Świąteczne życzenie. Bp Tadeusz Pieronek

Transkrypt

1

2 Świąteczne życzenie W Bp Tadeusz Pieronek

3 SZANOWNI PAŃSTWO, za nami kolejny rok pracy i zmagań o to, by w naszym życiu publicznym w Polsce i w Europie przestrzegane były zasady demokracji, by szanowano każdą osobę, byśmy wszyscy czuli się bezpieczni w domu, urzędzie i na ulicy. Ale był to również kolejny etap w staraniach o to, żeby nasze państwo stawało się coraz nowocześniejsze stabilne pod względem ekonomicznym i prawnym, a jego obywatele mieli poczucie, iż są naprawdę gospodarzami. Bronisław Komorowski, obejmując ponad dwa lata temu Urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, mówił do posłów i senatorów o swojej wierze w polską drogę oraz o niekwestionowanym sukcesie reform po 1989 r.: Samorząd terytorialny, którego przywrócenie stanowi jedno z największych osiągnięć 20-lecia, już odmienił oblicze naszego kraju. Przyniósł poprawę warunków życia mieszkańców polskich wsi, miasteczek i miast. Jego rozwój nie jest jednak procesem zakończonym i nadal też trwa budowa społeczeństwa obywatelskiego ( Dwa lata Prezydentury, 6 sierpnia sierpnia 2012, s. 16, 21). To, że reforma samorządowa przyniosła tak znakomite rezultaty, pozostaje w dużej mierze zasługą dalekowzroczności ustawodawców przygotowujących pierwszą ustawę o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 r. oraz kolejne z 5 czerwca 1998 r. Przekazując trzem filarom wspólnot terytorialnych gminom, powiatom i województwom prawie całą przestrzeń życia publicznego, zapewniono organom gminnym kontrolę w drugiej instancji administracyjnej ich decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa przede wszystkim poprzez powołanie samorządowych kolegiów odwoławczych. Dzięki temu dziś polski system administracji publicznej, w którym kolegia sprawują rolę drugiej instancji administracyjnej, rozpatrującej odwołania obywateli od decyzji organów samorządowych, uznaje się za wyjątkowe i oryginalne osiągnięcie naszej myśli i praktyki prawnoadministracyjnej. Wśród głosów uznania dla roli kolegiów były m.in. słowa przekazane w imieniu Bronisława Komorowskiego przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP Jacka Michałowskiego: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej liczy, że idea samorządności w Polsce nadal będzie się rozwijać, a samorządowe kolegia odwoławcze przyczynią się do umocnienia demokratycznego państwa prawa. Dziękuję za deklarację współpracy z Kancelarią Prezydenta RP i za chęć pomocy w budowaniu społeczeństwa obywatelskiego. Na Kolegiach Odwoławczych spoczywa szczególna odpowiedzialność, gdyż są organami wyższego stopnia (II instancji) i rozpatrują odwołania od decyzji administracyjnych. Zakres spraw prowadzonych przez Kolegia jest szeroki ( Samorządowe kolegia odwoławcze przeszłość i przyszłość, pod red. K. Sieniawskiej, Kraków 2011, s. 59). W związku z rozpatrywaniem wielu strategicznie ważnych spraw zarówno dla samorządów, jak i pojedynczych mieszkańców dostrzegamy w ostatnim czasie w mediach duże zainteresowanie kolegiami. Pojawiały się na ich temat wywiady telewizyjne oraz artykuły (m.in. w Dzienniku Gazecie Prawnej ). W związku z tym uznaliśmy za celowe przypomnienie na łamach naszego czasopisma, czym kolegia są i jaki jest zasadniczy przedmiot ich działalności. Ta właśnie syntetyczna prezentacja miejsca kolegiów w systemie polskiej administracji stała się pierwszym artykułem numeru zimowego. Trzy artykuły Działu Naukowego z zakresu szeroko rozumianego prawa o ochronie przyrody stanowią kontynuację publikacji numeru jesiennego: prof. zw. dr. hab. Wojciecha Radeckiego, Obszary Natura 2000 w prawie Republiki Słowackiej, Darii Daneckiej, część druga Konstytucyjny katalog źródeł prawa a źródła prawa ochrony środowiska i również część druga Kary pieniężne za zniszczenie drzew i krzewów na skutek ich wadliwej pielęgnacji Krzysztofa Gruszeckiego. fot. Konrad Pollesch Polecam także Państwa uwadze rozważania sędziego WSA w Krakowie i zarazem adiunkta w Katedrze Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego dr. Mariusza Kotulskiego «Sprawy publiczne» i «sprawy niepubliczne» a informacja publiczna», oparte na bogatym zestawie opracowań naukowych oraz wyroków sądów administracyjnych. Również artykuły dr. Pawła Daniela, asystenta sędziego WSA w Poznaniu, pt. Przyznawanie świadczeń pielęgnacyjnych osobom pozostającym w związku małżeńskim oraz dr Katarzyny Małysy-Sulińskiej, adiunkta w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego i członka Kolegium w Krakowie, pt. Podmioty mające przymiot strony w postępowaniach w sprawie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu charakteryzuje walor teoretycznoprawny, poparty bogatym materiałem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Ze szczególną przyjemnością chciałabym polecić artykuł dawnego członka Kolegium krakowskiego, a obecnie wykładowcy na Wydziale Prawa Kanonicznego Uniwersytetu Papieskiego św. Tomasza z Akwinu Angelicum w Rzymie, dr. Piotra Skoniecznego OP pt. Kościelny akt administracyjny według Kodeksu prawa kanonicznego z 1983 r. Wprowadzenie dla prawników świeckich. Jak Państwo zauważą, wszystkie artykuły Działu Naukowego zawierają streszczenia w języku angielskim innowację tę wprowadzamy w związku z wymogami Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego dotyczącymi czasopism naukowych. W Pro Domo Sua Awanse Naukowe i Zawodowe zamieszczamy informację o niedawnej obronie pracy doktorskiej na Uniwersytecie Jagiellońskim Agaty Niżnik-Muchy, członka Kolegium w Krakowie, oraz biogram Pani Agaty Maciąg, która objęła funkcję Prezesa Kolegium w Siedlcach. Obu Paniom Agatom w imieniu Krajowej Reprezentacji SKO oraz własnym serdecznie gratuluję! Stało się już zwyczajem, że w zimowym Casusie przedstawiciele Kościoła oraz władz państwowych składają Czytelnikom naszego czasopisma życzenia bożonarodzeniowe i noworoczne. W zeszłym roku otwierały Casus głębokie słowa Metropolity Krakowskiego kard. Stanisława Dziwisza, ukazujące nasze życie i służbę publiczną w świetle Tajemnicy Betlejemskiej. W tym roku życzenia i błogosławieństwo przekazał nam ks. bp prof. dr hab. Tadeusz Pieronek, którego mieliśmy zaszczyt niejednokrotnie już gościć na łamach Casusa. Serdecznie dziękuję Jego Eminencji od siebie oraz w imieniu Krajowej Reprezentacji SKO za błogosławieństwo, piękne słowa umacniające nas duchowo oraz życzliwość, którymi Ksiądz Biskup od lat obdarza nasze środowisko. Ja również dołączam się do tego świątecznego życzenia: oby radość Narodzenia Syna Bożego była w naszych sercach przez cały rok, rodząc w nas samo dobro, otwartość i wrażliwość na potrzeby drugiego człowieka oraz ducha zaangażowania społecznego.

4 4 PRO DOMO SUA KOLEGIA SŁUŻĄ OBYWATELOM I WSPÓLNOTOM SAMORZĄDOWYM KRYSTYNA SIENIAWSKA W Dzienniku Gazecie Prawnej ukazały się artykuły Ewy Ivanowej: Samorządowe kolegia odwoławcze rozproszone jak za Edwarda Gierka (12-14 października br.) oraz Resort: SKO powinny być blisko ludzi (16 października br.). W związku z tym za celowe uznaliśmy jako Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych przedstawienie szerzej opinii publicznej, czym są kolegia i jaki pozostaje przedmiot ich działalności. Samorządowe kolegia odwoławcze to organy wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej w sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Rozpoznają odwołania obywateli od decyzji administracyjnych wydanych przez organy pierwszej instancji (tj. wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów i marszałków województw) w ich indywidualnych sprawach. Zakres właściwości kolegiów obejmuje rozpatrywanie spraw z takich dziedzin, jak (lista jest długa): sprawy podatkowe (ustalanie wysokości podatków i opłat lokalnych, stosowanie ulg podatkowych), ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (wz. ulicp), renty planistyczne, pomoc społeczna, świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, dodatki mieszkaniowe, podziały nieruchomości, opłaty adiacenckie, dodatkowe opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego, aktualizacja opłat za użytkowanie wieczyste i zarząd trwały nieruchomościami, ochrona środowiska, w tym opłaty za korzystanie ze środowiska, sprawy związane z zachowaniem czystości i porządku w gminach, sprawy dotyczące naruszenia stosunków wodnych, rozgraniczenia nieruchomości, wymiana i scalanie gruntów, działalność gospodarcza, w tym sprawy związane z wydawaniem i korzystaniem z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, ochrona gruntów rolnych i leśnych, prawo o ruchu drogowym (wydawanie praw jazdy i sprawy związane z posiadaniem prawa jazdy, sprawy związane z działalnością stacji kontroli pojazdów, instruktorów nauki jazdy), z zakresu ustawy o drogach publicznych (zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zezwolenia na budowę zjazdów, kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia), ochrona przyrody (w tym zezwolenia na usunięcie drzew i kary za usuwanie drzew bez zezwolenia), sprawy związane z wykonywaniem transportu osób i rzeczy (zezwolenia, kary za naruszenie warunków zezwolenia i przepisów ustawy), ochrona zwierząt (odbieranie zwierząt niewłaściwie traktowanych przez właścicieli, zezwolenia na utrzymywanie psów rasy agresywnej), prawo łowieckie (hodowla chartów, odstrzał lub odłów redukcyjny zwierząt łownych), egzekucja administracyjna, informacja publiczna, zaświadczenia. Zaczęło się od powołania do życia na mocy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym Kolegiów Odwoławczych przy Sejmikach Wojewódzkich na fali reform demokratycznych w Polsce, restytuujących gminną wspólnotę samorządową. 12 października 1994 r. Sejm RP przyjął ustawę o samorządowych kolegiach odwoławczych, która zagwarantowała im pełną niezależność organizacyjno-finansową od organów gmin, co dało rękojmię pełnej bezstronności w prowadzonym postępowaniu. Kontrolę nad orzecznictwem samorządowych kolegiów odwoławczych sprawują Wojewódzkie Sądy Administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Na mocy Ustawy o samorządowych kolegiów odwoławczych członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych (etatowi oraz pozaetatowi) orzekają w trzyosobowych składach i w sprawowaniu funkcji orzeczniczych związani są wyłącznie przepisami prawa. Ustawa ta stawia bardzo wysokie wymogi kandydatom na członków orzekających, porównywalne z wymogami wobec sędziów polskich sądów. Członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych wyłaniani są w drodze konkursu i powoływani przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek Prezesa Kolegium. Premier powołuje również Prezesa spomiędzy dwóch kandydatów przedstawianych przez Zgromadzenie Ogólne Kolegium. Członkiem etatowym może być osoba niekarana, apolityczna, o nieposzlakowanej opinii, która ukończyła wyższe studia prawnicze lub administracyjne, wykazuje się nieprzeciętnym poziomem wiedzy prawniczej w zakresie administracji publicznej oraz ma

