Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U Nr 78, poz. 483 ze zm.). 2

Transkrypt

1 Przegląd Prawniczy ELSA Poland Zeszyt II ISSN Maciej Jamiołkowski Wydział Prawa i Administracji Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu NASTĘPSTWA DEROGACJI PRZEPISU PRZEZ TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY PO UPRAWOMOCNIENIU SIĘ WYROKU SĄDU ADMINISTRACYJNEGO ORAZ W TRAKCIE POSTĘPOWANIA PRZED SĄDEM ADMINISTRACYJNYM Niniejszy artykuł ma na celu przeanalizowanie i ocenę skutku uchylenia przepisu przez Trybunał Konstytucyjny po uprawomocnieniu się wyroku sądu administracyjnego oraz w trakcie postępowania przed sądem administracyjnym. Problem ten jest bardzo złożony oraz budzi liczne kontrowersje i spory, zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie. Świadczą o tym chociażby rozbieżne stanowiska NSA, SN oraz TK w wielu aspektach omawianej kwestii, a także ewolucja poglądów samego Trybunału Konstytucyjnego. I. Uwagi wstępne Aby rzetelnie przedstawić przedmiotowe zagadnienie, należy najpierw pokrótce zarysować problem skutków uchylenia przepisu przez Trybunał Konstytucyjny z perspektywy przepisów Konstytucji RP 1. Punktem wyjścia do rozważań nad następstwami derogowania przepisu przez Trybunał Konstytucyjny jest analiza przepisów art. 190 ust. 3 oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji. Art. 190 ust. 3 stanowi, iż Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Z powyższego artykułu można wywnioskować, że utrata mocy obowiązującej przepisu następuje ex nunc 2. Taki też pogląd przyjął Trybunał Konstytucyjny w swoim postanowieniu z 21 marca 2000 r. (K 4/99) oraz Prezes Trybunału Konstytucyjnego, M. Safian, podczas wystąpienia wygłoszonego w Komitecie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk w dniu 6 stycznia 2003 roku, mówiąc, że: 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U Nr 78, poz. 483 ze zm.). 2 Por. wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., P 4/99 oraz postanowienie TK z 21 marca 2000 r. (K 4/99). 127

2 Maciej Jamiołkowski Pewny wydaje się już dzisiaj pogląd, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i orzeczenie ma w tym zakresie charakter konstytutywny ( ) wykładnia semantyczna silnie przemawia za taką tezą: utracić moc obowiązującą może przepis, który wcześniej obowiązywał utracić można bowiem to, co wcześniej istniało. Konstytucja zdaje się więc nie pozostawiać wątpliwości, że utrata mocy obowiązującej przepisu nie mogła nastąpić wcześniej, tj. przed wejściem wyroku w życie, w przeciwnym wypadku nie miałoby też żadnego sensu upoważnienie zawarte w samej normie art. 190 ust. 3 do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej 3. Taki pogląd byłby z pewnością trafny i bezsporny, gdyby nie art. 190 ust. 4 Konstytucji, stanowiący, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania 4. Przepis ten wprost dopuszcza skutek retroaktywny derogowania przepisu niezgodnego z Konstytucją, zestawienie zaś obu przepisów ukazuje pewną niespójność legislacyjną 5, powodującą wiele sporów na temat interpretacji owych przepisów. Słusznie zauważają K. Gonera i E. Łętowska, iż często to samo orzeczenie wywołuje odmienne czasowo skutki w różnych sferach oddziaływania 6. Dlatego też wydaje się, że do oceny każdego skutku orzeczenia o uchyleniu przepisu niezgodnego z Konstytucją powinno podchodzić się indywidualnie, bowiem używanie terminologii ex nunc i ex tunc do zuniwersalizowanych skutków orzeczenia TK może wprowadzać w błąd 7. II. Uchylenie przepisu przez TK uwagi związane z sądami administracyjnymi Należy podkreślić, że sądy administracyjne nie akceptują poglądu, że wyroki TK oddziałują jedynie na przyszłość 8. NSA w wyroku z 6 lutego 2008 r. (II OSK 1745/07) wskazał wprost, iż derogacja przepisu przez TK ma skutek od wejścia Fragment tekstu wystąpienia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, profesora M. Safiana, wygłoszonego w Komitecie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk 6 stycznia 2003, trybunal.gov.pl/wiadom/prezes/002.htm. 4 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. 1997, Nr 78, poz Na sprzeczność obu przepisów zwrócił uwagę SN w uchwale z 23 czerwca 2005 r. (III CZP 35/05). 6 K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, Państwo i Prawo 2008, nr 5, s Ibidem. 8 K. Jędrzejewska, Niekonstytucyjność przepisu: skutek ex nunc, skutek ex tunc, dostępne online: nawokandzie.ms.gov.pl/numer-17/dobre-praktyki-17/niekonstytucyjnosc-przepisu-skutek-ex- -nunc-skutek-ex-tunc.html.

