Urząd Marszałkowski Województwa Zachodniopomorskiego Zachodniopomorskie Studia Regionalne

Transkrypt

1 nr

2 2

3 Urząd Marszałkowski Województwa Zachodniopomorskiego Zachodniopomorskie Studia Regionalne 3 nr 6 I 5 I 2015 Szczecin 2015

4 Zachodniopomorskie Studia Regionalne są publikacją Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego Zespół redakcyjny wydawnictwa: Przewodniczący komitetu redakcyjnego: Redaktor naczelny: Sekretarz: Skład i druk: Olgierd Geblewicz Marcin Szmyt Sławomir Doburzyński Zapol Urząd Marszałkowski Województwa Zachodniopomorskiego Wydział Zarządzania Strategicznego 4 ul. Korsarzy Szczecin ISBN Egzemplarz bezpłatny Wersje elektroniczne wydawnictwa można znaleźć na stronie

5 O GOSPODAROWANIU PRZESTRZENIĄ SPIS TREŚCI: Agnieszka Zimnicka, London Borough of Croydon, Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie Koło zamachowe regeneracji terenów nadwodnych w rękach prywatnych czy publicznych? Doświadczenia Londynu i Rotterdamu z perspektywy Szczecina 7 Anna Smentek, Urząd Marszałkowski Województwa Zachodniopomorskiego Zakres przedmiotowy raportu o stanie zagospodarowania przestrzennego województwa 21 Sławomir Doburzyński, Urząd Marszałkowski Województwa Zachodniopomorskiego Przestrzeń i fumkcje w europejskiej i polskiej polityce rozwoju 37 Anna Sztandera, Urząd Marszałkowski Województwa Zachodniopomorskiego Wokół projektu krajowej polityki miejskiej 59 Zoom na region Rafał Niewiarowski, Urząd Marszałkowski Województwa Zachodniopomorskiego Rolnictwo i produkcja rolna 65 5

6 6

7 KOŁO ZAMACHOWE REGENERACJI TERENÓW NADWODNYCH W RĘKACH PRYWATNYCH CZY PUBLICZNYCH? DOŚWIADCZENIA LONDYNU I ROTTERDAMU Z PERSPEKTYWY SZCZECINA. Agnieszka Zimnicka, London Borough of Croydon, Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie WPROWADZENIE Pojęcie kapitału terytorialnego (OECD 2001, Camagni 2008, Mliczyńska Hajda 2014), czyli połączenia właściwości geograficznych, ekonomicznych, społecznych, kulturowych i środowiskowych charakterystycznych dla danej lokalizacji stało się w ostatnich dekadach fundamentem polityk rozwoju. Czynnik przestrzenny stał się nieodłącznym elementem strategii rozwoju społeczno-gospodarczego (Zimnicka 2013). Dematteis i Governa (2005) opisują kapitał terytorialny jako kombinację czterech elementów: koncentracji dóbr wspólnych tworzących niepodzielny majątek który nie może być własnością prywatną, nieruchomości stanowiących integralny składnik konkretnych miejsc, specyficznych cech miejsca niemal niemożliwych do znalezienia gdzieindziej, dziedzictwa kulturowego tworzonego i zachowanego przez wieki. Tereny nadwodne w miastach zawierają zwykle wszystkie cztery składniki, a ze względu na zmiany społeczno-ekonomiczne i technologiczne końca XX wieku, są od lat przedmiotem działań rewitalizacyjnych (Paszkowski 2009; Hersh B., Pęchorzewski D., Yu S. (X) 2012; Mliczyńska Hajda 2014). Stanowią szansę na odnowę potencjału gospodarczego, zmianę wizerunku i wreszcie wytworzenie korzyści dla miasta jako wspólnoty. Pojęcie inteligentnej regeneracji określono na podstawie metody oceny inteligencji miast opracowanej w ramach projektu europejskiego Planning for Energy Efficient Cities PLEEC (Giffinger R., Kramar H., Pichler-Milanović N., Strohmayer F. 2014). Według PLEEC miasto inteligentne to takie, które osiąga wysoką wydajność na odpowiednich polach rozwoju urbanistycznego, opiera się na inteligentnej kombinacji wkładu i działalności samodzielnych, niezależnych i aktywnych mieszkańców. Na ocenę tej inteligencji składają się: zarządzanie z uczestnictwem społecznym, konkurencyjna gospodarka, kapitał społeczny i ludzki, zrównoważony transport i rozwinięte sieci informatyczne, zrównoważone zarządzanie zasobami naturalnymi, oraz wysoka jakość życia. Inteligencję regeneracji waterfrontów można więc opisać jako: długofalowe i elastyczne planowanie rozwoju, tworzenie korzyści dla gospodarki miasta, budowanie i wzmacnianie społeczności lokalnej, trwałą poprawę środowiska miejskiego, wykorzystanie potencjału rzeki, tworzenie warunków dla wysokiej jakości życia. 7

8 Davoudi S., Evans N., Governa F. i Santangelo M. (2008) dowodzą, iż model gospodarowania kapitałem terytorialnym ulega obecnie przekierowaniu z zarządzania przez sektor publiczny ku koordynacji działań sektora prywatnego. Artykuł za pomocą analizy porównawczej tych dwóch modeli, na podstawie projektów Kop van Zuid w Rotterdamie i Nine Elms w Londynie, podejmuje próbę oceny realizacji inteligentnej regeneracji waterfrontów oraz możliwości zastosowania ich w warunkach polskich szczecińskiego Międzyodrza. Regeneracja waterfrontów to zwykle długofalowe i pokoleniowe zadania wymagające stałych nakładów finansowych i ludzkich często wykraczających poza kilka kadencji samorządowych i okresów legislacyjnych (BMVBS 2011). Zarówno w przypadku londyńskiego Nine Elms, 195 ha terenu lekkiego przemysłu nad Tamizą, jak i rotterdamskiego Kop van Zuid, 175 ha terenu dawnego portu, potrzeba regeneracji narodziła się już w latach 80-tych XX wieku. Londyn jest przykładem regeneracji za pomocą kapitału i koordynacji inwestycji prywatnych. Rotterdam reprezentuje model zarządzania rozwojem poprzez inwestycje publiczne. LONDYN KOORDYNACJA DZIAŁAŃ SEKTORA PRYWATNEGO 8 W roku 1983 zamknięto w Londynie elektrownię Batersea, a z działalności gospodarczej pozostały przede wszystkim dwa zespoły hal handlu hurtowego zwane New Covent Garden. Rozdrobnienie i złożoność własności gruntów stanowiła wyzwanie dla planowania i zarządzania regeneracją całego obszaru. Pierwotnie zamierzano użyć regeneracji terenów wpisanych na listę zabytków elektrowni jako głównego katalizatora rozwoju. Kolejne inwestycje napędzane rosnącą ceną rynkową nieruchomości miały po kolei rozprzestrzeniać rewitalizację. Rynek miał zachęcać przedsiębiorców do pozbywania się swoich nieruchomości i przekształcania nisko-dochodowych terenów lekkiego przemysłu w wysokiej wartości tereny ogólnomiejskie. Niestety, skala przedsięwzięcia inicjującego i specjalne wymagania związane z ochroną dziedzictwa kulturowego elektrowni w połączeniu z globalną dekoniunkturą gospodarczą spowodowały, iż próba pozyskania rzetelnego inwestora zakończyła się sukcesem dopiero w roku Projekt jest obecnie realizowany przez konsorcjum z Malezji. Długofalowe i elastyczne planowanie rozwoju Tereny pomiędzy Parkiem Battersea i dworcem Vauxhall, wzdłuż Alei Nine Elms (Dziewięciu Wiązów) uzyskał w planie Londynu z 2005 status Obszaru Możliwości Inwestycyjnych, jednego z 38 w aglomeracji londyńskiej. Warto tutaj nadmienić, że ponad połowa obszarów wskazanych przez strategiczny plan rozwoju przestrzennego to różnego rodzaju waterfronty od nabrzeży Tamizy, poprzez otoczenia mniejszych rzek Lee i Wandle po śródmiejskie kanały. Obszar Battersea Nine Elms Vauxhall obejmuje tereny należące do dwóch gmin: Wandsworth i Lambeth. Jest zamieszkiwany przez niespełna 2000 mieszkańców, obsługiwany przez dwie stacje kolejowe. Plan dla Obszaru Możliwości Inwestycyjnych (GLA 2012) zawierający wytyczne dla rozwoju oraz zarys struktury przestrzennej stał się instrumentem porządkującym działania inwestorów oraz zasady współfinansowania infrastruktury. Deweloperzy i właściciele gruntów na podstawie tego planu mogą się zorientować co do wymagań dotyczących zagospodarowania, parametrów granicznych i elementów wspólnych. Ostatecznie kołem zamachowym działań inwestycyjnych stała się decyzja Ambasady USA o budowie nowej siedziby w rejonie Nine Elms w roku Ożywienie wśród developerów zaowocowało kolejnym przełomem, a mianowicie decyzją Transport for London o przedłużeniu linii metra Northern tak, aby jej dwie nowe stacje obsługiwały nowe tereny mieszkaniowe (2014). Rozpisano także konkurs na nowy most pieszo-rowerowy przez Tamizę, którego rozstrzygnięcie planowane jest na wrzesień 2015 roku. Tworzenie korzyści dla gospodarki miasta Do zarządzania regeneracją obszaru Nine Elms powołano Zarząd Strategiczny składający się z przedstawicieli władz regionalnych Greater London Authority i lokalnych: London Borough of Lambeth, London Borough of Wandsworth, właścicieli nieruchomości i kluczowych instytucji odpowiedzialnych za finansowanie rozwoju transportu (Transport for London) oraz społecznego budownictwa mieszkaniowego (Homes and Communities Agency). Zespół Do Spraw Wsparcia i Realizacji odpowiedzialny jest za indywidualne negocjacje dotyczące opłat partycypacyjnych i realizacji infrastruktury wspólnej.

9 Obszar Możliwości Inwestycyjnych Vauxhall Nine Elms Battersea. Źródło: Google Earth 2015 System planistyczny w Wielkie Brytanii zawiera mechanizmy finansowe umożliwiające internalizację kosztów zewnętrznych ponoszonych przez samorząd, a wywołanych przez daną inwestycję. Istnieją dwa rodzaje opłat: opłata na rzecz infrastruktury komunalnej (Community Infrastructure Levy CIL) oraz obligacje planistyczne wynikające z sekcji 106 Ustawy o Planowaniu (Town and Country Planning Act 1990). Deweloper umownie zobowiązuje się do podjęcia konkretnych prac, budowy urządzeń czy zagospodarowania terenu, lub do wniesienia wkładu finansowego dla budowy infrastruktury czy zapewnienia usługi komunalnej. CIL naliczany jest od powierzchni użytkowej. Stawka zależy od sposobu użytkowania oraz lokalizacji, a samorządy samodzielnie ustalają taryfę. W rejonie Nine Elms najwyższy CIL obowiązuje w przypadku inwestycji mieszkaniowych w pasie nad rzeką. To 575 funtów za metr powierzchni mieszkaniowej. Dodatkowo Burmistrz Londynu nałożył na wszystkie podległe gminy CIL regionalny w celu sfinansowania podziemnej linii kolejowej Crossrail biegnącej przez centrum na linii wschód zachód. CIL finansuje w poszczególnych gminach odpowiednio: rozwój transportu publicznego, sieć połączeń pieszych i rowerowych, usługi edukacyjne, komunalne i służby zdrowia, tereny otwarte i place zabaw, znoszenie barier dla zatrudnienia poprzez rozwój szkoleń zawodowych oraz zapewnienie opieki nad dziećmi, służby ratunkowe, oraz udogodnienia z zakresu ekologii i ochrony środowiska. Wkład w ramach sekcji 106 negocjowany jest indywidualnie i dotyczy przede wszystkim realizacji konkretnych elementów zagospodarowania oraz mieszkań socjalnych. Model prywatny realizowany na obszarze Nine Elms zakłada, że infrastruktura publiczna, w tym rozbudowa metra i nowy most pieszy, będzie w całości sfinansowana z obligacji planistycznych. Wysokie opłaty planistyczne są jednocześnie przyczyną wysokiej intensywności zagospodarowania terenu. Dzięki założeniom struktury przestrzennej planu samorządy są w stanie egzekwować realizację sieci przestrzeni publicznych, które tworzone są jak układanka z części dostarczanych przez każdego z deweloperów. Sztan- 9

10 Rysunek 1. Model zarządzania regeneracją obszaru Battersea Nine Elms Vauxhall. Źródło: GLA darowym przykładem jest linearny park, który ma służyć jako alternatywny element sieci transportowej i porządkujący strukturę przestrzenną. Samorządy nie zdecydowały się na wyznaczenie nowej ulicy wzdłuż całego obszaru, co wiązałoby się z zaangażowaniem znacznych środków publicznych i koniecznością wywłaszczania. W zamian za to zatwierdzono linearny park arterię pieszo-rowerową złożoną z wielu odcinków realizowanych na terenach należących do indywidualnych inwestorów. Warto podkreślić, że na terenach Nine Elms działa jeszcze dzisiaj wiele firm będących w dobrej kondycji ekonomicznej, jednak bardzo ekstensywnie użytkujących cenne tereny w centrum Londynu. Działania samorządu zmierzają do zapewnienia tym firmom nowoczesnej infrastruktury i bardziej efektywnego zagospodarowania terenów. W ramach działań wzmacniających potencjał gospodarczy podjęto projekt modernizacji i rozbudowy hal handlu hurtowego New Covent Garden oraz konsolidacji lokalnych przedsiębiorstw. Plany przewidują miejsc pracy w rejonie poddawanym regeneracji. Schemat 1. Struktura przestrzenna terenu Battersea Nine Elms Vauxhall. Źródło: Greater London Authority 2009

11 Budowanie i wzmacnianie społeczności lokalnej Społeczny aspekt prywatnego modelu regeneracji jest najtrudniejszy do opanowania. Prawa rynku rządzące nieruchomościami w Londynie sprawiają, że budowane mieszkania są bardziej postrzegane jako inwestycje niż domy, siedziby mieszkańców. Astronomiczne ceny mieszkań, które przeważnie ledwo spełniają minima powierzchniowe narzucone przez władze Londynu oraz brytyjskie uwarunkowania kulturowe sprawiają, że popyt na nie znajduje się głównie zagranicą. Służą one jako bazy wypadowe do Wielkiej Brytanii i Europy dla ich właścicieli lub przeznaczone są na wynajem. Dzięki obowiązkowi przeznaczenia uzgodnionej puli mieszkań na mieszkania tak zwane dostępne czyli subsydiowane przez agendę rządową Homes and Community Agency nowe apartamentowce mają szanse na tworzenie lokalnych społeczności. Mieszkania subsydiowane stanowią zalążek zdrowych sąsiedztw. W przypadku Nine Elms będzie to co najmniej 2500 z 1600 planowanych jednostek mieszkalnych. Trwała poprawa środowiska miejskiego oraz tworzenie warunków dla wysokiej jakości życia Nowa zabudowa oraz infrastruktura muszą spełniać wyśrubowane standardy technologiczne budynków związane z ochroną środowiska. Wymagania stawiane przez władze Londynu oraz poszczególne samorządy to nie tylko najwyższe wskaźniki, ale także obowiązek pozyskiwania 20% energii ze źródeł odnawialnych, zapewnienie zrównoważonego systemu odwadniania terenów. To także wsparcie dla transportu zrównoważonego wyrażone w standardach dotyczących liczby miejsc parkingowych dla rowerów oraz miejsc ładowania dla akumulatorów samochodów napędzanych silnikiem elektrycznym. Poza tym samorząd koordynuje opracowanie Strategicznego Planu Infrastruktury Technicznej, który ma określić zapotrzebowanie w media w czasie działań budowlanych oraz po zakończeniu budowy. Masterplan energetyczny zakłada stworzenie wspólnej sieci grzewczej i ziębiącej dla całego obszaru. Rozważane jest wdrożenie pneumatycznego systemu odbioru odpadów. Nowe apartamentowce w otoczeniu dawnej elektrowni Battersea. 11 Źródło: Fotografia autorki 2015 W programie funkcjonalnym obszaru znajdują się nie tylko miejsca zamieszkania i miejsca pracy, ale także rozległe przestrzenie publiczne, instytucje kulturalne i miejsca dla rozwoju działalności kulturalnej. Wykorzystanie potencjału rzeki Związki terenów w otoczeniu Nine Elms z rzeką dotychczas miały charakter utylitarny i symboliczny. Wielka sylweta byłej elektrowni stanowi rozpoznawalny znak miejsca, jednak jest niedostępny dla przeciętnego zwiedzającego. Nowy projekt przede wszystkim zapewnia kontynuację i modernizację nabrzeży. Rzeka jest wykorzystywana przez deweloperów, stanowi integralny element planów logistyki budowy. Lokalizacja w centrum wielkiego miasta, z jedną ulicą biegnącą na wskroś terenów rozwojowych jest wielkim wyzwaniem. Rzeka umożliwia bezkolizyjny transport materiałów i urządzeń, z minimalnym wpływem na ruch samochodowy w okolicy. Projekt zakłada aktywizację nabrzeży dla celów rekreacyjnych ale także transportowych. Dzięki nowym bulwarom nad Tamizą kolejny odcinek nabrzeża stanie się celem spacerów, działalności kulturalnej i gospodarczej. W przyszłości przewidywane jest włączenie Battersea do sieci obsługiwanej przez tramwaj wodny i statki wycieczkowe.

12 ROTTERDAM AKTYWNE ZARZĄDZANIE ROZWOJEM PRZEZ SAMORZĄD Na początku lat 80-tych XX wieku port w Rotterdamie przeszedł znaczącą restrukturyzację, która zaowocowała opuszczeniem znaczących terenów sąsiadujących z centrum miasta. Tereny te zostały częściowo oczyszczone, jednak pozostawiono te naziemne elementy infrastruktury portowej: kolej, dźwigi, magazyny, które były w najlepszym stanie technicznym. Pomiędzy historycznym śródmieściem na północnym brzegu i nowoczesnymi osiedlami mieszkaniowymi na południowym brzegu Mozy wytworzyła się martwa przestrzeń. Nowe przestrzenie publiczne i apartamentowce w dawnej elektrowni Battersea. Źródło: EG Focus Długofalowe i elastyczne planowanie rozwoju W przypadku Rotterdamu Kop van Zuid, opuszczony teren portu, został uznany za możliwość strategicznej zmiany pozycji miasta w regionie, uzdrowienia jego struktury przestrzennej, budowania nowego wizerunku oraz wygenerowania zysku ze sprzedaży nieruchomości (URBED, van Hoek 2008). Zanim przystąpiono do sporządzenia planu zagospodarowania przeprowadzono badania rynku w celu identyfikacji grup docelowych mieszkańców i firm oraz ich potrzeb związanych z rozwojem nieruchomości. Typowe działania marketingu miejskiego zaowocowały opracowaniem planu rozwoju nieruchomości biurowych skierowanych do globalnych firm z myślą o przyciągnięciu ich europejskich albo regionalnych siedzib do Rotterdamu. Badania rynkowe objęły również rynek mieszkaniowy. Na ich podstawie ofertę nowych loftów w adaptowanych budynkach portu oraz nowych apartamentowcach skierowano przede wszystkim do klasy średniej, ludzi młodych i aktywnych zawodowo. Rotterdam wykorzystał zmiany społeczne i kulturowe XX wieku przejawiające się między innymi w odejściu od tradycyjnego modelu życia i rodziny. Dzięki dostarczeniu produktu jakim są wysokiej jakości mieszkania o nowoczesnej architekturze z centrum miasta, nad rzeką. Realizacja tego dobrze przygotowanego komercyjnie planu powiodła się tylko częściowo. Najtrudniejszym zadaniem było przekonanie globalnych koncernów do przeniesienia swych regionalnych siedzib do Rotterdamu. Dobry produkt nie był wystarczającym czynnikiem do podjęcia tak radykalnych kroków. Przegląd wdrożenia planu w roku 2000 połączony z ankietą wśród inwestorów przyczynił się do wypracowania modyfikacji pierwotnego planu zagospodarowania. Inwestycje mieszkaniowe okazały się sukcesem, toteż zwiększono ich odział w projekcie. Dziś Kop van Zuid jest niemal w 90% zagospodarowany.

13 Obszar Kop van Zuid. Źródło: Google Earth 2015 Model zagospodarowania przestrzennego Kop van Zuid. Niebieskie budynki: w realizacji lub planach. 13 Źródło: Miasto Rotterdam, fotografia autorki 2012

14 Tworzenie korzyści dla gospodarki miasta Nowa infrastruktura dla biznesu, biurowce i usługi wspierające zapewniają dzisiaj miejsc pracy. Wysokiej jakości architektura i przestrzenie publiczne stały się wizytówką Rotterdamu. Miasto wcześniej postrzegane jako miejsce pracy, z którego się ucieka, dzisiaj jest wartościowym miejscem do mieszkania a także celem wizyt turystów. Marka budowana jest na nowoczesności, nietypowy dla Holandii krajobraz z wieżowcami w tle są niejako łącznikiem miasta z globalną gospodarką. Katalizatorem rozwoju były w przypadku Rotterdamu kluczowe publiczne inwestycje infrastrukturalne takie jak: Spoortunnel czyli schowanie kolei pod ziemię w obszarze centrum i w części południowego brzegu Mozy na przełomie lat 80-tych i 90-tych XX wieku Nowy most Erazma łączący niemal w linii prostej ścisłe centrum Rotterdamu z Kop van Zuid Nowa stacja metra Przedłużenie linii tramwajowych Pierwsze dwie inwestycje były zaliczone w poczet krajowych projektów kluczowych i otrzymały dofinansowanie rządu centralnego. Sposób zarządzania projektem odzwierciedla w pełni kluczową rolę władz lokalnych w przedsięwzięciu. Do realizacji projektu zaangażowano Korporację Rozwoju Rotterdamu, która miała za zadanie koordynację rozwoju terenów mieszkaniowych i inwestycji transportowych. Miała także czuwać nad generacją zysków z inwestycji publicznych używając majątku komunalnego do obniżania ryzyka dla inwestycji prywatnych. Rysunek 2. System zarządzania projektem Kop van Zuid. 14 Źródło: Urząd Miasta Rotterdam 2008 Budowanie i wzmacnianie społeczności lokalnej Projekt Kop van Zuid był pomyślany jako przestrzenne połączenie Rotterdamu centralnego z południowym. Tereny mieszkaniowe rozwijane były pod dyktando badań marketingowych i w pierwszym etapie objęły adaptację istniejących obiektów, a następnie rozbudowę. Zadbano o właściwe przemieszanie mieszkańców samodzielnych i rodzin, wplecenie stosunkowo niewielkiego procenta mieszkań socjalnych. W rezultacie wykreowano atrakcyjną dzielnicę mieszkaniową, która zaczęła rozbudowywać się poza obszarem pierwotnego projektu.

