Opinia prawna. ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych lub ustawą,

Transkrypt

1 1 Warszawa, 10 listopad 2012 r. Opinia prawna Niniejszą opinię przygotowano dla Rodzinnego Ogrodu Działkowego Elektron w Szczakach, w oparciu o następujący stan prawny: 1. ustawę z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych zwanej dalej także ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych lub ustawą, 2. wyrok Trybunału Konstytucyjnego zwanego dalej także Trybunałem lub TK - z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10, a także o przedłożone przez Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego Elektron dokumenty. Ocena formalnoprawna. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych Pracowniczy Ogród Działkowy Elektron działał w oparciu o przepisy ustawy z 6 maja 1981 r. o Pracowniczych Ogrodach Działkowych. Na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, ex lege (z mocy prawa) stał się rodzinnym ogrodem działkowym, wpisanym do rejestru Polskiego Związku Działkowców pod numerem A-I Wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r. Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z konstytucją 24 przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. W szczególności TK zakwestionował przepisy określające przywileje Polskiego Związku Działkowców. Odpowiedzi wymaga kwestia, jak wyrok Trybunału wpływa na sytuację formalnoprawną Polskiego Związku Działkowców oraz Rodzinnego Ogrodu Działkowego Elektron. Trybunał, rozpatrując ustawę w pełnym składzie, nie zakwestionował ustawy w całości, jak pierwotnie chciał tego wnioskodawca - b. pierwszy prezes Sądu Najwyższego Lech Gardocki. TK orzekł jednak, że niekonstytucyjne są 24 przepisy, czyli niemal połowa, tej ustawy. Zdanie odrębne do wyroku zgłosili dwaj sędziowie: Marek Kotlinowski i Andrzej Wróbel. Sprzeczności całej ustawy z konstytucją Lech Gardocki, były Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego upatrywał w przyjętym przez ustawodawcę fundamentalnym dla całej ustawy założeniu monopolistycznej pozycji PZD. Niekonstytucyjne, zdaniem wnioskodawcy, przywileje PZD dotyczą trzech podstawowych sfer: 1. pozycji PZD względem innych organizacji zrzeszających działkowców,

2 2 2. sytuacji właścicieli gruntów, na których położone są rodzinne ogrody działkowe (dalej ROD.). 3. stosunków PZD ze zrzeszonymi w nim działkowcami. Orzekając w niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy prawnoporównawczej instytucji ogrodów działkowych w państwach ościennych (Słowacja, Czechy, Niemcy i Austria). W każdym z tych systemów prawnych instytucja ogrodów działkowych jest prawnie regulowana w sposób zapewniający zrównoważoną ochronę interesów właściciela gruntów i działkowców. Podstawą posiadania działki jest umowa dzierżawy oraz poddzierżawy. Tak było też w Polsce do 1949 r. W odniesieniu do pierwszego problemu konstytucyjnego, Trybunał uznał, że adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi są art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 konstytucji (wolność zrzeszania się rozpatrywana w kontekście prawa do równego traktowania). Analizując zgodność z konstytucją ustawy pod tym kątem, Trybunał stwierdził sprzeczność ze wskazanymi wyżej wzorcami konstytucyjnymi art. 6 (definicja ogrodu działkowego, jako obszaru gruntu będącego we władaniu Polskiego Związku Działkowców), art. 9 (dopuszczalność założenia ogrodu działkowego wyłącznie na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz Polskiego Związku Działkowców), art. 10 (nakaz nieodpłatnego przekazania gruntów Skarbu Państwa w użytkowanie lub użytkowanie wieczyste pod nowozakładany ogród działkowy wyłącznie Polskiemu Związkowi Działkowców), art. 13 ust. 1 u. o ROD. (monopol PZD na podział gruntu na tereny ogólne i działki oraz zagospodarowanie rodzinnego ogrodu działkowego), art. 15 ust. 1 (monopol PZD w zakresie własności urządzeń, budynków i budowli rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i zapewniających funkcjonowanie ogrodu), art. 25 ust. 2 ustawy (szczególny i wyjątkowy status prawny PZD, jako podmiotu niezależnego w wykonywaniu swych zadań i podlegającego tylko ustawom) oraz art. 25 ust. 3 w związku z art. 27 ustawy (szczególny charakter PZD, jako stowarzyszenia o szczególnym statusie prawnym posiadającego osobowość prawną). W odniesieniu do drugiego problemu konstytucyjnego, Trybunał uznał, że adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi są art. 21 ust. 1 (zasada konstytucyjnej ochrony własności) oraz art. 64 (prawo do konstytucyjnej ochrony własności i innych praw majątkowych). Art. 21 ust. 1 jest adekwatnym wzorcem kontroli wobec przepisów odnoszących się do własności Skarbu Państwa i gmin, a art. 64 konstytucji, jest wzorcem właściwym dla badania konstytucyjności przepisów odnoszących się do własności prywatnej. Dokonując analizy ustawy pod kątem konstytucyjności pozycji prawnej, PZD wobec właścicieli gruntów, na których funkcjonują rodzinne ogrody działkowe, Trybunał orzekł niezgodność z art. 21 konstytucji następujących przepisów ustawy: art. 10, art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 2 (obowiązek uzyskania zgody PZD na likwidację rodzinnego ogrodu działkowego), art. 18 (zakresowo, likwidacja ogrodu w okresie wegetacji tylko za zgodą PZD), i art. 21 (warunki wydania przez PZD nieruchomości

