Nr 943. Informacja. Sektor energetyczny wobec akcesji do Unii Europejskiej KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ

Transkrypt

1 KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Sektor energetyczny wobec akcesji do Unii Europejskiej Listopad 2002 Mirosław Sobolewski Informacja Nr 943 W ostatnich latach przyspieszono tworzenie wspólnego rynku energii Unii Europejskiej. Główne cele unijnej polityki energetycznej to przełamywanie monopoli i wzrost konkurencyjności, zapewnienie bezpieczeństwa dostaw i ochrona środowiska. Unijne przepisy w tej dziedzinie ulegają szybkiej ewolucji prowadząc do otwierania i liberalizacji rynku, a także rozwoju sektora energetyki odnawialnej. Poniższa informacja charakteryzuje te zmiany wskazując na ich konsekwencje dla polskiego sektora energetycznego.

2 BSiE 1 Ewolucja polityki energetycznej Unii Europejskiej W ujęciu historycznym polityka energetyczna prowadzona przez rządy krajów europejskich o gospodarce rynkowej podporządkowana była dwu podstawowym celom zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw surowców energetycznych oraz utrzymaniu cen energii na możliwie niskim poziomie. Te dwa podstawowe priorytety (pozostające częściowo w konflikcie) kształtowały przez długi czas ustawodawstwo i działania w dziedzinie pozyskiwania surowców oraz produkcji energii. By zagwarantować skuteczną realizację tych celów rządy gotowe były aktywnie uczestniczyć w organizowaniu form funkcjonowania przemysłu energetycznego posuwając się nawet do pełnienia funkcji właścicielskich (co zdarzało się rzadko w stosunku do innych sektorów gospodarki). W efekcie sektor energetyczny przez długi czas pozostawał swoistą ostoją gospodarki planowej w społeczeństwach zachodnich: cechowały go protekcjonizm, długookresowe horyzonty planistyczne, brak mechanizmów konkurencyjnych, silne powiązania ze strukturami administracyjnymi. Co więcej, strategiczny charakter problemów związanych z energetyką traktowany był jako uzasadnienie dla prowadzenia polityki wykraczającej istotnie poza pierwotne priorytety (bezpieczeństwa energetycznego i stabilnych, niskich cen energii). Instrumenty polityki energetycznej wkraczały w domenę innych obszarów polityki społecznej i gospodarczej, takich jak zatrudnienie, rozwój regionalny, badania i rozwój, polityka przemysłowa itp. W okresie tym polityka energetyczna postrzegana była jako obszar wrażliwy, w którym delegowanie kompetencji do ciał pozostających poza pełną kontrolą państwa (takich jak np. instytucje Unii Europejskiej) wiązałoby się ze zbyt dużym ryzykiem. Jednym z głównych czynników kształtujących taki właśnie charakter polityki energetycznej były obawy o dostępność zewnętrznych dostaw surowców energetycznych (głównie ropy naftowej), od których uzależniona była większość krajów Europy Zachodniej. Obawy te, potęgowane prognozami o ograniczoności zasobów i ich nieuchronnym wyczerpaniu (np. I Raport Klubu Rzymskiego), a przede wszystkim kolejnymi kryzysami naftowymi, które ujawniły zależność gospodarki światowej od dyktatu państw OPEC postawiły sprawy bezpieczeństwa energetycznego w centrum uwagi. Jednak w ostatnich dwóch dekadach uruchomione zostały procesy, które stopniowo doprowadziły do istotnego przedefiniowania celów i zasad europejskiej polityki energetycznej. Katalizatorem tych zmian było znaczne zwiększenie podaży surowców energetycznych zapoczątkowane w latach osiemdziesiątych. Doprowadziło ono do wyraźnego spadku cen i ograniczenia niepokoju o stabilność dostawy paliw. W rezultacie spektrum zagadnień polityki energetycznej wzbogaciło się o nowe elementy. Pierwszym z nich była liberalizacja rynku energii. W dotychczasowej historii spadek cen energii dostarczanej końcowym odbiorcom dokonywał się głównie jako efekt czynników technicznych (nowe technologie, udostępnienie nowych złóż itp.). Na początku lat dziewięćdziesiątych wykazano, że spadek cen uzyskać można inną drogą decydując się na liberalizację rynku energii i wprowadzenie doń konkurencji. W tym samym czasie do debaty nad docelowym modelem energetyki przeniknął drugi czynnik, który zaczął wywierać znaczny wpływ na kształtowanie nowej polityki energetycznej. Była nim konieczność powstrzymania degradacji środowiska naturalnego. Wrażliwość ekologiczna, wynikająca częściowo z obaw o wyczerpywanie się zasobów naturalnych, wiązała się przede wszystkim ze środowiskowymi konsekwencjami użytkowania energii i stosowanymi w tym celu technologiami. Problemy takie jak bezpieczeństwo energetyki jądrowej, kwaśne deszcze oraz globalne ocieplenie wkroczyły do świata polityki wskazując, że punkt ciężkości w debacie dotyczącej energetyki przesuwa się powoli z zagadnień dotyczących jej ilości ku sprawom związanym z jakością. Proces ten znalazł także odzwierciedlenie w przemianach, którym podlegała unijna polityka energetyczna. Acquis communautaire w tej dziedzinie składa się z wielu rozproszonych aktów prawnych, wytycznych oraz dokumentów