3 Następstwa derogacji przepisu przez Trybunał Konstytucyjny w życie tego przepisu, a więc ma moc retroaktywną 9. Według NSA utrata mocy obowiązującej aktu oznacza, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do oceny stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał 10. Sąd uznaje to za zasadę, od której jedynym wyjątkiem jest okoliczność, o której stanowi art. 190 ust. 4 Konstytucji (sytuacja, gdy Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego lub gdy w sentencji tzw. wyroku aplikacyjnego wyłączy wprost wsteczne działanie niekonstytucyjnego przepisu) 11. Widać tu zupełnie odmienną interpretację obu przepisów przez NSA i TK. Można powiedzieć wręcz, że poglądy prezentowane przez byłego Prezesa Trybunału Konstytucyjnego M. Safi ana i poglądy prezentowane przez NSA są skrajnie odmienne. III. Skutki uchylenia przepisu przez Trybunał Konstytucyjny po uprawomocnieniu się wyroku sądu administracyjnego Głównym skutkiem utraty mocy obowiązującej przepisu po uprawomocnieniu się wyroku sądu administracyjnego jest uprawnienie do wznowienia postępowania, w którym wyrok został wydany na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Podstawą do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jest art ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. 12, który stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Kwestią sporną było to, czy możliwość ta dotyczy jedynie sytuacji, w której derogowany został przepis procedury sądowoadministracyjnej (pogląd reprezentowany w doktrynie m.in. przez A. Kabata 13 i K. Sobieralskiego 14 ), czy też można żądać wznowienia postępowania zawsze w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisu prawa administracyjnego (procesowego, ale także materialnego i innych regulacji prawnych pogląd reprezentowany m.in. przez T. Kiełkowskiego). NSA w uchwale z 28 czerwca 2010 r. (II GPS 1/10) opowiedział się za drugim stanowiskiem, stwierdzając, że art p.p.s.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w każdym przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego 9 Por. wyrok NSA z r., II OSK 1745/ Ibidem. 11 Ibidem. 12 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). 13 Por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 752, teza Por. K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Kraków 2003, s. 245 i 246 oraz glosa do wyroku NSA z dnia 2 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 120/05, Jurysdykcja Podatkowa 2007, nr 2, s