5 5 PRO DOMO SUA duże doświadczenie zawodowe. Wielu z członków kolegiów posiada tytuły oraz stopnie naukowe profesora, doktora habilitowanego i doktora, a także ukończone aplikacje adwokackie, prokuratorskie, radcowskie, sędziowskie lub notarialne. To rzeczywiście bardzo dobrze wykształcona kadra prawników administracyjnych, z wieloletnim doświadczeniem w stosowaniu i interpretowaniu prawa. Te wysokie kwalifikacje zawodowe są nieodzowne podczas prowadzenia postępowania, które polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. W Polsce funkcjonuje 49 samorządowych kolegiów odwoławczych w dawnych miastach wojewódzkich. Wraz z sekretariatami liczba stałych pracowników kolegiów w całym kraju wynosi w sumie blisko 1000 osób. Orzeka w nich około 600 członków etatowych, wspomaganych przez członków pozaetatowych z wykształceniem prawniczym, administracyjnym lub specjalistycznym (np. architektonicznym bądź geodezyjnym). Corocznie kolegia rozpatrują ponad 250 tys. spraw. Przez ponad 20 lat ów wciąż zbyt mały w stosunku do potrzeb sztab wytrawnych znawców zarówno teorii, jak i praktyki stosowania prawa administracyjnego orzekających w samorządowych kolegiach odwoławczych skutecznie zapewnia praworządność w organach samorządu terytorialnego w ich relacjach z mieszkańcami pełniąc rolę drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym. Dzięki nim umocowana w art. 78 Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zagwarantowana w systemie polskiej administracji i każdy pełnoletni obywatel naszego państwa ma możliwość dochodzenia swoich praw, odwołując się od decyzji władz samorządowych. To jedno z istotnych osiągnięć przemian demokratycznych w Polsce, które wprowadziły nas do grona nowoczesnych krajów europejskich realizujących zasady demokratycznego państwa prawa w systemie administracji publicznej. Z tych względów rola samorządowych kolegiów odwoławczych w polskim systemie administracji publicznej wydaje się nie do przecenienia ze względu na znaczenie ich orzecznictwa dla ochrony praw i wolności jednostki. Wszelka władza, zarówno samorządowa, jak i rządowa wykonywana przez administrację publiczną, dysponuje niewspółmiernie większymi środkami w realizacji swoich interesów niż pojedynczy obywatel, którego prawa gwarantowane są przez Konstytucję RP i k.p.a. Przepisy legislacyjne pozwalają mu co prawda korzystać z uprawnień ustawodawczych, ale też nakładają na niego liczne ograniczenia i obowiązki. Wyważenie interesów obu stron pozostaje bardzo ważne w ustroju demokratycznym, a oceną decyzji administracyjnych organów samorządowych w tym aspekcie zajmują się właśnie samorządowe kolegia odwoławcze. Podstawą uprawnienia strony w postępowaniu odwoławczym, w którym zwykle obywatel występuje bez pełnomocnika, jest bezpośredni kontakt z urzędem, kiedy to strona otrzymuje prawo zapoznania się z całością akt dotyczących sprawy. Zachowanie przez ustawodawcę niezmienionej struktury samorządowych kolegiów odwoławczych po reformie administracyjnej państwa z 1998 roku stawia sobie za cel właśnie ułatwienie dostępu stronom do drugiej instancji administracyjnej. Obywatel ma bowiem prawo do tego, by Kolegium znajdowało się blisko miejsca jego zamieszkania. Szczególnie wydaje się to ważne dla osób mniej zamożnych, dla których zbyt wysokie koszty udziału w postępowaniu uniemożliwiałyby skorzystanie z konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Przy ewentualnym przystosowaniu liczby kolegiów do podziału administracyjnego państwa prawo do pełnego udziału w sprawie, łącznie z możliwością zapoznania się z dokumentacją, stałoby się fikcją. W sytuacji np. gdy strona stara się o dopłatę do podręcznika dla dzieci (może to być kwota rzędu zł), koszt dojazdu do odległego kolegium mającego siedzibę w którymś z miast wojewódzkich przekraczałby wartość uzyskanego zasiłku. Samorządowe kolegia odwoławcze pozostają niezwykle ważnym dorobkiem polskiej myśli administracyjnej, kontynuującej najlepsze tradycje II Rzeczypospolitej. Jest to tym cenniejsze osiągnięcie naszej transformacji po 1989 roku, że teoretyczne postulaty doktryny prawa znajdują swe odzwierciedlenie w praktycznej działalności administracji publicznej i wpływają na praworządny charakter stosunków pomiędzy władzą publiczną i obywatelem. Nie przypadkiem z tak wielkim uznaniem o roli kolegiów wypowiadali się wielokrotnie kolejni Rzecznicy Praw Obywatelskich. Quasi-sądowy charakter kolegiów podkreślany bywa również w literaturze prawniczej, w której mówi się, że rozpatrując odwołanie od decyzji, rozstrzygają one de facto spór między organem samorządu terytorialnego a adresatem decyzji. Jednocześnie koszt prowadzenia sprawy w kolegiach jest 10-krotnie niższy niż w sądach administracyjnych. Podobnie zresztą czas oczekiwania na rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w samorządowych kolegiach odwoławczych pozostaje niewspółmiernie krótszy. Nic więc dziwnego, że obecny model usytuowania i struktura organizacyjna samorządowych kolegiów odwoławczych oraz sposób prowadzenia przez nie postępowania zyskał powszechną akceptację i uznanie wybitnych znawców prawa administracyjnego oraz uczestniczących w sprawie stron. KRYSTYNA SIENIAWSKA Przewodnicząca Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych

6 6 OBSZARY NATURA 2000 W PRAWIE REPUBLIKI SŁOWACKIEJ Prof. zw. dr hab. WOJCIECH RADECKI Jednym z najważniejszych przedsięwzięć w zakresie ochrony przyrody w skali europejskiej jest utworzenie i utrzymanie systemu (sieci) obszarów chronionych pod nazwą Natura Podstawę ku temu tworzy dyrektywa Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, której efektem ma być stworzenie spójnej europejskiej sieci ekologicznej specjalnych obszarów ochrony Natura Ta sieć, złożona z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I do dyrektywy i siedliska gatunków wymienione w załączniku II do niej, umożliwi zachowanie owych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie. Sieć Natura 2000 obejmie także specjalne obszary ochrony ptaków, sklasyfikowane przez państwa członkowskie zgodnie z dyrektywą 79/409/EWG z 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, obowiązującej w wersji ujednoliconej jako dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa. Realizacja przedsięwzięcia stwarza problemy prawne we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej, także w Polsce. Ze względów poznawczych celowe będzie przedstawienie, jak te problemy są rozwiązywane za naszą południową granicą. Po prezentacji podobnych zagadnień w Republice Czeskiej w poprzednim numerze Casusa czas na Republikę Słowacką. Rozwój przepisów o ochronie przyrody na ziemiach słowackich Terytoria dzisiejszej Słowacji przez kilkaset lat wchodziły w skład Węgier. Pierwsze prywatne rezerwaty przyrody na ziemiach słowackich to rezerwaty leśne Priboj pri Šalkovej w okolicach Bańskiej Bystrzycy oraz Ponicka Huta założone w 1895 r. Potem, w 1913 r., utworzono dwa dalsze rezerwaty chroniące zachowane fragmenty puszczy jodłowo-bukowej: Dobročsky prales pri Čiernom Balogu oraz Badinsky prales w celu ochrony tej starej puszczy 1. Warto jeszcze wspomnieć o koncepcji węgierskiego Ministerstwa Rolnictwa z 1908 r. Według niej tereny przyrodnicze o nieprzeciętnych wartościach, zwłaszcza naukowych, miały być chronione według zagranicznych wzorów, przede wszystkim amerykańskich parków narodowych. Do takich terenów zaliczano m.in. fragmenty Wysokich i Niskich Tatr, Małej i Wielkiej Fatry, okolice Zvolenia i Zarnovic, naddunajskie łąki pod Bratysławą, cisy na Poroni i inne 2. Wybuch I wojny światowej uniemożliwił wprowadzenie w życie tych zamiarów. W 1918 r. ziemie słowackie wraz z Czechami, Morawami i Śląskiem znalazły się we wspólnym państwie Czechosłowacji. W okresie międzywojennym, mimo ponawianych wysiłków, o których była mowa w szkicu poświęconym Republice Czeskiej, nie udało się przyjąć ustawy o ochronie przyrody. Po II wojnie światowej ochrona przyrody stała się częścią składową troski o zabytki. Na terenie Słowacji w 1948 r. ochronę przyrody powierzono Juliusovi Matisovi, który został mianowany generalnym słowackim konserwatorem przyrody. W marcu 1951 r. utworzono Pamiatkovy ustav jako organ fachowy dla naukowej organizacji inwentaryzacji i badań pomników kultury i przyrody. W końcu 1951 r. przekształcono go w Slovensky pamiatkovy ustav, w którym utworzono oddział ochrony przyrody i krajobrazu. Od 1954 r. oddział ten uczestniczył w pracach nad pierwszą słowacką ustawą o ochronie przyrody 3. Zgodnie z Konstytucją Czechosłowacji z 1948 r. sprawy kultury (tym samym ochrony przyrody) należały do kompetencji ustawodawczej Słowacji. W konsekwencji w obu częściach ówczesnej Czechosłowacji zostały uchwalone treściowo niemal identyczne, ale odrębne ustawy o ochronie przyrody. Jako pierwsza 18 października 1955 r. Słowacka Rada Narodowa uchwaliła ustawę o państwowej ochronie przyrody 4, wyprzedzając o kilka miesięcy analogiczną ustawę dla ziem czeskich wydaną 1 sierpnia 1956 r. 5. Ustawa słowacka była bardzo krótkim aktem prawnym, złożonym z 22 zwięzłych paragrafów podzielonych na pięć części. W części pierwszej jedyny 1 wyznacza cel ochrony. Jest interesujące, że w ustawie słowackiej po raz pierwszy pojawia się termin środowisko w poetyce charakterystycznej dla owego czasu: priroda ako životne prostredie pracujicich. Część druga regulowała przedmiot, zakres i sposób obejmowania ochroną ( 2), uzależniała poważne ingerencje w stosunki przyrodnicze od współdziałania ze słowackim Ministerstwem Kultury (Poverenictvo kultury) lub jego organami ( 3), wyznaczała w 4 przedmioty ochrony jako: a) obszary (uzemia); b) twory i pomniki przyrody (prirodne vytvory a prirodne pamiatky);

7 7 c) określone gatunki (určite druhy) zwierząt, roślin, minerałów i skamieniałości, uznane za chronione (vyhlašene za chranene), precyzując w kolejnych paragrafach, że chronione obszary to parki narodowe (narodne parky), obszary chronionego krajobrazu (chranene krajinne oblasti), państwowe rezerwaty przyrodnicze (štatne prirodne rezervace), chronione miejsca występowania (chranene naleziska), chronione parki i ogrody (chranene parky a zahrady), chronione powierzchnie badawcze (chranene študijne plochy) 5 i regulując szczegóły w Następny 11 dopuszczał wyznaczenie stref ochronnych. W części trzeciej 12 określał zakazy niszczenia lub uszkadzania przedmiotów ochrony, 13 wskazywał na obowiązki właściciela (użytkownika) gruntu, 14 dotyczył ewidencji. Część czwarta wyznaczała w 15 organy państwowej ochrony przyrody, tj. Poverenictvo kultury 6 i jego organy oraz wydziały kultury okręgowych rad narodowych. Dla spraw jaskiń i zjawisk krasowych powołano zespół doradczy. Kolejny, 16, upoważniał Ministra Kultury do powołania w uzgodnieniu z innymi ministrami Instytutu Ochrony Przyrody (Ustav na ochranu prirody). Następny, 17, upoważniał wydziały kultury okręgowych rad narodowych do powierzenia zadań dobrowolnym pracownikom ochrony przyrody: konserwatorom, a w mniejszych obwodach sprawozdawcom, 18 zaś wskazywał na uprawnienia organów ochrony przyrody i konserwatorów. Wreszcie 19 powierzał zarządzanie i nadzór w sprawach ochrony przyrody Poverenictvu kultury. Część piąta zawierająca postanowienia końcowe wskazywała na upoważnienie do wydania aktów wykonawczych ( 20), utrzymanie dotychczasowych aktów ochronnych ( 21) i wejście ustawy w życie z dniem ogłoszenia ( 22). Ustawa z 1955 r. leżała w nurcie ochrony konserwatorskiej wybranych obszarów, obiektów i gatunków. Obowiązywała do końca istnienia federacji i jeszcze przez dwa lata samodzielnej Słowacji. Dopiero z dniem 1 stycznia 1995 r. zastąpiono ją ustawą z 23 sierpnia 1994 r. o ochronie przyrody i krajobrazu 7. Ta nowa ustawa licząca 70 paragrafów (trzykrotnie więcej niż jej poprzedniczka z 1955 r., w rzeczywistości wielokrotnie więcej ze względu na rozmiary paragrafów) wprowadziła podobnie jak ustawa czeska 8 podział na powszechną i szczególną ochronę przyrody. Ustawą tą nie będę się jednak zajmował, gdyż dość szybko została uchylona i zastąpiona kolejną. Kiedy bowiem zaktualizowała się perspektywa przystąpienia Słowacji do Unii Europejskiej, powstała konieczność dostosowania słowackich przepisów o ochronie przyrody do wymagań unijnych, przede wszystkim w odniesieniu do obszarów Natura Słowackie Ministerstwo Środowiska przygotowało bardzo obszerną nowelizację ustawy z 1994 r. o ochronie przyrody i krajobrazu; nowela miała zmienić niemal wszystkie jej przepisy. Wtedy wkroczyła Rada Legislacyjna rządu słowackiego, która poleciła Ministerstwu Środowiska przygotowanie projektu całkiem nowej ustawy 9. Tak się też stało i trzecia słowacka ustawa o ochronie przyrody i krajobrazu została uchwalona 25 czerwca 2002 r. 10. Ta ustawa, kilkunastokrotnie już nowelizowana, składała się w wersji pierwotnej ze 106 paragrafów podzielonych na dziewięć części. Część pierwsza zwiera przepisy wprowadzające w dwóch paragrafach: przedmiot regulacji w 1 oraz definicje podstawowych pojęć w 2. Część druga jest poświęcona powszechnej ochronie przyrody i krajobrazu (Všeobecna ochrana prirody a krajiny) i w kolejnych paragrafach reguluje podstawowe prawa i obowiązki ( 3), powszechną ochronę roślin i zwierząt ( 4), wyznaczniki korzystnego stanu gatunków, biotopów i krajobrazu ( 5), ochronę biotopów ( 6), ochronę naturalnego składu ekosystemów ( 7), obowiązki organów ( 8-10). Przedmiotem części trzeciej jest szczególna ochrona przyrody i krajobrazu (Osobitna ochrana prirody a krajiny). Dzieli się ona na cztery rozdziały regulujące ochronę obszarową ( 11-31), ochronę gatunkową ( 32-45), ochronę roślin drzewiastych ( 46-49), ustanawianie, zmianę i znoszenie ochrony ( 50-53). Przedmiotem kolejnych części ustawy są: dokumentacja, dostęp do krajobrazu, wsparcie finansowe, ograniczenia praw właścicielskich (część czwarta, 54-63), organy ochrony przyrody, ich kompetencje i straż przyrody (część piąta, 64-80), postępowanie (część szósta, 81-89), odpowiedzialność (część siódma, 90-96), wynagradzanie szkód wyrządzanych przez zwierzęta chronione (część ósma, ), przepisy przechodnie i końcowe (część dziewiąta, ). Z punktu widzenia przedmiotu tego szkicu najistotniejsze znaczenie mają przepisy o ochronie obszarowej. Cechą charakterystyczną koncepcji słowackiej jest stopniowanie ochrony. Stopień pierwszy, najłagodniejszy, obowiązuje na całym terytorium Republiki Słowackiej i oznacza powszechną ochronę przyrody. Kolejne stopnie od drugiego do piątego oznaczają zakazy i ograniczenia polegające na wymogu uzyskania zgody organu ochrony przyrody na pewne działania, przy czym im wyższy stopień, tym surowszy reżim. Zasada jest taka (w pewnym uproszczeniu, gdyż w istocie uważa się to za nieco bardziej skomplikowane), że stopień drugi wyznacza kilkanaście zakazów i ograniczeń, stopień trzeci obejmuje wszystkie z drugiego i dodatkowe, stopień czwarty wszystkie z trzeciego i dodatkowe, stopień piąty wszystkie z czwartego i dodatkowe. Dla poszczególnych kategorii obszarów chronionych ustawa wskazuje na stopień ochrony lub też organ kreujący nadaje mu odpowiedni stopień ochrony. Przepis 17 ustawy słowackiej wylicza następujące kategorie obszarów chronionych: a) obszar chronionego krajobrazu (chranena krajinna oblast ) 11, na którym co do zasady obowiązuje drugi stopień ochrony; b) park narodowy (narodny park), na którym co do zasady obowiązuje trzeci stopień ochrony; c) chroniony areał (chraneny areal), na którym obowiązuje drugi, trzeci, czwarty lub piąty stopień ochrony; d) rezerwat przyrody (prirodna rezervacia), na którym obowiązuje czwarty lub piąty stopień ochrony; e) pomnik przyrody (prirodna pamiatka) 12, na którym co do zasady obowiązuje czwarty lub piąty stopień ochrony; jaskinie i naturalne wodospady są z mocy prawa pomnikami przyrody; f) chroniony element krajobrazu (chraneny krajinny