3 2 BSiE o charakterze niewiążącym obejmujących nie tylko zagadnienia dotyczące sektora energii ale również inne obszary, np. ochronę środowiska, podatki, politykę konkurencji. Idea organizacji jednolitego europejskiego rynku energii sięga korzeniami lat osiemdziesiątych. Komisja Europejska przedstawiła ją w analizie pt. Wewnętrzny Rynek Energii (The Internal Energy Market, COM (88)238), która wskazywała na potencjalne korzyści związane ze stworzeniem takiego rynku i na przeszkody utrudniające jego powstanie. Według Komisji utworzenie wewnętrznego rynku energii miało pozwolić na obniżenie kosztów ponoszonych przez konsumentów energii, zwłaszcza przez energochłonne gałęzie przemysłu, przyczyniając się do poprawy konkurencyjności gospodarki europejskiej. Od tego czasu prace na rzecz liberalizacji i deregulacji energetyki dokonały istotnego postępu. Za główne cele polityki energetycznej UE uznano konkurencyjność, bezpieczeństwo dostaw i ochronę środowiska. 1 Najważniejsze instrumenty mające umożliwić osiągnięcie tych celów to liberalizacja rynku, przejrzystość cen, energooszczędność i wzajemne połączenia między sieciami. Celem podejmowanych w ostatnich latach w wielu państwach członkowskich Unii Europejskiej reform jest dążenie do urynkowienia przemysłów energetycznych. W krajach najbardziej zaawansowanych w tej dziedzinie (takich jak np. Wielka Brytania) proces ten polegał na restrukturyzacji i rozdzieleniu poszczególnych elementów cyklu produkcyjnodystrybucyjnego, zwłaszcza na wyodrębnieniu elementów naturalnie monopolistycznych (przesył) i poddanie ich nadzorowi regulacyjnemu. Zabieg taki umożliwił wprowadzenie zasad wolnej gry rynkowej w pozostałych, potencjalnie konkurencyjnych, elementach branży. Pomimo pojawiających się sporów między krajami członkowskimi co do zakresu w jakim politykę energetyczną należy pozostawić działaniom reguł wolnego rynku, w połowie lat dziewięćdziesiątych określono po raz pierwszy zasady funkcjonowania europejskiego rynku energii elektrycznej (uczyniła to Dyrektywa 96/92/WE w sprawie jednolitych zasad wewnętrznego rynku energii elektrycznej). Zgodnie z tą dyrektywą wielcy, a następnie mniejsi odbiorcy stopniowo uzyskują możliwość wyboru swojego dostawcy energii elektrycznej. Postęp dokonuje się również w dziedzinie liberalizacji rynku gazu ziemnego (regulacje dyrektywy 98/30/WE). Kwestie związane z przesyłem energii elektrycznej i gazu regulują tzw. dyrektywy tranzytowe (90/547/EWG i 91/296/EWG). Powyższe przepisy ustanawiają szczegółowe zasady dotyczące funkcjonowania sektora elektrycznego i gazowego, dostępu do rynku, a także kryteria i procedury odnoszące się m.in. do udzielania zezwoleń i licencji i obowiązków operatorów sieci. Unijne przepisy podlegają stałej ewolucji w kierunku dalszej liberalizacji i zwiększenia konkurencyjności na rynku energii. Na szczycie Unii Europejskiej w Barcelonie (marzec 2002 r.) ustalono, że do 2004 r. wprowadzona zostanie możliwość wolnego wyboru dostawców energii elektrycznej i gazu. Zadecydowano również o rozdzieleniu operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych w sensie prawno-organizacyjnym (patrz ramka). Ustalenia ze Szczytu w Barcelonie stały się przedmiotem dalszych negocjacji, szczególnie duży opór przeciwko przyspieszonej liberalizacji stawiała Francja, gdzie rynek energii jest w dalszym ciągu silnie zmonopolizowany przez państwowego giganta - Electricité de France (EdF). W listopadzie 2002 r. na spotkaniu Rady Ministrów UE ds. energetyki przyjęto ostatecznie kompromis w sprawie liberalizacji rynku zakładający, że od 2007 r. każdy mieszkaniec UE będzie mógł wybrać swojego dostawcę energii elektrycznej. Liberalizacja na rynku przedsiębiorstw nastąpić ma nie później niż w II kwartale Oczekuje się, że rozwiązanie to przyczyni się do spadku cen energii i wesprze wzrost gospodarczy. Według wyliczeń Komisji Europejskiej, brak konkurencji na rynku elektryczności i gazu kosztuje gospodarkę europejską 15 mld euro rocznie. 1 Zasady te definiuje m.in. Biała Księga dotycząca polityki energetycznej (COM (95) 682), przyjęta przez Komisje w grudniu 1995 r.

