DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW. Towarzyszący dokumentowi: Wniosek dotyczący ROZPORZĄDZENIA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia r. SWD(2014) 154 final DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: Wniosek dotyczący ROZPORZĄDZENIA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY ustanawiającego zakaz połowów z użyciem pławnic, zmieniającego rozporządzenia Rady (WE) nr 850/98, (WE) nr 812/2004, (WE) nr 2187/2005 i (WE) nr 1967/2006 oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 894/97 {COM(2014) 265 final} {SWD(2014) 153 final} PL PL

2 Zastrzeżenie prawne: Niniejsze streszczenie jest wiążące wyłącznie dla tych służb Komisji, które je opracowały, i w żaden sposób nie przesądza o ostatecznej formie decyzji podejmowanych w przyszłości przez Komisję. 2

3 1. OPIS PROBLEMU Pławnice to sieci rybackie, które mogą unosić się i być użytkowane na powierzchni morza lub na niewielkiej głębokości w celu łowienia gatunków pływających w górnej części słupa wody. Zgodnie z konkretnymi rezolucjami Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych 1, w których wzywano do moratorium na stosowanie wielkich zestawów pławnicowych przy połowach gatunków pelagicznych 2, w Unii Europejskiej wprowadzono w latach 90. XX w. liczne przepisy w celu wdrożenia takiego zakazu stosowania wielkich zestawów pławnicowych 3. Ponadto z uwagi na poważne zagrożenie, jakie połowy łososia z użyciem pławnic stwarzały dla przetrzebionej już populacji morświna, od dnia 1 stycznia 2008 r. zakazano posiadania na statkach i używania do połowów w Morzu Bałtyckim wszelkiego rodzaju pławnic 4. Obecnie na statkach unijnych wolno posiadać i stosować pławnice na małą skalę, z wyjątkiem wód Morza Bałtyckiego, pod warunkiem że: a) ich indywidualna lub całkowita długość nie przekracza 2,5 km, b) ich stosowanie nie ma na celu połowu gatunków wymienionych w załączniku VIII do rozporządzenia nr 894/97 zmienionego rozporządzeniem (WE) nr 1239/98 5, oraz c) ryb gatunków wymienionych w załączniku VIII 6, które zostały złowione w pławnice, nie wolno wyładowywać. Niezależnie od całości ram regulacyjnych w dalszym ciągu występują udokumentowane trudności w stosowaniu przepisów UE dotyczących pławnic, w szczególności w basenie Morza Śródziemnego Rezolucje Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych: 44/225 z dnia 22 grudnia 1989 r; 45/197 z dnia 21 grudnia 1990 r.; 46/215 z dnia 20 grudnia1991 r. Na mocy Konwencji o zakazie połowów długimi pławnicami na Południowym Pacyfiku (konwencja z Wellington wielkie zestawy pławnicowe zostały zdefiniowane jako sieci o ponad 2,5 km długości. Rozporządzenie Rady (EC) nr 894/97 z dnia 29 kwietnia 1997 ustanawiające środki techniczne dla zachowania zasobów połowowych. Rozporządzenie Rady (WE) nr 2187/2005 z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie zachowania zasobów połowowych w wodach Morza Bałtyckiego, cieśnin Bełt i Sund poprzez zastosowanie środków technicznych oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1434/98 i uchylające rozporządzenie (WE) nr 88/98. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1239/98 z dnia 8 czerwca 1998 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 894/97 ustanawiające środki techniczne dla zachowania zasobów połowowych. Wykaz gatunków (załącznik VIII): tuńczyk biały: Thunnus alalunga; tuńczyk błękitnopłetwy: Thunnus thynnus; opastun: Thunnus obesus; bonito: Katsuwonus pelamis; pelamida: Sarda sarda; tuńczyk żółtopłetwy: Thunnus albacares; tuńczyk czarnopłetwy: Thunnus atlanticus; bonito: Euthynnus spp.; tuńczyk południowy: Thunnus maccoyii; tuńczyk fregatowy: Auxis spp.; prażmowate: Brama rayi; marliny: Tetrapturus spp.; Makaira spp.; ryby żaglowe: Istiophorus spp.; włócznik: Xiphias gladius; saira: Scomberesox spp.; Cololabis spp.; delfinowate: Coryphaena spp.; rekiny: Hexanchus griseus; Cetorhinus maximus; Alopiidae; Carcharhinidae; Sphyrnidae; Isuridae; Lamnidae; głowonogi: wszystkie gatunki. 3