8 8 prvok), na którym obowiązuje drugi, trzeci, czwarty lub piąty stopień ochrony; g) chroniony obszar ptasi (chranene vtačie uzemie). Ta ostatnia kategoria prowadzi już bezpośrednio do słowackich obszarów Natura Obszary Natura 2000 w prawie słowackim Stosownie do 28 ust. 1 ustawy słowackiej chronione obszary ptasie (chranene vtačie uzemia) chronione obszary o znaczeniu europejskim (chranene uzemia europskeho vyznamu) oraz strefy ochronne obszarów o znaczeniu europejskim (zony chranenych uzemi) są częściami składowymi europejskiego systemu obszarów chronionych (europska sustava chranenych uzemi). Jego celem pozostaje zapewnienie odpowiedniego stanu ochrony biotopów o znaczeniu europejskim oraz stanu ochrony gatunków o znaczeniu europejskim w ich naturalnych miejscach występowania. Ustawodawca słowacki zasadniczo odmiennie potraktował dwa typy obszarów wchodzących w skład systemu. Chronione obszary ptasie są odrębną kategorią obszarów chronionych. Według 26 ust. 1 biotopy wędrownych gatunków ptaków, zwłaszcza tereny ich gniazdowania, pierzenia, zimowania i miejsca odpoczynku na trasach migracyjnych, oraz biotopy gatunków ptaków o znaczeniu europejskim można w celu zapewnienia ich przeżycia i rozmnażania uznać za chronione obszary ptasie. Tryb wyznaczania obszarów ptasich określają przepisy 26 ust. 2, 3, 4 i 6. Narodową listę wnioskowanych obszarów ptasich przygotowuje Ministerstwo Środowiska. Aprobuje ją rząd (od dnia aprobaty obszar ptasi uznaje się za chroniony ustawą) i przesyła Komisji Europejskiej, po czym ministerstwo w formie powszechnie obowiązujących przepisów prawnych traktuje te biotopy jako chronione obszary ptasie, wytycza ich granice i reżim prawny. Dla chronionych obszarów ptasich nie wyznacza się stopnia ochrony. Zamiast niego 26 ust. 5 stanowi, że w chronionym obszarze ptasim zakazuje się działań, które mogą mieć negatywny wpływ na przedmiot jego ochrony. Listę takich działań wraz z przestrzennym i czasowym ograniczeniem ich wykonywania konkretyzuje ministerstwo na podstawie 26 ust. 6. Narodowa lista chronionych obszarów ptasich została zaakceptowana przez rząd słowacki 9 lipca 2003 r. Lista objęła wtedy 38 chronionych obszarów ptasich na obszarze ha, co stanowiło 25,2 proc. obszaru Słowacji, a w 55,15 proc. pokrywało się z istniejącą w Słowacji siecią obszarów chronionych. W lutym 2011 r. wyznaczono kolejne trzy chronione obszary ptasie zajmujące razem ha. W ten sposób wyznaczanie chronionych obszarów ptasich w Słowacji niemal dobiegło końca. Inaczej potraktował ustawodawca słowacki obszary o znaczeniu europejskim, tj. obszary siedliskowe. Według 27 słowackiej ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu nie uznaje się ich za odrębną kategorię obszarów chronionych. Przepis 27 ust. 1 stanowi, że przez obszar o znaczeniu europejskim rozumie się w Republice Słowackiej obszar tworzony przez jedno lub więcej miejsc (lokalit): a) na których znajdują się biotopy o znaczeniu europejskim albo gatunki o znaczeniu europejskim, dla których ochrony wyznacza się obszary chronione; b) które zostały umieszczone w narodowej liście tych miejsc przygotowanej przez Ministerstwo Środowiska i uzgodnionej z Ministerstwem Rolnictwa i Leśnictwa. Listę narodową rozpatruje rząd i po uchwaleniu przesyła Komisji Europejskiej ( 27 ust. 4). Po aprobacie rządowej Ministerstwo Środowiska przepisem powszechnie obowiązującym ustanawia obszar o znaczeniu europejskim, nadając mu odpowiedni stopień ochrony, oznaczając granice i regulując inne szczegóły ( 27 ust. 5). Lista narodowa zostaje zaktualizowana we współpracy z Komisją Europejską ( 27 ust. 6). Wnioskowany obszar o znaczeniu europejskim traktuje się jako obszar chroniony według ustawy ze stopniem ochrony wskazanym na liście narodowej ( 27 ust. 7). Jeżeli wnioskowany obszar o znaczeniu europejskim znajduje się na obszarze chronionym według 17 ust. 1 lit. a) f) albo w jego strefie ochronnej z drugim do piątego stopniem ochrony, a stopień ochrony na wnioskowanym obszarze o znaczeniu europejskim i na proklamowanym obszarze chronionym lub jego strefie ochronnej jest różny, to na wspólnym obszarze obowiązuje stopień ochrony ustanowiony później ( 27 ust. 8). Najistotniejsze z badanego punktu widzenia znaczenie ma 27 ust. 9, według którego wnioskowane obszary o znaczeniu europejskim, po ich zaaprobowaniu przez Komisję Europejską, organ ochrony przyrody uznaje za obszar chroniony lub jego strefę ochronną według ustawy słowackiej w terminie do dwóch lat od zaaprobowania listy narodowej przez Komisję Europejską. Oznacza to, że obszary o znaczeniu europejskim wchodzące w skład systemu Natura 2000 są jakimiś formami przejściowymi, aczkolwiek od złożenia wniosku już korzystającymi z ochrony według nadanego im stopnia, choć docelowo nie będą odrębnymi obszarami chronionymi, ale zawsze albo obszarem chronionym w którejś z kategorii przewidzianych w słowackiej ustawie o ochronie przyrody, albo strefą ochronną takiego obszaru. Warto przy tym zwrócić uwagę na krótki, 2-letni (a nie 6-letni, jak przewiduje dyrektywa), termin wyznaczony przez ustawodawcę słowackiego dla ostatecznego objęcia obszaru o znaczeniu europejskim jedną z form ochrony przyrody, znaną słowackiemu prawu ochrony przyrody i krajobrazu. Wstępna słowacka lista narodowa obszarów o znaczeniu europejskim została zaaprobowana przez rząd 17 marca 2004 r. Na tej podstawie słowackie Ministerstwo Środowiska sporządziło listę takich obszarów, obejmującą 382 tereny o łącznej powierzchni ha, co stanowiło 11,7 proc. terytorium Słowacji i w 86 proc. pokrywało się z istniejącą siecią słowackich obszarów chronionych. W 2011 r. rząd słowacki uzupełnił tę listę o kolejnych 97 obszarów zajmujących powierzchnię ha, po czym udział obszarów o znaczeniu europejskim wzrósł z 11,7 proc. do 11,9 proc. terytorium Słowacji.

9 9 Oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 Stosownie do 28 ust. 2 słowackiej ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu jakikolwiek plan (plan) albo przedsięwzięcie (projekt) bezpośrednio niezwiązane z troską o obszar należący do europejskiego systemu obszarów chronionych, proponowanego obszaru ptasiego albo obszaru o znaczeniu europejskim i niebędące niezbędne dla troski o taki obszar, ale które prawdopodobnie może mieć samodzielnie lub w kombinacji z innym planem lub przedsięwzięciem znaczący wpływ na ten obszar, podlega ocenie wpływu na ten obszar z punktu widzenia celu jego ochrony. Wobec tego każdy, kto zamierza zrealizować taki plan lub przedsięwzięcie, zobowiązany jest przez 28 ust. 3 do przedłożenia projektu planu lub przedsięwzięcia do oceny przez organ ochrony przyrody. Obowiązek ten nie dotyczy planów lub przedsięwzięć, które i tak są przedmiotem oceny oddziaływania według przepisów szczególnych, tj. ustawy z 2006 r. o ocenach oddziaływania na środowisko 13. Na podstawie 28 ust. 4 organ ochrony przyrody wydaje w odniesieniu do projektu planu lub przedsięwzięcia fachowe stanowisko na podstawie kryteriów wskazanych w załącznikach nr 3-10 do ustawy o ocenach oddziaływania. Jeżeli według fachowego stanowiska organu ochrony przyrody plan lub przedsięwzięcie nie są związane z troską o obszar wchodzący w skład systemu obszarów chronionych ani nie jest niezbędny dla realizacji tej troski, a prawdopodobnie może mieć samodzielnie lub w połączeniu z innym planem lub przedsięwzięciem znaczący wpływ na ten obszar, pozostaje przedmiotem oceny oddziaływania według przepisów szczególnych, tj. tej ustawy z 2006 r. o ocenach oddziaływania na środowisko. Słowacka ustawa o ochronie przyrody i krajobrazu (odmiennie niż czeska czy polska) nie zawiera przepisów odnoszących się do wyników oceny oddziaływania. Merytorycznie wszakże nie ma żadnej różnicy, ponieważ w 14 ust. 4 oraz 38 ust. 4 ustawy o ocenach znajdują się inspirowane unijną dyrektywą siedliskową rozwiązania pozwalające na przyjęcie dokumentu strategicznego (planu) lub na realizację przedsięwzięcia tylko wtedy, gdy nie będzie to miało negatywnego wpływu na integralność systemu obszarów chronionych. W przeciwnym razie plan można przyjąć lub przedsięwzięcie zrealizować tylko przy braku rozwiązania alternatywnego bez takiego wpływu lub z wpływem mniejszym i tylko ze względu na przeważający interes publiczny i pod warunkiem realizacji środków kompensacyjnych przewidzianych w odrębnych przepisach (tj. w ustawie o ochronie przyrody i krajobrazu). Jeżeli na odnośnym obszarze występują priorytetowe biotopy lub priorytetowe gatunki, plan może być przyjęty, a przedsięwzięcie realizowane tylko ze względu na naglące potrzeby nadrzędnego interesu publicznego, które dotyczą zdrowia publicznego, bezpieczeństwa powszechnego lub korzystnych następstw o zasadniczym znaczeniu dla środowiska albo według stanowiska Komisji Europejskiej. Jest to związane z innymi naglącymi potrzebami nadrzędnego interesu publicznego. Jeżeli na podstawie oceny oddziaływania trzeba podjąć środki kompensujące negatywny wpływ planu lub przedsięwzięcia na obszary wchodzące w skład systemu Natura 2000 (kompenzačne opatrenie), przepis 28 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu zobowiązuje wnioskodawcę do zwrócenia się do ministerstwa o określenie sposobu i warunków ich wykonania. Według 28 ust. 6 środki kompensujące muszą być w porównywalnym rozmiarze ukierunkowane na pozostające pod negatywnym wpływem biotopy o znaczeniu europejskim i gatunki o znaczeniu europejskim i zapewnić pełnienie funkcji porównywalnych z funkcjami pełnionymi przez obszar pozostający pod negatywnym wpływem planu lub przedsięwzięcia, tak aby była zapewniona ochrona całościowej spójności europejskiego systemu obszarów chronionych. Stosownie do 28 ust. 7 wnioskodawca wykonuje środki kompensacyjne na własny koszt. Jeżeli tego nie zrobi, może je wykonać ministerstwo na koszt wnioskodawcy. O przyjętych środkach kompensujących ministerstwo informuje Komisję Europejską ( 28 ust. 8). Odpowiedzialność prawna za naruszenie przepisów odnoszących się do obszarów Natura 2000 Przyjęta w prawie słowackim koncepcja odpowiedzialności prawnej w ochronie środowiska (zodpovednost pri ochrane životneho prostredia) wyróżnia trzy podstawowe rodzaje takiej odpowiedzialności: karną (trestnopravna), administracyjną (administrativnopravna) i cywilną (občianskopravna) 14. Pozostawiając na uboczu odpowiedzialność cywilną, zajmę się dwoma pozostałymi rodzajami odpowiedzialności, poczynając od administracyjnej. W ramach odpowiedzialności administracyjnej prawo słowackie (podobnie jak czeskie) rozróżnia odpowiedzialność za wykroczenia (priestupky) i inne delikty administracyjne (ine spravne delikty), a różnica między nimi tkwi w podmiocie i stronie podmiotowej. Za wykroczenie może odpowiadać tylko osoba fizyczna niebędąca przedsiębiorcą, a przesłanką odpowiedzialności jest wina co najmniej nieumyślna; za inny delikt administracyjny może odpowiadać osoba prawna oraz osoba fizyczna będąca przedsiębiorcą (podnikatel), a odpowiedzialność ma charakter obiektywny, bez względu na winę. Kazuistyczne wykazy czynów zabronionych pod groźbą kary (pieniężnej pokuta i przepadku rzeczy prepadnutie veci) w dziedzinie ochrony przyrody i krajobrazu znajdują się w 90 (inne delikty administracyjne) i 92 (wykroczenia) słowackiej ustawy o ochronie przyrody i krajobrazu. Wśród nich doszukać się także można znamion czynów godzących w obszary Natura Prowadzenie działań mogących mieć negatywny wpływ na przedmiot ochrony w obszarach ptasich (naruszenie 26 ust. 5) jest: - deliktem administracyjnym z 90 ust. 3 lit. a, zagrożonym pokutą (czyli karą) do ,91 euro 15, jeżeli dopuszcza się go osoba prawna lub przedsiębiorca; - wykroczeniem z 92 ust. 1 lit. zd, zagrożonym pokutą do 9 958,17 euro, jeżeli dopuszcza się go osoba fizyczna. Prowadzenie działań zakazanych lub bez wymaganej zgody w innych obszarach chronionych (naruszenie 13-16),