15 Organiczna struktura zasobów mieszkaniowych na Kop van Zuid: budynek adaptowany, nowa plomba oraz sąsiadujące nowe apartamentowce. Źródło: Fotografia autorki 2012 Nowe wartości Kop van Zuid to także oddolne inicjatywy gospodarczo-kulturalne. Na kolejnych obszarach nadwodnych, w opuszczonych halach magazynowych stopniowo organizuje się lokalne życie gospodarcze. Dzięki pieszej kładce z Wilhelmina Pier, bezpośrednio z najbardziej prestiżowych terenów rekreacyjnych Kop van Zuid można przedostać się na tereny jeszcze nie tknięte przez korporacje. W jednej z hal zorganizowano warsztaty i galerię artystyczną. W drugiej działa rynek lokalnej żywności z mikrobrowarem i lekcjami gotowania. Wielkie przedsięwzięcia deweloperskie dzięki prężnej społeczności lokalnej wzbogacane są o nowe projekty budujące związki z miejscem. Ważnym elementem aktywizacji gospodarczej obszaru było wdrożenie Programu Obopólnych Korzyści (Wederzijds Profijt) oryginalnie zwany Zwrotem na Kapitale Społecznym (URBED, van Hoek 2008). Z pomocą środków publicznych realizowane były między innymi projekt mający na celu zatrudnianie przy pracach budowlanych i po realizacji budowy mieszkańców okolicznych osiedli oraz projekt rewitalizacji i promocji małych i średnich przedsiębiorstw w tych osiedlach. Trwała poprawa środowiska miejskiego i tworzenie warunków dla wysokiej jakości życia Opuszczone tereny portu w Rotterdamie tętnią dziś życiem. To zasługa nie tylko nowych domów i biur, ale także instytucji kulturalnych i edukacyjnych. Na teren Kop van Zuid przeniesiono z Amsterdamu w roku 2007 Narodowy Instytut Fotograficzny i Filmowy (Gierstberg 2015). Istnieją tam obecnie dwie wyższe uczelnie łącznie edukujące około studentów. Słynny na całą Europę ze względu na swoją architekturę i repertuar jest teatr Luxor. Mieszkańcy mają do dyspozycji na terenie Kop van Zuid właściwie pełny zestaw usług ogólnomiejskich, prestiżowe środowisko kulturalne oraz dostęp do atrakcyjnych miejsc pracy. Rozwój zrównoważony tego obszaru wydaje się być kompletny. Środowisko miejskie jest najwyższej jakości, realizowane z pomocą sław architektury XX wieku: Normana Fostera, Rema Koolhasa, Renzo Piano. 15

16 Panorama Kop van Zuid. Źródło: Fotografia autorki 2005 Wykorzystanie potencjału rzeki W ramach projektu Kop van Zuid zaadaptowano opuszczoną infrastrukturę portu dla nowych celów użytkowych. Sztandarowym przykładem jest dawny dworzec morski, który na początku XX wieku stanowił główny punkt przesiadkowy na statki transatlantyckie dla emigracji zarobkowej, a został przekształcony w hotel z restauracją. Działał on od początku regeneracji. Umożliwiał obserwowanie postępów prac na żywo, ale także budował wizerunek miejsca: modnego, popularnego, nowoczesnego. Dojazd do tego historycznego budynku zwanego dzisiaj New York Hotel zapewniony był nie tylko drogą lądową ale i wodną. Od początki lat 90-tych XX wieku działają taksówki wodne przewożące gości i turystów prosto na plac pod hotelem. Dziedzictwo portowe w Rotterdamie przetrwało, ale powstały również nowe światowej klasy obiekty, które już teraz stanowią dziedzictwo kulturowe XX wieku. Widać przemiany terenów portowych, ich ciągły rozwój. 16 Hotel Nowy Jork: zabytek w centrum nowoczesności. Źródło: Fotografia autorki 2014

17 SZCZECIŃSKIE REFLEKSJE Każdy z przedstawionych powyżej modeli regeneracji waterfrontu zawiera elementy możliwe i konieczne do wdrożenia w Polsce, na szczecińskim Międzyodrzu. Tereny te mają istotny kapitał terytorialny wyrażony zarówno w formie zachowanych i możliwych do adaptacji obiektów, bogatej i wielokulturowej historii, unikalnemu położeniu w sąsiedztwie rzeki i ścisłego centrum historycznego miasta. Kapitał ten powinien zostać wykorzystany do wytworzenia korzyści dla miasta jako wspólnoty. Specyficzne uwarunkowania Szczecina wymagają kreatywnego podejścia do doświadczeń zagranicznych. Miasto nie jest dysponentem większości gruntów na terenie Międzyodrza, ponosi jednak główne koszty rozwoju infrastruktury. Zwrot na inwestycjach infrastrukturalnych jest pośredni. Plany miejscowe pozbawione są elementu strategicznego, a przez to utrudniają dialog z inwestorami w sprawach partycypacji w kosztach rozwoju. Powyższe problemy wynikają przede wszystkim z niedoskonałości polskiego systemu planowania przestrzennego. Miasto Szczecin w roku 2014 przystąpiło do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w roku 2011 dla obszaru Międzyodrza. Plan nie był więc na tyle elastyczny lub nie powstał z odpowiednim zaangażowaniem i akceptacją ze strony właścicieli terenów. Zarówno przykład Londynu jak i Rotterdamu pokazuje, że zaangażowanie osób i instytucji realizujących plan zagospodarowania jest kluczowe. Może to się odbywać za pomocą powołanego Komitetu Sterującego podejmującego konkretne decyzje jak w przypadku Nine Elms lub za pomocą stałych konsultacji i badań jak to się dzieje w Rotterdamie. Dialog między samorządem a deweloperami i właścicielami nieruchomości jest niezbędny dla efektywnego zarządzania regeneracją zarówno z punktu widzenia konkurencyjności jak i właściwej reakcji na zmieniające się uwarunkowania społeczno-gospodarcze (Dematteis G., Governa F. 2005, za: Mliczyńska Hajda D. 2014). Niewiele samorządów na świecie stać na wieloletnie zamrożenie kapitału i ponoszenie strat finansowych jak to się dzieje w przypadku Rotterdamu. Zamierzone dochody ze sprzedaży przygotowanych pod zabudowę gruntów na Kop van Zuid nie zostały osiągnięte, a lwią część inwestycji zrealizowano za pieniądze publiczne i dla instytucji publicznych. Jednak inwestycje publiczne mają niewątpliwy wpływ na zwiększenie wartości rynkowej i prestiżu lokalizacji. Tak stało się w przypadku Rotterdamu, gdzie zarówno kapitanat portu jak i służby celne i prawne Zarządu Portu oraz Krajowy Instytut Filmowy mają swoje siedziby, i te instytucje przyczyniły się do rozpoznawalności Kop van Zuid w regionie. W przypadku Nine Elms to Ambasada USA, czyli czynnik zewnętrzny, spełniła rolę symbolicznego gwaranta wysokiej jakości środowiska miejskiego. W Szczecinie na terenie Międzyodrza znajduje się obecnie tymczasowa siedziba Opery. To ruch w dobrym kierunku, jednak niewątpliwie korzystna byłaby stała lokalizacja prestiżowej instytucji publicznej, która wzmocniłaby popyt na nieruchomości w tym rejonie. Temat finansowania rozwoju infrastruktury komunalnej w Polsce jest tematem trudnym. Niewątpliwie brytyjski system obligacji planistycznych wart jest naśladownictwa. Trudnością jest fakt, że popyt na inwestycje na terenach Międzyodrza może nie pozwolić na przerzucenie rzeczywistych kosztów związanych z budową dróg czy szkół dla obsługi nowych mieszkańców. Niewątpliwie zmiany w systemie planowania powinny uwzględniać internalizację kosztów rozwoju infrastruktury. Prywatni inwestorzy powinni w większym stopniu partycypować w tworzeniu miasta jako dobra wspólnego. I wreszcie rola rzeki - w przypadku Szczecina nadal traktowana jest jako przeszkoda, brak połączeń drogowych i mostowych jest poczytywany za słabą stronę. Tymczasem zarówno Londyn jak i Rotterdam są przykładem pozytywnego i innowacyjnego wykorzystania rzeki. Rzeka może doskonale odciążać połączenia drogowe w zasie budowy i niwelować ograniczenia spowodowane przestarzałą infrastrukturą. Tradycyjna dostawa towarów drogą wodną wykorzystywana jest na całym świecie do dzisiaj i pozwala uniknąć budowania przerośniętej infrastruktury drogowej zwłaszcza na wyspach. Miejski transport wodny jest dobrą alternatywą dla ruchu naziemnego. Historyczna zabudowa, po odpowiedniej selekcji, stanowi istotny składnik tożsamości kulturowej miejsca. Buduje zainteresowanie zarówno obserwatorów jak i inwestorów. Rolę takiego historycznego katalizatora zdaje się pełnić Stara Rzeźnia na Łasztowni. Pozostaje mieć nadzieję, że posłuży jako koło zamachowe dla dalszych przedsięwzięć rewitalizacyjnych na Międzyodrzu. Kapitał terytorialny szczecińskiego waterfrontu jest ważnym atutem miasta. Model regeneracji powinien uwzględniać wiodącą rolę sektora prywatnego przy współudziale samorządu w koordynacji i partycypacji w finansowaniu infrastruktury. 17

18 Podsumowując, Szczecin może wykorzystać doświadczenia z Rotterdamu i Londynu zarówno dla wypracowania własnej drogi jak dla uniknięcia błędów jakich te miasta nie zdołały uniknąć. W ostatecznym rozrachunku regeneracja powinna przyczynić się do powiększenia kapitału terytorialnego, a inteligentna strategia doprowadzić do pozytywnego bilansu korzyści i kosztów dla miasta jako wspólnoty. BIBLIOGRAFIA Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS); Werkstatt: Praxis Heft 77 Integrierte Stadtquartiersentwicklung am Wasser; Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, Berlin Camagni Roberto; Regional Competitiveness: Towards a Concept of Territorial Capital; rozdział w książce: Modelling Regional Scenarios for the Enlarged Europe. Advances in Spatial Science, pp 33-47; Springer-Verlag; Berlin Heidelberg Capello R., Caragliu A., Nijkamp P.; Territorial Capital and Regional Growth: Increasing Returns in Cognitive Knowledge Use; Tinbergen Institute Discussion Paper; TI /3; Rotterdam Amsterdam Davoudi S., Evans N., Governa F., Santangelo M.; Territorial governance in the making. Approaches, methodologies, practices ; Boletín de la A.G.E. N.º Dematteis G., Governa F. (EDS); (2005): Territorialità, sviluppo locale, sostenibilità: il modello SLoT, FrancoAngeli, Milano. 6. Gemeinte Rotterdam; Rotterdam Urban Vision. Spatial Development Strategy 2030 Summary; Rotterdam Gierstberg F.; Nederlands Fotomuseum; (dostęp 01 lipca 2015) 8. Giffinger R., Kramar H., Pichler-Milanović N. Strohmayer F.; Smart City Profiles Deliverable 2.1 Part 1 Introduction; Planning for Energy Eficient Cities (PLEEC) Greater London Authority (GLA); Vauxhall Nine Elms Battersea. Opportunity Area Planning Framework; Mayor of London, March Harms H.; Changes on the Waterfront Transforming Harbor Areas. A Comparison and Evaluation of Waterfront Developments in Two Contexts: The San Francisco Bay Area, United States, and Hamburg, Germany; Sympozjum The Future Of Shrinking Cities - Problems, Patterns And Strategies Of Urban Transformation In A Global Context; Berkley University, Hersh B., Pęchorzewski D., Yu S. (X); Redeveloping Waterfront Brownfields; Ideas, Plans and Experiences for Regeneration of Shipyards on Three Continents 12. London Borough of Wandsworth; Wandsworth Local Plan. Supplementary Planning Document. Planning Obligations; Wandsworth OECD Regional Outlook 2011 Building Resilient Regions For Stronger Economies; Organisation For Economic Co-Operation And Development; Paryż OECD Territorial Outlook; Organisation For Economic Co-Operation And Development; Paryż Paszkowski, Zbigniew Władysław; Planowanie transformacji szczecińskich wysp Międzyodrza; Przestrzeń i Forma Nr 12, str , Szczecin URBED (Urban & Economic Development) Ltd., van Hoek M.; Regeneration In European Cities: Making Connections. Case Study of Kop van Zuid, Rotterdam (The Netherlands); Joseph Rowntree Foundation, 2008

19 19

20 20

21 ZAKRES PRZEDMIOTOWY RAPORTU O STANIE ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO WOJEWÓDZTWA Anna Smentek, Urząd Marszałkowski Województwa Zachodniopomorskiego Przedmiotem artykułu jest analiza zakresu wykonanych raportów o stanie zagospodarowania przestrzennego polskich województw nadmorskich - zachodniopomorskiego, pomorskiego i warmińsko-mazurskiego. Ze względu na swoje położenie charakteryzują się one zbliżonymi cechami i potrzebami rozwojowymi (w odróżnieniu od województw np. położonych na terenach górskich). Należy stwierdzić, że nawet w tak dobranej grupie województw występują różnice, które wymagają bardziej indywidualnego podejścia. Analiza ma na celu znalezienie dobrych praktyk mogących mieć zastosowanie podczas wykonywania kolejnych redakcji raportów. Stanowi analizę poznawczą zakresu opracowanych dotychczas raportów o stanie zagospodarowania przestrzennego kraju i województwa na tle zaistniałych zmian podstaw prawnych oraz wymogów w zakresie programowania rozwoju. Odwołuje się przy tym do ram prowadzenia wspólnej polityki UE oraz stosowanych form monitorowania zmian zachodzących w przestrzeni UE, kraju i województwa na skutek prowadzenia strategii, polityk, programów itp. Analiza prowadzi do wniosku, że można zaobserwować zmiany prawne w sposobie kreowania i prowadzenia polityki rozwoju zarówno na szczeblu krajowym, jak i regionalnym. Część uregulowań związanych z raportowaniem zmian w zagospodarowaniu przestrzennym umocowanych wcześniej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została przesunięta do ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Doprecyzowany został zakres raportowania na szczeblu krajowym, natomiast raportowanie regionalne w praktyce ulega rozszerzeniu w stosunku do zakresu obligatoryjnego. Samorządy województw ze względu na swoje specyficzne położenie, zasoby, itp. dokonały dodatkowych analiz przestrzennych opisanych w dalszej części pracy. W końcowej części pracy sformułowano wnioski dot. dobrych praktyk i ich przydatność w stosowaniu przez samorządy województw. Budowanie spójności Unii Europejskiej opiera się na przyspieszeniu zmian strukturalnych w wymiarze gospodarczym, społecznym oraz przestrzennym. Traktat o Unii Europejskiej 1 stanowi podstawę do prowadzenia polityk wspólnotowych. Dla prawidłowego funkcjonowania i rozwoju państw UE prowadzone są wspólne polityki: polityka handlowa, polityka konkurencji, Wspólna Polityka Rolna, polityka walutowa, polityka strukturalna (regionalna), polityka społeczna i wspomagania zatrudnienia, polityka transportowa, polityka ochrony środowiska,

22 polityka ochrony konsumentów i zdrowia publicznego, polityka w dziedzinie badań i rozwoju, polityka przemysłowa. Monitorowanie zmian zachodzących w przestrzeni na skutek prowadzenia strategii, polityk, programów itp. jest elementem niezbędnym do podejmowania przyszłych decyzji o działaniach na rzecz rozwoju społeczno-gospodarczego. Komisja Europejska przygotowując się do kolejnych perspektyw finansowych opracowuje raporty kohezyjne (sprawozdanie nt. przyszłości polityki spójności) np. dla perspektywy KE przygotowała IV, V i VI raport kohezyjny 2. Podobnie Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w ramach opracowywanych raportów 3 formułuje wnioski i rekomendacje dla polityki rozwoju regionalnego (dotyczące m.in. aktualizacji obowiązujących strategii i programów, czy wykorzystania funduszy UE w przemianach społeczno-gospodarczych). Zasadniczą rolę dla wniosków i rekomendacji regionalnych powinny spełniać raporty sporządzane w kraju na poziomie rządowym i regionalnym. Ogólne ramy sporządzenia raportów regulują ustawy, jednak interesujące jest: na ile specyfika położenia regionów nadmorskich może mieć wpływ na ich zakres szczegółowy? RAPORTY O STANIE ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO PRAKTYKA KRAJOWA I REGIONALNA 22 Planowanie przestrzenne zarówno na poziomie lokalnym jak i regionalnym jest procesem ciągłym. Formą udokumentowania ciągłości tego procesu jest uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego przez odpowiednie organy samorządu, które pozwala uwzględniać zmiany zachodzące w przestrzeni na skutek działania: sił przyrody, Ů działalności ludzkiej (dokonanej lub dopiero zamierzonej), prawa np. w zakresie zastosowania ochrony prawnej. Podstawowym pojęciem, jakie należy w tym kontekście brać pod uwagę, jest polityka rozwoju 4 rozumiana jako zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenie nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej i lokalnej. Na politykę rozwoju składają się więc polityki publiczne odnoszące się do poszczególnych sektorów oraz dziedzin, regionów i przestrzeni. Istotne dla realizacji polityki rozwoju jest zapewnienie, aby wszystkie polityki publiczne były spójne względem siebie, a ich zakresy się uzupełniały. Politykę rozwoju prowadzi Rada Ministrów oraz jednostki samorządu terytorialnego (w tym wojewódzkie, powiatowe, gminne) w ramach ich kompetencji na podstawie strategii rozwoju, przy pomocy programów służących osiąganiu celów strategicznych z wykorzystaniem środków publicznych. Jednym z trzech filarów polityki rozwoju w Polsce jest polityka przestrzenna 5 stanowiąca zespół decyzji podejmowanych w sposób ciągły przez upoważnione organy publiczne, zmierzające do stworzenia w państwie i jego częściach pożądanego porządku (modelu) zagospodarowania przestrzennego w sposób zgodny z ustalonymi celami i priorytetami społecznymi w danym okresie zapewniając w tym procesie uporządkowany rozwój przestrzenny i ład zagospodarowania A. Jędraszko, Zagospodarowanie przestrzenne w Polsce drogi i bezdroża regulacji ustawowych, 2005

23 Rys. nr. 1 FILARY POLITYKI ROZWOJU Źródło: opracowanie własne na podstawie Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Krajowa polityka przestrzenna jest prowadzona przez rządowe władze publiczne na terenie kraju głównie poprzez zapisy koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju 6 (zwanej dalej KPZK) oraz dodatkowo w formie postulatywnej w odniesieniu do terytorium Europy, ale dotyczy jedynie tych zadań publicznych, które mają odwzorowanie w przestrzeni. Jej zadaniem jest stwarzanie warunków rozwojowych, wywieranie wpływu na rozkład przestrzenny funkcji oraz zapewnienie w tym procesie uporządkowanego rozwoju przestrzennego i ładu zagospodarowania. Z kolei regionalna polityka przestrzenna prowadzona jest przez władze samorządu wojewódzkiego na terenie regionu poprzez zapisy strategii rozwoju województwa oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz postulatywnie w odniesieniu do terenu kraju i innych regionów Europy. Kwestie prowadzenia polityki przestrzennej uregulowane zostały kolejnymi ustawami: 1. z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (zwana dalej uosw) 7 a. Samorząd województwa określa strategię rozwoju województwa, uwzględniającą w szczególności kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego (art. 11 ust.1 pkt 5 uosw), b. Strategia rozwoju województwa uwzględnia cele średniookresowej strategii rozwoju kraju, krajowej strategii rozwoju regionalnego, odpowiednich strategii ponadregionalnych, a akże cele i kierunki koncepcji przestrzennego zagospodarowania (art. 11 ust.1d uosw), c. Strategia rozwoju województwa może być zaktualizowana w każdym czasie, jeżeli wymaga tego sytuacja społeczno-gospodarcza lub przestrzenna województwa. Do aktualizacji stosuje się odpowiednio ust. 1 1da, art. 12 i rt. 12a oraz art. 6, art. 6a, art. 10a i art. 13 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 11 ust.1e uosw), d. Samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust.1 pkt 7 uosw), 23 6 koncepcja, o której mowa w art. 47 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.) 7 Dziennik Ustaw z 1998 r. Nr 91 poz. 576 z późn. zm.