4 BSiE 3 Ustalenia Rady Europejskiej dotyczące energetyki podjęte na Szczycie w Barcelonie Rada Europejska przyjęła pierwszy raport Komisji na temat ostatecznego otwarcia wewnętrznego rynku gazu i energii elektrycznej, wzywając jednocześnie Komisję do dorocznego aktualizowania tego raportu, przed każdym wiosennym posiedzeniem Rady Europejskiej, tak aby można było ocenić osiągnięty postęp. Ponadto Rada wezwała do jak najszybszego przyjęcia czekających na rozpatrzenie propozycji dotyczących ostatniego etapu otwierania rynku energii elektrycznej i gazu. Propozycje te obejmują: zapewnienie do 2004 r. swobody wyboru dostawców energii elektrycznej i gazu przez wszystkich konsumentów innych niż gospodarstwa domowe, będzie to stanowić co najmniej 60% całego rynku; podjęcie przed wiosennym posiedzeniem Rady Europejskiej w 2003 r. decyzji w sprawie dalszych środków, bezpieczeństwa dostaw, a w szczególności ochrony odległych regionów Wspólnoty oraz najsłabszych grup ludności; oddzielenie przesyłu i dystrybucji od produkcji i dostaw; zagwarantowanie niedyskryminacyjnego dostępu konsumentów i producentów do sieci, opartego na przejrzystych i opublikowanych taryfach; ustanowienie w każdym państwie członkowskim funkcji regulacyjnej, w ramach odpowiednich przepisów prawnych, której celem będzie przede wszystkim zapewnienie skutecznej kontroli nad warunkami ustalania taryf. Rada uzgodniła również, że do 2005 r. państwa członkowskie rozbudują system wzajemnych połączeń energetycznych, tak by osiągnąć poziomem wzajemnych połączeń między poszczególnymi państwami pozwalającymi na przesył energii - nie mniejszy niż 10% ich zainstalowanej mocy. W celu realizacji swojej polityki energetycznej UE uruchomiła programy, w których unijne środki publiczne wykorzystywane są do wspierania określonych działań w zakresie wytwarzania i użytkowania energii. Obecnie dobiega końca funkcjonowanie czteroletniego programu ramowego ENERGIA, w skład którego wchodziły działania ukierunkowane m.in. na wspieranie wykorzystania odnawialnych źródeł energii (program ALTENER), ograniczanie emisji dwutlenku węgla przez działania służące racjonalnemu wykorzystaniu energii (program SAVE), zabezpieczenie dostaw energii i realizacje celów protokołu z Kioto (program SYNERGY), stosowanie czystych technologii spalania paliw stałych w przemyśle (program CARNOT), działania w sektorze energetyki jądrowej (program SURE). Obecnie trwają prace nad przygotowaniem nowego wieloletniego programu ramowego, nazwanego Inteligentna energia dla Europy (Intelligent energy for Europe). Nowy program położy nacisk na: wykorzystanie odnawialnych źródeł energii (ALTENER); efektywność energetyczną (SAVE); zmianę kierunków istniejących działań międzynarodowych, promowanie efektywnego wykorzystania energii i energetyki odnawialnej (COOPENER); wprowadzenie nowych obszarów działania energia w transporcie (STEER). Obok środków legislacyjnych ważnym elementem unijnej strategii jest postęp technologiczny. Komisja Europejska popiera badania, rozwój i projekty demonstracyjne, czego wyrazem jest Piąty Program Ramowy dla Rozwoju Badań i Technologii (kończący się w 2002 r.)