10 10 a więc także w obszarach o znaczeniu europejskim, którym, jak już była o tym mowa, od razu nadaje się odpowiedni stopień ochrony, jest: - deliktem administracyjnym z 90 ust. 1 lit. a lub b, zagrożonym pokutą do 9 958,17 euro, jeżeli dopuszcza się go osoba prawna lub przedsiębiorca; - wykroczeniem z 92 ust. 1 lit. c lub d, zagrożonym pokutą do 3 319,39 euro, jeżeli dopuszcza się go osoba fizyczna. Odrębnym czynem zabronionym pozostaje niewykonanie środków kompensujących straty w obszarach Natura 2000 (naruszenie 28 ust. 7) będące: - deliktem administracyjnym z 90 ust. 3 lit. d, zagrożonym pokutą do ,91 euro, jeżeli dopuszcza się go osoba prawna lub przedsiębiorca; - wykroczeniem z 92 ust. 1 lit. zh, zagrożonym pokutą do 9 958,17 euro, jeżeli dopuszcza się go osoba fizyczna. Wreszcie samo niewystąpienie do ministerstwa o zgodę na sposób i warunki wykonania środków kompensacyjnych jest: - deliktem administracyjnym z 90 ust. 2 lit. h, zagrożonym pokutą do ,74 euro, jeżeli dopuszcza się go osoba prawna lub przedsiębiorca; - wykroczeniem z 92 ust. 1 lit. zb, zagrożonym pokutą do 6 638,78 euro, jeżeli dopuszcza się go osoba fizyczna. W najpoważniejszych przypadkach wchodzi w rachubę odpowiedzialność karna za przestępstwa. Uchwalony 20 maja 2005 r. słowacki kodeks karny 16 zawiera w części szczególnej rozdział szósty Przestępstwa powszechnie niebezpieczne i przeciwko środowisku, a w nim rozdział drugi Przestępstwa przeciwko środowisku (Trestne činy proti životnemu prostrediu) złożony z Zespoły znamion przestępstw ujęte zostały syntetycznie. Wprawdzie nie ma wśród nich takich, których znamiona wskazywałyby wprost na obszary Natura 2000, ale zamachy na takie obszary mieszczą się w najważniejszym przestępstwie zagrożenia i uszkodzenia środowiska (ohrozenie a poškodenie životneho prostreda): umyślnym z 300 i nieumyślnym z 301. Ustawodawca słowacki posłużył się konstrukcją blankietową, uznając za przestępstwo każde naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów o ochronie środowiska lub o ochronie zasobów przyrody i gospodarowaniu nimi, ale pod warunkiem że takie naruszenie sprowadziło niebezpieczeństwo powstania lub wystąpienie wymiernej szkody. Zamieszczony w części ogólnej słowackiego kodeksu karnego 125 ust. 1 wprowadza następującą gradację szkód jako znamienia przestępstwa: - szkoda mała (mala škoda) przekraczająca 266 euro; - szkoda większa (väčša škoda) co najmniej 2660 euro; - szkoda znaczna (značna škoda) co najmniej euro; - szkoda w wielkim rozmiarze (škoda vel keho rozsahu) co najmniej euro. Podstawowe przestępstwo przeciwko środowisku popełnia ten, kto naruszając przepisy o ochronie środowiska lub o ochronie zasobów przyrody i gospodarowaniu nimi, powoduje niebezpieczeństwo powstania małej szkody, zagrożone w razie umyślności karą pozbawienia wolności do lat 3 ( 300 ust. 1), a w razie nieumyślności karą pozbawienia wolności do roku ( 301 ust. 1). Przestępstwo to staje się kwalifikowanym, jeżeli sprawca dopuszcza się go na obszarze chronionym, co zgodnie z poglądami doktryny słowackiej obejmuje wszystkie obszary chronione na podstawie ustawy o ochronie przyrody 17, a więc także obszary ptasie i obszary o znaczeniu europejskim, które otrzymały odpowiedni stopień ochrony lub zostały uznane za inne obszary chronione lub ich strefy ochronne przewidziane w słowackiej ustawie o ochronie przyrody i krajobrazu. Taki czyn popełniony umyślnie zagrożony bywa karą pozbawienia wolności od roku do lat 5 ( 300 ust. 3 lit. b), a nieumyślnie karą pozbawienia wolności do lat 3 ( 301 ust. 2). Kolejne typy kwalifikowane zostały uzależnione od spowodowania szkody: znacznej, wtedy za przestępstwo umyślne grozi kara pozbawienia wolności od 3 do 8 lat ( 300 ust. 4), za nieumyślne kara pozbawienia wolności od roku do lat 5 ( 301 ust. 3); w wielkim rozmiarze, wtedy za przestępstwo umyślne grozi kara pozbawienia wolności od 4 do 10 lat ( 300 ust. 5), za nieumyślne kara pozbawienia wolności od 3 do 8 lat ( 301 ust. 4). Należy zwrócić uwagę na to, że w 300 ust. 3 lit. b oraz w 301 ust. 2 chodzi o szkodę małą, jedynie grożącą, a w 300 ust. 4 i 5 oraz w 301 ust. 3 i 4 o szkodę znaczną bądź w wielkim rozmiarze już powstałą. Przy braku wymiernej szkody grożącej lub powstałej czyn nie jest przestępstwem, lecz wykroczeniem lub innym deliktem administracyjnym. Przy tej koncepcji legislacyjnej podstawowe znaczenie ma sposób obliczania szkody. Ustawodawca słowacki rozwiązał to w ten sposób, że w 124 ust. 3 części ogólnej kodeksu karnego zamieścił normę, która w odniesieniu do przestępstw przeciwko środowisku przez szkodę nakazuje rozumieć sumę szkody ekologicznej (ekologicka ujma) i szkody majątkowej (majetkova škoda), przy czym szkoda majątkowa obejmuje także koszty przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego. Występujące w tym przepisie pojęcie szkody ekologicznej zdefiniowano w 10 ustawy o środowisku 18 jako strata lub osłabienie naturalnych funkcji ekosystemów, powstające przez uszkodzenie ich komponentów lub naruszenie wewnętrznych więzi i procesów w następstwie działalności człowieka. Komentatorzy wskazują, że bierze się tu pod uwagę tzw. społeczną wartość (společenska hodnota) elementów przyrodniczych, ustaloną w jednostkach pieniężnych w przepisach wykonawczych do ustawy o ochronie przyrody 19, a w razie ich braku szkodę tę należy ustalić na podstawie fachowego stanowiska osoby prawnej, dającej gwarancję obiektywizmu lub opinii biegłego 20. prof. zw. dr hab. WOJCIECH RADECKI Autor jest kierownikiem Zakładu Prawa Ochrony Środowiska Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk

11 11 AREAS OF NATURE 2000 IN THE LAW OF SLOVAK REPUBLIC Summary According to the Slovak law on the protection of nature and landscape, the network of European importance sites of Nature 2000 in Slovak territory consists of: Birds Special Protected Sites (chranene vtačie uzemia), which are separate category of protected areas; European importance sites (chranene uzemia europskeho vyznamu), which are not separate category of protected areas, but they benefit form the initial and transitional protection, with the end to be protected by means of the nature protection provided for in the law on the protection of nature and landscape. Przypisy: 1 J. Halaj, Vychova k ochrane prirody, Bratislava 1979, s M. Tasak, I. Volščuk, D. Janota, Krasy a vzacnosti slovenskej prirody, Bratislava 1989, s V. Stockmann, Z historie ochrany prirody. Konštituovanie ochrany prirody na Slovensku, Ochrana Prirody Slovenska 2004, č. 1, s Zakon SNR č. 1/1955 Zb. SNR o štatnej ochrane prirody. Czytelnikowi polskiemu należy się wyjaśnienie, jak powołuje się słowackie akty prawne. Po nazwie zakon (tj. ustawa) następuje litera č (skrót od čislo, tj. numer) oznaczająca pozycję, pod którą ustawa została po raz pierwszy opublikowana w oficjalnym zbiorze aktów prawnych (Zbierka zakonov), łamana przez rok publikacji i zakończona literami Zb. SNR, gdy chodzi o akty wydane przez ustawodawcę słowackiego w ramach Czechosłowacji (SNR to Slovenska Narodna Rada), Zb. gdy chodzi o akty obowiązujące w obu częściach Czechosłowacji, publikowane w zbiorze słowackim niezależnie od czeskiego, oraz Z.z., gdy chodzi o akty samodzielnej Republiki Słowackiej. 5 Zakon č. 40/1956 Sb. o statni ochraně přirody. 6 Konstytucja Czechosłowacji z 1948 r. nie przewidywała ministerstw w części słowackiej. Słowacki poverenik to słownikowo pełnomocnik ; był on odpowiednikiem ministra w Słowacji w latach oraz Poverenictvo to ministerstwo we wskazanych wyżej latach. 7 Zakon Narodnej rady Slovenskej republiky č. 287/1994 Z.z. o ochrane prirody a krajiny. 8 Zakon č. 114/1992 Sb. o ochraně přirody a krajiny. 9 S. Košičiarova, Novy zakon o ochrane prirody a krajiny v Slovenskej republike, Česke Pravo Životniho Prostředi 2002, č. 4, s Zakon č. 543/2002 Z.z. o ochrane prirody a krajiny. 11 Słowacki obszar chronionego krajobrazu jest odpowiednikiem polskiego parku krajobrazowego (a nie polskiego obszaru chronionego krajobrazu), ponieważ jest wyodrębnioną jednostką organizacyjną mającą własne organy. 12 Słowackie pomniki przyrody mogą być punktowe, liniowe lub przestrzenne. 13 Zakon č. 24/2006 Z.z. o posudzovani vplyvov na životne prostredie a o zmene a doplneni niektorych zakonov. 14 S. Košičiarova a kolektiv, Pravo životneho prostredia, Bratislava 2009, s Niezwykłe oznaczenie górnej granicy do drugiego miejsca po przecinku wynika z mechanicznego przeliczenia pierwotnie w ustawie występujących koron słowackich na euro. 16 Trestny zakon č. 300/2005 Z.z. 17 J. Zahora, [w:] E. Burda, J. Čenteš, J. Kolesar, J. Zahora a kolektiv, Trestny zakon. Osobitna čast. Komentar II. diel, Praha 2011, s Zakon č. 17/1992 Zb. o životnom prostredi. 19 Vyhlaška Ministerstva životneho prostredia č. 24/2003 Z.z., ktorou sa vykonava zakon o ochrane prirody a krajiny. 20 E. Burda, [w:] E. Burda, J. Čenteš, J. Kolesar, J. Zahora a kolektiv, Trestny zakon. Všeobecna čast. Komentar I. diel, Praha 2010, s SPRAWY PUBLICZNE I SPRAWY NIEPUBLICZNE A INFORMACJA PUBLICZNA Dr MARIUSZ KOTULSKI Jedną z podstawowych zasad funkcjonowania państwa prawa pozostaje zasada jawności działania organów państwa. Co więcej, tak jak ona jest przejawem funkcjonowania państwa demokratycznego, tak demokracja powiększa sferę jawności życia publicznego. Zatem skoro są to zjawiska współosiowe, to można wręcz powiedzieć, że tak jak ze wzrostem jawności poszerza się płaszczyzna demokracji, tak wraz z ograniczaniem demokracji zmniejsza się sfera jawności. Dostęp do informacji publicznej stanowi conditio sine qua non współczesnej demokracji i społeczeństwa obywatelskiego 1. W kontekście konstytucyjnym zasada jawności, realizowana poprzez zagwarantowanie dostępu do informacji publicznej, jest konsekwencją przyjęcia zasady zwierzchnictwa narodu 2. Sama zasada wyrażona została w art. 61 Konstytucji RP 3 i należy podzielić pogląd, że pozostaje przejawem publicznego prawa podmiotowego 4. Co więcej owa regulacja konstytucyjna, jako jedna z niewielu, może być bezpośrednio stosowana na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, niezależnie od jej rozwinięcia w ustawie szczegółowo określającej tryb i zakres podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej 5. Zasada jawności działania organów administracji publicznej ma charakter zasady ogólnej prawa administracyjnego 6. Jawność poczynań administracji (określana też mianem przejrzystości administracji ) funkcjonuje nierozdzielnie z prawem dostępu do informacji publicznej 7. Pojęcie informacji publicznej określił ustawodawca w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. nr 112, poz z późn. zm. dalej: u.d.i.p., który mówi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Słusznie wobec tego podnosi się w literaturze zarzut błędu ignotum per ignotum 8. Art. 6 tejże ustawy wymienia jedynie przykładowy katalog przypadków podlegających ujawnieniu w ramach dostępu