4 Takie uchybienia mogą być powodem do znacznego zwiększenia liczby środków krajowych, będących uzupełnieniem istniejących ram prawnych UE, które nie zapobiegają jednak w sposób bardzo skuteczny niewykorzystywania tych niedociągnięć, i mogą pozostawiać operatorom możliwość kolejnych nadużyć i nieprzestrzegania prawa. Mimo że zainteresowane państwa członkowskie przyjęły niedawno dodatkowe środki krajowe w celu rozwiązania tych kwestii, nadal istnieje prawdopodobieństwo ponownego wystąpienia w najbliższej przyszłości takich samych problemów. Ponadto z wcześniejszych doświadczeń oraz najnowszych informacji uzyskanych z badań naukowych 7 wynika, że niektóre połowy na małą skalę z użyciem pławnic mogą jednak stanowić utrzymujący się problem w zakresie ochrony środowiska i ochrony gatunkowej z uwagi na oddziaływanie na gatunki chronione (np. walenie, żółwie morskie, jesiotrowate itp.), w szczególności w niektórych regionach. 2. ANALIZA ZGODNOŚCI Z ZASADĄ POMOCNICZOŚCI Komisja działa na podstawie art. 3 ust. 1 lit. d) i zgodnie z procedurą określoną w art. 43 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W związku z tym zasada pomocniczości nie ma zastosowania do sprawy, której dotyczy niniejsza inicjatywa. 3. CELE W niniejszych ramach główne szczegółowe cele polityki są następujące: określenie i wyeliminowanie ewentualnych utrzymujących się problemów dotyczących ochrony środowiska związanych ze stosowaniem pławnic na małą skalę; wyjaśnienie i usunięcie niedociągnięć w ramach prawnych UE, które mogą utrudnić stosowanie prawa i osłabić kontrolę oraz egzekwowanie prawa; przyczynienie się do osiągnięcia celów i wskaźników docelowych dobrego stanu środowiska, o którym mowa w dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej 8 i powiązanych dyrektywach. 4. WARIANTY STRATEGICZNE 7 8 Umowa ramowa MAREA, MARE 2009/05 Lot. 1 SI zamówienie szczegółowe 8 (SI ). Identyfikacja i charakterystyka połowów na małą skalę z użyciem pławnic w basenie Morza Śródziemnego (DriftMed) oraz umowa ramowa MARE/2011/01 Lot2 zamówienie szczegółowe 5 (SI ). Analiza pomocnicza przeglądu systemu UE dotyczącego połowów na małą skalę z użyciem pławnic. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/56/EC z dnia 17 czerwca 2008 r. ustanawiająca ramy działań Wspólnoty w dziedzinie polityki środowiska morskiego (dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej). 4

5 Aby osiągnąć te cele, rozważono cztery warianty działań: wariant 1: utrzymanie status quo (scenariusz podstawowy); wariant 2: wprowadzenie środków technicznych i kontrolnych; wariant 3: selektywny zakaz połowów z użyciem pławnic; wariant 4: całkowity zakaz stosowania pławnic. Wariant 1: utrzymanie status quo (scenariusz podstawowy) Podejście to oznacza niepodejmowanie żadnych szczególnych kroków w celu zmiany obecnych przepisów regulujących użycie pławnic zawartych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 894/97 zmienionym rozporządzeniem (WE) nr 1239/98. Wariant 2: wprowadzenie środków technicznych i kontrolnych Ten wariant zmierza do wyeliminowania błędnych interpretacji oraz niedostatecznego stosowania istniejących przepisów dotyczących pławnic poprzez wprowadzenie szczegółowych przepisów w sprawie: dodatkowych środków technicznych (tj. charakterystyki narzędzi połowowych: maksymalnej wielkości oczek, maksymalnej grubości sznurka, maksymalnej odległości od wybrzeża itp.); kontroli i monitorowania (np. zasada jednej sieci, obowiązkowe upoważnienia do połowów, itp.). Wariant 3: selektywny zakaz połowów z użyciem pławnic Zakazane zostałoby tylko stosowanie pławnic uznanych za najbardziej szkodliwe dla ściśle chronionych gatunków lub tych, których stosowanie uniemożliwia uniknięcie niepożądanych przyłowów gatunków niedozwolonych (załącznik VIII). Na podstawie dostępnych dotąd informacji nie można precyzyjnie zidentyfikować szkodliwych połowów z użyciem pławnic, chociaż istnieją konkretne przykłady, wymagałoby to zatem zwiększenia zakresu pracy w terenie. Wariant 4: całkowity zakaz stosowania pławnic Ten wariant oznaczałby wyeliminowanie de facto wszelkich połowów z użyciem pławnic przez wprowadzenie całkowitego zakazu posiadania na statku lub stosowania tego rodzaju narzędzi połowowych. Wszelkie utrzymujące się problemy w zakresie kontroli i ochrony środowiska byłyby rozwiązywane przez stosowanie zasady ostrożności. Wariant ten byłby również zgodny z preferencjami wskazanymi przez niektóre państwa członkowskie, ponieważ albo nigdy nie prowadzono w nich tego rodzaju połowów (np. Niderlandy, Belgia itd.), albo przyjęły one środki krajowe (np. Hiszpania, Grecja, Cypr, Malta itp.) lub podpisały międzynarodowe zobowiązania (np. państwa basenu Morza Śródziemnego i Morza Czarnego wraz z Portugalią jako strony porozumienia ACCOBAMS) zakazujące stosowania wszelkich pławnic, chociaż w większości przypadków ich nie wdrożyły. 5