24 24 Do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego (art. 18 pkt 3 uosw), Do zadań zarządu województwa należy w szczególności: przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa i nnych strategii rozwoju, planu zagospodarowania przestrzennego, regionalnych programów operacyjnych, programów służących realizacji umowy partnerstwa w zakresie polityki spójności oraz ich wykonywanie (art. 41 ust. 2 pkt 4 uosw), monitorowanie i analizowanie procesów rozwojowych w układzie przestrzennym oraz strategii rozwoju województwa, regionalnych programów operacyjnych, programów rozwoju i programów służących realizacji umowy partnerstwa w zakresie polityki spójności oraz kontraktu terytorialnego, o których mowa w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 41 ust. 2 pkt 4a uosw), 2. z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwana dalej uopizp) 8 a. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, należy do zadań samorządu województwa (art. 3 ust. 3. uopizp), b. Rozstrzygnięcia marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio Wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 7 uopizp), c. Marszałek województwa powołuje, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, odpowiednio wojewódzką komisję urbanistyczno-architektoniczną, jako organ doradczy, oraz ustala, w drodze regulaminu, jej organizację i tryb działania (art. 8 ust. 3. uopizp), d. Organy samorządu województwa sporządzają plan zagospodarowania przestrzennego województwa, prowadzą analizy i studia oraz opracowują koncepcje i programy, odnoszące się do obszarów i Problemów zagospodarowania przestrzennego odpowiednio do potrzeb i celów podejmowanych w tym zakresie prac (art. 38 uopizp), e. W planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz określa się w szczególności: podstawowe elementy sieci osadniczej województwa i ich powiązań komunikacyjnych oraz infrastrukturalnych, w tym kierunki powiązań transgranicznych; system obszarów chronionych, w tym obszary ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, ochrony uzdrowisk oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym; granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym oraz, w zależności od potrzeb, granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu regionalnym; Ů Ů (uchylony); obszary szczególnego zagrożenia powodzią; granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych; obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin i udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla. (art. 39 ust. 3. pkt 1-8 uopizp), f. W planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, o której mowa w art. 47 ust. 1 pkt 1, oraz programy, o których mowa w art. 48 ust. 1. (art. 39 ust. 4 uopizp), g. W planie zagospodarowania przestrzennego województwa umieszcza się te inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w ust. 3 pkt 3, które zostały ustalone w 8 Dziennik Ustaw z 2015 poz.199 tekst jednolity

25 dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością (art. 39 ust. 5 uopizp), h. W celu zapewnienia spójności plan zagospodarowania przestrzennego województwa dostosowuje się do strategii rozwoju województwa po jej aktualizacji, w zakresie, w jakim aktualizacja strategii dotyczy sytuacji przestrzennej województwa (art. 39a uopizp), i. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego określi, w drodze rozporządzenia, wymagany zakres projektu planu zagospodarowania przestrzennego województwa w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych (art. 40 uopizp) 9, j. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa podlega okresowej ocenie. Zarząd województwa, co najmniej raz w czasie kadencji sejmiku, dokonuje przeglądu zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, opracowuje raport o jego stanie w zakresie określonym w art. 39 ust. 3 oraz sporządza ocenę realizacji inwestycji, o których mowa w art. 39 ust. 5, podlegającą zaopiniowaniu przez wojewódzką komisję urbanistyczno- -architektoniczną. Wyniki tego przeglądu oraz raport jest przedstawiany sejmikowi województwa oraz przekazywany do wiadomości ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego (art. 50 uopizp) z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (zwana dalej uozppr) 11 a. Przez politykę rozwoju rozumie się zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej (art. 2 uozppr), b. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego koordynuje realizację strategii rozwoju współfinansowanych ze środków budżetu państwa lub środków rozwojowych pochodzących z Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych przez: podejmowanie inicjatyw, programowanie i koordynowanie realizacji planowania i agospodarowania przestrzennego na poziomach krajowym i regionalnym, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej (art. 3a pkt 3a uozppr), monitorowanie i ocenę rozwoju kraju w ujęciu regionalnym i przestrzennym oraz przedstawianie Radzie Ministrów rekomendacji w tym zakresie (art. 3a pkt 4 uozppr), opracowywanie raportu o rozwoju społeczno-gospodarczym, regionalnym oraz przestrzennym, o którym mowa w art. 35b, wraz z rekomendacjami dla polityki rozwoju (art. 3a pkt 5 uozppr), c. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego opracowuje, co 4 lata, raport o rozwoju społeczno-gospodarczym, regionalnym oraz przestrzennym i rzedkłada go Komitetowi Koordynacyjnemu do zaopiniowania (art. 35b ust. 1 uozppr), d. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, po uzyskaniu opinii, o której mowa w ust. 1, przedkłada raport Radzie Ministrów, która przyjmuje go w drodze uchwały (art. 35b ust. 2 uozppr), e. Raport zawiera w szczególności: analizę kierunków rozwojowych, w tym w zakresie rozwoju regionalnego i przestrzennego, ocenę skuteczności realizacji celów rozwoju kraju wskazanych w strategiach i programach, rekomendacje dla polityki rozwoju kraju, z uwzględnieniem rozwoju regionów, sektorów lub dziedzin oraz rozwoju przestrzennego, a także rekomendacje dotyczące modyfikacji instrumentów jej wdrażania (art. 35b ust. 3 uozppr), 25 9 Brak rozporządzenia dot. wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego województwa w części tekstowej i graficznej 10 Kwestie związane z raportem zostaną szczegółowo omówione w dalszej części pracy. 11 Dziennik Ustaw z 2006 r. Nr 227 poz ze zmianami

26 Rys. nr. 2 PIRAMIDA ANALIZ I RAPORTÓW DOTYCZĄCYCH ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO raporty europejskie (ESPON) raporty międzynarodowe (VASAB) raporty krajowe Raport o stanie zagospodarowania przestrzennego kraju 2007 (uozppr) Przegląd terytorialny Polski (OECD 2008) Raport Polska Gospodarka-Społeczeństwo-Regiony (uozppr) raport o stanie zagospodarowania przestrzennego województwa (uopizp) analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy (uopizp) Źródło: opracowanie własne 26 f. Wnioski przedstawione w raporcie stanowią podstawę do aktualizacji obowiązujących strategii i programów, krajowej polityki miejskiej oraz koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju (art. 35b ust. 4 uozppr). Z powyższych zapisów oraz obserwacji zmian ustawowych wynika znaczenie polityki przestrzennej jako ważnego elementu polityki rozwoju. Istotnym elementem jej realizacji jest przygotowanie okresowego Raportu o stanie zagospodarowania przestrzennego kraju, który przewidywała już w 1999 r. nowelizacja ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym 12 (art. 56 ust.3); odpowiednie prace podjęto, ale ich nie zakończono przed wprowadzeniem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Raport o stanie zagospodarowania przestrzennego kraju 13 został przyjęty przez Radę Ministrów dnia 30 sierpnia 2007 r. na podstawie art. 46 ust.3 uchylonego dnia r. Celem Raportu jest dostarczenie informacji i interpretacji zróżnicowań stanu zagospodarowania przestrzennego, ukształtowanego w Polsce. Zakłada się, że informacje i wiedza tego rodzaju potrzebna jest do świadomego kształtowania przestrzeni zgodnie z bieżącymi i długofalowymi interesami społeczeństwa, przeciwdziałania tendencjom negatywnym oraz zapewnienia rozwoju społecznego i gospodarczego kraju, zgodnie z zasadami rozwoju zrównoważonego. Zakres przedmiotowy w/w raportu nie został sprecyzowany ustawowo, był wynikiem prac eksperckich Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk na zlecenie Departamentu Ładu Przestrzennego i Architektury Ministerstwa Budownictwa, następnie poddany szerokim konsultacjom międzyresortowym, w tym opiniowaniu przez marszałków i wojewodów wszystkich województw. Raport stanowi materiał pomocniczy w formułowaniu wniosków aplikacyjnych w zakresie polityki przestrzennej rządu. Raport jest diagnozą stanu, opra- 12 Dziennik Ustaw z 1994 r. Nr 89 poz. 415 z późn. zm. 13 Druk Sejmowy nr 74 VI kadencji z dnia r.

27 cowaniem, które może zainicjować dalszą dyskusję nad kształtem Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 14. KPZK została przyjęta Uchwałą nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. Treść raportu była wykorzystywana również przy opracowywaniu pierwszych planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz raportów o stanie zagospodarowania przestrzennego województw. Art. 46 pkt 3 16 uopizp został uchylony, a intencja sporządzenia okresowego raportu została wprowadzona do art. 3a pkt 5 oraz art. 35b ust 2. uozppr. Na ich podstawie sporządzony został Raport Polska Gospodarka - Społeczeństwo Regiony 17, który obejmuje trzy główne bloki problemowe: 1. pierwszy - gospodarczy, zawierający analizę trendów makroekonomicznych, ocenę konkurencyjności polskiej gospodarki, sytuacji na rynku pracy, w tym w ujęciu regionalnym oraz ocenę kapitału ludzkiego wpływającego na możliwości rozwojowe kraju, 2. drugi przedstawiający spójność i terytorialną kraju, z uwzględnieniem transportu i działań na rzecz środowiska, aspektów przestrzennego zagospodarowania kraju, rozwoju miast i obszarów wiejskich oraz dostępności usług publicznych, 3. trzeci oceniający sprawność państwa, w tym regulacje służące funkcjonowaniu przedsiębiorstw. Z informacji Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wynika, że nie przystąpiono jeszcze do jego aktualizacji. Podobny charakter do raportu krajowego ma raport o stanie zagospodarowania przestrzennego województwa: również powinien dostarczać informacji o zmianach zachodzących w przestrzeni województwa pod wpływem sił natury, prowadzonych działań inwestycyjnych (publicznych i niepublicznych) oraz nowych regulacji prawnych. Obligatoryjny zakres ustawowy raportu wynika z zapisów art uopizp. Obejmuje on: 1. podstawowe elementy sieci osadniczej województwa i ich powiązań komunikacyjnych oraz infrastrukturalnych, w tym kierunki powiązań transgranicznych, 2. system obszarów chronionych, w tym obszary ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, ochrony uzdrowisk oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, 3. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, 4. granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym oraz, w zależności od potrzeb, granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu regionalnym, 5. obszary szczególnego zagrożenia powodzią, 6. granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych, 7. obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin i udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje określenia perspektywy czasowej planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ani nie wiąże go z kadencyjnością władz samorządowych w województwie. Plan należy uchwalić, realizując obowiązek ustawowy, natomiast zmiany w polityce przestrzennej powinny znajdować wyraz w aktualizacji planu stosownie do potrzeb 18. Ustawodawca daje dużą swobodę w ocenie aktualności planu dając możliwość rozważenia potrzeby aktualizacji planu co najmniej raz w kadencji sejmiku. Rozważenie nie jest jednoznaczne z koniecznością podjęcia decyzji o konieczności aktualizacji planu Raport o stanie zagospodarowania kraju, Wprowadzenie, str KPZK Monitor Polski, Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 16 art. 46 pkt 3 o brzmieniu przygotowuje okresowe raporty o stanie zagospodarowania kraju został uchylony Zbigniew Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. 7. Wydanie, Warszawa 2013 r.

28 Tabela nr 2. Pełna treść raportów o stanie zagospodarowania przestrzennego województw. województwo; rok opracowania zachodniopomorskie 2012 pomorskie 2014 warmińsko-mazurskie 2014 Link do raportu pdf raport_2009_2012.pdf/b5d900cc-0f5a-4f8a-906a-c8e- 0512dbe2c akty/14/7807/przyjecie_wynikow_przegladu_zmian_w_zagospodarowaniu_przestrzennym_zawartych_w_raporcie_o_stanie_zagospodarowania_przestrzennego_wojewodztwa_warminsko-mazurskiego_oraz_oceny_realizacji_inwestycji_celu_publicznego_o_znaczeniu_ponadlokalnym/ Źródło: opracowanie własne na podstawie informacji ogólnodostępnych publikowanych przez województwa na swoich stronach internetowych Tabela nr 3. Porównanie zakresu przedmiotowego raportów o stanie zagospodarowania przestrzennego województw (tabela.xls). 28 ZAKRES PRZEDMIOTOWY RAPORTU O STANIE ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO WOJEWÓDZTW OGÓLNE ZAGADNIENIE ZAGADNIENIE SZCZEGÓŁOWE WOJEWÓDZTWO ZACHODNIOPOMORSKIE WOJEWÓDZTWO POMORSKIE WOJEWÓDZTWO WARMIŃSKO-MAZURSKIE Uwarunkowania zewnętrzne Uwarunkowania wewnętrzne Procesy integracji europejskiej, polityka spójności x x x Analiza zmian prawnych x x x Przestrzeń województwa w krajowych dokumentach strategicznych x x x (KPZK) Powiązania z obszarami sąsiadującymi x -/x x Strategie i programy wojewódzkie x - x Ogólna charakterystyka środowiska przyrodniczego x - - Zasoby środowiska przyrodniczego Krajobraz x - - Powietrze, Klimat x x - Wody x x -

29 ZAKRES PRZEDMIOTOWY RAPORTU O STANIE ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO WOJEWÓDZTW Uwarunkowania wewnętrzne OGÓLNE ZAGADNIENIE ZAGADNIENIE SZCZEGÓŁOWE WOJEWÓDZTWO ZACHODNIOPOMORSKIE WOJEWÓDZTWO POMORSKIE WOJEWÓDZTWO WARMIŃSKO-MAZURSKIE Gleby x x - Lasy x x - Kopaliny x x x System przyrodniczych Zasoby środowiska przyrodniczego obszarów chronionych, obszary chronione (środowiska, przyrody, krajobrazu x x x kulturowego, zbytków i dóbr kultury współczesnej) Stan jakościowy i zagrożenia środowiska x - x Migracje x x x Ruch naturalny x x x Struktura ludności według Ludność, procesy demograficzne płci i wieku x x x przedsiębiorczość, aktywność gospodarcza - x x Prognoza demograficzna x x - Sieć osadnicza x x x kultura i sztuka - x x Krajobraz kulturowy województwa x x x Dziedzictwo kulturowe i ład przestrzenny Infrastruktura społeczna Elementy dziedzictwa kulturowego decydujące o cechach krajobrazu, zabytki, x x x pomniki historii Dobra kultury współczesnej x - - Ład przestrzenny x - - Zasoby mieszkaniowe x - - Edukacja, szkolnictwo wyższe x x x Ochrona zdrowia, opieka zdrowotna x x x Uzdrowiska x x x Przestrzenne uwarunkowania działalności gospodarczej x

30 ZAKRES PRZEDMIOTOWY RAPORTU O STANIE ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO WOJEWÓDZTW OGÓLNE ZAGADNIENIE ZAGADNIENIE SZCZEGÓŁOWE WOJEWÓDZTWO ZACHODNIOPOMORSKIE WOJEWÓDZTWO POMORSKIE WOJEWÓDZTWO WARMIŃSKO-MAZURSKIE strefy rozwojowe, strefy ekonomiczne, parki nauk.- -technolog., klastry - x x Rynek pracy, poziom wykształcenia x x x Gospodarka Usługi x x x Przemysł x - - Gospodarka morska x x - Rolnictwo x x - Gospodarka leśna x x - Turystyka x x - Dostępność transportowa wojew. x x -/x 30 Uwarunkowania wewnętrzne Infrastruktura transportowa Transport publiczny x x x Infrastruktura drogowa x x x Infrastruktura kolejowa x x x Transport morski x x x Transport wodny śródlądowy x x x Transport lotniczy x x x Transport intermodalny (kombinowany) x x x przejścia graniczne - - x Trasy rowerowe o znaczeniu ponadregionalnym - - x Elektroenergetyka x x x Gazownictwo i paliwa płynne x x x Ciepłownictwo x x - Infrastruktura techniczna Odnawialne źródła energii x x x Telekomunikacja i teleinformatyka x x x Gospodarka wodno-ściekowa x x x Gospodarka odpadami x x x Ochrona przed powodzią x x x

31 ZAKRES PRZEDMIOTOWY RAPORTU O STANIE ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO WOJEWÓDZTW OGÓLNE ZAGADNIENIE ZAGADNIENIE SZCZEGÓŁOWE WOJEWÓDZTWO ZACHODNIOPOMORSKIE WOJEWÓDZTWO POMORSKIE WOJEWÓDZTWO WARMIŃSKO-MAZURSKIE Obszary problemowe / obszary funkcjonalne (obszary strategicznej interwencji) x - x Delimitacja szczecińskiego obszaru funkcjonalnego x - - Środowisko przyrodnicze i krajobraz x - - Szczeciński obszar funkcjonalny Struktura funkcjonalno-przestrzenna i sieć osadnicza x - - Ludność i warunki życia x - - Uwarunkowania wewnętrzne Obszary wiejskie Uwarunkowania gospodarcze x - - Powiązania komunikacyjne x - - Infrastruktura techniczna x - - Ludność wiejska x - - Infrastruktura techniczna i społeczna na obszarach x - - wiejskich Przedsiębiorczość i wielofunkcyjny rozwój x - - Rolnicze strefy funkcjonalno- -przestrzenne x x - 31 Rozwój lokalny x - - Tereny zamknięte i ich strefy ochronne / infrastruktura obronności i bezpieczeństwa państwa x x x Predyspozycje i bariery rozwoju przestrzennego województwa x - - Kultura fizyczna i sport (infrastruktura sportowa) - x x Źródło: opracowanie własne na podstawie informacji ogólnodostępnych publikowanych na stronach internetowych województw

32 32 WNIOSKI Analizowane raporty o stanie zagospodaro - wania przestrzennego województw zachodniopomorskiego, pomorskiego i warmińsko-mazurskiego opracowane zostały w krótkim okresie tj. w latach W tym czasie nastąpiły nieznaczne zmiany w treści uopiz wpływające na zakres opracowania raportów t.j. zmieniła się treść art. 39 ust 3 pkt 4 i 8 w następujący sposób: pkt 4) zamiast obszary problemowe wraz z zasadami ich zagospodarowania oraz obszary metropolitalne jest granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym oraz, w zależności od potrzeb, granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu regionalnym, pkt 8) zamiast obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin jest obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin i udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla. Powyższe zmiany miały nieznaczący wpływ na zakres raportów, ponieważ pkt 4) wszedł do obiegu prawnego od 2015 roku, czyli po wykonaniu opracowań, natomiast pkt 8) został jedynie rozszerzony o zagadnienie dotyczące podziemnego składowania dwutlenku węgla i wszedł do obiegu prawnego w kwietniu 2014 r., czyli w trakcie opracowania raportów w woj. pomorskim i armińsko-mazurskim. Wszystkie trzy raporty spełniają wymogi art uopiz. Zakres opracowanych raportów w każdym przypadku wykracza poza wymogi ustawowe. We wszystkich raportach uwzględniono uwarunkowania zewnętrzne oraz uwarunkowania wewnętrzne chociaż w tekstach oryginalnych nie zawsze są tak nazwane. Wszystkie województwa, ramach uwarunkowań zewnętrznych uwzględniły odniesienia do polityki spójności, zmian prawnych, zapisów KPZK i krajowych dokumentów strategicznych oraz powiązań z obszarami sąsiadującymi. W tabeli nr 3 powyższe zagadnienia zaznaczono tłem koloru ciemnozielonego. W ramach uwarunkowań wewnętrznych, poza zakresem obligatoryjnym, wszystkie województwa zwróciły uwagę na: migracje, ruch naturalny, strukturę ludności wg. wieku, płci itp. jako rozszerzenie zagadnienia sieć osadnicza, krajobraz kulturowy województwa, elementy dziedzictwa kulturowego decydujące o cechach krajobrazu, zabytki, pomniki historii w ramach zagadnienia dziedzictwo kulturowe, edukację, szkolnictwo wyższe, ochronę zdrowia, opieka zdrowotna jako rozszerzenie zagadnienia infrastruktura społeczna, rynek pracy, poziom wykształcenia, usługi w ramach zagadnienia gospodarka, transport publiczny, infrastrukturę drogową i kolejową, transport morski i śródlądowy, transport lotniczy i intermodalny jako elementy infrastruktury transportowej, elektroenergetykę, gazownictwo i paliwa płynne, odnawialne źródła energii, telekomunikację i teleinformatykę, gospodarkę odpadami i wodno-ściekową w zakresie infrastruktury technicznej. W tabeli nr 3 powyższe zagadnienia zaznaczono tłem koloru ciemnozielonego. W ramach uwarunkowań wewnętrznych większość województw zamieściła informacje dotyczące: strategii i programów wojewódzkich, stanu jakościowego i zagrożeń środowiska, przedsiębiorczości, aktywności gospodarczej (woj. zachodniopomorskie i warmińsko-mazurskie), powietrza, klimatu, wód, gleb, lasów, prognozy demograficznej, gospodarki morskiej i leśnej, rolnictwa i rolniczych stref funkcjonalno-przestrzennych, turystyki, ciepłownictwa (woj. zachodniopomorskie i pomorskie), kultury i sztuki, kultury fizycznej i sportu, stref rozwojowych, stref ekonomicznych, parków naukowo- -technologicznych, klastrów (woj. pomorskie i warmińsko-mazurskie), W tabeli nr 3 powyższe zagadnienia zaznaczono tłem koloru zielonego. W ramach uwarunkowań wewnętrznych pojedyncze województwa rozważały dodatkowo kwestie dotyczące:

33 predyspozycji i barier rozwoju przestrzennego województwa, ogólnej charakterystyki środowiska przyrodniczego, krajobrazu, dóbr kultury współczesnej, ładu przestrzennego, zasobów mieszkaniowych, przestrzennych uwarunkowań działalności gospodarczej, przemysłu, obszaru funkcjonalnego (szczecińskiego), infrastruktury technicznej i społecznej na obszarach wiejskich, przedsiębiorczości i wielofunkcyjnego rozwoju, rozwoju lokalnego (woj. zachodniopomorskie), przejść granicznych oraz tras rowerowych o znaczeniu ponadregionalnym (woj. warmińsko-mazurskie), W tabeli nr 3 powyższe zagadnienia zaznaczono tłem koloru jasnozielonego. Pomimo zbliżonych uwarunkowań przestrzennych województw nadmorskich można zauważyć pewne różnice oraz inne podejście do rozwoju, co znalazło wyraz w zakresie sporządzanych raportów. Na skutek zmian w podejściu do programowania rozwoju państwa intencja okresowego raportowania na poziomie kraju została wycofana z uopizp i wprowadzona do uozppr. Tym samym raport o stanie zagospodarowania przestrzennego kraju znalazł swoją kontynuację w formie raportu gospodarka-społeczeństwo-regiony. Powyższe zmiany nie dotyczą szczebla regionalnego - raporty o stanie zagospodarowania przestrzennego województw nadal sporządzane są w oparciu o uopizp. Porównując zakres merytoryczny raportu o stanie zagospodarowania przestrzennego kraju z 2007 r. z raportami o stanie zagospodarowania przestrzennego województw opracowanymi w latach można zauważyć daleko idącą zbieżność merytoryczną. Na obu poziomach raportowania analizowane były elementy: przestrzeni przyrodniczej, osadnictwa i procesów demograficznych, infrastruktury, gospodarki, zróżnicowań społecznych. Z porównania opracowań na szczeblu regionalnym wynika, że poza zakresem obligatoryjnym wszystkie analizowane raporty wojewódzkie zostały wzbogacone o treści wynikające z: uwarunkowań zewnętrznych w stosunku do danego regionu (prowadzonych polityk UE, strategii krajowych, KPZK), elementów ważnych z punktu widzenia dalszego rozwoju (zasobów endogenicznych, kwestii problemowych, prowadzonych strategii i programów wojewódzkich), zagadnienia świadczące o specyfice danego województwa np. przejścia graniczne w województwie warmińsko-mazurskim. Zapisy art uopiz dotyczące obligatoryjnego zakresu raportu nakreślają ogólne ramy zawartości raportu o stanie zagospodarowania przestrzennego województw i nie są doprecyzowane żadnym rozporządzeniem, wytycznymi ministerialnymi itp. Nie ma więc przeszkód formalnych ani prawnych, aby raporty miały szerszy zakres, co zostało twórczo wykorzystane przez samorządy województw. Art. 45 uopiz zakłada cykliczność wykonywania raportów tj. co najmniej raz w kadencji sejmiku. W tej sytuacji systematyczność raportowania oraz możliwość szerszego podejścia do jego zakresu daje samorządom województw szansę na posiadanie opracowania do podejmowania bieżących i długoplanowych decyzji nt. rozwoju regionu. Poza spełnieniem wymogu ustawowego rekomenduje się zdecydowanie szersze i bardziej zindywidualizowane podejście do zakresu sporządzanych raportów, w zależności od położenia, specyfiki i potrzeb rozwojowych danego województwa. 33

34 34 WYKAZ LITERATURY: 1. Biuletyny Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju Polskiej Akademii Nauk (KPZK PAN): Zeszyt nr 252 Wskaźniki zagospodarowania i ładu przestrzennego w gminach pod red. P. Śleszyńskiego, Warszawa 2013, Zeszyt nr 253 Społeczna odpowiedzialność w procesach zarządzania funkcjonalnymi obszarami miejskimi pod red. T. Markowskiego i D. Stawasz, Warszawa 2014, Zeszyt nr 254 Planowanie przestrzenne instrument trwałego i zrównoważonego rozwoju pod red. R. Janikowskiego, Warszawa 2014, Zeszyt nr 255 Rozwój statystyki regionalnej w kontekście potrzeb informacyjnych polityki spójności. Nowe podejście do przestrzeni pod red. J. Zaleskiego, Warszawa 2014, 2. Studia KPZK PAN: T. CXLII Gospodarka przestrzenna w świetle wymagań strategii zrównoważonego rozwoju praca zbiorowa pod red. A. Maciejewskiej, Warszawa 2012, T.CXLIX Monitoring rozwoju regionalnego. Aspekty metodologiczne i implementacyjne pod red. J.T. Czochańskiego, Warszawa 2013, T. CLX Metropolitalny Foresight strategiczny. Metodologia i studium przypadku, pod red. A. Klasik, J. Biniecki, A. Ochojski, Warszawa 2014, CLXI Gospodarowanie przestrzenią miast i regionów - uwarunkowania i kierunki pod red. T. Kudłacz i P. Lityński, Warszawa Zeszyty seminariów szkoleniowych Stowarzyszenia Urbanistów ZOIU (SUZOIU): Zeszyt 01/2014 Problemy planistyczne wiosna 2014, Wrocław 2014, Zeszyt 02/2014 Problemy planistyczne jesień 2014, Wrocław 2014, Zeszyt 01/2015 Problemy planistyczne wiosna 2015, Wrocław 2015, 4. J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, Lex/el. 2014, 5. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarze Becka 2015.

35 35

36 36

37 PRZESTRZEŃ I FUNKCJE W EUROPEJ- SKIEJ I POLSKIEJ POLITYCE ROZWOJU 1 Sławomir Doburzyński, Urząd Marszałkowski Województwa Zachodniopomorskiego Amerykański styl życia i model budowania wspólnoty stale opiera się na formule aplikacji, którą składają przybywający do ziemi obiecanej. Jako obszar oficjalnie nieograniczonych możliwości Ameryka oczekuje wysiłku i intencji od kandydata na obywatela, który powinien doceniać ofiarowane mu dobrodziejstwo. Ta postawa przeradza się w cnotę zdobywcy, którego witalność kiedyś była niezbędnym warunkiem i cnotą w kiełznaniu natury, a dziś jest postawą oddziałująca na innych, ucieleśnieniem kreatywności i rynkowej sprawności. Strategia europejska jest z gruntu odmienna. Także zasadza się na obietnicy, ale jest w niej mniej bezkompromisowa, co więcej, także poczytuje to za cnotę. Być Europejczykiem oznacza korzystać z praw do osiągnięć kulturowego i socjalnego porządku, raczej bronić wraz ze wspólnotą pewnego systemu wartości, niż redefiniować go przez nowe zdobycze. To, co Atlantykiem, zwłaszcza w środowiskach bardziej konserwatywnych, uważa się za przejaw degrengolady i rozleniwienia, tu jest postrzegane jako styl życia bazujący na wielopokoleniowym dorobku. Rzecz jednak w tym, że konfrontacja europejskiego Zachodu z dynamiką przekształceń, jakim ulega turbokapitalistyczny rynek, z dynamicznym Wschodem i aspiracjami coraz bardziej bezradnego Południa, znacznie utrudnia kultywowanie i utrzymanie tego stylu jako fundamentu polityki i gospodarki. Nawiązując do wysiłków Jacquesa Derridy i Jurgena Habermasa polegających na definiowaniu zakresu europejskiego fantazmatu Szymon Wróbel podkreśla nieokreśloność europejskiego projektu. 2 W jego interpretacji myśli Habermasa i Derridy wynalazek <<Europa> należy zatem traktować jako pewnego rodzaju urządzenie, układ [dispositif], to jest heterogeniczny ansambl zawierający dyskursy, instytucje, sztukę, architekturę, regulaminy, prawa, przepisy administracyjne, wypowiedzi naukowe, nadzieje, twierdzenia filozoficzne, moralne, filozoficzne; krótko mówiąc zbiór elementów dyskursywnych i pozadyskursywnych, które mogą służyć bardzo różnym celom i bardzo odmiennym podmiotom. 3 Można to potraktować jako asumpt do stale aktualnej debaty o tym, czym jest Europa, ale dylemat ten nie mniej mówi o jej poszczególnych zakątkach. Tu także nie ma prostych i wystarczających na długo recept, zwłaszcza jeśli się oczekuje ich otrzymania z góry. Zarówno na poziomie projektu europejskiego, jak i w przypadku polityki regionalnej poszczególnych państw i podejmowanych lokalnie działań niejednokrotnie wyznaczano paradygmaty, których realizacja prowadziła na manowce. Tzw. Czwarty raport Kohezyjny czy też głośny raport Fabrizio Barca postawiły pod znakiem zapytania skuteczność prowadzonej od lat 70. polityki nastawionej na zmniejszanie dysproporcji międzyregionalnych, rozwiniętą politykę społeczną i nakłady infrastrukturalne. Interwencja o jednolitym charakterze, dla której wykorzystywano dość mechanicznie uniwersalne instrumenty statystyczne oraz zasadnicze podziały administracyjne, gubiła specyfikę poszczególnych obszarów i wbrew 37 1 Artykuł pochodzi z przygotowywanej do druku książki autora pt. Kluczowa dekada 2 Chodzi o tekst obu autorów pod tytułem Europa, jaka śni sią filozofom, który ukazała się w Gazecie Wyborczej 10 czerwca 2003 roku. 3 S. Wróbel, Europa jako wyobrażenie, wola I profanacja, [w:] Res Publica, nr 1/2014,215, s. 37.

38 intencjom służyła utrzymaniu bądź wręcz powiększeniu przepaści rozwojowej. W Polsce zgromadzono wiele wniosków argumentów w debacie dotyczącej zasadności kierowania pomocy do obszarów mocniej rozwiniętych, względnie przełamywania barier rozwojowych obszarów najbiedniejszych o peryferyjnym położeniu. 4 Doświadczenia kryzysów w amerykańskim i europejskim systemie finansowym oraz zmaganie się koncepcji reindustrializacji z krachem kolejnych cudownych megasytemów technologiczno - inwestycyjnych pokazały, że nie sposób bezwarunkowo przyjmować prymatu gospodarki, podporządkować się dyktatowi i zdolności stymulacyjno - regulacyjnej. Jeszcze większa trudność w uzgodnieniu reguł ekonomii i europejskiej modelu redystrybucji bogactwa rodzi się w obliczu doświadczeń społeczeństwa przemijającego spokoju i dobrobytu oraz oczekiwań nowej, postprzemysłowej wspólnoty. Mimo bolesnych doświadczeń i zagrożeń ze strony narastających populizmów i radykalizmów względny konsensus europejskiej klasy politycznej wyznacza przekonanie, że gospodarki jutra nie można budować bez jakości życia. Upowszechnienie tego ideału nie jest możliwe jako wspólna europejska ideologia, bo takowa jest niemożliwa ze względów politycznych i kulturowych, nie może też być efektem prostego usprawnienia mechanizmów redystrybucyjnych, bo na to zwyczajnie Europy nie stać. Szukając równowagi i tożsamości wspólnota zwróciła się ku swej różnorodności i poszukuje entuzjazmu rozwojowego u podstaw zamierza bazować na wykorzystaniu swego endogenicznego potencjału. FUNKCJONALIZM I PODEJŚCIE TERYTORIALNE W POLITYCE EUROPEJSKIEJ. 38 Postawa to znajduje wyraz w uwzględnieniu zintegrowanego podejścia terytorialnego, wykorzystaniu specjalizacji i zasobów poszczególnych regionów, ale także skuteczniejszej koordynacji i monitoringu polityk publicznych o terytorialnym oddziaływaniu. 5 Współczesne podejście do rozwoju regionalnego cechuje tendencja do jego uterytorialnienia. Kategoria terytorium rozumiana jako ogół lokalnych aktorów i instytucji powiązanych gęstymi sieciami wzajemnych relacji. Terytorium staje się wiodącym czynnikiem w decyzjach i działaniach podejmowanych przez podmioty gospodarcze, a wręcz wzmacnia ich konkurencyjność będąc źródłem wartości dodanej. Bliska lokalizacja i dostęp do kadr, usług edukacyjnych, ośrodków akademickich i badawczych czy też wsparcia dla przedsiębiorców staje się czynnikiem ważniejszym od tradycyjnie akcentowanej renty niskich kosztów produkcji. 6 Co więcej, miasta i ośrodki rozwoju zaczynają być postrzegane w kontekście ich związków z otoczeniem i zdolności do wielokierunkowej wymiany potencjałów, a nie tylko prostej eksploatacji bądź innych form realnej i symbolicznej dominacji. Myślenie kategoriami terytorium zakłada dynamikę i wielokierunkowość przepływów. Jak zauważają planiści przestrzenni analizujący w ramach programu ESPON tendencje w przekształceniach zjawisk przestrzennych na kontynencie potrzebna jest wizja przyszłości europejskiego terytorium do osiągnięcia spójności pomiędzy niezbywalną fragmentacją a rzeczywistą strukturą administracyjną Europy. Mimo, że Europejczycy stają się coraz bardziej mobilni i relacje między dużymi miastami Europy i reszta świata wzrosły w ostatnich dwudziestu latach, relacje transgraniczne są prawie ograniczone do tych regionów, w których zawsze istniały. Geografia europejskiej mentalności nadal mocno jest ograniczona przez spoiwa polityczne, puzzle sprzecznych narracji narodowych. 7 Problem z wdrożeniem tego myślenia ma kilka wymiarów. Najbardziej podstawowy to nieufność do kolejnego projektu europejskich technokratów, którzy próbują forsować szybkie i radykalne rozwiązania 4 P. Churski, Obszary wzrostu i obszary stagnacji gospodarczej w Polsce kontekst teoretyczny. Zróżnicowania regionalne w Polsce, [w:] red. P. Churski, Biuletyn KPZK PAN, z. 248, Warszawa 2011; K. Gawlikowska-Hueckel, Procesy rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej. Konwergencja czy polaryzacja? Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2003; T.G. Grosse, Przegląd koncepcji teoretycznych rozwoju regionalnego, Studia Regionalne i Lokalne, nr 1(8)/2002; T.G. Grosse, Wybrane koncepcje teoretyczne i doświadczenia praktyczne dotyczące rozwoju regionów peryferyjnych, Studia Regionalne i Lokalne, nr 1(27)/2007; M. Kozak, A. Pyszkowski, Uwarunkowania rozwoju regionalnego Polski i podstawowe dylematy polskiej polityki regionalnej, [w:] Polityka regionalna i jej rola w podnoszeniu konkurencyjności regionów, red. M. Klamut, L. Cybulski, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Wrocław 2000; A. Miszczuk, Peryferyjność regionów, w: Europejskie wyzwania dla Polski i jej regionów, red. A. Tucholska, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2010; T. Rynarzewski, A. Zielińska-Głębocka, Międzynarodowe stosunki gospodarcze. Teoria wymiany i polityki handlu międzynarodowego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006; Z. Strzelecki, Polityka regionalna, [w:] Gospodarka regionalna i lokalna, red. Z. Strzelecki, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008; J. Szlachta, J. Zaleski, Dylematy polityki strukturalnej Unii Europejskiej po roku 2013, Gospodarka Narodowa, nr 3/2008; R. Szul, Teorie i koncepcje w polityce regionalnej, [w:] Rozwój, region, przestrzeń, red. G. Gorzelak, A. Tucholska, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych UW, Warszawa Na ten temat m.in. P. Churski, Propozycje ekspertów [w:] Identyfikacja i delimitacja obszarów problemowych i strategicznej interwencji w Polsce. Wnioski z analiz, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa Por. I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, PWN Warszawa Making Europe Open and Polycentric, ESPON - Komisja Europejska 2014, s. 5

39 w izolacji od oczekiwań regionów, przedsiębiorców, organizacji społecznych, itp. Najpowszechniej stawiana diagnoza dotyczy języka europejskiej debaty czy też grona, w jakim się ona zasadniczo toczy. 8 W debacie tej skoncentrowanej na roli europejskich instytucji i zależności miedzy nimi nie odnajduje się większość grup społecznych, którym doskwiera obniżenie standardu życia lub wręcz lęk o przyszłość, w której dla wielu nie widać perspektyw na pracę i rozwój. Nie skupiając się bezpośrednio na reformowaniu unijnych instytucji należy mieć na uwadze ten wymiar opisywanych przemian, który dostrzegalny jest w praktycznym przełożeniu na codzienność polskiej polityki rozwoju. Z naszego punktu widzenia nawet nie dość efektywna Bruksela jest koordynatorem bezprecedensowego wsparcia inwestycyjnego sprzęgniętego z instrumentami nacisku na podnoszenia jakości, efektywności i konkurencyjności krajowej gospodarki. Obiektywnie rzecz ujmując dziś nie mniejsza odpowiedzialność za możliwość spożytkowania tego potencjału spoczywa na instytucji państwa, które koordynuje politykę gospodarczą i posiada inicjatywę w ukierunkowaniu jej impetu rozwojowego. Bardziej fundamentalna trudność polega na nieprzystawalności idei regionalizacji i specjalizacji do europejskiego centralizmu. Tu także a może przede wszystkim - partnerstwo ze strony państwa nie przystaje do rzeczywistości i potrzeb wykraczających w przyszłość. Szereg rozwiązań instytucjonalnych, organizacyjnych, kierunków merytorycznych, jak również funduszy inwestycyjnych tej polityki pochodzi z instytucji europejskich i musi być później implementowanych przez krajowe władze publiczne. Ponadto polityka spójności jest w dość znaczącym stopniu scentralizowana w gestii administracji rządowej (która doprecyzowuje zasady organizacyjne i działania programowe). Pozostawia to samorządowym władzom publicznym stosunkowo niewielkie pole działań programowych, bardziej w odniesieniu do ustalania szczegółów operacyjnych (i planowania operacyjnego), aniżeli planowania strategicznego. 9 Jest to przejaw ograniczenia intelektualnego właściwego całemu powojennemu projektowi europejskiemu. Być może taki pragmatyzm odróżnia od Unii Europejskiej model amerykański, w którym tradycyjnie większa wagę przykładano do oddolnie i na zasadach dyktowanych przez rynek budowanych systemów powiazań. Od państwa i samorządu oczekiwano nie konstruowania świata, ale przede wszystkim interwencji tam, gdzie groziło mu niebezpieczeństwo z zewnątrz. Pojęcie człowieka jako wolnej, niezależnej jednostki wydawało się z gruntu obce kulturze europejskiej, która była w najgłębszych swych korzeniach kulturą plemienną. W myśli europejskiej wspólnota jest samodzielna istotnością, a pojedynczy człowiek tylko jej wymienną komórką. Stosowało się to na równi do panów, jak i do poddanych; władcy byli wywyższani z racji posług, jakie oddawali przyporządkowanej im wspólnocie, posług szczególnie szlachetnych, gdyż związanych ze zbrojną napaścią i zbrojna obroną. Ale przecież i szlachcic był tylko ogniwem w plemiennym łańcuchu, jako że jego życie i dobytek były własnością króla. Nie wolno zapominać, ze instytucja własności prywatnej w pełnym sensie prawnym zaistniała dopiero wraz z kapitalizmem. W czasach przedkapitalistycznych funkcjonowała ona de facto, nie de iure, to znaczy na mocy zwyczaju, a nie z litery prawa, ta bowiem głosiła, iż z zasady wszystko należy do wodza plemienia, czyli króla, który łaskawie zezwala poddanym na użytkowanie swego dobytku, ale w każdej chwili może owo zezwolenie odwołać. Europejscy intelektualiści nigdy w pełni nie zrozumieli amerykańskiej filozofii praw człowieka. Emancypacja, jak ja rozumiała Europa, polega na zamianie pojęcia człowieka: z niewolnika absolutnego państwa, którego ucieleśnieniem był <<lud>>; mówiąc inaczej, z niewolnika wodza plemiennego stawał się niewolnikiem plemienia. Nieplemienne spojrzenie na egzystencję nie mogło przedrzeć się do umysłowości, która uznawała, ze przemoc fizyczna lub szlachectwo krwi uprawnia do władania wytwórcami dóbr materialnych. 10 Znamienny jest fakt, że gdy doświadczona przez wielkie wojny Europa wróciła na drogę poszukiwania pokoju i jedności w nowym ładzie międzynarodowym, jej kultura wydała owoce o zupełnie odmiennym charakterze i zastosowaniu. Co prawda kwestia humanistyczna stanęła w centrum tej kultury, a ludzka kondycja stała się punktem odniesienia dla opisu wszechrzeczy, ale zarazem pojawiła się potrzeba ponownego zbudowania porządku, który pozwalałby na poziomie przynajmniej pojęciowym odnaleźć się w długo wyczekiwanej wolności. Strukturalizm socjologiczny i filozoficzny połowy XX wieku opisywał rzeczywistość nie przez pryzmat istoty podmiotów i zjawisk, ale porządkującej je struktury, a jeszcze ściślej relacji, jakie między nimi zachodzą. Dla Durkheima fakty społeczne istniały poza jednostkami, wytwarza Lewicowa niemiecka politolożka i europeistka Ulrike Guérot stwierdza wręcz: Trzon obecnych elit polityki, mediów i biznesu w Europie Zachodniej tworzy pokolenie facetów miedzy 60. a 80. rokiem życia mówiąc kolokwialnie, ci starcy trzymają władzę, kasę i dyskurs, kształtują dominująca w głównym nurcie narrację, ale w ogóle nie rozumieją, co się dzieje z nowym pokoleniem. Nie widzą całego kontekstu luźnych kontaktów, więzi nowego typu, nowych kanałów artykulacji. całej tej republiki mrówek, która podważa statyczny kontekst społeczny. U. Guérot, Unijni starcy nie rozumieją, co się dzieje z młodym pokoleniem, Krytyka polityczna, nr Tomasz Grzegorz Grosse, Jak w Polsce realizujemy politykę regionalną? Wstępna ocena i rekomendacje, Analiza IS 72, Analiza bazuje na referacie wygłoszonym na konferencji organizowanej przez Urząd Marszałkowski Województwa Zachodniopomorskiego w maju 2014 roku. 10 A. Rand, Czym jest kapitalizm?, [w:] A. Rand, Kapitalizm. Nieznany ideał, Zysk i S-ka Wydawnictwo, Poznań 2013, s