5 4 BSiE oraz następujący po nim program szósty, w którym ustanowiono priorytet badawczy Zrównoważony system energetyczny. Prace realizowane w ramach tego programu mają przyczynić się do redukcji emisji gazów cieplarnianych i innych zanieczyszczeń środowiska, wzrostu bezpieczeństwa dostaw energii, wzrostu wykorzystania odnawialnych źródeł energii oraz do podniesienia konkurencyjności gospodarki europejskiej. Rozwój energetyki odnawialnej w UE Sektor energetyczny, a w szczególności elektroenergetyka, ma duży udział w zanieczyszczeniu środowiska w krajach Piętnastki. Ograniczenia szkodliwych emisji z tego sektora można dokonać na kilka sposobów: przez rozwój czystych, nowych form energii, przez działania podejmowane na poziomie elektrowni (w tym na przykład przez zamianę paliw na takie, które odznaczają się mniejszą emisyjnością), a także działaniami służącymi ograniczeniu zużycia energii. W ostatnich latach przesłanki ekologiczne stały się jedną z ważnych składowych europejskiej polityki energetycznej. Unia wspiera działania służące ograniczeniu emisji gazów szklarniowych i innych zanieczyszczeń. Szczególnie ważnym elementem programu działań w tej dziedzinie jest rozwój energetyki wykorzystującej źródła odnawialne wiatr, słońce, biomasę, siłę spadku wody i ciepło geotermalne. Opracowana w listopadzie 1997 r. przez Komisję Europejską tzw. Biała Księga Energetyki Odnawialnej 2 założyła dwukrotny wzrost udziału odnawialnych źródeł energii (OZE) w bilansie energetycznym Unii do roku 2010 (do poziomu 12% w zaspokajaniu zapotrzebowania UE na energię pierwotną). By go osiągnąć, każde z państw członkowskich zostało zobowiązane do wyznaczenia minimalnego procentowego udziału energii uzyskiwanej ze źródeł odnawialnych w bilansie krajowym. Cel zadeklarowany w Białej Księdze należy uznać za ambitny zważywszy, że obecnie najważniejszym dostarczycielem energii ze źródeł odnawialnych są elektrownie wodne. Możliwość powstawania nowych obiektów tego typu jest ograniczona, przyszłe instalacje energetyczne będą więc musiały wykorzystywać nowe źródła, zwłaszcza energię wiatru i biomasy. Przedstawiony w Białej Księdze plan działania zakłada wykorzystanie instrumentów rynkowych, które będą zapewniać lepszą pozycję energii odnawialnej na rynku (m.in. przez zastosowanie odpowiednich podatków, subsydiów bądź innych przychylnych instrumentów fiskalnych i finansowych). Biała Księga zapowiedziała również nowe inicjatywy w sektorze bioenergii dla transportu (np. szersze wykorzystanie paliwa rzepakowego, tzw. biopaliwa, jako dodatku do oleju napędowego stosowanego w silnikach diesla), a także nowe regulacje w budownictwie. Realizacji celów określonych w Białej Księdze ma służyć odpowiednia kampania wdrożeniowa. Przewiduje ona m.in. budowę elektrowni wiatrowych i ich zespołów (tzw. farm wiatrowych) o łącznej mocy MW oraz budowę instalacji cieplnych wykorzystujących biomasę o łącznej mocy MW. Najważniejszym prawnym instrumentem wspierania energetyki odnawialnej na poziomie unijnym jest dyrektywa 2001/77/WE w sprawie promowania energii elektrycznej wytwarzanej przy wykorzystaniu odnawialnych źródeł energii na wewnętrznym rynku energii. Dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia środków zapewniających wzrost produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. Takie środki będą podejmowane na szczeblu zarówno krajowym, jak i wspólnotowym. Państwa członkowskie będą musiały określić i zrealizować swoje cele krajowe dotyczące przyszłego zużycia energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. Dyrektywa nakłada również obowiązek przedstawiania rocznych raportów oceniających postępy we wdrażaniu zobowiązań. W Dyrektywie wymaga się wprowadzenia świadectw pochodzenia energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, przewiduje się 2 Energy for the Future: Renewable Sources of Energy, White Paper for a Community Strategy and Action Plan, COM (97) 599 final.

6 BSiE 5 także szereg środków towarzyszących, dotyczących zwłaszcza zagadnień związanych z procedurami administracyjnymi i systemami sieci przesyłowej, których celem jest ułatwienie wchodzenia energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych na ogólny rynek wewnętrzny energii elektrycznej. Główne zagadnienia, które porusza dyrektywa to: wprowadzenie systemu gwarancji pochodzenia energii elektrycznej z OZE; ustanowienie krajowych systemów wspierania dla OZE; preferencyjne przyłączanie OZE do sieci; wpływ na działalność gospodarczą. Jeżeli wszystkim państwom członkowskim uda się zrealizować cele określone w Dyrektywie, to w 2010 roku źródła odnawialne dostarczać będą 22% energii elektrycznej na rynku europejskim. Programem wspierającym wzrost wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych jest ALTENER. Przewiduje on organizowanie badań, akcji pilotażowych, promocję i edukację oraz monitoring. Sektor elektroenergetyczny w Polsce Sektor elektroenergetyczny w Polsce charakteryzuje się dość dużym stopniem rozdrobnienia zarówno producentów, jak i dystrybutorów. 