6 5. OCENA SKUTKÓW Ocena wariantów opiera się na analizie SWOT. Ze względu na potrzebę zachowania zwięzłości nie przytoczono tu rozważań dotyczących scenariusza utrzymania status quo (wariant 1). Większość stwierdzonych połowów to połowy sezonowe, a uczestniczące w nich floty składają się ze statków wielozadaniowych. W przypadku większości rybaków połowy pławnicami przypadają na zaledwie kilka miesięcy działalności połowowej w każdym roku, przy czym niektórzy z rybaków stosują pławnice przez czas krótszy niż pół miesiąca rocznie. Niemniej jednak tego rodzaju połowy mogą stanowić istotne źródło dochodów dla niektórych lokalnych społeczności rybackich, chociaż w ostatnich latach zarówno liczba statków, jak i liczba pracowników znacząco zmalały. Dlatego też, mimo iż nie można wykluczyć, że zakaz ten może mieć wpływ na niektóre statki prowadzące te połowy, ogólny społecznogospodarczy wpływ całkowitego zakazu uznaje się za nieistotny na poziomie krajowym i na poziomie lokalnym. W związku z tym nie oczekuje się, że całkowity zakaz stosowania pławnic zgodnie z wariantem 4 będzie skutkować odpowiednim zmniejszeniem liczby rybaków, którzy nadal będą prowadzić działalność za pomocą innych narzędzi połowowych, dopuszczonych w ramach ich licencji połowowej. Wariant Skutki społeczno-ekonomiczne Wynik Wariant 2 Środki techniczne i kontrolne przyjęte na szczeblu UE Oczekuje się, że dostosowanie floty do nowych wymagań technicznych oraz opracowanie odpowiednich narzędzi kontroli spowoduje koszty gospodarcze i finansowe. W ramach należnych środków technicznych dotyczących stosowania pławnic powinna istnieć możliwość określenia zaprzestania niektórych form działalności połowowej. Wariant 3 Selektywny zakaz połowów z użyciem pławnic Skutki społeczne i gospodarcze dla rybaków stosujących pławnice objęte wdrażanym zakazem. Koszty te można jednak złagodzić poprzez prowadzenie innych rodzajów połowów już dopuszczonych w ich licencjach połowowych i, w razie konieczności, za pomocą towarzyszących środków finansowych. Są one spotęgowane przez potencjalne ryzyko dyskryminującego traktowania niektórych połowów z użyciem pławnic. Ponadto, aby uzyskać bardziej wiarygodne dane dotyczące właściwej klasyfikacji, sektor powinien włączyć się w finansowanie dodatkowych kosztów badań naukowych. Wariant 4 Całkowity zakaz Społeczne i gospodarcze skutki dla rybaków objętych 6