12 12 do informacji publicznej. Kluczową kwestią jest więc ustalenie, co należy rozumieć przez pojęcie informacja o sprawach publicznych. Odpowiedź na powyższe pytanie ma szczególne znaczenie przy interpretacji przepisu art. 5 ust. 3 u.d.i.p., który stanowi, że nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2 (wskazującymi, że prawo do informacji musi ustąpić w zakresie ochrony informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy), ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne w zakresie tych zadań lub funkcji. Na tle rozumienia powyższych przepisów w doktrynie i orzecznictwie zaznaczyły się dwa stanowiska. Według pierwszego z nich ustawa o dostępie do informacji publicznych obejmuje, co prawda, swoją mocą również dane o indywidualnych sprawach prowadzonych w trybie postępowania jurysdykcyjnego (w tym akta postępowania), ale tylko w takim zakresie, w jakim dotyczą one spraw publicznych. W konsekwencji wyróżnia się podział na «sprawy prywatne» (tutaj w znaczeniu «niepubliczne») oraz «sprawy publiczne», przy czym do pierwszej kategorii spraw ustawa nie będzie miała zastosowania 9. Znajduje to potwierdzenie w przywołanym wyżej art. 5 ust. 3 u.d.i.p., w którym wprawdzie zakazuje się ograniczania dostępu do informacji publicznej w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w postępowaniu przez organy państwa ze względu na ochronę interesu strony, ale jednocześnie zawęża prawo dostępu do informacji tylko do przypadków, gdy postępowanie to dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne w zakresie tych zadań lub funkcji. Tym samym rozumując a contrario w pozostałym zakresie dostęp do informacji na podstawie u.d.i.p. będzie ograniczony i możliwy jedynie na zasadach i w trybach określonych w odrębnych ustawach (przede wszystkim w kodeksach) regulujących postępowania administracyjne, karne i cywilne w sprawach indywidualnych. Przewidują one zresztą instytucje, które także zapewniają dostęp do informacji (np. jawność rozprawy). (...) Przyjęcie, że każde akta sprawy są informacją publiczną, oznacza zróżnicowanie sytuacji prawnej osoby ubiegającej się o uzyskanie informacji na podstawie regulacji kodeksowej (np. w postępowaniu administracyjnym strony) oraz na podstawie u.d.i.p. (każdy). Takie podejście powoduje na płaszczyźnie postępowań w indywidualnych sprawach, że uprawnienia osoby trzeciej będą szersze niż samej strony. Np. zgodnie z art.73 1 k.p.a. strona postępowania administracyjnego ma prawo przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, tymczasem na podstawie u.d.i.p. to wnioskodawca («każda osoba tym zainteresowana») określa sposób i formę udostępnienia informacji (np. może zażądać przesłania dokumentu w formie elektronicznej na swój adres ) 10. W konsekwencji rodzi się oczywiste pytanie, po co skomplikowana procedura dostępu do akt sprawy (np. administracyjnych), skoro to samo szybciej i łatwiej można uzyskać w trybie u.d.i.p. Dlatego też w orzecznictwie podkreśla się, że poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach (administracyjnych) mogą być przedmiotem informacji publicznej, lecz jedynie wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Nie są zaś sprawami publicznymi konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną 11. Zdaniem zwolenników tego poglądu dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu nie tylko w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, ale także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy i wtedy, gdy pierwszeństwo mają zastosowanie ustawy szczególne (dopuszczające dostęp do informacji na zasadach i w trybach w nich określonych). Nie będą zaś podlegać udostępnieniu utwory chronione prawem autorskim (stanowiące własność intelektualną), dokumenty unijne otrzymane bezpośrednio od organów UE, dokumenty wewnętrzne administracji 12 oraz dokumenty prywatne (np. wnioski wszczynające postępowanie), ponieważ nie są informacją publiczną. W zaprezentowanym stanowisku, w rozumieniu pojęcia «informacja o sprawach publicznych», zgodnie z wykładnią gramatyczną obu przepisów, na pierwszy plan wysuwa się kryterium przedmiotowe, które określa, co stanowi przedmiot tejże informacji (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) oraz co stanowi przedmiot postępowania (art. 5 ust. 3 u.d.i.p.), w oderwaniu niejako od dysponenta i wytwórcy informacji (który by, obok adresata informacji, nawiązywał do kryterium podmiotowego). Idąc podobnym tokiem rozumowania, można by więc powiedzieć, że nie wszystkie informacje będące w dyspozycji podmiotu publicznego i przezeń wytworzone muszą mieć charakter publiczny, tak samo, jak nie wszystkie informacje wytworzone np. przez naukowca muszą mieć charakter naukowy 13. Drugie natomiast stanowisko kładzie nacisk przede wszystkim na kryterium podmiotowe w rozumieniu spornego pojęcia informacja o sprawach publicznych, biorąc pod uwagę adresata żądania udostępnienia informacji publicznej, a więc wytwórcę i dysponenta informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz 3 ust. 2 u.d.i.p. Przy analizie tego pojęcia jego zwolennicy odwołują się do art. 61 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Owo prawo obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

13 13 Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). W konsekwencji należy przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do działalności władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa 14. Informacja publiczna odnosi się do faktów, które należy rozumieć bardzo szeroko. Analiza art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej pokazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Przez fakt należy rozumieć każdą czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Organy publiczne, a precyzyjniej organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych, z założenia oraz charakteru tych zadań nie podejmują innych czynności, takich jak załatwianie spraw publicznych. Wykonywanie zadania publicznego nie może polegać na realizacji sprawy prywatnej (niepublicznej) i stąd przez pojęcie «informacji o sprawie publicznej» należy rozumieć również każdą czynność i każde działanie organu władzy publicznej zarówno w sferze prawa administracyjnego, jak i np. w sferze prawa cywilnego 15. Przez pojęcie faktów trzeba także rozumieć decyzje, pisma okólne lub polecenia służbowe wydawane w zakresie przygotowania lub udzielania informacji publicznej. Okoliczność, że te czynności będą stanowiły przejaw stosowania prawa, nie ma znaczenia dla traktowania ich jako informacji w sprawach publicznych. Każda bowiem czynność podjęta przez organ publiczny musi opierać się na przepisach prawa i w tym zakresie stanowi fakt stosowania prawa 16. Ponadto informacją publiczną pozostają nie tylko imiona, nazwiska i funkcje osób uczestniczących w załatwianiu określonych spraw, ale również imiona i nazwiska osób zawierających umowy cywilnoprawne np. z jednostkami samorządu terytorialnego 17. Ochrona prawa do prywatności nie może bowiem obejmować działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań ogólnie pojmowanych jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną 18. Przeciwko podziałowi na sprawy publiczne i niepubliczne w przypadku np. zawartości akt postępowania opowiedziano się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a co za tym idzie zaakceptowano szeroki dostęp do informacji publicznej (i szerokie rozumienie tego pojęcia). Przyjmuje się w nim, że za informację publiczną uznać należy informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone 19. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z r., w sprawie IV SA/Po 656/07, stwierdzono, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie ich kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a i c u.d.i.p.) 20. Podobnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z r., sygn. akt II SAB/Wa 78/07, uznając, że: informacja publiczna dotyczy sfery faktów i stanów istniejących w chwili udzielania informacji. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Należy też w szczególności podkreślić, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych wyraża się pogląd, iż np. decyzje o pozwoleniu na budowę czy przyjęcie zgłoszenia robót budowlanych stanowią informację publiczną 21. Co więcej również akta administracyjne jako zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organy administracyjne stanowią informację publiczną 22. Dlatego też co do zasady nie ma przeszkód udostępniania dokumentów z akt administracyjnych w postępowaniach jurysdykcyjnych, w którym podmiot żądający dostępu do informacji publicznej nie miał statusu strony 23. Podkreśla się bowiem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi obejścia przepisów art. 28 k.p.a. czy też art. 28 ust. 2, oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zakresie ustalenia stron postępowania. Poprzez bowiem udzielenie żądanych informacji taki wnioskodawca nie nabędzie statusu strony postępowania, a w szczególności prawa do zaskarżenia zapadłych w tych postępowaniach decyzji. Uzyska jedynie wgląd do żądanych dokumentów. Nawet jeżeli bowiem na podstawie przepisów szczególnych wyłączno dostęp do informacji, to wciąż jest to informacja publiczna, jeśli spełnione zostają warunki określone w jej ustawowej definicji. Ograniczenie udostępnienia informacji nie oznacza bowiem, że nie stanowi ona informacji publicznej, ale że wyłączono ją z kategorii informacji podlegających ujawnieniu. W konsekwencji M. Jaśkowska dzieli informacje publiczne na dwie kategorie: podlegające udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w omawianej ustawie bądź też takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych 24. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udozima 2012

14 14 stępnienie informacji, a nie np. kwalifikacja dokumentu jako urzędowego 25. Odnośnie do formy procesowej, w jakiej należy załatwić wniosek o udostępnienie informacji niestanowiącej w rzeczywistości informacji publicznej, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 26 wskazuje, że odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Tym samym decyzja wydawana jest więc wówczas, gdy istnieje możliwość zastosowania ustawy. W przeciwnym razie, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa 27. W świetle przeważających w doktrynie i literaturze poglądów postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest szczególnym typem quasi-postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne sensu stricto, uregulowane przepisami k.p.a., rozpoczyna się dopiero z chwilą, gdy powstaną przesłanki wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 omawianej ustawy, a nie z chwilą złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Do tego momentu procedowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter czynności materialno- -technicznej. Nie można też nakładać obowiązku udostępnienia informacji publicznej, mając jednocześnie wątpliwość, czy to, do czego zobowiązuje się podmiot jest czy nie jest informacją publiczną. Sąd powinien jednoznacznie wypowiedzieć się w przedmiocie zakwalifikowania określonych danych jako informacji publicznej. Z brzmienia art. 16 u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne wówczas, gdy chce wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zważyć przy tym należy, że przedmiotowa ustawa ma zastosowanie tylko wtedy, gdy sprawa dotyczy informacji publicznej. Zatem decyzja może być wydana wówczas, gdy w grę wchodzi w ogóle zastosowanie omawianej ustawy, a podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej odmawia jej udostępnienia. Konsekwencją tego stanowiska jest to, że sąd administracyjny może uznać, iż podmiot obowiązany do udostępnienia informacji pozostaje w bezczynności tylko wtedy, gdy nie udostępnia jej wnioskodawcy w terminie zakreślonym powołaną ustawą, a za przedmiot wniosku uchodzi informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p. W razie sporu między stroną wnioskującą o udostępnienie informacji a podmiotem, od którego żąda się informacji, sąd administracyjny może stwierdzić bezczynność i zobowiązać podmiot obowiązany do udostępnienia informacji do określonego działania tylko wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia informacji publicznej. Oznacza to, że ów sąd, aby móc stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, musi w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej 28. Podsumowując, wskazać należy, że nie można absolutyzować ani zasady jawności działań organów państwa, w tym dostępu do informacji publicznej, ani jej ograniczeń. Nie najlepsza regulacja normatywna 29 obowiązująca w Polsce powoduje, że orzecznictwo sądowe samo próbuje wyznaczyć potencjalne granice dostępu do informacji publicznej, zastępując w tym wręcz ustawodawcę 30. Stojąc na gruncie konstytucyjnej zasady jawności działań organów państwa i postrzegając ją przez pryzmat prawa podmiotowego, należy zapewnić maksymalnie szeroki dostęp obywateli do informacji publicznej. Jednak musimy zdawać sobie sprawę z tego, że ów dostęp nie może być absolutny i niczym nieograniczony. Podzielić w pełni należy np. pogląd, że każdy organ państwa potrzebuje tzw. przestrzeni do namysłu, w której mógłby formułować własną politykę, przygotowywać i dyskutować swoje rozstrzygnięcia, decyzje czy też podjęcie działań, zanim staną się one własnością publiczną po ich ogłoszeniu lub podjęciu 31. Stąd też np. posiedzenia rządu czy narady sędziowskie nie są jawne. Polityka tworzona pod presją opinii publicznej albo podejmowanie decyzji czy też określonych działań, aby przypodobać się swoim zwolennikom lub grupie obserwującej posiedzenie organu, nie służy dobrej dyskusji i swobodnej wymianie poglądów, sprawiając, że taka polityka lub podjęte rozstrzygnięcia są w konsekwencji obarczone wieloma wadami lub po prostu złe. Natomiast po podjęciu i ogłoszeniu decyzji dokumenty lub ekspertyzy, które służyły do wypracowania określonego stanowiska oraz ostatecznego rozstrzygnięcia przez organ, mogą być ujawnione. Potwierdza to najnowsze orzecznictwo sądowoadministracyjne, które wskazuje, że ekspertyzy sporządzone na rzecz organów państwa spełniają warunki informacji publicznej, jeżeli dotyczą realizacji przez ten organ zadań publicznych, a więc przez to spraw publicznych 32. Przepisy u.d.i.p. nie zawężają dostępu do informacji publicznej wytworzonej jedynie w toku prowadzonych postępowań administracyjnych. Wręcz przeciwnie udostępnieniu podlega każda informacja o sprawach publicznych. Niewątpliwie taką informację stanowi notatka z przebiegu spotkania przedstawicieli rządu z przedstawicielami gminy 33. Wydruki korespondencji owej nie stanowią natomiast informacji publicznej 34. Służbowa poczta elektroniczna jest bowiem jedynie narzędziem biurowym, służącym do bieżącej korespondencji wewnętrznej, prowadzonej w trybie roboczym (tak jak np. rozmowy telefoniczne). W tym trybie prowadzi się korespondencję w sprawach organizacji pracy, ale może się także toczyć dyskusja na temat sposobu przyszłego załatwienia danej sprawy. Nawet jeśli, w trybie korespondencji elektronicznej, następują jakieś wstępne ustalenia, które następnie będą miały wpływ na załatwienie sprawy, to dopiero z chwilą zajęcia stanowiska czy wydania rozstrzygnięcia, które następuje w formie pisemnej (czy nawet dokumenty elektronicznego) sprawy te nabiorą waloru spraw publicznych. Do tego momentu e wysyłane przez pracowników organu uznać należy za czynności z zakresu wewnętrznej komunikacji biurowej, niemające charakteru dokumentów. Korespondencja elektroniczna rozumiana jako całość pozostaje jedynie narzęzima 2012