40 40 ły je zewnętrzne okoliczności. W ślad za odkryciami Ferdynanda de Saussure język stał się przedmiotem dociekań, których efekty przenoszono na cały kod kulturowy. Stanowił on przydatną materię dla wskazywania na przygodność powstawania znaczeń, ich oparcie na porządku binarnych opozycji, w których sens i znaczenie rodzą się jedynie w zestawieniu ze swoim przeciwieństwem. O ile jednak strukturalizm przyjmował istnienie pewnych ukrytych trwałych struktur, w obrębie których konstytuowały się znaczenia, to w podejściu poststrukturalistycznym znaczenie ma charakter niestabilny i jest nieustannie odraczane, a proces jego powstawania nigdy się nie kończy. 11 Weberowskie odczarowanie świata nie było już satysfakcjonującym osiągnięciem. Dla Derridy nie istniało już żadne trwałe, oryginalne znaczenie, a sens słów i całych tekstów, a więc i wszelkich wytworów kulturowych i szerzej świata ludzkiej kreacji, nawet tożsamość staje się wytworem kultury i sytuacji zaistniałej w określonej przestrzeni, czasie i miejscu. Ludzie muszą <<zajmować>> pozycje podmiotu w dyskursach, aby móc zrozumieć świat i stworzyć spójny wizerunek samego siebie. 12 Michel Foucault rozciąga pojęcie dyskursu jako metody konstytuującej na historię i praktyki społeczne, a w szczególności władzy jako czynnika sprawczego stosunków społecznych i tożsamości. Bodaj najmocniej w nurcie postmodernistycznym zorientowany na kwestie polityczne Richard Rorty przywracał filozofii pytania o wartości, ale ujmował je z pozycji pragmatycznych w oderwaniu od uzasadniania epistemologicznego czy metafizycznego. Prawdziwym wyzwaniem stało się odnalezienie świeckiego etosu i formy jego kultywowania bez konieczności formownia trwałych fundamentów i murów świątyni ludzkości. Refleksja socjologiczna i filozoficzna towarzyszy procesom ekonomicznym wyrażanym przez formułę zastępowania gospodarki miejsc przez gospodarkę przepływów. Manuel Castells na swój sposób zawiesza pojęcia czasu i przestrzeni, wprowadzając kategorię przestrzeni przepływów ( space of flows ) podrzędnej wobec logiki sieci, w której granice i ograniczenia tracą jakiekolwiek znaczenie. Dla tradycyjnie rozumianego państwa jest to zanegowanie podstawowego konstytuującego je atrybutu terytorium. Dla współczesnej gospodarki i tworzących ją zbiorowisk ludzi swobodny przepływ i spłaszczenie świata otwiera nieporównywalne z żadną wcześniej konstrukcją przestrzeń dla obiegu i wymiany wszelkiego rodzaju treści i dóbr. 13 Europa próbuje obejść tę wewnętrzną sprzeczność rozwijając formułę przestrzeni wolnego handlu i swobodnego przepływu osób przy zachowaniu integralności terytorialnej i ustrojowej poszczególnych państw, po raz pierwszy w dziejach na tę skalę eksperymentując z relacjami pomiędzy równorzędnymi jednostkami przestrzennymi. Historia zna doskonale przypadki incydentalnych imperiów, które dość umownie traktowały swe granice i wręcz opierały logikę istnienia na funkcjonalnych podbojach mających służyć zapewnieniu lepszych i bardziej obszernych pastwisk dla wypasu koni i bydła, terenów pod magnackie latyfundia bądź możliwości pozyskiwania łupów na podbijanych narodach. Nawet kreująca się na przewodnią siłę w krzewieniu wolności na świecie demokracja amerykańska wyrosła na dynamizmie odbierania ziemi rdzenny mieszkańcom podbijanych przez osadników ziem, w tym z wiodącym udziałem patronów wolnościowej ideologii. 14 W tym przypadku podobnie jak w pewnych okresach dziejów Rosji i państwa radzieckiego ekspansja stanowiła siłę napędową, paliwo dla formowania się państwa w jego wewnętrznej spoistości. Dwudziestowieczna Europa ruszyła w głąb samej siebie szukając takiego rozwiązania, w którym rozwój suwerennych państw wolny od amerykańskiego mesjanizmu narodowego i odwołania do indywidualnych przekonań religijnych może być dokonywany bez zaboru terytorium, a raczej przez wzajemne przenikanie się systemów gospodarczych i twórcze zderzenie koncepcji, modeli życia, sposobów gospodarowania. To był ciągle ten sam kapitalizm definiowany przez Ayn Rand, ale widziany z zupełnie odmiennej perspektywy. W początkach Unii Europejskiej ważną rolę w programowaniu jej modelu obok federalizmu i konfederalizmu odrywał funkcjonalizm. 15 Cechowała go większa doza pragmatyzmu, nastawienie na ścisłą współpracą pomiędzy państwami, nastawienie przede wszystkim na odnoszone przez poszczególne państwa korzyści natury ekonomicznej kosztem sfery symbolicznej, a także kompetencje państw i instytucji ponadnarodowych tworzonych w ramach integracji. 11 C. Barker, Studia kulturowe. Teoria i praktyka, s C. Barker, s Por. M. Castells, Społeczeństwo sieci. 14 Jak opisuje Niall Ferguson, problem własności ziemi był zagadnieniem kluczowym dla dokonującej się rewolucji amerykańskiej i procesu emancypacji kształtującego się państwa. Rząd brytyjski próbował ograniczyć dalsze osadnictwo na zachód od Appalachów, a to naruszało ekspansjonistyczną wizję kolonistów wizję przyszłości opierającą się na przywłaszczeniu, szczególnie droga spekulantom, takim jak na przykład George Waszyngton. Kiedy podczas wojny siedmioletniej rząd w Londynie zawierał porozumienia z plemionami Indian, Waszyngton zakładał, ze były to zwykłe posunięcia taktyczne. Był wstrząśnięty, gdy własność ziemi Indian potwierdziła królewska proklamacja. N. Ferguson, Cywilizacja. Zachód i reszta świata, Wydawnictwo Literackie, Kraków 2013, s Teoretyczny punkt wyjścia dla niego stanowiła praca Davida Mitrany ego pod tytułem A Working Peace System z 1943 roku. Właściwym jej przedmiotem był proces międzynarodowej współpracy na rzecz bezpieczeństwa i pokoju poprzez unikanie niszczących konfliktów krajów o pieniądze i dominację.

41 Jean Monnet w centrum swej wizji integracji umieścił zasadę funkcjonalnego spill over ( rozlewania się ), w myśl której podjęcie współdziałania w pewnych sferach tworzy zapotrzebowanie na podobne efekty w innych. Dla Monneta takim katalizatorem współpracy był właśnie zachodnioeuropejski sektor wydobycia węgla i produkcji stali. Funkcjonalizm był traktowany przez jego zwolenników raczej jako skuteczne narzędzie rozstrzygania problemów z wykorzystaniem instrumentów integracyjnych. Jako taki kładł on nacisk na zjawiska gospodarcze, podporządkowując politykę prawidłom ekonomicznym. Jego zwolennicy wyrażali sceptycyzm wobec gotowości państw narodowych do ograniczania swych prerogatyw na rzecz wspólnoty. Kryterium przekazywania miała stanowić obiektywna konieczność w sytuacji postępującej integracji, gdy federalizm akcentował pierwotny charakter rozwiązań ponadnarodowych. Wobec osłabienia napięcia międzynarodowego po zakończeniu wojny koreańskiej i śmierci Stalina w europejskiej debacie osłabł zapał do ściślejszych działań integracyjnych. Górę wzięło przekonanie, że polityczne cele zostaną osiągnięte, [ale] przez integrację gospodarczą. Nie zawsze można iść bezpośrednią drogą, często potrzeba okrężnych dróg, a Traktat Rzymski [ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą] jest taką okrężną drogą. 16 Lata 60. XX wieku przyniosły gwałtowny rozwój myśli neofunkcjonalistycznej, w której miejsce relacji globalnych zajęła integracja regionalna traktowana jako zjawisko odrębne wobec współpracy regionalnej. O ile tradycyjny funkcjonalizm bliższy był socjologii i socjopsychologicznej wspólnocie, to neofunkcjonalizm zbliżył się do teorii polityki, akcentując zarówno układ instytucjonalny i organizację polityczną integracji europejskiej, jak i zwiększenie kompetencji i współpracy biurokracji. Koncepcje funkcjonalistyczne ugruntowane zostały na postulacie użyteczności. Miały być odpowiedzią na zamykanie się państw narodowych w obrębie wąsko odczytywanych interesów i ignorowanie rosnących indywidualnych aspiracji, potrzebę gwarancji pokoju i materialnego dobrobytu. Jednymi z nowszych i najbardziej konsekwentnych interpretacji tej tendencji są polityka spójności i polityka regionalna Unii Europejskiej, które starają się nadążać za procesami, które w naturalny sposób zachodzą w przestrzeni poszczególnych regionów. W tym duchu wykładnia resortu polityki regionalnej stwierdzała już przed kilku laty, że nowym i najważniejszym elementem związanym ze spójnością terytorialna jest ujęcie funkcjonalne powiązań i relacji pomiędzy elementami tworzącymi terytorium. Dlatego proces osiągania spójności terytorialnej wymaga, aby polityki je realizujące odnosiły się nie tylko do wyodrębnionych jednostek administracyjnych, ale także brały pod uwagę istniejące i kształtujące się obszary funkcjonalne, takie jak np. obszary metropolitalne, wychodzące poza istniejące jednostki administracyjne. 17 Jest to echo obecnej od dziesięcioleci debaty wokół roli miast w rozprzestrzenianiu procesów rozwojowych i w dalszej kolejności na temat braku uzgodnienia pomiędzy kompetencjami i wpływem formalnych struktur administracji i władzy wykonawczej, a oddziaływaniem w przestrzeni ośrodków rozwoju oraz występowaniem rzeczywistych procesów gospodarczo społecznych. 18 Najważniejszym jej wątkiem było zagadnienie relacji w obrębie układów metropolitalnych. Po II wojnie światowej zaobserwowano ekspansję dużych ośrodków miejskich. 19 Wobec nasilenia tego procesu formułowano wobec nich nie tylko koncepcje urbanistyczno przestrzenne, ale także postulaty o charakterze społecznym związane z oczekiwaniem równomiernego i sprawiedliwego dostępu do usług publicznych. 20 Różnica w podejściu pomiędzy stanowiskami tzw. starego regionalizmu oraz jego następców odnosiła się do oceny problemu fragmentacji i znalezienia optymalnej równowagi w relacjach pomiędzy jednostkami administracyjnymi. Istota debaty dotyczyła opozycji między <<twardymi>> strukturami metropolitalnymi (stworzenie metropolitalnego szczebla władzy) i <<strukturami R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2007, s I dalej: Z tego względu zmianie ulec musi system ich zarządzania. Niezbędne jest usprawnienie współpracy pionowej i poziomej pomiędzy poszczególnymi szczeblami administracji, włączając w nią także partnerów zewnętrznych (takich jak partnerzy społeczni i gospodarczy, w tym organizacje pozarządowe i przedsiębiorcy). Współpraca pionowa powinna pozwalać na realizację poszczególnych działań na najbardziej adekwatnym poziomie umożliwiającym realizację zintegrowanego rozwoju. Natomiast współpraca pozioma pomiędzy jednostkami administracji powinna pozwalać n koordynację realizowanych działań, czego skutkiem byłby harmonijny rozwój wszystkich terytoriów UE. Spójność terytorialna wyzwaniem polityki rozwoju Unii Europejskiej. Polski wkład w debatę. Red. A. Baucz, M. Łotocka, P. Żuber, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009, str. 55 Jak opisuje Niall Ferguson, problem własności ziemi był zagadnieniem kluczowym dla dokonującej się rewolucji amerykańskiej i procesu emancypacji kształtującego się państwa. Rząd brytyjski próbował ograniczyć dalsze osadnictwo na zachód od Appalachów, a to naruszało ekspansjonistyczną wizję kolonistów wizję przyszłości opierającą się na przywłaszczeniu, szczególnie droga spekulantom, takim jak na przykład George Waszyngton. Kiedy podczas wojny siedmioletniej rząd w Londynie zawierał porozumienia z plemionami Indian, Waszyngton zakładał, ze były to zwykłe posunięcia taktyczne. Był wstrząśnięty, gdy własność ziemi Indian potwierdziła królewska proklamacja. N. Ferguson, Cywilizacja. Zachód i reszta świata, Wydawnictwo Literackie, Kraków 2013, s C. Lefevre dokonał rozróżnienia formalnych i realnych struktur terytorialnych (por. C. Lefevre, Metropolitan Government and Governance in Western Countries: A Critical Review, Oxford 1998, s. 9 25). 19 Zjawisko eksplozji metropolii znalazło wyraz m.in. w pracach Ch. D. Harrisa (The pressure of residential industrial land use [w:] W.L. Thomas jr (red.) Mans role in changing the face of the Earth, 1956) i L.F. Schnore (Metropolitan growth and decentralization, American Journal of Sociology, 63, 1957). 20 Klasycznym punktem odniesienia jest teoria miejsc centralnych Christallera wyjaśniająca hierarchiczna strukturę systemu miast przez odniesienie do wielkości obszarów oddziaływania usług i dóbr, względnie obszarów rynkowych różnej wielkości. Opozycyjne wobec niej teorie polaryzacyjne uwypuklały rynkowe korzyści skali prowadzące do wzmagającej się koncentracji działalności tylko w nielicznych miastach o odpowiedniej wielkości. Syntetyzował te podejścia tzw. nowa geografia ekonomiczna widząca zróżnicowane układy przestrzenne produkcji i konsumpcji jako efekt przestrzennej integracji kosztów i korzyści skali.

42 42 miękkimi>> (współpraca w ramach obszaru metropolitalnego bez zasadniczych zmian struktur władzy instytucjonalnej). 21 Z kolei w ramach tzw. nowego regionalizmu uwaga przesunęła się z koordynacji usług wykonywanych na obszarach metropolitalnych na zagadnienia rozwoju gospodarczego i międzynarodowej konkurencyjności. 22 Oddaje to skalę przesunięcia wrażliwości społecznej, dominacji neoliberalnego modelu rozwoju oraz wejścia metropolii w rolę aktywnych uczestników globalnych procesów gospodarczych. Niemniej poszukiwanie modyfikacji i usprawnień wpływało zarówno na ponowne zainteresowanie kwestią wewnętrznej spójności i efektywności układów metropolitalnych, jak i wnosiło wkład w wiedzę o dynamice zmian i relacji zachodzących na poziomie regionów. Nieuchronne było pojawienie się kategorii obszaru funkcjonalnego jako sposobu opisania ogółu relacji zachodzących w danej przestrzeni. Trudno o przypisanie mu w oparciu o literaturę przedmiotu - jednoznacznej konotacji znaczeniowej. Idąc tropem wspominanych wcześniej autorów Donald J. Bogue postawił kwestię odczytania przestrzennego układu zróżnicowania ludności oraz terytorialnego podziału pracy. Jego koncepcja dotyczyła współzależności między miastami w obrębie regionu metropolitalnego i dominacji metropolii stanowiącej w sensie ekologicznym specjalny rodzaj kontroli sprawowanej nad zbiorowiskiem powiązanych funkcjonalnie jednostek. W regionalnym zbiorze miast jest ona związana z różnicami w pełnionych przez nie funkcjach profilach działalności. Dominująca pozycja dużego miasta ośrodka metropolitalnego w organizacji przestrzeni wynika z wyższego niż w przypadku innych miast stopnia specjalizacji w zakresie produkcji dóbr oraz ich dystrybucji. Specjalizacja ta z kolei ma źródło w korzyściach pod względem przestrzennej dostępności i osztów transportu, wielkości i efektywności produkcji, wzajemnych powiązań między przedsiębiorstwami, a zatem ekonomicznych korzyściach skali, aglomeracji oraz lokalizacji. 23 W strukturze przestrzennej regionu metropolitalnego widział on czytelne zróżnicowania, powiązana i zależności związane z oddaleniem od metropolii i gęstością zaludnienia. Rozwinięcia tej koncepcji dokonano w ramach projektu badawczego realizowanego w latach 50. przez fundację Resources for the Future i opisanego w tomie Metropolis and Region. Nowość tego podejścia polegała na uwzględnieniu w delimitacji regionu metropolitalnego tych jednostek, których powiązania z metropolią mają dla niej i dla całego obszaru istotne znaczenie, a więc w konsekwencji na dopuszczeniu przestrzennej nieciągłości zakresów oddziaływania i oncentracji na typach relacji między regionem a metropolią, a nie ich ewidencjonowaniu. Z kolei Geoffrey West i Louis Bettencourt metodami nauk ścisłych w szczególności fizyki i matematyki prowadzili badania nad ogólnym prawem miast. Traktowali miasto jak żywy organizm opisywalny przez ocenę właściwymi instrumentami rozwoju jego infrastruktury, a w dalszej kolejności zdolność do tworzenia ekonomii skali w miarę wzrostu. Sposobem na zrozumienie miasta jest dla nich dotarcie do jego głębokiej struktury, do modeli opisujących parametry właściwe dla dynamicznie rozwijających się ośrodków. W konkluzji autorzy stwierdzają, że kiedy ludność miasta wzrasta dwukrotnie, mieszkańcy stają się o 15% bogatsi, 15% bardziej innowacyjni, ale mają także 15% więcej szans, że padną ofiarą przestępstwa, i to niezależnie od tego, jaka jest historia miasta i jego położenie geograficzne. Należy zauważyć, że reguła 15% może mieć zastosowanie także do innych zjawisk miejskich, takich jak średni czas przemieszczania się, szybkość rozprzestrzeniania się chorób czy liczba instytucji. 24 Od lat 70. i 80. ubiegłego wieku uwarunkowania przestrzenne stały się naturalnym kontekstem rozpatrywania natury i przebiegu procesów gospodarczych. Jednocześnie zaczęto dostrzegać wewnętrzną dynamikę obszaru poddawanego presji ekonomizacji, który traci cechy czystej przestrzeni i staje się terytorium. Z punktu widzenia gospodarczego przestrzeń jest neutralna, terytorium zaś integruje bądź przyczynia się do integracji aktorów ekonomicznych. Ponadto terytorium różni się od przestrzeni w tym sensie, że daje ono przedsiębiorstwom możliwość zakorzenienia się. [ ] Przestrzeń jest miejscem działania mechanizmów rynkowych, terytorium zaś miejscem tworzenia technologii. W pierwszym przypadku związek z firmami jest jednokierunkowy, odnosi się do korzyści, które otrzymują przedsiębiorstwa z dostępnych w przestrzeni czynników. [...] W przypadku terytorium związek z przedsiębiorstwami jest wzajemny, bardziej złożony i wymaga czasu. 25 Kluczowe znaczenie zyskują tu intencje i aktywność społeczności, która wykazuje indywidualną i grupową wolę przekształcania przestrzeni w terytorium, dostosowywania go do wartości i trybu życia, które dana społeczność reprezentuje. W związku z tym pojawiła się kwestia przystawalności 21 M. Lackowska, P. Swianiewicz, Dwuszczeblowe struktury zarządzania obszarami metropolitalnymi w Europie, Samorząd Terytorialny 4/2013, s Tamże, s E. Korcelli Olejniczak, Region metropolitalny. Pojęcie. Struktura przestrzenna. Dynamika, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN, Warszawa 2012, s Bohdan Jałowiecki, Studia miejskie między historią a teorią, [w:] Studia Regionalne i Lokalne, Nr 2(44)/2011, s A. Jewtuchowicz, Terytorium i współczesne dylematy jego rozwoju s. 45