3 Pod względem technologicznym produkcja oparta jest przede wszystkim na węglu kamiennym. Udział węgla w strukturze zużycia energii pierwotnej w krajowej energetyce wynosił w 2000 roku 65% - wobec niecałych 20% w krajach zachodnioeuropejskich w tym na węgiel brunatny przypadło 13%. Struktura paliwowa polskiej energetyki zmienia się w kierunku większej dywersyfikacji paliw i wzrostu udziału tzw. nośników szlachetnych (gaz) i paliw odpadowych, upodabniając się powoli do modelu występującego w UE. Proces stopniowego odchodzenia od monopolu węgla przy wytwarzaniu energii znajduje odzwierciedlenie w planach inwestycyjnych szeregu polskich producentów. Zainstalowana moc urządzeń w polskich elektrowniach przekracza 30 tys. MW. Przy obecnym zapotrzebowaniu na energię elektryczną (roczna produkcja w wysokości ok. 140 TWh) oznacza to, że znaczna część majątku elektroenergetyki nie jest wykorzystywana. Elektroenergetyka w Polsce realizuje około 15,3 mln umów na dostawę energii elektrycznej, z tego 370 umów z wielkimi odbiorcami przemysłowymi zasilanymi bezpośrednio z sieci wysokiego napięcia (około 30% zużycia energii elektrycznej) oraz 25 tys. umów ze średnimi odbiorcami przemysłowymi, trakcją kolejową, wielkimi odbiorcami komunalnymi zasilanymi bezpośrednio z sieci średnich napięć (również około 30% zużycia energii elektrycznej). Pozostałe to umowy z małymi odbiorcami zasilanymi z sieci niskich napięć z czego około 13 mln to umowy na zasilanie gospodarstw domowych i rolnych. W wyniku restrukturyzacji krajowego sektora elektroenergetycznego zostały wyodrębnione trzy podsektory: podsektor przesyłu (sieciami energetycznymi najwyższych napięć); podsektor wytwarzania; podsektor dystrybucji. Obecnie obserwowany jest również proces tworzenia się czwartego podsektora, tj. podsektora obrotu. Spółki tworzące ten podsektor można podzielić na dwie kategorie. Pierwsza to spółki obrotu energią wywodzące się z dystrybucji i przesyłu, powstałe w wyniku administracyjnego wydzielenia pionu obrotu energią z dotychczasowych struktur. Druga to podmioty powstające z inicjatywy firm nie związanych z podsektorem dystrybucji a posiadających koncesję na obrót energią elektryczną. W tej grupie niewątpliwie dużą rolę odegrają podmioty tworzone przez wielkie zagraniczne koncerny energetyczne jak RWE czy E.ON. Proces re- 3 Rozdział opracowany na podstawie materiałów Krajowej Agencji Poszanowania Energii i Urzędu Regulacji Energetyki.

7 6 BSiE strukturyzacji polskiego sektora energetycznego nie jest zakończony, komplikują go wciąż niejasna strategia konsolidacji podmiotów w większe grupy oraz polityczna wrażliwość opóźniająca prywatyzację (czego najlepszym przykładem były niedawne kontrowersje wokół sprzedaży warszawskiego dystrybutora energii STOEN). Sytuacja ta może odbić się niekorzystnie na kondycji sektora po włączeniu się do jednolitego rynku energii po akcesji do Unii Europejskiej. Najważniejszym krajowym aktem prawnym dotyczącym funkcjonowania sektora energetycznego jest ustawa Prawo energetyczne, przyjęta w swej zasadniczej formie w 1997 r., a następnie kilkukrotnie nowelizowana (ostatni raz w bieżącym roku). Ustawa ta jest aktem prawnym stosunkowo niedawnym i nowoczesnym. Prawo energetyczne w sposób kompleksowy reguluje zagadnienia związane z kształtowaniem polityki energetycznej państwa, wraz z zasadami oraz warunkami zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii (w tym ciepła) oraz działalnością przedsiębiorstw energetycznych, a także określa organy właściwe w sprawach gospodarki paliwami i energią. Na podstawie Prawa energetycznego wskazane przez ustawę organy administracji wydały szereg aktów wykonawczych szczegółowo normujących zagadnienia sektora elektro-energetycznego. Dzięki ostatniej nowelizacji Prawo energetyczne zgodne jest z zasadami przyjętymi w europejskiej polityce energetycznej. Celem Prawa energetycznego jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, uwzględnienia wymogów ochrony środowiska i zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych oraz ochrona interesów konsumentów. Intencją ustawodawcy jest także stopniowe wprowadzanie warunków prowadzących do zniesienia naturalnego monopolu istniejących przedsiębiorstw energetycznych, rozwoju konkurencji oraz urynkowienia cen paliw i energii. Wprowadzeniu mechanizmów rynkowych do gospodarki paliwami i energią przy zachowaniu niezbędnego poziomu bezpieczeństwa energetycznego państwa służą ogólne zasady określone w Prawie energetycznym, do których można zaliczyć m.in.: zasadę zrównoważonego rozwoju kraju, zgodnie z którą rozwój energetyki powinien być równomierny, zaplanowany i przeprowadzany w taki sposób, aby żaden region kraju, gdzie istnieje popyt na paliwa lub energię, nie był pod tym względem zaniedbany; zasadę zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego polegającą na dążeniu do takiego stanu gospodarki, aby zapewnione zostało bieżące i przyszłe zapotrzebowanie w paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy uwzględnieniu konieczności ochrony środowiska (celowi temu służy planowanie zaopatrzenia