15 15 dziem pomocniczym w trakcie wypracowywania stanowiska przez organ. Ewentualne ustalenia prowadzone w tym trybie nie mają charakteru wiążącego. Podobnie podejść należy do udostępniania informacji publicznej, której sposób udostępniania jest regulowany odrębnymi zasadami zawartymi w szczegółowych ustawach 35. Dlatego też należy mieć to na uwadze przy udostępnianiu takich informacji z akt postępowań administracyjnych, cywilnych lub karnych prowadzonych w indywidualnych sprawach lub innych postępowań toczących się według odrębnych ustaw. Inaczej wyglądają zasady i zakres przeglądania akt administracyjnych w trybie k.p.a. i u.d.i.p. Istotne wydaje się bowiem zastrzeżenie, że nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie. Trzeba pamiętać o tym, że przepis art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy 36. O ile ochrona informacji niejawnych wymaga wyodrębnienia określonych materiałów poprzez nadanie im określonej klauzuli, pozostałe tajemnice (tajemnica prokuratorska, telekomunikacyjna, ochrona danych osobowych, skarbowa itp.) nie wymagają nadania dokumentom specjalnej formy, mają bowiem charakter materialny 37. Nie jest jednak dopuszczalna sytuacja uznania akt w całości za niepodlegające udostępnieniu, bez żadnych ustaleń w tej mierze, tzn. bez nadania im charakteru tajemnicy służbowej i nieopatrzeniu ich klauzulą poufne, albo dlatego że jakiś ich fragment podlega wyłączeniu z udostępniania ze względu na prawnie chronioną tajemnicę (np. statystyczną, przedsiębiorstwa), prawo do prywatności czy ochronę praw autorskich. Organ władzy publicznej może i powinien odmówić dostępu do informacji publicznej tylko wtedy, gdy dotyczy ona wartości ustawowo chronionych 38. Oczywiście organ udostępniający informację publiczną powinien mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz.U. z 2006 r., nr 90, poz. 631 ze zm.) 39. W sytuacji konkurowania ze sobą prawa do informacji publicznej jednej osoby z prawem do prywatności innej osoby 40 to pierwsze ma pierwszeństwo tylko wtedy, gdy dotyczy informacji o osobie pełniącej funkcję publiczną, przy czym jedynie w zakresie informacji mającej związek z pełnieniem tej funkcji oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnują z przysługującego im prawa do prywatności. Powyższy przegląd poglądów doktryny i orzecznictwa sądowego wskazuje na ewolucję, jaka w ciągu ostatnich lat nastąpiła w zakresie ujęcia zasady jawności działań administracji publicznej i związanego z nią prawa dostępu do informacji publicznej. Niewątpliwie strefa jawności życia publicznego jest w sposób stały poszerzana i tendencji tej nie można zahamować. Co ciekawe orzecznictwo sądowe nie tylko stoi na straży prawa obywateli do informacji publicznej, ale też samo w sposób istotny poszerza dostępność informacji publicznej. Sprzyja to tworzeniu się społeczeństwa obywatelskiego oraz społecznej kontroli władzy publicznej. Z drugiej strony w systemie demokratycznym nic tak nie wpływa na prawidłowość i poprawę funkcjonowania władzy publicznej jak świadomość, że jej działania są jawne, a ona sama transparentna. dr MARIUSZ KOTULSKI Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Administracyjnego UJ, sędzią WSA w Krakowie PUBLIC MATTERS, NON-PUBLIC MATTERS AND PUBLIC INFORMATION Summary One of the fundamental principles in the State based on the rule of law is the principle of openness in functioning of the State authorities, inextricably linked with access to public information. Not very good quality of the Polish normative regulation on the access to public information results in the situation that the limits of the public access to documents are set by the jurisprudence, instead of the legislator. Ensuring the widest possible access to documents, shall not however make that principle be of an absolute character. Przypisy: 1 T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2004, s. 7. Powszechny i szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę istnienia społeczeństwa obywatelskiego, a co za tym idzie urzeczywistnienia demokratycznych zasad funkcjonowania władzy publicznej w polskim państwie prawnym. Dostęp do informacji publicznej jest bowiem, z jednej strony, warunkiem świadomego uczestnictwa obywateli w podejmowaniu rozstrzygnięć władczych (zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 83), a z drugiej, umożliwia efektywną kontrolę obywatelską działań podejmowanych przez organy władzy publicznej (zob. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1998, s. 58; I. Lipowicz, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 114). Stąd wielkie znaczenie powszechności dostępu do informacji publicznej. W demokratycznym społeczeństwie podstawowym prawem jest wiedzieć i być informowanym o tym, co i dlaczego czynią władze publiczne (zob. J. E. Stiglitz, On Liberty, the Right to Know, and Public Discourse: The Role of Transparency in Public Life, [w:] Globalizing Right. The Oxford Amnesty Lectures, pod red. U.J. Gibneya, Oxford-New York 2003, s. 115 i n.) wyrok Trybunału Konstytucyjnego z r., sygn. akt K 26/08. Zob. także T. Górzyńska, Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej, Kraków Jedynie w sytuacji zapewnienia obywatelom pełnej informacji o działaniach administracji publicznej rzeczywistą może się stać odpowiedzialność osób sprawujących funkcje publiczne wobec społeczeństwa suwerena. Inaczej obywatele nie dysponujący informacjami o biegu spraw publicznych, także w skali lokalnej, nie mogą realizować swoich praw jako członkowie zbiorowości, do której należy władza zwierzchnia P. Winczorek, Prawo obywatela do informacji, Rzeczpospolita z r., nr 46. W państwie prawa, gdzie zakłada się kontrolowanie władzy przez społeczeństwo obywatelskie, obywatel w ramach konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ma prawo dowiedzieć się, jakimi przesłankami kierował się Prezydent RP, wykonując swoje uprawnienia określone w art. 122 Konstytucji RP, a tym samym zapoznać się z wnioskami opinii i ekspertyz dotyczących określonego projektu aktu prawnego wyrok NSA z r., sygn. akt I OSK 2196/11. 3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm. 4 Zob. szerzej A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym?, [w:] Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia, Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i nast.; A. Piskorz-Ryń, Prawo do informacji podmiotów wykonujących administrację publiczną w polskim porządku prawnym, [w:] Samorząd Terytorialny, 2000, nr 7-8, s. 88 i nast. 5 Przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198) przepis art. 61 ust. 2 Konstytucji RP mógł być samodzielną podstawą żądania udzielenia informacji o działalności organów gminy wyrok NSA z r., sygn. akt II SA 717/01. 6 Zob. szerzej Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 32.

16 16 7 Tamże. 8 Zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2004, s. 74, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s G. Sibiga, Dostęp do informacji publicznej a prawa do prywatności jednostki i ochrony jej danych osobowych, [w:] Samorząd Terytorialny 2003, nr 11, s. 6; zobacz też H.I Zdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, [w:] Dostęp do informacji publicznej. Wdrażanie ustawy pod red. H. Izdebskiego, Warszawa 2001, s ; artykuł P. Trzaska i M. Żurka, Czy prokurator może powiedzieć nie?, [w:] Rzeczpospolita 2003 r. nr 10, s. 3 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z r., sygn. akt II SA/Gd 1352/03, Lex nr G. Sibiga, Dostęp do informacji publicznej a prawa do prywatności jednostki i ochrony jej danych osobowych, [w:] Samorząd Terytorialny 2003, nr 11, s Por. wyrok NSA z r., sygn. akt II SA/Ka 655/02, wyrok NSA z r., sygn. akt II SAB 105/02 publ. [w:] J. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Dostęp do informacji publicznej, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2007, wyrok NSA z r., sygn. akt II SA/Gd 1153/03, wyrok WSA w Poznaniu z r., IV SAB/Po 24/08, wyrok NSA z r., sygn. akt: I OSK 947/09, postanowienie NSA z r., I OSK 771/ Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od «dokumentów urzędowych» w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się «dokumenty wewnętrzne» służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są więc w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej (zob. wyrok NSA z r. sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl., wyrok z r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.) wyrok NSA z r., sygn. akt I OSK 666/12 13 Wyrok WSA w Bydgoszczy z r., sygn. akt II SAB/Bd 31/07 14 Zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast. 15 Wyrok WSA w Krakowie z r., sygn. akt II SAB/Kr 56/07. Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte mogą być również umowy cywilnoprawne, jeżeli zawierane są przez organy władzy publicznej lub też przez podmioty pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest m.in. informacja o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa i majątku państwowych osób prawnych. Niewątpliwie żądane wnioskiem umowy takiego majątku dotyczą, co nie oznacza, że dostęp do nich nie może podlegać ograniczeniu w myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrok WSA w Warszawie z r., sygn. akt II SAB/Wa 192/09. Przekazane w drodze umowy cywilnej środki na dofinansowanie nie tracą jednak swojego publicznego charakteru. Ponieważ są przeznaczone na z góry określony cel i muszą być wykorzystane w określonym czasie, a w przypadkach wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi, konieczna jest społeczna kontrola nad celowością i sposobem wykorzystywania tych środków (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1167/11) wyrok NSA z r., sygn. akt I OSK 1516/ Wyrok WSA w Krakowie z r., sygn. akt II SAB/Kr 56/ Zob. wyrok Sądu Najwyższego z r., sygn. akt I CSK 190/12. Prawo do prywatności nie obejmuje imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostkami samorządu terytorialnego i korzystających z przywileju czerpania z zasobów publicznych. W przeciwnym razie cała konstrukcja dostępu do informacji publicznej nie miałaby sensu, gdyż bez tych danych dostęp do informacji publicznej byłby wręcz iluzoryczny, a to, z kim umowa została podpisana, jest często ważniejsze niż ustalona w niej kwota. 18 Zob. wyrok NSA z r., sygn. akt II OSK 812/05, oraz wyrok WSA w Gdańsku z r., sygn. akt SAB/Gd 18/11. Cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą obejmuje się dziedzinę życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie dotyczy działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, ogólnie pojmowanych jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Z przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie można w żadnym wypadku wywodzić uprawnienia podmiotu dysponującego informacją publiczną do zachowania w tajemnicy tożsamości osoby, która działa w imieniu podmiotu wykonującego zadania publiczne wymienionego w art. 4 u.d.i.p. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z r., sygn. akt II SAB/Go 10/ Zob. wyrok NSA z r., sygn. akt I OSK 2215/11, LEX nr , w którym Sąd wyraził pogląd, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie «dokumentu urzędowego» różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera informację publiczną. Do spraw wszczętych w trybie u.d.i.p. podmiot zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań p.z.p. Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie u.d.i.p. wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne. W wyroku z r., sygn. akt II SA/Kr 1194/12, WSA wskazał, że każda procedura tocząca się przed organami państwa nawet taka, która kończy się zawarciem umowy ma charakter postępowania w sprawie publicznej, a podmiot decydujący się na udział w takiej procedurze musi się liczyć z tym, że podawane przez niego informacje będą objęte zakresem sprawy o charakterze publicznym. Wnioskowana do udostępnienia informacja polegająca na uzyskaniu przez wnioskodawcę kserokopii ofert złożonych w postępowaniu w ramach konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ ma zatem co do zasady charakter informacji publicznej. 20 Zob. wyroki NSA z r.: II SA 181/02, II SA 1956/02, II SA / Zob. wyrok WSA w Lublinie z r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06, publ. Lex nr ; wyrok WSA w Gliwicach z r., sygn. akt IV SA/GI 808/ Zob. NSA w wyroku z r., sygn. akt II OSK 812/05, opub. w LEX nr oraz WSA w Warszawie w wyroku z r., sygn. akt II SA/Wa 221/04, opub. w LEX nr , a także w wyroku z r., sygn. akt II SAB/Wa 78/ Odmiennie: G. Sibiga, Dostęp do informacji publicznej a prawa do prywatności jednostki i ochrony jej danych osobowych, Samorząd Terytorialny 2003/11/5; glosa Marka Szubiakowskiego do wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., II SA 155/01, Orzecznictwo Sądów Polskich 2002/6/78; artykuł Patrycji Trzaska i Michała Żurka, Czy prokurator może powiedzieć nie?, Rzeczpospolita 2003/10/3. 24 M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s Por. postanowienie NSA z dnia r. sygn. akt II SA/Łd 951/02, wyroki NSA: z dnia r. sygn. akt II SAB 403/02, z dnia r. sygn. akt II SAB 194/03 i z dnia r. I OSK 1060/05, a także M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń Np. w wyroku z r., sygn. akt II SA 2867/02, Wokanda 2003/6/93 27 Wyrok NSA z r., sygn. akt II SA 4059/02, Monitor Prawniczy 2003/10/436. Jeżeli więc żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z r., sygn. akt II SAB/Wa 19/07, Lex nr ). 28 Skarga na nieudzielanie informacji w trybie u.d.i.p. dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej. Akta prowadzonych przez organ policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności. Notatki urzędowe funkcjonariuszy policji, niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego bądź maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków w sprawie o wykroczenie oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenie posiadają walor informacji publicznej wyrok WSA w Łodzi z r., sygn. akt II Sab/Łd 73/ Na problemy z tym związane wskazują np. G. Szpor, Mankamenty legislacji administracyjnej w zakresie dostępu do informacji, [w:] Legislacja administracyjna, Warszawa 2012, s , i M. Tarnawa- -Zajączkowska, Prospekt informacyjny dewelopera a informacja publiczna, [w:] Casus nr 65, s Brakuje np. tzw. testu szkody (harm test), pozwalającego na odmowę udostępnienia dokumentu, jeżeli jego ujawnienie mogłoby poważnie zaszkodzić szczególnym interesom. 31 Przy podejmowaniu decyzji lub określonych działań osoba czy też osoby sprawujące urząd powinny mieć pewien zasób wiedzy co do dziedziny czy przedmiotu, którego dotyczy ów proces decyzyjny. Mogą w związku z tym korzystać z opinii ekspertów. Są natomiast dokumenzima 2012