4 Maciej Jamiołkowski o niezgodności przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej w danej sprawie 15. W doktrynie pojawił się także spór co do tego, czy uprawnienie do żądania wznowienia postępowania w sprawie przysługuje w praktyce jedynie osobie, która zainicjowała postępowanie przed TK (pogląd reprezentowany przez Z. Czeszejko- -Sochackiego 16 ), czy też każdemu, kogo dotyczy niekonstytucyjny akt (pogląd J. Trzcińskiego i A. Kabata). Wydaje się, że słuszne jest drugie stanowisko, bowiem aktywność w inicjowaniu postępowania przed TK nie powinna wpływać na wynikające z art. 77 Konstytucji prawo do naprawienia szkody związanej z zastosowaniem de facto przepisu niezgodnego z Konstytucją. Wiązałoby się to z niesprawiedliwym uprzywilejowaniem jednostek bardziej aktywnych, co z kolei stałoby w sprzeczności z art i art. 32 Konstytucji 18. Odnosząc się do kwestii praktycznych, należy zauważyć, że wznowienie postępowania w sprawie, w której został wydany przepis niezgodny z Konstytucją, nie zawsze jest możliwe. W sytuacji, gdy przepis uznany za niekonstytucyjny wywołuje skutki ex lege, a skutki te już się zrealizowały przed wydaniem orzeczenia przez TK, nie można tych skutków cofnąć 19. Sytuacja taka miała miejsce m.in. po wydaniu przez TK wyroku z 13 marca 2007 r. (K 8/07), stanowiącego, że wygaśnięcie mandatu za opóźnienie w terminowym złożeniu oświadczeń majątkowych przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, a także odpowiednich oświadczeń dotyczących ich małżonków, jest niezgodne z Konstytucją. Wznowienie postępowania w tej sprawie nie było możliwe, gdyż brak było procedury, która wskrzeszałaby wygasły mandat 20. Warto w tym miejscu odnieść się także do prawa podatkowego, bowiem tutaj w pewnych przypadkach także nie ma możliwości naprawy negatywnych skutków działania organów na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Przykładem może być wyrok TK z 6 marca 2002 r. (P 7/00), gdzie Trybunał 21 wykluczył możliwość Por. uchwała NSA z 28 czerwca 2010 r. (II GPS 1/10). 16 Por. Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 435, za: A. Kabat, Komentarz do art. 272 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Baza Lex Art. 2 Konstytucji: Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. 18 Art. 32 Konstytucji: 1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. 19 K. Gonera, E. Łętowska, op. cit., s Ibidem, s TK stwierdził, iż: niemożliwe jest w państwie prawnym uznanie, iż nieodpowiadanie wymaganiom art. 217 Konstytucji przepisów, określających obowiązki podatkowe, rodzi automatycznie ten skutek, że ukształtowane już obowiązki uznać należy od początku za niebyłe. Byłoby to sprzeczne z art. 2, art. 7, art. 83, a wreszcie art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji.

5 Następstwa derogacji przepisu przez Trybunał Konstytucyjny zwrotu podatku akcyzowego pobranego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu 16 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 stycznia 1998 r. w sprawie podatku akcyzowego 22, w związku z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym 23. Należy jednak podkreślić, że jeśli TK nie zawrze w orzeczeniu klauzuli o tym, iż niekonstytucyjność przepisu nie stanowi podstawy zwrotu podatku określonego w ostatecznej decyzji organów podatkowych, można wówczas żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 240 pkt 8 Ordynacji podatkowej 24. Przykładem prawnoadministracyjnym, ukazującym możliwość cofnięcia skutków zastosowania niekonstytucyjnych przepisów, jest wyrok WSA w Gliwicach z 31 maja 2012 r. (II SA/Gl 8/12). Sąd stwierdził w nim, iż Zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta G., działający z up. Prezydenta Miasta G., niesłusznie odmówił zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów 25, pobranych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Sąd uchylił akt organu w części dotyczącej opłat za wydanie kart pojazdów stanowiąc, że poddany kontroli akt podjęty został z naruszeniem prawa. Jak widać, naprawa następstw zastosowania niekonstytucyjnych przepisów nie zawsze jest możliwa, zależy zaś od indywidualnej sprawy i orzeczenia TK. IV. Skutki uchylenia przepisu przez Trybunał Konstytucyjny w trakcie postępowania przed sądem administracyjnym Kwestia uchylenia niekonstytucyjnego przepisu w trakcie postępowania przed sądem administracyjnym jest bardziej klarowna. W sytuacji gdy przepis traci moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku, a postępowanie przed sądem jest w toku, sąd powinien uwzględnić takie orzeczenie TK podczas wydawania własnego orzeczenia. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd powinien w takiej sytuacji odrzucić skargę 26 (w postępowaniu administracyjnym i podatkowym powinno to prowadzić do umorzenia postępowania). Pewną wątpliwość może wzbudzać jednak sytuacja, w której TK stwierdza niekonstytucyjność przepisu, jednocześnie odraczając utratę mocy obowiązującej. Nasuwa się pytanie, czy sądy powinny stosować przepis jeszcze obowiązujący, mając jednocześnie świadomość, że przepis ten jest już uznany za niezgodny z Konstytucją, 22 Dz. U. Nr 2, poz. 3 ze zm. 23 Dz. U. Nr 11, poz. 50 ze zm. 24 M. Żujewska, Jak wykorzystać niekonstytucyjność przepisów podatkowych, Gazeta Podatkowa , nr 118, s Chodzi tu o opłaty pobrane na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz ze zm.) oraz 1 ust. 1 Rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz ze zm.). 26 B. Adamiak, Niekonstytucyjność aktu normatywnego a czynności prawnoadministracyjne jednostki, Państwo i Prawo 2008, nr 4, s