43 kategorii społeczności do pojęć o charakterze przestrzenno terytorialnym, opisu obszaru przez pryzmat nie tyle cech fizycznych, co zachowań i postaw podejmowanych przez mieszkańców. 26 W ślad za tym narodziła się potrzeba uzgadniania praktyk zarządczych z praktyką interpretowania i przekształcania przestrzeni, jaka dokonuje się w toku zmiennych i dynamicznych aktywności społecznych i ekonomicznych. Obszar metropolitalny i inne struktury przestrzenne o charakterze funkcjonalnym cechują się wręcz nagromadzeniem interakcji, co może skutkować i niejednokrotnie skutkuje kolizją interesów jednostek realizujących indywidualne strategie według prawidłowości systemów współzależności opisanych przez Raymonda Boudona. Polityka wymagała zrozumienia i zdynamizowania przestrzeni. Lekcja myślenia dekonstrukcjonistów mogła być w tym względzie bardzo przydatna. ISTOTA OBSZARU FUNKCJONALNEGO I JEGO ZASTOSOWANIE Dla poszukujących nowej jakości działania i funkcjonowania w przestrzeni jednostek samorządu terytorialnego Pomorza Zachodniego cenna jest kolejna, może nieco zaskakująca i zniewalająca skalą zjawiska metafora historyczna. Dotyczy ona tradycyjnego chińskiego postrzegania terytorium kraju jako tianxia wszystko, co jest pod niebem. Przez całą długą historię chińskiej cywilizacji przejawiało się ono w poczuciu kompletności własnej wizji świata i niemal ignorowania tego, co zewnętrzne. Koncepcja kraju jako Państwa Środka to istota chińskiej wiary we własny sukces i siły w jego wdrażaniu. 27 Dla społeczności Pomorza Zachodniego koncepcja terytorializacji rozwoju realizowana przez paradygmat obszarów i powiązań funkcjonalnych jest cennym modelem zarówno opisu, jak i programowania procesu rozwoju. Dają one dobrą sposobność do wyjścia poza ograniczenia odwołań jedynie do endogenicznego potencjału. Oczywiście koncentracja na nim stanowiła ważny aspekt mentalnego odcięcia się od omnipotencji i decyzyjnej dominacji ośrodków centralnych, niemniej zaowocowała także takimi następstwami,jak przesadna koncentracja na jednym rodzaju budowy potencjału (fundusze unijne) i zaniedbanie innych oraz nadmierna koncentracja na rozwoju indywidualnym, odseparowanym od możliwości i interesów szerszego otoczenia. Zwrócenie uwagi na potencjał endogeniczny miało służyć aktywizacji apatycznych i pozbawianych systematycznie presji odpowiedzialności środowisk, ale w wielu przypadkach manifestowało się jako ignorancja wobec dominujących globalnych trendów i narastanie barier pomiędzy antagonizującymi się bądź w najlepszym przypadku nie zauważającymi nawzajem swych potrzeb i możliwości sąsiadującymi gminami i powiatami. W prezentowanym tu podejściu liczy się aktywność ludzi i aktywne traktowania obszaru, który zamieszkują. Jego funkcjonalność jest bezpośrednią konsekwencją tego, na co wspólnota potrafi się zdobyć i jakie relacje zdoła wytworzyć, niezależnie od pierwotnych uwarunkowań i umiejętności wykorzystania późniejszych szans. Funkcjonalność oznacza przełamanie granic administracyjnych i koncentrację na aspiracjach oraz tym wszystkim, co je urzeczywistnia. Docenienie roli funkcjonalności oznacza, że udać może się wszystkim, choć nie jest to sukces bezwarunkowo pewny. Samo rozróżnienie kategorii aglomeracji i obszaru metropolitalnego, gdy pierwsze z pojęć dotyczy raczej cech strukturalnych obszaru, drugie zaś ufundowane jest na powiązaniach strukturalnych tych obszarów i zachodzących w nich zmian funkcjonalnych, 28 wprowadza pewną dozę rozbieżności pomiędzy teorią rozwoju i rzeczywistą kondycją miast i obszarów funkcjonalnych. W tej perspektywie patrzenia na rozwój lokalny bynajmniej nie chodzi o sam ruch i dynamikę zdarzeń, one zawsze są udziałem żywych ludzi, konkretnej zbiorowości, gminy lub kompleksu miejscowości nie tyle wrzuconych we wspólny los, co otwartych na jego stworzenie. Taka postawa to daleko więcej niż sucha analiza danych statystycznych i identyfikacja powia Kategoria terytorium wykracza poza pojęcie przestrzeni fizycznej i rozumiana jest jako przestrzeń <<stworzona>> przez określoną społeczność, mająca swoją historię i kulturę, nagromadzoną wiedzę i umiejętności, wraz z funkcjonującymi w jej łonie instytucjami oraz sieciami relacji miedzy wszystkimi aktorami życia społecznego. I. Pietrzyk, Globalizacja, integracja europejska a rozwój regionalny, [w:] A. Jewtuchowicz (red.) Wiedza, innowacyjność, przedsiębiorczość a rozwój regionów, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2004, s Nasuwa się przy tym refleksja, czy za półtorej dekady, gdy te stronice ostatecznie będą tracić swa aktualność, będziemy mieć jeszcze wątpliwości, że sięganie do chińskiej kultury i myśli strategicznej ma sens i jest produktywne? 28 Por. Z. Rykiel, Concepts of the metropolis as a form of the city and region: inspirations for sociology, [w:] Przestrzeń Społeczna, 3/2012, s ; M. Smętkowski, Nowe relacje miedzy metropolią i regionem w gospodarce informacyjnej, Studia Regionalne i Lokalne, 4 (7)/2001, s. 83

44 44 zań, które dana gmina czy grupa gmin mogą wykorzystać dla wzmocnienia swojej pozycji. Prawdziwa siła konceptu obszaru funkcjonalnego leży w wyzbyciu się oporów przed sięganiem po wewnętrzne i zewnętrzne szanse rozwojowe, jakkolwiek byłyby one umocowane. Postulowane podejście to rzeczywiste umiejscowienie własnej lokalnej wspólnoty w centrum społeczno ekonomicznego wszechświata i uwolnienie z mentalnych ograniczeń, otwarcie na przyjęcie inspiracji, kapitału, nowych znajomości i nowych form działania. Na początek mniejsza nawet o to, co dotychczas było specjalnością danej gminy i w jakich obszarach jej liderzy czuli się najbardziej swojsko. Rzecz jasna najłatwiej będzie znaleźć to, co bliskie i naturalne tak jak całkiem blisko znalazły antidotum na swoją beznadziejność wioski tematyczne zakładane przez Wacława Idziaka. Zachodniopomorska wioska czy miasteczko musi jednak uwierzyć, że jest przy pewnych założeniach - takim samym kandydatem na sukces rozwojowy, jak wszystkie inne, którym się udaje. Na tym polega rewolucja świata bez komunikacyjnych ograniczeń, a przede wszystkim dziedzictwo zmiany, którą możemy oswoić i zasymilować. W zasięgu komunikatu, zdolności komunikacyjnej, a nawet niemal fizycznej obecności jest każde rozwiązanie i dobra praktyka na świecie, eksperci, pasjonaci, kooperanci, źródła finansowania i sieci wsparcia, o własnych obecnych i byłych mieszkańcach nie wspominając. Te wszystkie zasoby w takiej czy innej postaci mogą zostać zaangażowane w jeden konkretny projekt czy też w sieć przedsięwzięć, jakie dla danego obszaru funkcjonalnego zostaną zdefiniowane. Zmienia się charakter przestrzeni, w której jako ludzie i społeczeństwa żyjemy i działamy. Przestrzeń fizyczną poszerza i po części wypiera przestrzeń komunikacyjna symboliczna, wirtualna. Przestrzeń fizyczna, charakterystyczna dla cywilizacji poprzednich, w tym przemysłowej, jest ograniczona, domknięta, samoreferencyjna i wyłączająca, zarządzana systemowo a w konsekwencji (względnie) statyczna. Przestrzeń komunikacyjna natomiast, charakterystyczna dla cywilizacji informacyjnej, jest nieograniczona, otwarta, referencyjna i włączająca, kształtowana modularnie w konsekwencji dynamiczna. W rezultacie cywilizacja przemysłowa jest cywilizacją skupiska, cywilizacja informacyjna zaś cywilizacją przepływu. 29 W niej możliwy jest zupełnie nowy rodzaj działalności, która zgodnie z językiem ponowoczesnego społeczeństwa stosowniej jest nazwać twórczością. Nie wszystkie efekty i produkty muszą stać się oczywiste dla wójta czy starosty sprawującego konwencjonalną władzę nad fizycznym terytorium, niejednokrotnie ich oddziaływanie polegać będzie na rozwoju konkretnej firmy czy też człowieka taką kulturę działania trzeba jednak zacząć budować. Będzie to proces włączający, przeciwny wobec typowego chińskiego izolacjonizmu, ale perspektywa widzenia siebie w centrum szans i wydarzeń jest równie właściwą drogą myślenie i działania. Jak się wydaje tak rozumiany i traktowany obszar funkcjonalny jest zbliżony znaczeniowo tego, co w pracach Andrzeja Wróbla i R.E. Dickinsona nazywane jest regionem ekonomicznym integrującym relacje między ludźmi w przestrzeni w oparciu o warunki określane przez sieci komunikacyjne powiązane z układem ośrodków miejskich. 30 Lokalny wymiar identyfikowanych tu powiązań funkcjonalnych uzasadnia wzbogacenie tego zakresu definicyjnego o komponent relacji społecznych w ich bogactwie, złożoności i intensywności. Ich opisaniu i ocenie służy pojęcie zasobów społecznych (community capacity) dotyczących zarówno więzi w obrębie społeczności, jak i dostępu do materialnych i technicznych środków umożliwiających wspólne działanie. 31 Użyteczne w tym kontekście jest także stosowane przez Wojciecha Łukowskiego powołującego się z kolei na inspiracje poglądami Pierre a Bourdieu pojęcie wiązki transakcyjnej służące analizie procesów zachodzących w lokalnej przestrzeni społecznej. Jak pisze on, w wiązce transakcyjnej nie jest wykluczone występowanie kooperacji i zaufania, jednak możliwy repertuar powiązań jest znacznie szerszy, obejmuje również działania niejako z drugiego bieguna brutalna walkę, nastawienie na wyrządzenie innym aktorom dużych szkód. Wyjście z tych powiązań często jest trudne, a niekiedy niemożliwe. Znaczna część energii aktorów skierowana jest na podtrzymywanie wzajemnych zależności. Nawet jeśli kolejne interakcje prowadzą do marnotrawienia zasobów, to gra toczy się dalej i wręcz niemożliwe jest opuszczenie takiej wiązki. Zwracam uwagę na to, że w wiązce mogą pojawiać się nowi aktorzy, co w warunkach demokratycznych wyborów jest nieuchronne. 32 Nacisk na aktywność aktorów społecznych i ich udział w współtworzeniu instytucji społecznych stosownie do zajmowanych przez nich miejsca w strukturze, zbliża prezentowane tu podejście do modelu odpowiadającego teorii strukturacji sformułowanej przez Anthony ego Giddensa. 29 J. Hausner, Kultura i polityka rozwoju [w:], J. Hausner, A. Karwińska, J. Purchla (red.), Kultura a rozwój, Narodowe Centrum Kultury, Warszawa 2013, s Por. A. Wróbel, Pojęcie regionu ekonomicznego a teoria geografii, Prace geograficzne nr 48, Instytut Geografii PAN, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1965; R.E. Dickinson, City, region and regionalizm: a geographical contribution to human ecology, Kegan Paul, Trench, Trubner, London Zasoby społeczne to zdolność jednostek, organizacji, biznesu oraz samorządu lokalnego do współpracy, uczenia się i podejmowania racjonalnych decyzji dotyczących tak teraźniejszości, jak i przyszłości społeczności, a także do wspólnej pracy nad ich realizacją. B. Lewenstein, Zasoby lokalne: zarys koncepcji, [w:] P. Gliński, B. Lewenstein. A. Siciński (red.), Samoorganizacja społeczeństwa polskiego: trzeci sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej się Europie, IFiS PAN, Warszawa 2004, s W. Łukowski, Wiązki transakcyjne jako wskaźniki zakorzenienia demokracji w polskich przestrzeniach lokalnych, [w:] Państwo, samorząd i społeczności lokalne, K. Bondyra, M. S. Szczepański, P. Śliwa (red.), Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2005, s. 258.

45 Zazwyczaj terytorialne ujęcie rozwoju ciąży ku analizie jego źródeł związanych z dyfuzją z obszarów metropolitalnych bądź dążeniu do bardziej zaawansowanych form działalności gospodarczej i wdrażania innowacyjności, jak w szczególności klastry i inne formy lokalnych systemów produkcyjnych. Pierwsze z nich są często opisywane w literaturze przedmiotu. Uzasadnione jest postrzeganie obszarów funkcjonalnych jako narzędzia polityki regionalnej jako przestrzennego i formalnoprawnego punktu odniesienia. Istniejący w Polsce podział administracyjny mimo sformułowanych wcześniej uwag dość dobrze oddaje bowiem zakres i charakter powiazań funkcjonalnych, które w głównej mierze koncentrują się w otoczeniu obszarów metropolitalnych, a w przypadku mniejszej ich skali mogą być wspierane przez działania, które możemy nazwać polityka subregionalną. Powiązania przekraczające skalę regionów znajdują odzwierciedlenie w tworzeniu układów makroregionalnych, przy czym w polskich realiach w naturalny i świadomy sposób ma to miejsce jedynie w relacji miedzy Śląskiem a Małopolską. 33 Warta uwagi i rzywołania jest koncepcja lokalnych systemów produkcyjnych, która zakorzeniła się we francuskiej myśli regionalistycznej i służy do opisu występujących na danym obszarze relacji gospodarczych. 34 Kieruje ona uwagę na fakt, że oprócz samej koncentracji przedsiębiorstw ważna jest oczywiście intensywność nawiązywanej przez nie współpracy, dokonujący się w jej ramach podział pracy oraz system współzależności. Odwołując się do francuskich koncepcji Aleksandra Jewtuchowicz prezentuje nieco bardziej fundamentalne i użyteczne w kontekście niniejszych spostrzeżeń podejście koncentrując się na pojęciu terytorium jako środowiska do zaistnienia zjawisk ekonomicznych, także w ich rozwiniętych formach. Wyróżnia ona cztery podstawowe typy środowisk wraz z funkcjonującymi na nich terytorialnymi systemami produkcyjnymi. 35 Przy założeniu dwóch kryteriów wyróżniających zdolności do współdziałania i zdolności do uczenia się charakteryzuje je określony stosunek między typem przedsiębiorczości a poziomem rozwoju innowacyjności. Terytoria, gdzie ma miejsce niski poziom innowacji i brak środowiska przedsiębiorczości, koncentrują co najwyżej małe firmy i przedsiębiorczość rozproszoną, a proces zbiorowego uczenia się praktycznie nie zachodzi. Jest on też ograniczony w przypadku terytoriów charakteryzowanych przez innowacje bez środowiska, gdzie stanowią one raczej efekt realizowanej przez władze polityki, a nie są wytworem naturalnego procesu samorzutnego rozwoju. W przypadku terytoriów potencjalnie i realnie innowacyjnych kryterium demarkacyjnym jest nasilenie cechy polegającej na zdolności do uczenia się. W ujęciu makroekonomicznym znaczenia nabierają terytoria o charakterystyce trzeciego i czwartego z analizowanych przez Aleksandrę Jewtuchowicz typów. W wymiarze intraregionalnym w realiach Pomorza Zachodniego na tym etapie uzasadnione jest poszukiwanie cech konstytutywnych dla poszczególnych subregionów z racji ich realnych relacji, a nie dopasowania do metod polityki gospodarczej. Koncepcja ta nawiązuje także do prezentowanego przez Z. Chojnickiego rozróżnienia analitycznej i przedmiotowej koncepcji regionu. W koncepcji analitycznej stanowi on obszar wyodrębniony przez występowanie cechy lub zespołu cech istotnych w kontekście określonego problemu badawczego, co służy klasyfikacji zjawisk, a nie wyróżnieniu układu realnie występującego w przestrzeni fizycznej lub społecznej. 36 Przełamywanie ograniczeń wynikających z bezwzględnego przywiązania do podziałów administracyjnych w procesach rozwoju, a zarazem potwierdzenie tezy o koncentracji potencjałów wokół kilku ośrodków metropolitalnych w Polsce, ilustrują analizy efektu grawitacyjnego w badaniach regionalnych. 37 Obliczania sporządzone przez Katarzynę Filipowicz i Tomasza Tokarskiego prowadzą do wniosku o istnieniu trzech krajowych centrów efektów grawitacyjnych. 38 Pierwsze z nich znajduje się na południu Polski i rozciąga od Krakowa, przez aglomerację śląsko dąbrowską i wrocławską, aż po powiat polkowicki Syntezę różnych pojęć prezentują A. Scot i M. Storper, twierdząc, że gospodarka światowa to konstelacja regionalnych systemów produkcyjnych, gdzie każdy uczestnik działa na specyficznym rynku regionalnym, a równolegle może korzystać z dostępu do ogólnoświatowej sieci powiązań międzyregionalnych. A. Świadek, Determinanty atrakcyjności innowacyjnej w regionalnych systemach przemysłowych w Polsce, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2008, s Lokalny system produkcyjny określany jest jako konfiguracja zgrupowanych w bliskiej przestrzeni jednostek produkcyjnych (w szerokim tego słowa znaczeniu, jak: przedsiębiorstwa przemysłowe, usługi, centra badań i kształcenia, organizacje pośredniczące itp.), utrzymujących między sobą intensywne relacje o mniejszym lub większym natężeniu. Relacje te mogą mieć charakter nie tylko materialny i rynkowy, ale też nierynkowy i nieformalny. Mogą one dotyczyć przepływów materialnych, usług, siły roboczej, technologii lub wiedzy. A. Jewtuchowicz, Terytorium i współczesne dylematy jego rozwoju, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2013, s A. Jewtuchowicz, Terytorium i współczesne dylematy jego rozwoju, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2005, s Z. Chojnicki, Region w ujęciu geograficzno systemowym, [w:] Podstawy regionalizacji geograficznej, T. Czyż (red.), Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań 1996, s Efekt grawitacyjny łączący dwa powiaty, województwa lub kraje (przez analogie do prawa grawitacji Newtona) jest wprost proporcjonalny do iloczynu potencjału ekonomicznego tych powiatów, województw lub krajów (mierzonego np. wartością kapitału rzeczowego lub przeliczonego na mieszkańca) oraz odwrotnie proporcjonalny do kwadratu odległości geograficznej dzielącej owe regiony lub kraje. Dlatego też powiaty województwa lub kraje o wysokim potencjale ekonomicznym położone blisko siebie silniej na siebie oddziałują niż te położone daleko od siebie o niskim potencjale ekonomicznym. K. Filipowicz, T. Tokarski, Wpływ efektu grawitacyjnego na przestrzenne zróżnicowanie rozwoju ekonomicznego powiatów [w:] Wiadomości Statystyczne, nr 5/2015, s Analiza oparta jest na obliczeniu taksonomicznego wskaźnika rozwoju ekonomicznego powiatów zbudowanego na podstawie następujących zmiennych makroekonomicznych: produkcja sprzedana na mieszkańca, wartość brutto środków trwałych per capita, inwestycje na mieszkańca, płace, liczba podmiotów w rejestrze REGON na 1000 mieszkańców (jako stymulanta), stopa bezrobocia rejestrowanego (jako destymulanta).

46 46 Pozostałe dwa centra grawitacyjne znajdują się wokół aglomeracji warszawskiej (a właściwie w trójkącie Warszawa Płock Łódź) oraz wokół aglomeracji poznańskiej. Na wyróżnienie zasługuje również powiat bełchatowski, w którym wartość łącznego efektu grawitacyjnego była najwyższa. 39 Najwyższy stopień rozwoju charakteryzuje powiaty z dużych aglomeracji miejskich i obszarów z dominującą funkcją przemysłu wydobywczego, w tym przede wszystkim z obszaru województwa śląskiego i mazowieckiego. Jednocześnie dla miast na prawach powiatu zidentyfikowano wyższe wartości wskaźnika, niż w przypadku powiatów ziemskich. Przeprowadzona zbliżonymi narzędziami analiza modelu wzrostu gospodarczego dla województw wykazuje, że najsilniejsze efekty grawitacyjne w analizowanym przedziale czasu [lata przyp. SD] notowane były mniej więcej w czworokącie łączącym Warszawę z Poznaniem, Wrocławiem oraz aglomeracją śląsko dąbrowską lub (być może) Krakowem. Województwami peryferyjnymi, ze względu na siłę działania efektów grawitacyjnych, okazały się zarówno województwa Polski wschodniej (poza województwem świętokrzyskim, które leży względnie blisko kilku dużych aglomeracji miejskich), jak i województwa pomorskie, zachodniopomorskie oraz lubuskie. 40 Zastosowanie modeli grawitacyjnych prowadzi przy tym do wniosków o możliwym istotnym pogłębianiu się przestrzennego zróżnicowania rozwoju ekonomicznego polskich województw, przy czym procesy dywergencyjne byłyby znacznie silniejsze przy utrzymaniu się dotychczasowej struktury stóp inwestycji. Co więcej, jeśli nie uwzględni się działania zewnętrznych efektów grawitacyjnych (związanych z oddziaływaniem na polskie województwa gospodarki niemieckiej) oraz portowego charakteru Trójmiasta, to okaże się, że województwami o niskim poziomie rozwoju ekonomicznego mogłyby zostać również województwa pomorskie i zachodniopomorskie oraz lubuskie. 41 Obszary funkcjonalne nie są zatem zamknięte przez trwałe granice, a dynamika i mienność zachodzących w ich obrębie relacji może wpływać i wpływa na zmianę identyfikowanych i opisywanych obszarów. Z przywołanych koncepcji i badań płynie i taki wniosek, że dla poszczególnych jednostek przestrzennych można opisać kilka poziomów dotyczących ich powiazań funkcjonalnych. Nawiązując do opinii Alain Ralleta można w tym kontekście mówić o rozwoju terytorialnym różnym od rozwoju regionalnego, bo odwołującym się do przestrzeni, która nie jest dana, ale jest budowana. Budowana przez historię, kulturę oraz różne sieci społeczne. To one kształtują jego granice. Treść (tj. to, co zawiera terytorium) określa formę (tj. to, w czym terytorium jest zawarte), a granice terytorium są przemieszczającymi się granicami sieci społeczno ekonomicznych. Tam, gdzie są granice sieci, tam kończy się terytorium. Funkcjonowanie terytorium nie jest warunkowane aktywnością podmiotów odpowiedzialnych za politykę rozwoju, ale pochodzi z mobilizacji sił wewnętrznych. 42 Obszary funkcjonalne identyfikowane w przestrzeni o możliwie intensywnych powiązaniach funkcjonalnych są zmiennymi i dynamicznymi zespołami zależności odpowiadającymi na intensywność i ukierunkowanie zjawisk ekonomicznych i społecznych. Każda z tego rodzaju struktur posiada własną gradację i wewnętrzną logikę powiązania, a także charakteryzuje się specyficzną dynamiką. Z oczywistych względów nie istnieją też w pełni obiektywne kryteria ich mierzenia i oceny. W głośnej teorii Richarda Floridy poziom tolerancji jest mierzony przy pomocy Gay Index, czyli obecności homoseksualistów w populacji oraz <<wskaźnika bohemy>> (odsetka artystów). Jak podkreśla Elsa Vivant, wskaźnik gejów i bohemy waha się między amerykańskimi miastami w granicach 1%, a więc zbyt mało, by ustalić prawomocne relacje. 43 Krzysztof Nawratek zwraca uwagę na próby utrzymania przez miasta wysokiego stopnia nasilenia klasą kreatywną i budowania w oparciu o nie swoistości miejsca oraz jego siły twórczej jako jałowe przeciwstawianie się siłom pływów z natury rzeczy dotyczących jednostek mobilnych, stale szukających najbardziej odpowiedniego miejsca dla odnalezienie optymalnych warunków rozwoju. 44 Nie da się ukryć, ze jest to rzeczywistość dotycząca także polskich miast i ich udziału w sieci europejskich aglomeracji oraz przepływów potencjałów pomiędzy nimi. 39 K. Filipowicz, T. Tokarski, Wpływ efektu grawitacyjnego na przestrzenne zróżnicowanie rozwoju ekonomicznego powiatów [w:] Wiadomości Statystyczne, nr 5/2015, s K. Mroczek, T. Tokarski, M. Trojak, Grawitacyjny model zróżnicowania rozwoju ekonomicznego województw [w:] Gospodarka narodowa, 3 (271), maj czerwiec 2014, s K. Mroczek, T. Tokarski, M. Trojak, Grawitacyjny model zróżnicowania rozwoju ekonomicznego województw [w:] Gospodarka narodowa, 3 (271), maj czerwiec 2014, s A. Nowakowska, Terytorium źródło procesów innowacji [w:] A. Nowakowska (red.) Zrozumieć terytorium. Idea i praktyka, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2013, s Bohdan Jałowiecki, Studia miejskie między historią a teorią, [w:] Studia Regionalne i Lokalne, Nr 2(44)/2011, s K. Nawratek, Dziury w całym. Wstęp do miejskich rewolucji, Wydawnictwo Krytyki Politycznej, Warszawa 2012.