17 17 tem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Trzeba przy tym dodać, że opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian wyrok NSA z r., sygn. akt I OSK 2130/ Zob. wyrok NSA z r. sygn. akt I OSK 2265/11, wyrok NSA z r., sygn. akt I OSK 2196/11. Opinie ekspertów nie są informacją publiczną, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Są natomiast dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy stanowią jeden z wielu elementów wewnętrznego postępowania, którym prezydent nie jest jednak związany, a jego decyzja nie musi być uwarunkowana treścią i wynikiem sporządzonych na jego zlecenie opinii prawnych i analiz. Nie oznacza to jednak, że nieuprawnione jest przenoszenie na osobę prezydenta RP zasad dotyczących udostępniania informacji publicznej. Na takie wyłączenie nie wskazują ani treść art. 61 Konstytucji RP, ani też przepisy u.d.i.p. W państwie prawa proces podejmowania decyzji, również dyskrecjonalnych, w pewnym zakresie powinien być transparentny, a organy władzy nie ulegając bieżącym naciskom opinii publicznej, powinny się równocześnie liczyć z koniecznością racjonalnego uzasadniania podejmowanych decyzji. Opinie i ekspertyzy sporządzone na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP są materiałami urzędowymi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.p.a.p.p. Pełnią funkcję służebną w procesie podejmowania decyzji przez najwyższy organ władzy wykonawczej i nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego. 33 Wyrok NSA z r., sygn. akt I OSK 2118/11, LEX nr Zob. także wyrok WSA w Warszawie z r., sygn. akt VIII SAB/Wa 22/12, LEX nr , gdzie wskazano, że zamierzenia władzy wykonawczej Ministra Finansów co do zadań stawianych przed urzędami kontroli skarbowej, zaleceń w zakresie realizacji tych zadań, nakładanych planów i oczekiwań co do wyników ich realizacji, stanowią informację publiczną. 34 Wyrok NSA z r., sygn. akt I OSK 2172/ Jako przykład można wskazać ustawę z r. o infrastrukturze informacji publicznej Dz.U. nr 76, poz. 489 oraz ustawę z r. Prawo geodezyjne i kartograficzne t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287, które jako akty regulujące materię szczegółową mają pierwszeństwo w zastosowaniu przy żądaniu udostępnienia informacji z zasobów (rejestrów) tworzonych i gromadzonych przez władze publiczne na podstawie tych ustaw przed ustawą o dostępie o informacji publicznej (lex specialis derogat legi generali). 36 Zob. szerzej M. Pomorska, Swoboda i ograniczenia w dostępie do informacji publicznej a bezpieczeństwo przetwarzanych danych aspekty prawne i techniczne, [w:] Administracja Publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe 2012, nr 1, s. 122 i nast. 37 Wyrok NSA z r., sygn. akt II SA 3572/02, Wokanda 2003, nr 10, s Wyrok WSA w Olsztynie z r., sygn. akt II SA/Ol 713/ Dane podlegające ochronie prawnoautorskiej nie mogą być uznane za informację publiczną. Zgodnie z art. 17 prawa autorskiego twórcy przysługuje wyłącznie prawo do korzystania z utworu i rozporządzania nim na wszystkich polach eksploatacji. Art. 1 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych stanowi, że przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór). 40 Zob. szerzej M. Pomorska, Swoboda i ograniczenia w dostępie do informacji publicznej a bezpieczeństwo przetwarzanych danych aspekty prawne i techniczne, [w:] Administracja Publiczna 2012, nr 1, s. 122 i nast. KOŚCIELNY AKT ADMINISTRACYJNY WEDŁUG KODEKSU PRAWA KANONICZNEGO z 1983 r. WPROWADZENIE DLA PRAWNIKÓW ŚWIECKICH Dr PIOTR SKONIECZNY OP Coraz częściej prawnicy świeccy w Polsce mają do czynienia z prawem kanonicznym Kościoła katolickiego. Kościelne osoby prawne uczestniczą bowiem w obrocie prawnym, a że ich liczba jest dość znacząca, nie da się uniknąć w praktyce prawniczej wcześniej czy później zetknięcia się z problemami prawa kanonicznego. Charakterystyczne jest wszakże dla kościelnych podmiotów prawnych ich związanie normami prawa kanonicznego 1. Spotkanie dwóch porządków prawnych kanonicznego i polskiego nie zawsze prowadzi do kolizji, z pewnością jednak wymaga od prawników zrozumienia drugiego systemu prawnego. Niniejsze opracowanie ma za zadanie zarysowanie problematyki kościelnego aktu administracyjnego. Z całą pewnością prawnicy świeccy zajmują się tym zagadnieniem przy okazji różnych spraw kościelnych osób prawnych, np. w związku z obrotem nieruchomościami czy w ogóle reprezentacją kościelnych osób prawnych. Lepsze zrozumienie nauki o kościelnym akcie administracyjnym może pomóc w tego typu sprawach prawnikom świeckim i ułatwić ich komunikację z kanonistami i pracownikami kurii diecezjalnych. I. Źródła i podstawy prawa administracyjnego kanonicznego I. 1. Zasada jedności władzy w Kościele (potestas sacra) Podstawową trudność dla prawnika świeckiego stanowi zasada jedności władzy w Kościele, w której zasadniczą rolę odgrywają święcenia (por. kan KPK 2 ; w dokumentach Soboru Watykańskiego II zwana potestas sacra 3 ) 4. Owa fundamentalna zasada prawa kanonicznego ma swe źródło w teologii katolickiej 5 : jest tylko jedna władza w Kościele ta, która pochodzi od Jezusa

18 18 Chrystusa, przekazana św. Piotrowi i apostołom, a następnie ich sukcesorom Papieżowi i biskupom 6. Konsekwencją tych założeń teologicznych pozostają uregulowania prawa kanonicznego Kościoła katolickiego. Pełnia władzy rządzenia w Kościele powszechnym przypada Biskupowi Rzymskiemu, a ponadto Kolegium Biskupów 7 jako najwyższym władzom w Kościele (por. kan. 330 KPK) oraz biskupowi diecezjalnemu w Kościele partykularnym (czyli mówiąc w pewnym uproszczeniu w diecezji 8 ). Wyżej wskazane względy teologiczne spowodowały, że prawo kanoniczne nie przejęło klasycznej, Monteskiuszowskiej zasady trójpodziału władz, obecnej we współczesnych porządkach konstytucyjnych. Oczywiście, mowa tu o funkcjach ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej władzy rządzenia w Kościele, ale nie o władzach ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej (por. kan. 135 KPK). Specyfiką systemu prawa kanonicznego pozostaje to, że owa potestas sacra bywa wykonywana nie tylko na tzw. forum zewnętrznym (in foro externo), jak to się dzieje w świeckich systemach prawnych, ale również na forum wewnętrznym (in foro interno), w które z kolei nie wchodzi prawo świeckie. Zasadą jest wykonywanie władzy rządzenia w Kościele na forum zewnętrznym, czyli ze skutkami publicznie znanymi we wspólnocie kościelnej (por. kan. 130 KPK). Jednakże Kościół sprawuje swoją władzę również w sprawach sumienia, tj. tajnie, anonimowo, ze skutkami wiążącymi w sumieniu, a nie na zewnątrz (np. w spowiedzi) 9. Zatem także na forum wewnętrznym prawo administracyjne kanoniczne spełnia swoją ważną rolę. Powyższe zasady konstytucyjne prawa kanonicznego wpływają na prawo administracyjne Kościoła katolickiego. Zasada jedności władzy rządzenia w Kościele oznacza brak wyraźnego wydzielenia tej dziedziny prawa, a ponadto spotyka się w kanonistyce poglądy, że prawo kanoniczne w całości ma charakter publicznoprawny 10. Nawet jeżeli nie można bez zastrzeżeń podzielić tego typu twierdzeń 11, to jednak nie da się zaprzeczyć, że znaczenie metody administracyjnoprawnej w prawie kanonicznym odgrywa o wiele większą rolę niż w innych systemach prawnych (np. polskim). Nie dziwi zatem w prawie kanonicznym zastosowanie metody administracyjnoprawnej w dziedzinie prawa karnego 12 czy małżeńskiego 13. W sposób naturalny bowiem zasada jedności władzy rządzenia w Kościele katolickim przyznawać będzie prawu administracyjnemu jako wygodniejszemu i szybszemu do zastosowania rolę bardziej poczesną. Parafrazując znaną paremię prawniczą 14, można z pewnością stwierdzić na podstawie praktyki prawa kanonicznego, że Ecclesia vivit iure administrativo. Kościół bowiem przyznaje prawu administracyjnemu wyjątkową rolę do spełnienia w całym swoim systemie prawnym. I.2. Źródła prawa administracyjnego Konsekwentnie prawodawcami prawa administracyjnego są: Biskup Rzymski i Kolegium Biskupów w odniesieniu do całego Kościoła katolickiego, a także biskup diecezjalny w odniesieniu do swojej diecezji (Kościoła partykularnego). Na poziomie Kościoła powszechnego należy jeszcze wspomnieć o organach Kurii Rzymskiej, gdy działają z upoważnienia papieskiego (approbatio in forma specifica) 15, a jeżeli chodzi o Kościół lokalny 16 o Konferencji Episkopatu (w ramach jednak kan. 455 KPK) i synodach partykularnych (por. kan KPK), a nadto na poziomie Kościoła partykularnego o synodzie diecezjalnym (kan KPK). W tych pozostałych formach prawodawstwa kościelnego zawsze jednak podstawową rolę odgrywają podmioty z ustanowienia Bożego, czyli o znaczeniu konstytucyjnym dla Kościoła, tj. Biskup Rzymski, Kolegium Biskupów i biskupi diecezjalni. Właśnie ci prawodawcy tworzą źródła prawa administracyjnego kanonicznego. Najistotniejsze dla problematyki kościelnych aktów administracyjnych są dwie ustawy 17 Kodeks prawa kanonicznego z 1983 r. (zwłaszcza kan , jeżeli chodzi o akty administracyjne) i wspomniana już konstytucja apostolska Pastor Bonus z 28 czerwca 1988 r. o Kurii Rzymskiej. Ów wykaz źródeł prawa administracyjnego kanonicznego należy uzupełnić o tzw. akty ogólne administracji 18, czyli w prawie kanonicznym dekrety ogólne (por. kan KPK), ogólne dekrety wykonawcze (por. kan KPK) i instrukcje (por. kan. 34 KPK). Przez kościelne akty ogólne administracji rozumie się akty normatywne, wydane przez podmiot kościelnej władzy rządzenia w funkcji wykonawczej, skierowane do całej wspólnoty w celu uregulowania pewnych abstrakcyjnie ujętych sytuacji faktycznych. Dekret ogólny jest po prostu inną nazwą ustawy kościelnej (por. kan. 29 KPK). Stąd do jego wydania nie wystarcza posiadanie władzy rządzenia jedynie w funkcji wykonawczej (por. kan. 30 KPK). Celem wydania dekretu ogólnego jest zaradzenie luce prawnej w sferze administracyjnej 19. Ogólny dekret wykonawczy z kolei zawiera normy mające na celu zapewnienie przestrzegania ustawy już obowiązującej, wskazując na sposoby jej stosowania (por. kan KPK). Z tych względów może być wydany przez wykonującego władzę rządzenia w funkcji wykonawczej, gdyż chodzi o zapewnienie wykonania ustawy. Stąd jego postanowienia nie mogą być sprzeczne z ustawą, a adresatami norm są adresaci ustawy 20. W końcu przez instrukcję rozumie się zbiór norm skierowanych do sprawujących władzę rządzenia w funkcji wykonawczej, aby zapewnić jednolitość stosowania pewnej ustawy już istniejącej (por. kan. 34 KPK). Byłby to zatem przykład tzw. aktów wewnętrznych w administracji 21. I.3. Uwagi bibliograficzne W literaturze polskojęzycznej dotyczącej prawa administracyjnego kanonicznego niekwestionowanym autorytetem jest J. Krukowski, którego liczne pozycje należy polecić prawnikom polskim 22. W języku włoskim warto wskazać na prace kanonistów związanych z Uniwersytetem Papieskim św. Krzyża w Rzymie 23 oraz P.V. Pinta 24, F. D Ostilia 25, J. Garcíi Martína 26 oraz I. Zuanazziego 27.