3 3 zajmowanej przez zlikwidowany rodzinny ogród działkowy) oraz niezgodność z art. 64 konstytucji art. 24 ustawy (brak zgodnej z konstytucją ochrony praw własności osób wywłaszczonych aktami nacjonalizacyjnymi, jeśli grunty znajdują się we władaniu PZD). W odniesieniu do trzeciego problemu konstytucyjnego, Trybunał uznał za właściwy wzorzec kontroli art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji (proporcjonalność ograniczenia wolności zrzeszania się) i stwierdził niezgodność z tymi przepisami ustawy zasadniczej art. 14 (niejasny status prawny działkowca w odniesieniu do przekazanego mu gruntu przez PZD) oraz art. 31 badanej ustawy (monopol PZD na przydzielanie działek w rodzinnych ogrodach działkowych). W odniesieniu do czwartego problemu konstytucyjnego, Trybunał za właściwe wzorce kontroli uznał dwie zasady wynikające z art. 2 konstytucji: zasadę prawidłowej legislacji oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Dokonując analizy kluczowych norm kwestionowanej ustawy Trybunał stwierdził niezgodność jej art. 14 z zasadą prawidłowej legislacji oraz niezgodność jej art. 24 z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającymi z art. 2 konstytucji. Trybunał uznał, że obalenie domniemania konstytucyjności podstaw prawnych działania PZD ma istotny wpływ na kwestię zgodności z konstytucją innych przepisów rozdziału III ustawy oraz pozostałych jej przepisów normujących sytuację prawną PZD. Przepisy te mają charakter dopełniający normy zawarte w fundamentalnych przepisach kontrolowanej ustawy, dookreślają zasadnicze jej założenia. Trybunał stwierdził, że niekonstytucyjność art. 25 ust. 3 w związku z art. 27 ustawy "oddziałuje na kwestię konstytucyjności pozostałych przepisów ustawy odnoszących się do PZD. Wyjątki stanowią art. 16 (zakresowo), art. 32, art. 33 oraz art. 34 ustawy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 16 ustawy tylko w zakresie, w jakim przepis ten dotyczy zwolnienia PZD od opłat i podatków z tytułu prowadzenia działalności statutowej, gdyż w pozostałym zakresie przepis ten chroni interesy działkowców, a nie samego PZD. Z tych samych względów Trybunał nie uchylił domniemania konstytucyjności art. 32, art. 33 oraz art. 34 ustawy. Jednocześnie, Trybunał wskazał, że skoro norma wyrażona w art. 25 ust. 3 w związku z art. 27 ustawy została uznana przez Trybunał za niezgodną z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 konstytucji, to również art. 16 (zakresowo), 19 ust. 2, 21 ust. 1, 23, art. 25 ust. 1 i 4, art. 26, art ustawy oraz art kontrolowanej ustawy są niezgodne z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 konstytucji. Ponadto, Trybunał stwierdził, że pozostałe przepisy ustawy z rozdziałów I-III badanej ustawy nie budzą wątpliwości konstytucyjnych z punktu widzenia wskazanych przez wnioskodawcę trzech problemów konstytucyjnych. Z tych racji Trybunał uznał, że domniemanie ich zgodności z konstytucja nie zostało obalone.