w energię i paliwa, gromadzenie przez przedsiębiorstwa odpowiednich zapasów paliw itp.); zasadę ochrony interesów odbiorców oraz związaną z nią zasadę rozwoju konkurencji i przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, wskazującą na konieczność wprowadzania mechanizmu rynkowego tam, gdzie jeszcze nie funkcjonuje i promowanie jego powstawania tam, gdzie jest to możliwe; zasadę dostępu strony trzeciej do sieci zwana w skrócie TPA (ang. Third Party Access) nakładającą na przedsiębiorstwa zajmujące się przesyłem i dystrybucją energii obowiązek zapewnienia dostępu strony trzeciej do producentów krajowych, pod warunkiem że spełnione są pewne wymogi w zakresie zdolności ekonomicznych i technicznych oraz - że tranzyt nie wpłynie negatywnie na ceny lub usługi na rzecz innych klientów przyłączonych do sieci. Warunki umowy są negocjowane przez strony, choć Urząd Regulacji Energii może określić warunki w przypadku, gdy strony nie mogą dojść do porozumienia. Harmonogram uzyskiwania dostępu strony trzeciej do sieci przesyłowej jest rozłożony na okres ośmiu lat, przy czym dostęp jest przyznany według rocznego zużycia energii przez odbiorców.

8 BSiE 7 Polska elektroenergetyka według raportu OECD 4 W ocenie OECD, w polskim sektorze elektroenergetycznym wciąż nie dochodzi do prawdziwej konkurencji, choć istnieją już solidne podstawy prawne do powstania konkurencyjnego rynku powstał organ regulacyjny energetyki (URE) oraz działa już giełda energii. Tymczasem wprowadzenie efektywnej konkurencji umożliwiłoby ograniczenie dalszego wzrostu cen, który jest nieunikniony w warunkach kontynuacji dostosowania tego sektora do gospodarki rynkowej. OECD zaleca zatem: 1. Kontynuowanie aktualnego planu prywatyzacji, unikanie nadmiernej integracji pionowej wytwarzania i dystrybucji energii. 2. Wprowadzenie proponowanego systemu opłat kompensacyjnych (SOK) w celu rozwiązania problemu umów długoterminowych, poza tym rozwiązanie problemów kontraktów wymuszonych. Zaleca się usilne dążenie do wdrożenia systemu SOK lub renegocjowanie długoterminowych umów o dostawę mocy i energii elektrycznej według tego samego harmonogramu co proces otwierania rynku. W miarę wdrażania systemu SOK lub renegocjowania umów zaleca się zniesienie ciążącego na dystrybutorach obowiązku kupowania energii elektrycznej od PSE i umożliwienie im dostarczania energii klientom spoza granic ich obszarów działania. 3. Zajęcie się ograniczeniami konkurencji wynikającymi z pionowej integracji spółki przesyłowej: utworzenie niezależnego operatora systemu odpowiedzialnego za dystrybucję mocy (w tym również za bilansowanie rynku) oraz oddzielenie działalności handlowej od wszystkich pozostałych obszarów działalności PSE. W przypadku braku możliwości zastosowania wobec PSE ww. środków strukturalnych, zaleca się aby URE ograniczyło możliwości manipulowania przez PSE rynkiem bilansującym ze szkodą dla konkurentów i rozwoju giełdy energii. Zaleca się także Zwiększenie uprawnień URE, aby wymusić rozbudowę systemu przesyłowego (na przykład wprowadzając wobec PSE wymóg przedkładania planów inwestycyjnych do zatwierdzenia i zapewniając, by system taryf gwarantował zwrot poniesionych nakładów). 4. Restrukturyzację taryf zakończenie realizacji tego zadania przed przystąpieniem Polski do UE; w raporcie uznano za konieczne przeprowadzenie pewnych zmian proporcji między cenami energii elektrycznej a opłatami przesyłowymi i dystrybucyjnymi, które różnią się znacznie w poszczególnych rejonach. Dostrzeżono także konieczność zmiany proporcji między odbiorcami przemysłowymi i indywidualnymi. Wyrażono bowiem opinię, że aktualne taryfy nie odzwierciedlają faktycznych kosztów. W związku z powyższym należy, zdaniem OECD, sformułować i zrealizować precyzyjny plan restrukturyzacji taryf jeszcze przed przystąpieniem do UE. W celu uniknięcia szoku cenowego będącego skutkiem dostosowania taryf do kosztów faktycznych należy, zdaniem OECD, rozważyć wprowadzenie przejrzystego systemu dopłat dla najuboższych odbiorców. 5. Wyposażenie URE w instrumenty umożliwiające efektywne rozwiązywanie problemów związanych z dostępem stron trzecich do sieci. Harmonogram wprowadzania dostępu do sieci osób trzecich przewiduje stopniowe otwieranie rynku, aż do pełnego otwarcia rynku w 2005 roku. W Polsce wybrano model regulowanego dostępu osób trzecich do sieci, w którym przedsiębiorstwa energetyczne zobowiązane są do zapewnienia dostępu osobom trzecim do sieci lecz przy uwzględnieniu warunków technicznych i ekonomicznych. Przeprowadzony przegląd pokazał, że obecnie dostęp osób trzecich do sieci jest ograniczony. Zaleca się zatem, aby URE jak najszybciej sprawdziło w praktyce swoje uprawnienia w zakresie rozwiązywania sporów związanych z dostępem osób trzecich do sieci, jeśli w przypadku utrudniania dostępu wskazane zostaną jako uzasadnione warunki techniczne. 4 Zalecenia zawarte w opracowaniu: Przeglądy OECD, Reformy regulacji, POLSKA; 2002, przytoczone za artykułem: I. Figaszewska; Rekomendacje regulacyjne OECD dla polskiej energetyki, :"Biuletyn URE" nr 6/2002.