19 19 Z kanonistyki niemieckiej wymieńmy podręcznik K. Mörsdorfa i W. Aymansa 28. II. Ogólna charakterystyka kościelnego aktu administracyjnego II. 1. Pojęcie kościelnego aktu administracyjnego jako jednej z form działania administracji w Kościele Akt administracyjny jest bodaj najważniejszą formą działania administracji w ogóle. Jednakże nie można pomijać innych form działania administracji, takich jak akty normatywne, działania faktyczne o charakterze organizacyjnym lub koordynacyjnym czy materialno-technicznym 29, zarządzanie majątkiem Kościoła (czyli używając języka kanonicznego, dobrami doczesnymi) poprzez zawieranie umów 30. Specyfiką administracji w Kościele są akty liturgiczne, związane z administracją sakramentów czy też z posługą nauczania Kościoła (głoszenia Słowa Bożego, np. homilii), zazwyczaj jednak niewchodzące w skład kategorii aktu administracyjnego 31. Zawsze administracja kościelna bywa zobowiązana do stosowania zasady legalności 32. Przez kościelny akt administracyjny rozumieć należy taką formę działania władzy kościelnej w jej funkcji wykonawczej, która dokonuje czynności prawnych 33 w oparciu o obowiązujące ustawy kościelne i dekrety ogólne, dla zaradzenia dobru wspólnemu, w granicach pewnej uznaniowości, w celu bądź to wykonania ustaw, bądź rozstrzygnięcia sporów, bądź w końcu wymierzenia określonej kary 34. Jak zatem widać, pojęcie kościelnego aktu administracyjnego pozostaje o wiele szersze niż aktu administracyjnego w doktrynie prawa świeckiego. Wynika to przede wszystkim z innej koncepcji władzy w Kościele, o której była już wyżej mowa. Władza ta (potestas sacra) jest jedna i obejmuje szeroki zakres życia Kościoła, nawet tych dziedzin, które w prawie świeckim należą do władzy sądowniczej (prawo karne), czy nawet ustawodawczej (samoistne instrukcje). Ponadto skutkiem tego typu koncepcji jest duże znaczenie aktów ogólnych administracji, o których już była mowa wyżej 35. Z pojęcia kościelnego aktu administracyjnego wyłączyć jednak należy akty ogólne administracji (zwane przez część doktryny kanonistycznej aktami administracyjnymi ogólnymi, o czym też już wspomniałem). Stąd ograniczyć trzeba to pojęcie do tzw. aktów administracyjnych konkretnych czy poszczególnych 36. W końcu z teoretycznoprawnego punktu widzenia prawo kanoniczne, które stanowi w miarę jednolity system prawny (tzn. nieodróżniający formalnie prawa cywilnego od prawa administracyjnego), stosuje do kategorii aktu administracyjnego pojęcie zgoła cywilnoprawne, tj. czynności prawnej. Powoduje to inaczej niż w prawie świeckim swoistą personalizację aktu administracyjnego, wydawanego nie tyle przez abstrakcyjnie pojęty organ administracyjny (np. biskupa diecezjalnego), ile przez konkretną osobę piastującą ów kompetentny urząd kościelny (tj. ks. biskupa Jana Kowalskiego, biskupa diecezjalnego X) 37. Personalizacja ta nie powoduje jednak zniesienia zasady trwałości aktu administracyjnego, związanej z urzędem, a nie z osobą sprawującą urząd kościelny (por. kan. 46 KPK) 38. Z drugiej strony owa personalizacja kościelnego aktu administracyjnego wyraża się także na innych polach w specyficznych dla prawa kanonicznego instytucjach (jak nakaz karny, przywilej czy dyspensa, o czym niżej) oraz odformalizowanej praktyce administracyjnej (dostosowanej do potrzeb duchowych adresata). II. 2. Cechy kościelnego aktu administracyjnego Można zatem wskazać następujące cechy kościelnego aktu administracyjnego: 1. Jest to czynność prawna, a zatem wymaga dla ważności spełnienia istotnych elementów każdej czynności prawnej podejmowanej przez człowieka, tj. rozumu i wolnej woli (por. kan. 63, KPK). Owa cecha została określona wyżej swoistą personalizacją kościelnego aktu administracyjnego. Skutkiem takiego ujęcia aktu administracyjnego w prawie kanonicznym pozostaje brak autonomicznej instytucji nieważności aktu administracyjnego na wzór polskiego prawa administracyjnego (por. art. 156 k.p.a.). Nieważność kościelnego aktu administracyjnego uważa się za tożsamą z nieważnością czynności prawnej w prawie kanonicznym. 2. Z punktu widzenia elementu materialnego chodzi o akt konkretny, czyli wydany przez administrację kościelną dla konkretnej sytuacji i dla konkretnego (indywidualnego) adresata (por. kan. 48, 49, 59 KPK). Nie ma więc mowy o ogólności (abstrakcyjności) czy generalności normy jak w aktach ogólnych administracji na wzór ustaw Jest to ponadto akt władczy 40, wydany przez organ administracji kościelnej, czyli tytulariusza urzędu kościelnego, wyposażonego we władzę rządzenia w funkcji wykonawczej (por. 35, 48, 59 KPK; tzw. ordynariusz 41, z wyjątkiem przywileju, który wymaga władzy rządzenia w funkcji ustawodawczej por. kan KPK) bądź w stosowne uprawnienia (np. proboszcz) w ramach swoich kompetencji. Stąd wynika znaczenie elementu formalnego, tj. tego, że autorem kościelnego aktu administracyjnego pozostaje wykonujący kompetentną władzę tytulariusz kompetentnego urzędu kościelnego. Ten właśnie element odróżnia kościelny akt administracyjny od innych czynności prawnych o charakterze cywilnoprawnym, realizujących się poprzez oświadczenie woli (np. konsens małżeński) 42. Ostatni z wymienionych elementów wydaje się najważniejszy. Brak przymiotu tutylariusza urzędu kościelnego oznacza bowiem, że akt administracyjny jest nieistniejący (non existens). O ile kościelny akt administracyjny nieistniejący nie może być sanowany, o tyle kościelny akt administracyjny nieważny podlega sanacji 43. W ogóle sanację aktu administracyjnego innym aktem administracyjnym spotyka się w prawie kanonicznym (o wiele mniej sformalizowanym niż współczesne systemy prawne) dość często i dopuszcza ją (inaczej niż w prawie świeckim).

20 20 II. 3. Rodzaje kościelnych aktów administracyjnych Przepis kan. 35 KPK wymienia kościelne akty administracyjne (poszczególne) 44 : dekret, nakaz i reskrypt. Do tych aktów administracyjnych da się zastosować podziały znane nauce prawa administracyjnego, a nadto wskazać rodzaje specyficzne dla nauki kanonistycznej. Ze względu na charakter skutków prawnych, które dany akt administracyjny wywołuje, można wskazać na kościelne akty administracyjne: 1. konstytutywne (kształtujące stosunek administracyjnoprawny), np. dekret erygujący parafię, dekret inkardynacji i ekskardynacji duchownego, nominacja na urząd itd.; 2. deklaratoryjne (potwierdzające fakty prawne), np. stwierdzenie stanu wolnego osoby zamierzającej zawrzeć małżeństwo itp. 45. Na podstawie kryterium inicjatywy wydania kościelnego aktu administracyjnego może on być wydany: 1. z inicjatywy organu władzy (iurisdictio necessaria), tj. dekrety i nakazy; 2. z inicjatywy wiernego (iurisdictio voluntaria), czyli reskrypty, przywileje, dyspensy, inne łaski (np. odpust 46, absolucja od cenzury 47 ). O znanych nauce prawa administracyjnego aktach zewnętrznych i wewnętrznych administracji była już mowa wyżej. Trzeba natomiast wskazać na podziały aktów administracyjnych charakterystycznych dla prawa kanonicznego. Kryterium przedmiotu kościelnego aktu administracyjnego pozwala podzielić owe akty na: 1. akty kończące (decyzyjne), np. reskrypt zamykający postępowanie administracyjne w sprawie o dyspensę od celibatu kapłańskiego (por. kan. 290, n. 3 KPK), dekret nakładający karę kanoniczną w trybie administracyjno- -karnym (por. kan. 1720, n. 3 KPK), inne rozporządzenia; 2. prowizje, czyli akty administracyjne zawierające: upoważnienie (np. do spowiadania, do przepowiadania, do asystowania przy zawieraniu małżeństw; por. kan , , 1111 KPK), licencję (np. ordynariusza do asystowania przy zawarciu małżeństwa w przypadkach wskazanych w kan KPK czy też do zawarcia małżeństwa poza granicami własnej parafii wg kan część druga KPK), nominację (np. proboszcza; por. kan. 523 KPK). Przede wszystkim specyfika prawa kanonicznego, które dotyczy również spraw sumienia, a przez to stosowane bywa w tzw. zakresie wewnętrznym (in foro interno), o czym była wyżej mowa, a także scentralizowanie i koncentracja administracji kościelnej wymusiły w rozwoju historycznym kanonistyki kolejny podział kościelnych aktów administracyjnych według kryterium wykonania (egzekucji). Kościelne akty administracyjne mogą być zatem: 1. in forma gratiosa skierowane bezpośrednio do adresata, odnoszące skutek prawny od momentu powiadomienia; 2. in forma commissoria skierowane do adresata za pośrednictwem wykonawcy, który otrzymał do tego specjalne upoważnienie (mandat) 48 : a) executor necessarius (forma necessaria) wykonawca nie może odmówić wykonania (por. kan. 41 KPK 49 ); b) executor voluntarius (forma voluntaria) wykonawca wykonuje reskrypt według swego uznania (kan. 70 KPK 50 ). III. Poszczególne akty administracyjne III. 1. Dekret i nakaz Dekret to kościelny akt administracyjny o podstawowym znaczeniu w kanonicznym prawie administracyjnym, stanowiący odpowiednik decyzji administracyjnej w polskim prawie administracyjnym. Może podwójną funkcję w prawie kanonicznym, tj. decyzyjną, rozstrzygając o prawach i obowiązkach wiernego (strony stosunku administracyjnoprawnego), bądź też prowizyjną (jako akt uznania administracyjnego; por. kan. 48 KPK 51 ). Co istotne, a co odróżnia dekret od reskryptu, to to, że może być on aktem administracyjnym wydanym z urzędu (nie jest wymagany wniosek wiernego jak w przypadku reskryptu) 52. Za szczególny rodzaj dekretu uznaje sie nakaz (por. kan. 49 KPK 53 ). To akt administracyjny specyficzny dla prawa kanonicznego o tyle, że bywa adresowany nie tylko do konkretnej osoby, ale również do grupy osób (np. wspólnoty zakonnej). Jego celem pozostaje zastosowanie normy prawnokanonicznej, dlatego zawiera nakaz zachowania się lub zaniechania, zwłaszcza wykonania ustawy. Może być opatrzony sankcją karnokanoniczną, wówczas nazywa się go nakazem karnym (por. kan KPK). Jednakże nakaz pozostaje o tyle szczególny, że wydany może być nie tylko przez tytulariusza urzędu kościelnego sprawującego władzę rządzenia (sensu stricto), ale również przez jakąkolwiek władzę (np. potestas dominativa, czyli domową przełożonego zakonnego) 54, z tym jednak że przy nakazie karnym możliwy jest tylko nakaz sensu stricto 55. Szczegółową regulację dekretu i nakazu zawarto w kan KPK. Przede wszystkim należy jednak zwrócić uwagę na tzw. notyfikację, czyli powiadomienie o dekrecie za pośrednictwem odpowiedniego dokumentu (zazwyczaj doręczenie dekretu w formie pisemnej 56 ) jako chwilę początkową jego obowiązywania. Akceptacji dekretu zatem się nie wymaga. Regulacja ta nie różni się od tej, która obowiązuje w świeckich systemach prawa administracyjnego 57. III. 2. Reskrypt Reskrypt jako kościelny akt administracyjny charakteryzuje się trzema przesłankami 58 : Musi zostać wydany na piśmie (akt wydany ustnie, czyli vivae vocis oraculo, nie jest reskryptem zgodnie z kan KPK) 59 : 1. Taki akt administracyjny wydaje się na wniosek (prośbę, czyli petitio), nawet jeżeli chodzi o reskrypt motu proprio (kan. 61, 63 1 in fine KPK); 2. Przedmiotem tego kościelnego aktu administracyjnego pozostaje udzielenie łaski, czyli na przykład przywileju lub dyspensy 60.