4 4 W ramach kontroli całej ustawy rozumianej również, jako badanie związków treściowych lub techniczno-legislacyjnych między przepisami kluczowymi dla całej regulacji a przepisami dookreślającymi te pierwsze, Trybunał odniósł się także do kwestii zgodności z konstytucją przepisów przejściowych i końcowych, znajdujących się jej w ostatnim, IV rozdziale. Trybunał nie dokonał jednak kontroli merytorycznej tych przepisów, stwierdzając, że one albo się "skonsumowały" i nie wywierają już skutków w sferze stosowania prawa, albo też są przepisami końcowymi, zmieniającymi inne ustawy i ich merytoryczna kontrola wykracza tutaj poza zakres wniosku. Z tego względu w odniesieniu do tych przepisów ustawy Trybunał umorzył postępowanie. Rezultatem przeprowadzonej kontroli konstytucyjności całej ustawy jest orzeczenie o niekonstytucyjności jej podstawowych przepisów oraz innych przepisów o charakterze dopełniającym. Nieobalone domniemanie konstytucyjności dotyczy, zatem pozostałych przepisów ustawy. Zakwestionowane przepisy - poza jednym - stracą moc po upływie 18 miesięcy od ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Art. 10 straci moc już z dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Przepis ten nakazuje Skarbowi Państwa i samorządom przekazywanie w nieodpłatne użytkowanie, także wieczyste, Polskiemu Związkowi Działkowców gruntów stanowiących ich własność, jeżeli są one przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe. Pozostałe zakwestionowane przez TK przepisy przestaną obowiązywać po upływie 18 miesięcy od ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Trybunał zakwestionował nawet te z nich, które nie zostały wymienione przez Lecha Gardockiego we wniosku do TK, złożonym dwa lata temu. Wszystkie przepisy podważone przez Trybunał były fundamentem istnienia Polskiego Związku Działkowców i burzą teraz ten fundament. Zdecydowana większość podważonych przez TK przepisów jest niezgodna z art. 2 konstytucji, który mówi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W większości są one również sprzeczne z art. 32 ust. 1 konstytucji mówiącym, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Trybunał dopatrzył się też sprzeczności zakwestionowanych przepisów z art. 58 konstytucji, zapewniającym każdemu wolność zrzeszania się. Jako sprzeczny z konstytucją Trybunał uznał art. 6 mówiący o tym, co jest rodzinnym ogrodem działkowym, a także art. 9 w zakresie, w jakim wymienia tylko jedną organizację zrzeszającą działkowców - Polski Związek Działkowców. Sprzeczne z konstytucją są także art. 25 ust. 1, 2 i 4, z których wynika, że PZD jest niezależny w wykonywaniu swych zadań i podlega tylko ustawom, a samodzielność PZD podlega ochronie sądowej. Art. 13 ust. 1 jest sprzeczny z konstytucją w zakresie, w jakim pozostawia do wyłącznej decyzji PZD podział gruntu na tereny ogólne i działki oraz zagospodarowanie rodzinnego ogrodu działkowego. Jedynym wymogiem nałożonym na PZD jest, by rodzinny ogród

5 5 działkowy obejmował, co najmniej 50 działek, a działka miała powierzchnię w granicach od 300 do 500 m kw. Według TK niekonstytucyjny jest również art. 14, przyznający PZD prawo ustanawiania na rzecz swoich członków prawa bezpłatnego i bezterminowego używania działki i pobierania z niej pożytków. Sprzeciw TK wzbudził też art. 31 ustawy, na podstawie, którego przydział działek w rodzinnych ogrodach działkowych należy wyłącznie do PZD, a zasady przydziału określa statut tego Związku. Trybunał podważył także artykuły 17 i 18, wedle których na likwidację rodzinnego ogrodu działkowego musi zawsze wyrazić zgodę PZD. Sprzeczny z konstytucją jest także art. 23, na podstawie, którego PZD powiadamia właściwą terytorialnie gminę o rozpoczęciu i zaprzestaniu funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego. Niekonstytucyjny jest też przepis przyznający na wyłączną własność PZD urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu (art. 15 ust. 1). Art 16 jest niekonstytucyjny w tym zakresie, w jakim dotyczy zwolnienia polskiego związku działkowców od opłat i podatków z tytułu prowadzenia działalności statutowej. Według TK niekonstytucyjny jest także art. 24, z którego wynika, że roszczenia osób trzecich do nieruchomości zajętych pod ogrody działkowe mogą być zaspokajane wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej, a skutki tych roszczeń obciążają właściciela nieruchomości, czyli Skarb Państwa i samorządy. TK zakwestionował też art. 26, który mówi m.in., że organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego muszą wspierać realizację zadań PZD. Według TK niekonstytucyjne są również przepisy dotyczące zadań PZD (art. 26), jednostek i organów tego Związku (art. 28) oraz jego statutu (art. 29). Niekonstytucyjny jest także przepis o tym, kto może być członkiem PZD (art. 30), jak również art. 35 ustawy, z którego wynika, że PZD może prowadzić działalność gospodarczą, mającą na celu realizację jego zadań określonych w statucie, a dochód ten nie może być przeznaczony do podziału między jego członków. TK zakwestionował też m.in. przepisy o Funduszu Rozwoju Rodzinnych Ogrodów Działkowych (art. 36). Najwięcej zarzutów Lecha Gardockiego, byłego prezesa SN dotyczyło funkcjonowania Polskiego Związku Działkowców. We wniosku do Trybunału Gardocki napisał, że przywileje PZD w stosunku do mienia komunalnego i mienia Skarbu Państwa są nieproporcjonalnie duże. Argumentował, że właściciele, czyli samorząd terytorialny i Skarb Państwa, muszą tolerować faktyczne władztwo PZD nad swoimi gruntami. Nie mogą przeznaczyć terenu wskazanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako ogród działkowy