7 Wariant Skutki społeczno-ekonomiczne Wynik stosowania pławnic zakazem, mimo ich złagodzenia przez prowadzenie innych rodzajów połowów już dopuszczonych w ich licencjach połowowych i, w razie konieczności, przez środki towarzyszące w celu wspierania działań w zakresie adaptacji (przejście na inne metody połowów, zróżnicowanie działalności, stopniowe wycofywanie). (Legenda: + pozytywny wpływ, + + znacząco pozytywny wpływ, negatywny wpływ, znacząco negatywny wpływ, 0 brak wpływu, nie dotyczy nie dotyczy/bardzo trudne do oszacowania.) Wariant Wpływ na środowisko Wynik Wariant 2 Środki techniczne i kontrolne przyjęte na szczeblu UE Wariant 3 Selektywny zakaz połowów z użyciem pławnic Wariant 4 Całkowity zakaz stosowania pławnic Podobny wpływ na środowisko jak w przypadku utrzymania status quo, choć w wariancie tym znosi się możliwość przyszłego złagodzenia przepisów krajowych w celu przeciwdziałania negatywnemu wpływowi na gatunki, których połowy są niedozwolone. Wariant ten ma na celu rozwiązanie utrzymujących się problemów środowiskowych, w tym zebranie niezbędnych dowodów na poparcie decyzji. Należy jednak zauważyć, że informacje dostępne w krótkim okresie są ograniczone i nie są wystarczająco solidne, aby możliwe było zidentyfikowanie najbardziej szkodliwych połowów, których należy zakazać. W związku z tym istnieje ryzyko, że najbardziej szkodliwe połowy nie zostaną objęte zakazem, a problemy z zakresu ochrony środowiska będą się utrzymywać. Ewentualne przeniesienie nakładu połowowego z zakazanych połowów z użyciem pławnic na inne rodzaje połowów powinno być monitorowane w celu uniknięcia negatywnych skutków. Pozytywny wpływ, ponieważ wariant ten uwzględniałby wszystkie możliwe problemy związane ze środowiskiem naturalnym poprzez całkowity zakaz działalności. Przesunięcie działalności w kierunku innych narzędzi już dopuszczonych w licencjach połowowych rybaków uważa się za minimalne, zważywszy na marginalne znaczenie działań z użyciem pławnic w przypadku większości statków. Jednakże przeniesienie nakładu połowowego z połowów z użyciem pławnic na inne

8 Wariant Wpływ na środowisko Wynik rodzaje połowów powinno być monitorowane w celu uniknięcia nieoczekiwanych negatywnych skutków. Pozytywne skutki pośrednie powodujące lepsze zarządzanie połowami innego rodzaju, które mogą wpływać na gatunki chronione. Ocenę obciążeń administracyjnych ciążących na państwach członkowskich oparto na potencjalnych wymaganiach głównych środków proponowanych w odniesieniu do każdego wariantu oraz skutków dla zaangażowanych zainteresowanych stron (tj. organów publicznych i podmiotów gospodarczych) w zakresie: a) wymagań regulacyjnych (wysokie obciążenia); b) obowiązków informacyjnych (ograniczone obciążenia); lub c) szczególnego dostosowania procesów lub zachowań (średnie obciążenia). Warianty Wpływ na obciążenia administracyjne Wynik Wariant 2 Środki techniczne i kontrolne przyjęte na szczeblu UE Istotne obciążenie administracyjne mające na celu śledzenie procesu dostosowywania się do nowych wymogów (np. zmiany rozmiaru oczek sieci) oraz właściwie monitorowanie wdrażania nowego systemu (np. ustanowienie upoważnień do połowów, planu kontroli itp.). Wariant 3 Selektywny zakaz połowów z użyciem pławnic Istotne obciążenie administracyjne w zakresie zbierania informacji niezbędnych do podjęcia decyzji w sprawie ewentualnego zakazu niektórych połowów. Trudności z zarządzaniem i kontrolowaniem dwóch równoległych systemów połowów z użyciem pławnic: potencjalnie zakazanych i potencjalnie dopuszczonych. Wariant 4 Całkowity zakaz stosowania pławnic Obciążenia administracyjne w krótkiej perspektywie, związane z zarządzaniem i kontrolą w okresie przejściowym. W perspektywie średnio- i długookresowej obciążenia zostałyby w dużym stopniu ograniczone dzięki uproszczeniu ram prawnych i potrzeb w zakresie kontroli. Ten uproszczony system wymagałby mniej wymagających kontroli i monitorowania w odniesieniu do pławnic; zarządzaniu podlegałoby też mniej narzędzi połowowych PORÓWNANIE WARIANTÓW 8