47 Co prawda już prowadzone w połowie lat 70. ubiegłego wieku analizy L.T. Dąbrowskiego sprzyjały określeniu zasięgu oddziaływania największych miast Polski, które korespondowały z podziałem, jaki po latach znalazł wyraz w unijnym podziale kraju na makroregiony statystyczne Centralny, Południowy, Wschodni, Północno Zachodni, Południowo Zachodni i Północny. 45 Jak się jednak wydaje ścisłe trzymanie się w programowaniu rozwoju granic administracyjnych wraz z nałożoną na nie logiką interwencji za pomocą funduszy unijnych stanowi trwałą przeszkodę dla stworzenia rzeczywiście efektywnego systemu wsparcia. O ile duże ośrodki w każdej konwencji rozwojowej sprawniej i w większej skali akumulują kapitał i wykazują się zdolnością rozwojową, to dla mniejszych ośrodków większe znaczenie ma efektywność systemu zależności gospodarczej i intensywność powiązań w jego obrębie. To pozwala eksploatować własne przewagi i specjalizacje. 46 Ewa Korcelli Olejniczak przywołuje badania prowadzone we Włoszech, z których wynika, że od lat 70. metropolia staje się stymulatorem podziału pracy pomiędzy ośrodkami regionalnymi, co przynosi efekty rozwojowe na wszystkich szczeblach hierarchii miast. 47 O ile więc w makroskali fundusze zewnętrzne przynoszą regionowi korzyść, to lokalna pozycja rozwojowa a przez to długofalowy sukces całego obszaru bazuje na jakości i natężeniu budujących go powiązań. Te z kolei w przeżywających intensywny rozwój regionach charakteryzują się dużą zmiennością. Należy przy tym pamiętać, że sam wpływ funduszy nie jest bezwzględnie i jednoznacznie korzystny oraz jednorodnie dozowany podobnie jak wszelkie procesy rozwojowe powinny one być kojarzone z logiką powiazań funkcjonalnych i oddziaływań ośrodków i obszarów. Jak zauważa Krystian Heffner, na układ wzrastających zróżnicowań regionalnych nakłada się polityka wzmacniania lepiej rozwiniętych regionów, a w szczególności ich centrów o funkcjach metropolitalnych (polaryzacja służąca poprawie konkurencyjności) rezygnując z większości atrybutów modelu redystrybucyjnego (spójność). Polityka wyrównywania poziomu rozwoju, której beneficjentami są głównie regiony peryferyjne i międzymetropolitalne, jest zastępowana propozycjami redystrybucji czynników rozwoju przez zlokalizowane zewnętrznie metropolie (dyfuzja). W takich warunkach regiony pozbawione dużych centrów metropolitalnych, z polityki polaryzacji nie korzystają, natomiast do dyfuzji rozwoju z zewnętrznych metropolii nie dochodzi. Odwrotnie, te ostatnie czerpią z regionów słabiej rozwiniętych zarówno zasoby, jak i przechwytują czynniki przyspieszające rozwój (np. inwestycje zagraniczne, popyt na handel i usługi, wysoko wykwalifikowane kadry, miejsca pracy, młodzież, prestiżowe inwestycje publiczne, przedsięwzięcia kulturalne itd.). Skutkiem takiej polityki (w klasycznym modelu niekorzyści peryferyjnego położenia) może być tylko dalszy przyspieszony wzrost zróżnicowania poziomu rozwoju gospodarczego, a co za tym idzie również społecznego, w układzie regionalnym Polski. 48 W tym kontekście uzasadnione jest ponowne odwołanie do realizowanej w Polsce praktyki programowania rozwoju i zarządzania nim bazującej na podejściu ukierunkowanym terytorialnie. Określone w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju do roku 2030 obszary funkcjonalne powinny być uwzględniane jako element planowania przestrzennego oraz społeczno-gospodarczego na poziomie krajowym, regionalnym, lokalnym, a tam, gdzie jest to zasadne, stanowić odrębną kategorię planistyczną. 49 Formalnie w myśl zapisów ustawy [..] w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa, określa się granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu regionalnym. Przy czym jako obszar funkcjonalny, zgodnie z ustawową definicją, należy rozumieć obszar szczególnego zjawiska z zakresu gospodarki przestrzennej lub występowania konfliktów przestrzennych, stanowiący zwarty układ przestrzenny składający się z funkcjonalnie powiązanych terenów, charakteryzujących się wspólnymi uwarunkowaniami i przewidywanymi jednolitymi celami rozwoju. 50 Trudno przejść do porządku dziennego nad zamieszaniem terminologicznym związanym z bliskością znaczeniową i zastosowaniem praktycznym pojęć stosowanych w odniesieniu do przedmiotowej problematyki w ustawie, KSRR i KPZK. Sama KPZK stwierdza przy tym wyraźnie, że zbiór obszarów funkcjonalnych jest zbiorem otwartym liczba i zasięg geograficzny takich obszarów zależy od celu, jakiemu delimitacja ma służyć, a ponadto dla realizacji celów KPZK 2030 wyznaczono obszary funkcjonalne, które będą delimitowane na różnych poziomach za L.T. Dąbrowski, Projektowane regionalne, s KPZK 2030 stwierdza zresztą jednoznacznie, że w Polsce wewnętrzne powiązania funkcjonalne nie są wykształcone w stopniu optymalnym. Mimo policentrycznej sieci osadniczej najlepiej rozwinięte sa powiazania dośrodkowe, wynikające z roli stolicy. S E. Korcelli Olejniczak, Region metropolitalny. Pojęcie. Struktura przestrzenna. Dynamika, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN, Warszawa 2012, s K. Heffner, Ewolucja zróżnicowania poziomu rozwoju regionów w Polsce a potrzeba polityki spójności, [w:] A. Harańczyk (red.), Perspektywy rozwoju regionalnego dla Polski w okresie programowania po 2013 r. cz. II, Polska Akademia nauk Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, Warszawa 2012, s KPZK, s Obszary funkcjonalne w polityce rozwoju Województwa Zachodniopomorskiego, Regionalne Biuro Gospodarki Przestrzennej Województwa Zachodniopomorskiego, Szczecin 2015, s.2.

48 48 rządzania (krajowym, regionalnym, funkcjonalnym). 51 W konsekwencji przyjęcie KPZK oraz zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zmiana polegała na zastąpieniu pojęć <<obszar problemowy>> i <<obszar metropolitalny>> pojęciem <<obszaru funkcjonalnego>> ) sprawia, że każdy obszar wyznaczony w planie województwa na podstawie określonych wskaźników czy parametrów uznać można za obszar funkcjonalny. Obszary te podzielić można na obszary wyznaczane ze względu na: 1) rozkład przestrzenny sieci osadniczej, jej powiązań i dostępności, a także sytuację społeczno ekonomiczną (delimitowane gminami) [ ]; 2) występowanie obiektów zasobów lub zjawisk przyrodniczych, wyznaczane w celu wskazania działań ochronnych lub zabezpieczających, w celu utrzymania wartości przyrodniczej, możliwości ich przyszłego racjonalnego wykorzystania, lub terenów wyłączonych z powszechnego użytkowania ze względów bezpieczeństwa. 52 Praktyka planistyczna samorządu realizuje wymogi ustawowe i służy przygotowaniu instrumentów pozwalających w możliwie dużym stopniu zapewnić mu efektywne działanie na miarę posiadanych kompetencji. Rzecz w tym, że stoimy przed koniecznością znalezienia rozwiązań i praktyki działania nie tylko sankcjonujących opisywany porządek powiązań funkcjonalnych, ale wchodzący z nim w stałą, twórczą korelację. Nie neguje to potrzeby działań planistycznych na poziomie wojewódzkim, one powinny wręcz wyznaczać matrycę pojęć i ogólny obraz stanu rozwoju w obrębie obszarów, który nie ulega zmianom w krótkich okresach czasu. Zrozumienie tego wymogu nie stoi w sprzeczności z postulatem aktywnego, opartego na zaawansowanej diagnozie i wychylonego ku poszukiwaniu wciąż nowych rozwiązań oglądowi i interpretowaniu przestrzeni przez pryzmat powiązań funkcjonalnych. Podejmowane przez samorządy wszystkich szczebli wyznaczanie na podstawie określonych wskaźników czy parametrów obszarów funkcjonalnych jest nie tyle ingerencją w logikę programowania rozwoju i suwerenność służb planistycznych, co przejawem zainteresowania zachodzącymi zjawiskami. Wyjście poza ograniczenia zarządzania sektorowego i pozorną bezwzględność granic administracyjnych daje swobodę i wymóg nowego określenia granic problemów, wyzwań i możliwości działania. Oznacza to dalej idącą terytorializację polityki rozwoju, w której konsekwentnie realizowana jest zasada jego oddolnego charakteru, umocowanego w konkretnych środowiskach i układach społeczno ekonomicznych. Tego rodzaju terytorialne podejście wymusza w konsekwencji traktowanie większych jednostek o charakterze analitycznym - obszarów funkcjonalnych, a dalej i obszaru województwa jako przestrzeni dokonywania się, a zarazem wsparcia procesów rozwojowych w większej skali. Region stanowiący formułę porządkowania wiedzy o dokonujących się procesach i współpracy na rzecz ich wspierania i aktywizowania nowych potencjałów jawi się jako wartość z gruntu odmienna od konstrukcji administracyjnej powołanej do dystrybuowania władzy i jej atrybutów we wszelkich przejawach. Prawdziwie wydolny będzie taki układ, w którym silne i dynamiczne obszary funkcjonalne w obrębie danego regionu tworzą jego potencjał wchodząc ze sobą w relacje wyższego rzędu, wzajemnie na siebie oddziaływując, a przede wszystkim pełniąc funkcje ośrodka dyfuzji rozwoju na swoje otoczenie. Taka dynamika procesu pozwala na pogodzenie impetu rozwojowego z zachowaniem wartości dążenia do spójności terytorialnej. W ujęciu czysto pojęciowym można się tu odwołać do sformułowanej przez Z Chojnickiego kategorii struktury relacyjnej dotyczącej zbioru relacji, które wiążą obiekty. Warunkiem koniecznym zaistnienia relacji wiążących jest zaistnienie oddziaływania miedzy obiektami. Powiązania mogą mieć charakter stały lub dynamiczny przybierając w tym ostatnim przypadku charakter przepływów fizycznych lub informacyjnych. Struktury oparte na powiązaniach (tzw. struktury właściwe) znajdują odpowiednik w strukturach przestrzennych. Struktury podobnie jak poszczególne obiekty wchodzą w związki i relacje między sobą, co można opisywać poprzez daleko idące zależności. 53 Aleksandra Nowakowska podkreśla, że w przeciwieństwie do klasycznej interpretacji przestrzeni podstawą funkcjonowania terytorium są interakcje między aktorami. To one określają miejsca i definiują sposób koordynacji. W konsekwencji terytorium tworzy własną dynamikę rozwoju i nadaje własną autonomię i cechy procesom społeczno gospodarczym. Uterytorialnienie mechanizmów i procesów rozwoju tworzy nieograniczone możliwości różnorodnych trajektorii rozwoju lokalnego będących pochodną wewnętrznych relacji, wspólnych interesów czy zdolności do tworzenia wspólnych zasobów. 54 Stanowi to wyróżnik miast epoki nowożytnej a ścisłe rzecz biorąc jej industrialnego i postindustrialnego etapu zauważalny i uderzający jakościową zmianą wobec dawnych za- 51 KPZK, s Obszary funkcjonalne w polityce rozwoju Województwa Zachodniopomorskiego, Regionalne Biuro Gospodarki Przestrzennej Województwa Zachodniopomorskiego, Szczecin 2015, s Z. Chojnicki, Podstawy metodologiczne i teoretyczne geografii, 1999, s A. Nowakowska, Terytorium źródło procesów innowacji [w:] A. Nowakowska (red.) Zrozumieć terytorium. Idea i praktyka, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2013, s. 41.

49 łożeń miejskich o średniowiecznym rodowodzie, które wykazywały lęk przed światem zewnętrznym, nie zaś skłonność do komunikowania się z nim i utrzymywania wielorakich związków. Wczesnoangielskie słowo town pochodzi od niemieckiego Zaun, oznaczającego <<ogrodzenie>>, które niegdyś dla podróżnego było pierwsza wskazówką, że ma przed sobą osadę. Tym jednak, na co wskazywały mury miasta, było nie miejsce zamieszkania, lecz izolacji feudalne miasto odgradzało się od otoczenia. W owych niebezpiecznych czasach miasta miały bronić i chronić, a nie wspierać mobilność i swobodę. 55 Można odnieść wrażanie, że ślady tej feudalnej kultury mieszczańskiej zachowały się w mentalności niejednego współczesnego notabla w polskich miastach, które z różnym zaangażowaniem i przekonaniem budują wokół siebie aktywne i otwarte przestrzenie współistnienia i współpracy. 56 Dla Pomorza Zachodniego ten odmienny, relacyjny sposób myślenia jest naturalny i niezbędny także z tego powodu, że region ma charakter tranzytowy. Oznacza to zarówno obsługę ruchu samochodowego i rzepływy transportowe pomiędzy Skandynawią i południem kraju i Europy oraz pomiędzy Polską i zachodnią Europą, jak i nasilenie przepływów osób, towarów i innego rodzaju kapitałów wewnątrz regionu, pomiędzy elementami jego rozproszonej sieci osadniczej i oddalonymi ośrodkami aglomeracyjnymi. Idzie to w parze ze znacznymi dysproporcjami rozwojowymi i nierównomiernym rozłożeniem potencjałów. Za ich sprawą i pomimo realizowanych działań planistycznych oraz wdrażania polityki spójności przestrzeń województwa pozostaje nieuporządkowana, podlega stałemu redefiniowaniu. Wyrazem tego stanu są przepływy na rynku pracy, przemieszczanie się pracowników w cyklu dziennym, sezonowym, czy też migracje zarobkowe poza granice kraju, także utrzymujący się trend odpływu stałych mieszkańców z wielu miejscowości w małym stopniu równoważony przez napływ nowych (w tym np. utrzymujących drugi dom). Porządkowanie terytorium w mniejszym stopniu dokonuje się dotychczas w ramach procesów administracyjnych, takich jak konsolidacje czy zmiany granic, a raczej znajduje wyraz w procesach ekonomicznych i indywidualnych życiowych decyzjach. Istnieje zatem luka dla porządkowania funkcjonalnego, określania w celach analitycznych zasięgu i dynamiki przepływów oraz uzgadniania ich z charakterystyką i strukturą administracyjną obszarów. Samorząd żyje kategorią obszaru, przez niego się definiuje. Samorząd i wspólnota zamieszkująca dany obszar są z nim integralnie związani. Inne powiązania mają charakter podrzędny, sektory traktowane są użytkowo, a mogą wręcz mieć charakter opresyjny, wtłaczać w ściśle przyporządkowane funkcje ekonomiczne i społeczne, w skrajnych przypadkach prowadzić do monokultury narażonej w coraz większym stopniu na wahania koniunkturalne. Podejście terytorialne do rozwoju, które bierze pod uwagę i wręcz afirmuje występowanie oraz współistnienia różnych funkcji, ma walor wspólnototwórczy, a przynajmniej sprzyja budowaniu relacji. Podejście to znajduje wyraz w uwzględnieniu zintegrowanego podejścia terytorialnego, wykorzystaniu specjalizacji i zasobów poszczególnych regionów, ale także skuteczniejszej koordynacji i monitoringu polityk publicznych o terytorialnym oddziaływaniu. 57 O ile akcentuje potrzeby i możliwości ich zaspokajania przez nawiązywanie współpracy bądź podejmowanie różnych form aktywności ekonomicznej może przynosić efekt w postaci aktywizacji całego społeczeństwa i poszczególnych aktorów, co w przypadku Pomorza Zachodniego i dotykającej go atomizacji ma szczególnie duże znaczenie. Nie należy zapominać o korzyściach finansowych płynących z wdrażania tego rodzaju rozwiązań. Można pokusić się o stwierdzenie, że to już nie tylko hipotetyczna możliwość, swego rodzaju menadżerska nowinka, ale wręcz ekonomiczna konieczność. Do rozważenia pozostaje fundamentalna kwestia modelu administrowania obszarem postrzeganym przez pryzmat powiazań funkcjonalnych. Być może niezbędne zmiany w podziale zadań publicznych muszą zmierzać do realizacji założenia, że jeden poziom samorządowy i jeden podmiot w jego obrębie powinien być ostatecznie odpowiedzialny za wykonanie danego zadania na swoim terenie. Obecnie związek pomiędzy zadaniem, nakładami finansowymi na nie i jego efektem jest zaburzony. Szkodliwe jest aktualne założenie, że podobne zadania w danej sferze (m.in. dróg, edukacji, spraw socjalnych) muszą być wykonywane na różnych szczeblach samorządu, na ogół wszystkich trzech. Ten paradygmat przeciwdziała rozliczalności władzy publicznej przez obywateli. 58 Nie bez znaczenie jest też fakt łączenia potencjałów i możliwości finansowania przedsięwzięć w sytuacji niskiej liczebności i wąskiej bazy podatkowej, słabości lokalnej gospodarki i ograniczonych przychodów, czy wreszcie narastającego B. R. Barber, Gdyby burmistrzowie rządzili światem. Dysfunkcyjne kraje, rozkwitające miasta. Muza, Warszawa 2014, s Przypis dotyczący nowych murów i formach grodzenia w Europie i Stanach Zjednoczonych. 57 Na ten temat m.in. P. Churski, Propozycje ekspertów [w:] Identyfikacja i delimitacja obszarów problemowych i strategicznej interwencji w Polsce. Wnioski z analiz, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa A. Dąmbska, S. Trzyna (red.), Samorząd 3.0, Forum Od-nowa, 2013, s.11.