6 6 na inne cele publiczne. Nie mają prawa do nawet symbolicznej odpłatności za użytkowanie gruntu przez działkowców, choć ponoszą koszty np. przystosowania terenu do potrzeb ogrodu. Podczas pierwszej rozprawy 28 czerwca przedstawiciel wnioskodawcy Mateusz Pilich z Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego stwierdził, że PZD powstał na gruncie konstytucji PRL i nadal korzysta z nabytych wówczas uprawnień. Wskazywał, że nikt oprócz PZD nie może tworzyć rodzinnych ogrodów działkowych, a sam związek nie ma nic wspólnego ze zrzeszaniem się działkowców. Mówił, że działkowcy nie mają prawa do współdecydowania o działalności związku, a przywileje PZD naruszają konstytucyjną zasadę swobody zrzeszania się. Podobne zarzuty podnosiła podczas pierwszej rozprawy przed TK posłanka Lidia Staroń, reprezentująca Sejm. Mówiła, że do biur poselskich wpływają skargi działkowców na to, że są oni pozbawiani wpływu na funkcjonowanie związku. W skargach tych działkowcy piszą, że PZD to "państwo w państwie". Ustawę krytykował również zastępca prokuratora generalnego. Jeśli wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie zostanie wykonany w terminie i nie będzie uchwalona nowa ustawa, to wygaśnie prawo użytkowania gruntów przyznane Polskiemu Związkowi Działkowców, a ich właściciele będą mogli nimi w pełni władać - wynika z komunikatu TK. W komunikacie prasowym opublikowanym na stronie Trybunału Konstytucyjnego po ogłoszeniu wyroku w sprawie rodzinnych ogrodów działkowych napisano, że nowa ustawa powinna być przygotowana w sposób szczególnie rozważny i przy uwzględnieniu wszystkich skutków, jakie pociąga za sobą stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Dlatego właśnie - jak podkreślił TK - odroczył on o półtora roku utratę mocy obowiązywania zakwestionowanych przepisów, z wyjątkiem jednego tylko przepisu, który straci moc już z dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 10 ustawy). "Ochroną prawną objęci w pierwszym rzędzie muszą być sami działkowcy, którzy w dobrej wierze, niekiedy od wielu lat, a nawet kilku pokoleń użytkują (...) przyznane im działki w funkcjonujących r.o.d. - czytamy w komunikacie. Z komunikatu wynika, że Trybunał nie uznał za sprzeczną z konstytucją samej idei ogrodnictwa działkowego. Zdaniem TK ochrona praw poszczególnych działkowców, jak i samej idei ogrodnictwa działkowego (...) wymaga, by grunty, na których położone są aktualnie ROD., z chwilą wejścia w życie nowej ustawy miały zagwarantowany status gruntów przeznaczonych pod ogrody działkowe. Konkluzja. Przez okres 18 miesięcy, liczonych od dnia publikacji wyroku obowiązywać będzie ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych, za wyjątkiem art. 10, który został przez Trybunał Konstytucyjny uchylony przez tzw. okresu przejściowego (vacatio legis). Tym samym Polski

7 7 Związek Działkowców, a także rodzinne ogrody działkowe będą korzystały ze wszystkich przywilejów wynikających z ustawy z zastrzeżeniem poczynionym powyżej. W razie niewykonania we wskazanym terminie jego orzeczenia, wygaśnie zarówno prawo użytkowania wieczystego, jak i prawo użytkowania gruntów przyznane PZD, a pełnia praw rzeczowych wróci do właścicieli gruntów, na których funkcjonują rodzinne ogrody działkowe. Istnieje możliwość, że w okresie przejściowym Sejm uchwali nową ustawę o rodzinnych ogrodach działkowych. Ustawa ta będzie musiała uwzględniać wyrok Trybunału Konstytucyjnego i wytyczne w nim zawarte, jednakże na obecnym etapie trudno jest prognozować, w jakim kierunku pójdą nowe rozwiązania. Nadmienić należy, że wszystkie kluby poselskie deklarują zamiar złożenia własnych propozycji w tym zakresie. Opinię sporządzili: Agata Korpanty-Waśniewska Radca Prawny Wiesław Kosacki Radca Prawny