9 W uzupełnieniu przedstawionego wyżej zestawienia skuteczność czterech wariantów porównano za pomocą kryteriów oceny odpowiedniości, efektywności, skuteczności, spójności i akceptowalności. Odpowiedniość wariantów jest rozpatrywana w świetle utrzymujących się problemów środowiskowych i problemów związanych z kontrolą, a mianowicie: kwestie związane ze środowiskiem: monitorowanie połowów z użyciem pławnic jest niewystarczające, aby możliwa była ocena ich wpływu na gatunki chronione; kwestie związane z kontrolą: niektóre państwa członkowskie nie zdołały zapobiec poławianiu niedozwolonych gatunków w ramach połowów pławnicami na małą skalę. Efektywność i skuteczność wariantów jest rozpatrywana między innymi w odniesieniu do zapobiegania rozszerzania połowów wielkimi zestawami pławnicowymi/ukierunkowania połowów na gatunki wymienione w załączniku VIII oraz związanych z nimi niewybiórczych połowów (w tym gatunków docelowych/przyłowów) oraz z punktu widzenia łagodzenia skutków użycia pławnic na gatunki o szczególnych potrzebach w zakresie ochrony. Spójność wariantów analizowano w powiązaniu z nadrzędnymi celami, strategiami i priorytetami UE. Akceptowalność wariantów badano w kontekście lepszej kontroli i egzekwowania prawa, wymiaru związanego z ochroną środowiska, współmiernych obciążeń administracyjnych (tj. z uwzględnieniem zasady proporcjonalności), w tym również z uwzględnieniem wyników konsultacji publicznych. Porównanie czterech wariantów polityki zestawiono w poniższej tabeli. Kryteria oceny Wariant 1 Utrzymanie status quo Wariant 2 Środki techniczne oraz środki kontroli Wariant 3 Selektywny zakaz Wariant 4 Całkowity zakaz Odpowiedniość Aspekt środowiskowy Aspekt kontrolny + + Efektywność Cel Cel Cel Cel

10 Cel Skuteczność Cel Cel Cel Cel Cel Spójność Akceptowalność Zasada proporcjonalności Zasada ostrożności Zarządzanie ekosystemowe Państwa członkowskie / Rybacy 0 Organizacje pozarządowe Na podstawie powyższych analiz wariant 4 dotyczący całkowitego zakazu wszelkich połowów z użyciem pławnic wydaje się rozwiązaniem preferowanym, ponieważ w największym stopniu spełnia wymogi efektywności, skuteczności, spójności i akceptowalności, zapewniając jednocześnie najlepsze wyniki pod względem wpływu na środowisko naturalne i zmniejszenia obciążeń administracyjnych. 7 MONITOROWANIE I OCENA Nie będą tworzone nowe systemy monitorowania i oceny, inne od dotychczas istniejących; należy sprawić, aby funkcjonowały one właściwie. W odniesieniu do tej kwestii Komisja będzie ściśle współpracować z państwami członkowskimi w celu zapewnienia, aby narzędzia kontrolne, inspekcyjne i służące egzekwowaniu prawa wraz z monitorowaniem naukowym, strategiami oceny ryzyka, a także 10

11 środkami odstraszającymi ustanowionymi w ramach wspólnej polityki rybołówstwa były efektywnie i skutecznie wdrażane przez państwa członkowskie, oraz starannie to kontrolować. Ponadto nowe mechanizmy określone w dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej 12 powinny ułatwić prowadzenie przez państwa członkowskie monitorowania i sprawozdawczości oraz udoskonalić ich systemy jak zapisano w dyrektywach ptasiej i siedliskowej Rozporządzenie Rady (WE) nr 1224/2009 z dnia 20 listopada 2009 r. ustanawiające wspólnotowy system kontroli w celu zapewnienia przestrzegania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa, Dz.U. L 343 z , s. 1. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1005/2008 z dnia 29 września 2008 r. ustanawiające wspólnotowy system zapobiegania nielegalnym, nieraportowanym i nieuregulowanym połowom oraz ich powstrzymywania i eliminowania, Dz.U. L 286 z , s.1. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1380/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa, Dz.U. L 354 z , s. 22. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/56/WE z dnia 17 czerwca 2008 r. ustanawiająca ramy działań Wspólnoty w dziedzinie polityki środowiska morskiego. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa. Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 roku w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. 11