empirycznego dla pierwotnej hipotezy o spadku frekwencji związanym z wprowadzeniem JOW-ów, wręcz przeciwnie: partycypacja wyborcza w gminach objętych reformą wypadła relatywnie lepiej w porównaniu z miastami, w których niezmiennie obowiązywał system proporcjonalny. Zmiana systemu wyborczego może mieć długoterminowo negatywny wpływ na frekwencję wyborczą (na to wskazuje większość studiów empirycznych z innych krajów), jednak bezpośredni efekt w analizowanym przypadku z pewnością nie jest negatywny. Wprowadzenie JOW-ów w miejsce systemu proporcjonalnego zasadniczo zwiększyło liczbę komitetów ubiegających się o mandaty (wzrost średniej liczby komitetów z 6 w 2010 r. do 9,5 w 2014 r.). Zwiększyła się również fragmentacja lokalnych scen politycznych, mierzona efektywną liczbą partii (tzn. z uwzględnieniem zróżnicowanego poparcia różnych komitetów). Taki skutek działania JOWów wydaje się paradoksalny, systemowi FPTP przypisuje się bowiem zwykle zdolność konsolidowania rywalizacji wyborczej. Przekonanie to wynika jednak przede wszystkim z badania wyborów parlamentarnych w stabilnych demokracjach. Jak już wskazywaliśmy wcześniej, w wyborach lokalnych koszty wejścia na rynek wyborczy są stosunkowo niskie, a głos personalny jest dużo ważniejszy niż lojalności partyjne. Efekt psychologiczny, opisywany przez Duvergera, działa w tej sytuacji słabo, zwłaszcza że wybory w 2014 r. były pierwszymi odbywającymi się według nowych reguł. Choć wprowadzenie JOW-ów w miejsce systemu proporcjonalnego poszerzyło rynki wyborcze, stwarzając zachętę instytucjonalną do powoływania nowych komitetów wyborczych (czasem wystawiających tylko jednego kandydata), to jednocześnie skutecznie zadziałał opisywany przez Duvergera efekt mechaniczny ordynacji większościowej. Przy zwiększonym rozdrobnieniu poparcia reguła zwycięzca bierze wszystko przełożyła się na spadek fragmentacji wyłanianych rad. Efektywna liczba komitetów w radzie spadła z 3,7 w 2010 r. do 3,1 w 2014 r. Mandaty otrzymywali kandydaci z najlepszym wynikiem w swoim okręgu, niezależnie od tego, jak wysokie odsetki głosów uzyskali ich rywale z innych komitetów wyborczych. Wzrost rozdrobnienia lokalnych scen politycznych przy jednoczesnym spadku rozdrobnienia wyłonionych rad gmin w oczywisty sposób wskazuje na wzrost dysproporcjonalności wyborów w grupie gmin, w której JOW-y zastąpiły system proporcjonalny. Ponad dwukrotnie wzrosła średnia wartość indeksu Gallaghera, wyraźnie (i w sposób systematyczny) wzrosły również odsetki głosów zmarnowanych, tzn. oddanych na komitety wyborcze pozbawione reprezentacji w radzie. Co ciekawe, dysproporcjonalność wyborów w gminach liczących powyżej 20 tys. mieszkańców (grupa 4) okazała się nawet większa niż w mniejszych gminach (grupy 1 i 2). Wyraźnie wyższe są tam również odsetki zmarnowanych

18 SKUTKI WPROWADZENIA OKRĘGÓW JEDNOMANDATOWYCH 111 głosów. Przypuszczalnie lokalne elity nie były w stanie w pierwszych wyborach odpowiednio skoordynować rywalizacji wyborczej, uwzględniwszy nowe reguły (w przeciwnym razie rozdrobnienie lokalnych scen politycznych byłoby mniejsze, podobnie jak dysproporcjonalność). Interesujące jest też to, że gruntowna zmiana systemu z proporcjonalnego na FPTP nie przełożyła się na istotną zmianę odsetka zmarnowanych głosów w ujęciu personalnym tzn. głosów oddanych na kandydatów, którzy nie otrzymali mandatu. Polski wariant systemu proporcjonalnego z listami otwartymi pozwala bowiem na rejestrowanie stosunkowo długich list wyborczych (zawierających nawet dwukrotnie więcej kandydatów niż mandatów do obsadzenia w okręgu); na listach znajduje się zatem bardzo wielu kandydatów nadmiarowych, a tylko nieliczni otrzymują poparcie wystarczające do otrzymania głosu (zob. Flis 2014, rozdz. 3; Marcinkiewicz 2014). A zatem, posługując się logiką reprezentacji partyjnej (głosu na partię ), można powiedzieć, że JOW-y wyraźnie zwiększyły dysproporcjonalność wyborów do rad gmin. Stosując logikę reprezentacji personalnej (głosu na osobę ), można powiedzieć, że w takim ujęciu nie zmarnowało się więcej głosów niż wcześniej wyborcy w JOW-ach mieli mniejszy wybór kandydatów, a kandydaci z jednego komitetu wyborczego nie konkurowali ze sobą o głosy. Choć w literaturze dominują dowody wskazujące na niekorzystny wpływ JOW-ów na zapewnienie względnie zrównoważonego udziału obu płci wśród kandydatów oraz wśród wybieranych przedstawicieli, to skutki wprowadzenia okręgów jednomandatowych w polskich wyborach lokalnych są w tej kwestii zgoła nieoczywiste. Zmiana reguł wyborów w grupach 2 i 4 nakłada się bowiem na inną zmianę wprowadzenie trzydziestopięcioprocentowego parytetu płci na listach wyborczych w systemie proporcjonalnym (obowiązującym w grupie 5). Temat wymaga dokładniejszej analizy, sygnalizujemy jednak w tym miejscu kilka ogólnych obserwacji. Jak widać w tabeli 4, udział kobiet wśród kandydatów wzrósł między rokiem 2010 a 2014 w trzech spośród czterech przedstawionych grup gmin. Jedynym wyjątkiem są gminy, w których system proporcjonalny został zastąpiony JOW-ami przyczyną jest tu znaczące ograniczenie długości list wyborczych, a co za tym idzie liczby wystawianych kandydatów nadmiarowych. Bardzo wyraźnie widać za to skutek wprowadzenia parytetu płci na listach wyborczych w systemie proporcjonalnym wykorzystywanym w największych miastach. Udział kobiet wśród kandydatów na radnych wzrósł tam przeciętnie o 12 pkt proc. Z kolei udział kobiet wśród wybranych radnych we wszystkich analizowanych grupach gmin w 2014 r. pozostał na podobnym poziomie co w 2010 r. Nadal udział kobiet wśród radnych nie odpowiada udziałowi kobiet wśród kandydatów. Trzeba jednak zauważyć, że ta dysproporcja najwyraźniej zmalała pomiędzy rokiem 2010 a 2014 w grupie gmin, w których w miejsce systemu proporcjonalnego wprowadzono JOW-y. A jest to grupa dodajmy cechująca się najmniejszym udziałem kobiet. Rozziew między odsetkiem kobiet wśród kandydatów a odsetkiem kobiet wśród radnych wzrósł najmocniej tam, gdzie zastosowano system proporcjonalny z parytetem.