9 8 BSiE Proces tworzenia rynku energii elektrycznej w Polsce zbliżonego do tego, który wprowadzają kraje Piętnastki rozpoczęty został w praktyce z chwilą wejścia w życie Prawa energetycznego oraz ustanowienia prawa dostępu stron trzecich do systemu przesyłowego (TPA). Odejście od systemu centralnego kupca ( single buyer ), w którym nadrzędną rolę sprawowały Polskie Sieci Elektroenergetyczne będące nie tylko operatorem elektroenergetycznych sieci transmisyjnych najwyższych napięć, lecz również pośrednikiem w obrocie zdecydowaną większością produkowanej i zużywanej w kraju energii elektrycznej, skierowało elektroenergetykę polską na drogę budowy w pełni zliberalizowanego modelu rynku, w którym zasady konkurencji dominują na wszystkich płaszczyznach działania rynku energii elektrycznej, a regulacji poddana jest wyłącznie działalność sieciowa mająca charakter naturalnego monopolu. Polska energetyka wciąż przechodzi etap konsolidacji i restrukturyzacji. Rozpoczęły się procesy prywatyzacyjne (choć mając one na razie stosunkowo niewielką skalę). Ostateczna koncepcja kształtu i zasad działania polskiego rynku energii elektrycznej nie została jeszcze wypracowana. W ostatniej dekadzie powstało wiele koncepcji zmian zasad działania przemysłu, jednak żadna z nich nie została ostatecznie przyjęta do realizacji. W efekcie zarówno oparty na brytyjskich wzorcach projekt systemu opartego o tzw. pool (model centralnego, obowiązkowego rynku energii obsługującego obrót hurtowy na zasadach wyłączności), jak i model rynku opartego o TPA (model demonopolizujący obrót hurtowy) nie zostały zrealizowane. Na podstawie podejmowanych działań oraz stanu zaawansowania procesów liberalizacyjnych sądzić można jednak, iż docelowy obraz polskiego rynku energetycznego będzie oparty na już realizowanym modelu TPA. Jedną z przyczyn spowolnienia zmian rynkowych jest związanie dużej ilości energii kontraktami długoterminowymi zawartymi pomiędzy PSE a wytwórcami obejmującymi około 60% energii elektrycznej dostarczanej do krajowego systemu elektroenergetycznego. Zgodnie z postanowieniami tymczasowo zamkniętego obszaru Energia w negocjacjach z Unią Europejską, Polska zobowiązała się do wdrożenia całości dorobku prawnego Wspólnoty w tej dziedzinie do końca 2002 r. z wyjątkiem niektórych postanowień dyrektywy dotyczącej liberalizacji rynku gazowego oraz obowiązku utrzymywania minimalnych zapasów paliw płynnych. W związku z tym w ostatnim czasie Sejm dokonał nowelizacji ustawy Prawo energetyczne, mającej głównie charakter dostosowujący do prawa Unii Europejskiej. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że europejskie prawo z zakresu energetyki samo ulega szybkim zmianom (zwłaszcza w kontekście postanowień Szczytu w Barcelonie, który postanowił o dalszej liberalizacji tego sektora) można być pewnym, że wkrótce pojawi się konieczność dalszej nowelizacji polskich uregulowań w tej dziedzinie. Podobnie jak w Unii Europejskiej ważnym czynnikiem wpływającym na dalszy rozwój sektora energetycznego w naszym kraju są wymogi ekologiczne. Polska elektroenergetyka oparta na węglu kamiennym i brunatnym pozostaje pomimo pozytywnych zmian odnotowanych w ostatniej dekadzie jednym z najpoważniejszych źródeł presji na środowisko. Cele sformułowane w przyjętej przez Sejm w 2001 r. "II Polityce ekologicznej państwa" zakładają, że konieczność zapewnienia poprawy jakości powietrza oraz wywiązania się z międzynarodowych zobowiązań wynikających z konwencji ekologicznych spowoduje, iż w perspektywie długoterminowej (do roku 2025) konieczne będzie dwukrotne zmniejszenie energochłonności polskiej gospodarki. Dokument ten konstatuje, że realizacja tego celu wymagać będzie wprowadzenia mechanizmów pozwalających w większym niż dotąd stopniu uwzględniać w cenach energii jej koszty środowiskowe, przede wszystkim przez wdrożenie opłat produktowych od paliw, zróżnicowanych w zależności od uciążliwości poszczególnych rodzajów paliwa dla środowiska. Będzie to prowadzić do znacznej modyfikacji sektora energetyki w Polsce, a zwłaszcza do wzrostu znaczenia gazu jako nośnika energii oraz rozwoju energetyki odnawialnej.