6 Maciej Jamiołkowski czy też odmówić jego stosowania. NSA w wyroku z 24 października 2012 r. stanął na stanowisku, iż obowiązywanie aktu normatywnego nie do końca należy utożsamiać z obowiązkiem jego stosowania 27. W swoich wcześniejszych orzeczeniach NSA prezentował nawet bardziej radykalny pogląd, stanowiąc np. w wyroku z 11 maja 2009 r. (II OSK 115/09), że Orzeczenia sądowe nie mogą się opierać na przepisach prawa, co do którego stwierdzona została niezgodność z Konstytucją. Warto w tym miejscu zaznaczyć skrajnie odmienne stanowisko SN w tej kwestii. W uchwale z 3 lipca 2003 r. (III CZP 45/03) SN wskazał, iż skoro Trybunał odracza utratę mocy obowiązującej przepisu, tzn., że utrzymuje daną normę w mocy i należy ją stosować. V. Podsumowanie Jak widać, problem skutku uchylenia przepisu przez Trybunał Konstytucyjny po uprawomocnieniu się wyroku sądu administracyjnego oraz w trakcie postępowania przed sądem administracyjnym jest skomplikowany. Postawa sądów administracyjnych w stosunku do skutków uchylenia przepisu niekonstytucyjnego jest słuszna w zasadzie tam, gdzie jest taka możliwość, sądy uchylają orzeczenia organów administracji publicznej, które zostały wydane na podstawie takiego przepisu 28. Należy uznać także za właściwy pogląd prezentowany przez TK, iż w niektórych sytuacjach po prostu nie można bezpośrednio naprawić konsekwencji wydania niektórych orzeczeń (decyzji) na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją. Prowadzić by to mogło bowiem do rozregulowania systemu prawnoadministracyjnego czy podatkowego. Kontrowersyjna natomiast jest niespójność przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji. Ustrojodawca powinien zwrócić uwagę na ten problem, skoro na tle tylko tych dwóch przepisów rodzi się tak wiele sporów i niejasności. 27 Por. wyrok NSA z 24 października 2012 r. (II GSK 606/12). 28 K. Jędrzejewska, op. cit. dostępne online: 132

7 Maciej Jamiołkowski CONSEQUENCES OF THE CONSTITUTIONAL TRIBUNAL S DEROGATION OF A LAW AFTER A JUDGMENT OF THE ADMINISTRATIVE COURT BECOMES FINAL AND DURING THE PROCEEDINGS BEFORE THE ADMINISTRATIVE COURT Summary This article aims to analyze and assess the impact of the repeal provision by the Constitutional Tribunal after a fi nal judgment of the administrative court and during proceedings before the administrative court. This problem is very complex and raises many controversies and disputes both in jurisprudence and in doctrine. The article analyzes in detail the judgments of administrative courts and the Supreme Court, showing their inconsistency. Key words Constitutional Court, judgment of the administrative court, proceedings before the administrative court, Supreme Court, Constitution, dispute in the case law. 133

8