10 BSiE 9 Konieczność harmonizacji polityki ekologicznej z polityką rozwoju społecznogospodarczego odzwierciedlają także prognozy i wytyczne zawarte w dokumencie Polska Długookresowa strategia trwałego i zrównoważonego rozwoju przyjętym przez Radę Ministrów w 2000 r. W opracowaniu tym zakłada się, iż w ciągu najbliższych dwudziestu lat w Polsce utrzyma się tendencja do spadku zapotrzebowania na węgiel kamienny (przy stagnacji zapotrzebowania na węgiel brunatny i wzroście roli ropy naftowej, gazu ziemnego i źródeł odnawialnych). Polityka energetyczna skupiać się będzie na zapewnianiu bezpieczeństwa energetycznego kraju przy równoczesnym uwzględnianiu wymagań ochrony środowiska. W związku z tym planowane jest m.in.: zmniejszenie energochłonności gospodarki do poziomu zapewniającego uzyskanie ogólnokrajowego zużycia energii w 2025 r. nie przekraczającego 120% zużycia obecnego; całkowite zastąpienie węgla kamiennego - stosowanego jako paliwo w urządzeniach grzewczych małej mocy (w tym w urządzeniach stosowanych w gospodarstwach domowych), przy eksploatacji których nie ma możliwości skutecznego redukowania emisji zanieczyszczeń powietrza oraz właściwego zagospodarowania odpadów paleniskowych - gazem ziemnym, nisko zasiarczonym olejem opałowym, energią elektryczną, paliwami z biomasy oraz ciepłem odpadowym; zwiększenie do co najmniej 14% do 2020 r. udziału OZE w krajowym bilansie energii pierwotnej; wyeliminowanie z procesów wytwarzania energii urządzeń o sprawności niższej niż 80% oraz całkowitą likwidację w energetyce zawodowej kotłów wodnych i przejście w tym sektorze na produkcję ciepła wyłącznie w skojarzeniu z wytwarzaniem energii elektrycznej; wdrożenie systemu powszechnego udostępniania użytkownikom informacji o energochłonności maszyn, urządzeń i wyrobów, z uwzględnieniem ich "całego cyklu życiowego"; wdrożenie mechanizmu optymalizacji działań sektora energetycznego na rzecz środowiska z wykorzystaniem zbywalnych pozwoleń na emisję. Podsumowanie Zmiany zachodzące w polskim przemyśle energetycznym wynikają nie tylko z procesu integracji europejskiej, ale przede wszystkim z potrzeby zmian w polskiej gospodarce oraz procesów demonopolizacji i urynkowienia. Konsekwencją przystąpienia Polski do Unii Europejskiej będzie dalsza liberalizacja rynków gazu i energii elektrycznej, dywersyfikacja dostaw gazu i paliw płynnych, rozwój energetyki odnawialnej i zintensyfikowanie działań mających na celu ochronę środowiska. Można oczekiwać, że w dłuższej perspektywie procesy te zaowocują niższymi kosztami wytwarzania towarów i poprawą efektywności wykorzystania zasobów naturalnych, oszczędnościami w skali makroekonomicznej i polepszeniem bilansu energetycznego. Stworzenie silnego, operującego w oparciu o spójny, przejrzysty zbiór zasad, rynku energii wyzwoli konkurencję powodując optymalizację wykorzystania urządzeń wytwórczych w skali kraju. Wyraźne, jednoznacznie zdefiniowane reguły konkurencyjnego rynku energii są niezbędnym warunkiem poprawy efektywności działania przedsiębiorstw energetycznych, minimalizacji poziomu cen energii oraz budowy wiarygodności polskiego sektora energetycznego w oczach Unii Europejskiej i zagranicznych podmiotów potencjalnie zainteresowanych uczestnictwem w procesach prywatyzacyjnych krajowej energetyki.