50 50 zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Jak wiadomo, w województwie zachodniopomorskim problem ten narasta, jest przedmiotem wzmożonej uwagi i poszukiwania rozwiązań. Jak podkreśla Janusz Szewczuk w samorządach lokalnych powoli dojrzewa świadomość zasadniczych ograniczeń w możliwości podejmowania dalszych działań rozwojowych na skalę porównywalną z minioną perspektywą finansową Unii Europejskiej. Nowe wskaźniki wymuszają na samorządach zmianę polityki finansowej i mają konsekwencje dla możliwości finansowania nowych projektów rozwojowych. U progu nowego okresu programowania należy zadać sobie pytanie, czy samorządy mogą wykazać się odpowiednim stanem środków własnych i taką zdolnością inwestycyjną, żeby zaciągnąć uzupełniający dług na współfinansowanie dostępnych programów unijnych. Odpowiedź na te kwestie zmieni postrzeganie długofalowej zdolności utrzymania płynności finansowej gmin. Audyty, które prowadzę dla województw, pokazują cały szereg konsekwencji. Jedną z nich jest to, że zdolność absorpcyjna lokalnych samorządów ulega poważnemu zmniejszeniu. Przy takim podejściu trudna sytuacja samorządów zaczyna się ujawniać w postaci mniejszej zdolności długofalowego finansowania rozwoju, ale są też sytuacje, w której jednostki samorządowe tracą bieżącą płynność finansową. Ostrowice to jest najbardziej ekstremalny przykład takiego stanu rzeczy. Gminy, które finansują swoją działalność w parabankach, nie zadłużyły się przecież w miesiąc ani w rok. Stawia to pod dużym znakiem zapytania efektywność już nie tyle ich udziału w podziale kolejnych środków unijnych, ale przede wszystkim normalnego funkcjonowania. Samorządy mają nadzieję, że dochód unijny z dotacji na tyle powiększy wskaźnik z jednej strony, że w liczniku z drugiej strony zdoła się zmieścić nowy dług i nowa obsługa oraz zdolność kredytowa wzrośnie. W rzeczywistości ona wzrośnie jednorazowo w momencie uzyskania dotacji unijnej. Formalne wykonanie wskaźnika będzie miało miejsce, ale faktyczne wymaga ono zapewnienia ekonomicznej bazy dla zapewnienia długofalowej zdolności finansowej samorządu. 59 Podejście terytorialne zmaga się fundamentalnymi trudnościami i sprzecznością interesów. Na najbardziej podstawowym poziomie można spodziewać się oporu przed intensywniejszą współpracą z sąsiadami o toksycznych finansach. Te obawy są jednak do przezwyciężenia za sprawą odpowiednich działań o charakterze kontrolnym. Co istotniejsze, administracja złożonego funkcjonalnie obszaru państwa bądź regionu ma tendencję do postrzegania terytorium przez pryzmat wymogów spójności. Jest to uzasadnione logiką systemu politycznego i integralności administracyjnej. Różnice są naturalnym elementem rozwoju, mają skłonność raczej do powiększania się niż zanikania, w konsekwencji rodzą napięcia, które klasa polityczna stara się łagodzić. W tym ujęciu terytorium i jego endogeniczny potencjał mają pełnić role zasobu na rzecz wzmacniania swe pozycji w obrębie całej wspólnoty. Słowem kluczowym jest spójność, a obszar ma sens przede wszystkim jako sceneria dla koordynacji. Instrumenty koordynacji mogą być przy tym traktowane jako istotniejsze od obszaru, bo bez nich podważa się sens i przedmiot integralności. Tymczasem to właśnie wewnętrzne zróżnicowania i przepływy są czynnikiem stymulującym rozwój, stanowiącym o niejednoznacznej atrakcyjności i motywującym do działania, migracji, względnie współpracy. Nie dokonuje się to oczywiście w próżni instytucjonalnej i społecznej, wymaga chociażby sprawnie i efektywnie funkcjonującego ustroju i aparatu prawnego. Analizując zagadnienie sukcesów i porażek organizmów państwowych na przestrzeni dziejów oraz dostrzegając ich źródła w sprzyjających rozwojowi instytucjach politycznych i ekonomicznych Daron Acemoglu i James A. Robinson konstatują: Koło sukcesu jest uruchamiane nie tylko przez logikę pluralizmu i rządów prawa, lecz także przez fakt, że włączające instytucje polityczne mają tendencję do wspierania włączających instytucji gospodarczych; to z kolei prowadzi do bardziej równomiernej dystrybucji dochodów, wzmacnia politycznie szerszy segment społeczeństwa i upowszechnia zasady równych reguł w rozgrywkach politycznych. Taki proces ogranicza to, co można osiągnąć przez uzurpację władzy politycznej i zmniejsza motywację do tego, aby wrócić do wyzyskujących instytucji politycznych. 60 W połączeniu z rywalizacją wymienianą przez Fergusona jako pierwsza z kilku aplikacji decydujących o sukcesie rozwojowym Zachodu instytucje i strzeżone przez nie dobre prawo posiadają zdolność do inkubowania na zarządzanym obszarze procesów rozwojowych. Ten związek administracji z gospodarowaniem dochodzi coraz bardziej do głosu w postrzeganiu pozytywnego wpływu samorządu na rozwój przedsiębiorczości, ale i na samoświadomość biznesu. Gdy samorząd nie koncentruje się na niwelowaniu strukturalnych ograniczeń większą uwagę może zwrócić na bliższy i dalszy kontekst funkcjonowania. Trudno liczyć 59 J. Szewczuk, O sytuacji finansowej samorządów gminnych województwa zachodniopomorskiego krytycznie, Zachodniopomorskie Studia Regionalne, s D. Acemoglu, J.A. Robinson, Dlaczego narody przegrywają? Źródła władzy, pomyślności i ubóstwa, Zysk i s-ka, Poznań 2014, s. 344.

51 na to, że silne przywiązanie polskich i zachodniopomorskich firm do niemieckiej machiny gospodarczej czy też inne formy uzależnienia od globalnej gospodarki trwale uchronią Polskę od zagrożeń dekoniunktury i zahamowania tempa rozwoju. Można w tym miejscu z powodzeniem przywołać poglądy Fernando Cardoso, jednego z ideologów teorii zależności, a zarazem prezydenta Brazylii w atach W głównych wątkach podziela on idee tego nurtu, ale nie zaleca separacji od gospodarki światowej, ale uruchomienie wewnętrznych czynników rozwojowych na rzecz tworzenia nowych szans rozwoju gospodarczego. W tym celu należy rozpoznać relacje między grupami interesu w państwie peryferyjnym. Grupy te tworzą się na bazie sektorów gospodarczych i swymi zachowaniami łączą sferę ekonomiczną i polityczną (polityczną w tym sensie, że dążą do tego, aby dobro sektora gospodarczego stało się wytyczną polityki państwowej). Ideałem jest rozwój przemysłowy kontrolowany przez państwo, angażujący grupy, których interesy są zgodne z wymogami rozwoju, ale otwarty na rynek światowy. 62 Podobny kierunek myślenia właściwy jest teoretykom odchodzącym od koncepcji tradycyjnego państwa opiekuńczego do państwa konkurującego. Niektórzy jego orędownicy nie odrzucają przy tym idei państwa opiekuńczego, ale opowiadają się za jego inną postacią, określaną jako aktywne i aktywizujące państwo opiekuńcze, którego interwencje pobudzają i wydłużają aktywność zawodową, a nie oznaczają socjalnego kompensowania utraty pracy i wyjścia z rynku pracy. Dzięki temu państwo konkurujące jest włączone w znacznie szersze i bardziej dynamiczne relacje międzynarodowe, w których dotychczasowe instrumenty są niemożliwe do zastosowania bądź mało skuteczne. O ile państwo opiekuńcze mogło w miarę skutecznie chronić własną gospodarkę przed zakłócającym i niekorzystnym oddziaływaniem otoczenia międzynarodowego, o tyle współczesne państwo jest zmuszone włączyć się w kształtowanie i modyfikowanie reguł międzynarodowego obrotu gospodarczego, a jednocześnie kształtować warunki adaptacji krajowej bazy wytwórczej do tych reguł. Oznacza to mobilizowanie krajowych zasobów, aby służyły uzyskiwaniu i utrzymywaniu przez podmioty gospodarcze zdolności do międzynarodowej konkurencji, a nie ochronę krajowych podmiotów gospodarczych. 63 W kontekście potrzeb i ambicji samorządów działających w drugiej dekadzie XXI wieku te same wnioski można odnieść do wymiaru regionalnego. By jednak rzeczywiście zaistnieć w złożonych i dynamicznych sieciach przepływu kapitału, towarów i idei muszą one posiąść sztukę odnajdywania się w świecie, gdzie permanentnie trzeba określać i umacniać swoją pozycję. ROLA OŚRODKÓW MIEJSKICH W OBSZARACH FUNKCJONALNYCH 51 Wypada w tym miejscu przyjrzeć się tym elementom systemów powiązań funkcjonalnych w obrębie województwa zachodniopomorskiego, które decydują i będą decydować o dynamice powiązań w obrębie obszarów funkcjonalnych. Uwaga kieruje się przede wszystkim ku ośrodkom miejskim, strukturze sieci osadniczej i zmienności powiązań pomiędzy jej poszczególnymi elementami. Potencjał miast pozostaje względnie stały ulegając przekształceniom w dłuższych okresach czasu lub pod wpływem szczególnych uwarunkowań gospodarczych i społecznych (w szczególności załamanie lokalnych rynków pracy), niemniej w dynamicznym ujęciu funkcjonalistycznym wiodąca rola nie jest dana bezwarunkowo raz na zawsze, a powiązania funkcjonalne dla danego obszaru nie w każdym wymiarze zachodzą z jednakową intensywnością. Polskie miasta i ośrodki rozwoju na obszarze Pomorza Zachodniego cechują się dużym zróżnicowaniem tych funkcji, w związku z czym pełniona przez nie rola administracyjna nie zawsze jest adekwatna do jakości infrastruktury i natury powiązań z otoczeniem. Deficyt ten odpowiada agendzie debaty publicznej prowadzonej wokół zagadnień rozwoju miast. Tematyka miejska w prowadzonych analizach koncentruje się na dwóch zasadniczych wątkach: tworzeniu się sieci dominujących powiazań oraz kwestii włączania w nią poszczególnych ośrodków, pełnienia wobec niej funkcji uzupełniającej, względnie pozostawania przez miasto poza układem oddziaływania światowego i kontynentalnego obiegu kapitału, technologii i kultury oraz podnoszeniu jakości miejsca i jego funkcjonalności w połączeniu z rosnącą partycypacją społeczną jako 61 Podobne opinie głosili m.in. Pablo Gonzales Casanova, Andre Gunder Frank, Helio Jaguaribe. 62 Janusz T. Hryniewicz, Teoria centrum peryferie w epoce Globalizacji, [w:] Studia Regionalne i Lokalne, Nr 2(40)/2010, s. 7. Słowa te nabierają nowego znaczenia w kontekście dekoniunktury, jakiej doświadcza Brazylia od roku W dużym stopniu jest ona powiązana z ograniczonym do eksportu modelem rozwoju, koncentracji na Chinach z ich równie niestabilnym modelu rozwoju jako głównym adresacie wydobywanych surowców i eksportowanej żywności. 63 Konkurencyjna Polska. Jak awansować w światowej lidze gospodarczej?, Jerzy Hausner (red.), Fundacja Gospodarki i Administracji Publicznej, Kraków 2013, s.22.

52 52 czynnikiem stymulującym zagospodarowanie przestrzeni i nadającym jej nowe znaczenia i konteksty. Renesans zainteresowania miastami w dużej mierze motywowany aktywnością nowych ruchów miejskich skupia się na istniejących deficytach. 64 Odzyskując przestrzeń mieszkańcy chcą więcej, posiadają coraz większa kompetencję w definiowaniu tych funkcjonalności, które miasto mogłoby im zaoferować. Kariera przedsięwzięć rewitalizacyjnych hojnie wspieranych przez Unie Europejską wychodzi naprzeciw tym oczekiwaniom, choć może też przyczyniać się do zaburzenia proporcji w ocenie rzeczywistej skali procesów rozwojowych. Szczecin jest tego dobrą ilustracją. Miasto potrzebuje wsparcia na przywrócenie do życia i funkcjonowania całych zdegradowanych kwartałów, ale przede wszystkim wymaga docenienia i niezależnie od tego także większej własnej aktywności w budowaniu i umacnianiu statusu miasta o uzasadnionych ambicjach metropolitalnych. W roku 2010 Wałbrzych był bodaj najgłośniejszym miastem w Polsce za sprawą korupcji wyborczej skojarzonej z zacofaniem gospodarczym. Wałbrzych jest typową ofiarą dominującej przez dziesięciolecia sektorowej dominanty w zarządzaniu Polską, w której istniejące zasoby i technologie ich wykorzystywania porządkowały sposób planowania, dystrybucji środków inwestycyjnych i rozwojowych, a w przeszłości nawet politykę migracyjną podporządkowaną potrzebom tzw. rynku pracy. Kilka lat wcześniej stanowił bardzo odpowiednią scenerię dla dość ponurej fabuły filmu Komornik. Sytuacja miasta nie uległa od tej pory jakiejś niewiarygodnej poprawie, ale z pewnością wyczuwa się wokół niego znacznie bardziej sprzyjający klimat. Miasto odzyskało status powiatu grodzkiego, dzięki czemu usprawniona została administracja i tryb załatwiania wielu spraw. Wpływy do budżetu wzrosły z 350 mln w roku 2011 do pół miliarda w Wszystko to jest bez wątpienia pozytywnym symptomem tego, co można określić jako renesans miejskości i jej pozytywny wpływ na otoczenie funkcjonalne. Wcześniej Wałbrzych znacząco zaniżał wskaźniki rozwoju w regionie pozostając daleko za stołecznym Wrocławiem, ale także znajdującymi się w dobrej kondycji miastami zagłębia miedziowego. Nie będzie łatwo odbudować przemysłu, ale powstrzymana została degradacja funkcji miejskich. Wałbrzych stopniowo odzyskiwać będzie właściwą mu rangę ośrodka obszaru funkcjonalnego. Jego przywrócenie do życia jest cenne nie tylko dla samych jego mieszkańców, ale także dla całego regionu. W tym kontekście dobrze widać synergię procesów, jakie konstytuują region pozornie zachodząc w bardzo ograniczonym, lokalnym środowisku i wymiarze. Ich rola jest nie do przecenienia, stanowią bowiem równowagę i uzupełnienie dla ekspansji ośrodków miejskich. Jeśli za największy mankament procesu transformacji w Polsce uznać zduszenie w początkowym okresie reform popytu na rynku wewnętrznym, to w największym stopniu odbiło się to na potencjale mniejszych ośrodków, ich postępującej pauperyzacji, która w wielu przypadkach została umocniona przez efekty reformy samorządowej i likwidację dużej liczby dawnych ośrodków wojewódzkich bez zastosowania działań rekompensacyjnych. W tej sytuacji nastawieni lokalnych rynków pracy na konkurowanie przede wszystkim kosztami pracy było czynnikiem wspierającym na krótka metę ich konkurencyjność, ale też powstrzymującym procesy rozwojowe szczególnie w mniejszych ośrodkach. Tym samym w przypadku województw o zachwianej strukturze sieci osadniczej (takich jak Pomorze Zachodnie, gdzie największe miasta położone są peryferyjnie) i w regionach, gdzie istniejące ośrodki stołeczne nie pełnia w wystarczającym stopniu funkcji metropolitalnej (jak np. Lubelszczyzna, skąd następuje ogromny odpływ mieszkańców do Warszawy), pogłębia się rozwarstwienie i brak zdolności do wspierania indywidulanego i zbiorowego rozwoju. Mapa jego dynamiki pokrywa się z mapą miast i ich obszarów funkcjonalnych. Jak na to wcześniej wskazano silne i konkurencyjne ośrodki miejskie stanowić będą właściwy mechanizm przenoszenia efektów rozwojowych i budowania pozycji regionu w układzie makroregionalnym zarówno w ramach Polski Zachodniej, jak i w przypadku budowy powiązań w ramach współpracy nadbałtyckiej. Stąd wzmocnienie stolicy województwa przy zachowaniu jej związków z otoczeniem i jednoczesnym uniknięciu narastania dysproporcji rozwojowych leży w najlepiej rozumianym interesie całej społeczności regionu. Miasta mają do odegrania wiodąca rolę w kreowaniu obszarów funkcjonalnych wokół siebie, nadawania im charakteru i wewnętrznej dynamiki. Badania amerykańskiego fizyka Geoffreya Westa prowadzone przy zastosowaniu pierwszego prawa przyrody Kleibera dowodzą, że wielkość organizmu żywego pozostaje w bezpośrednim stopniu ze stopniem i jakością wykorzystania posiadanych zasobów. W przypadku miast zdaniem Westa - zachodzi dokładnie taka sama zależność, im jest ono większe, tym bardziej efektywnie korzysta z zasobów, działa efektywniej, oszczędniej 64 To z kolei jest pokłosiem zauważonych przez badaczy negatywnych aspektów żywiołowej dwudziestowiecznej industrializacji i globalizacji. Już Lewis Mumford powiązał industrializację i rozwój kapitalizmu z pogorszeniem ogólnych warunków życia (środowiskowych i mieszkaniowych) w mieście, które przestało być jego zdaniem miejscem rozwoju grup społecznych i przestrzenią wymiany. W ten sposób wykształcił się nurt badawczy charakterystyczny dla okresów przyspieszonej urbanizacji, którego reprezentanci zwracają uwagę przede wszystkim na problemy z mieszkalnictwem, zdrowiem, transportem, konstatując często niestabilność, nierządność i kryzys wielkich miast. Podejście takie prezentowali m.in. Jane Jacobs, Roger E. Alcaly oraz David Harvey czy Peter Marcuse i Ronald van Kempen. R. Pyka, Lokalne gouvernance jako przejaw dehierarchizacji procesów decyzyjnych oraz nowa forma dialogu społecznego, [w:] Studia Regionalne i Lokalne, Nr 2(44)/2011, s. 63.

53 i lepiej. Znajduje to wyraz w mniejszych kosztach funkcjonowania, generowaniu lepszych miejsc pracy, większym komforcie życia i większej kreatywności. Z tych powodów miasta cechują się większymi perspektywami rozwoju. Niemniej nasilenie procesu koncentracji potencjału w ośrodkach miejskich niesie ze sobą istotne zagrożenia. Nie tylko wpływa na poziom konwergencji pomiędzy regionami i poszczególnymi obszarami funkcjonalnymi, ale wytwarza też wewnętrzne zagrożenie dla samych miast, które pierwotnie stały się beneficjentami sukcesu. Według analizy przedstawionej przez Wendelll Cox na łamach kwartalnika City Journal w okresie powstające w Kalifornii firmy wygenerowały ponad 776 tysięcy nowych miejsc pracy, ale w latach fala zamknięć doprowadziła do likwidacji ponad 262 stanowisk w nowych firmach. Inaczej radziły sobie firmy działające na rynku od lat. O ile w latach stworzono ponad 1,5 miliona posad, o tyle w okresie przybyło ich o 300 tysięcy mniej (1,2 miliona). Ich przestrzenny rozkład również był bardzo charakterystyczny. Według zgromadzonych przez Wendell Coxa danych w latach tylko w Los Angeles i San Francisco powstało 1,1 miliona miejsc pracy, czyli co drugie miejsce pracy w Kalifornii. Stąd też Złoty Stan złapał wieloletnią czkawkę po tym, jak prosperity skoncentrowaną w obrębie dwóch miast i w dużej mierze ograniczone do sektora IT i finansów. W okresie oba miasta stały się miejscem zatrudnienia dla zaledwie 67 tysięcy ludzi, co musiało siłą rzeczy zostać odczute jako dramatyczna zapaść. Boom inwestycyjny w Los Angeles i San Francisco rodzi pewne skojarzenia z sytuacją znaną z rodzimych realiów. W pierwszej ośmiolatce XXI wieku rynek budowlany i deweloperski wygenerował ogółem 35% pracy w Kalifornii. Koszty nieruchomości oraz ich utrzymania wzrosły ogromnie, więc nastąpił odpływ do innych stanów. Kiedy w roku 2008 pękła bańka na rynku nieruchomości okazało się, że w liczących 300 milionów mieszkańców Stanach Zjednoczonych co czwarty z tzw. subprime, kredytów mieszkaniowych dla najuboższych przypadł na 38-milionową Kalifornię. Dziś jest to stan z najwyższym w Ameryce wskaźnikiem biedy oraz jednymi z wyższych kosztów życia. Renesans finansów publicznych uzyskano przede wszystkim obciążając wyższymi podatkami najlepiej zarabiających, ale bezrobocie utrzymuje się na bardzo wysokim - jak na USA - poziomie powyżej 7 %. 65 W latach z Kalifornii wyjechało do innych stanów 1,4 miliona osób, a w roku 2012 na skutek bankructw, migracji albo połączeń liczba przedsiębiorstw zmniejszyła się o 5%. W Kalifornii zbyt wiele postawiono na jednego, czy może ścisłej na zbyt małą liczbę koni. Rozwój skoncentrował się na ograniczonym obszarze, z nieproporcjonalnym rozwojem wybranych branż, z brakiem zracjonalizowanej polityki miejskiej przeciwdziałającej niekorzystnym zjawiskom rynkowym. Mowa tu oczywiście o tych sferach działalności administracji, które nie stanowią interwencji w logikę rynku, ale z jego regułami i konsekwencjami muszą się liczyć i zmagać. Polski rząd teoretycznie również nie powinien się przejmować spadającymi cenami za usługi firm budujących w ramach państwowych kontraktów autostrady, tyle że fala upadłości w sektorze stała się ostatecznie obciążeniem dla całego społeczeństwa. Zachowując wszelkie proporcje lekcja kalifornijska powinna stanowić przestrogę przed tendencją do nadmiernego gromadzenia kapitału rozwojowego w jednym ośrodku bądź na ograniczonym obszarze. Narastające dysproporcje nie są korzystne ani dla pozornie kumulującego potencjał ośrodka w którym różnicą miedzy popytem a podażą działa na dłuższa metę degenerująco ani na obszarach marginalizowanych, które są wypłukiwane ze swoich funkcji, zasobów i impulsów rozwojowych. Tymczasem w polskich regionach stają się one powszechne i w gruncie rzeczy trwałe. Rzuca się to w oczy, bowiem wychodząca z przedkapitalistycznej izolacji i próbująca odnaleźć swoje miejsce w globalizującym się świecie Polska jest przedmiotem analiz o znaczeniu lokalizacji działalności gospodarczej. 66 W Warszawie, gdzie procesy koncentracji od początku okresu transformacji były najsilniejsze, pod koniec 2012 r. działało 50,7 proc. podmiotów gospodarczych prowadzących działalność na terenie województwa mazowieckiego, a w pozostałych miastach stołecznych udział firm wynosił: w Łodzi 38,2 proc., Krakowie 35,3 proc., Wrocławiu 31,2 proc. i Poznaniu 26,4 proc. Wysoki stopień koncentracji procesów lokalizacji działalności gospodarczej w analizowanych miastach wykazuje cechy trwałego zjawiska, i jest to tendencja utrwalana przez procesy restrukturyzacji gospodarki i procesy globalizacyjne. W latach we wszystkich miastach ten wskaźnik nieznacznie wzrósł, przy czym w Warszawie wzrost ten był najwyższy i wyniósł 1,2 proc. (udział firm w 2005 r. wynosił dla Warszawy 49,5 proc., Łodzi 38,5 proc., Krakowa 36 proc., Wrocławia 30,7 proc., Poznania 26,6 proc.). 67 Jak zauważa Anna Rutkowska-Gurak w 2012 r. w Warszawie było zarejestrowanych ponad 355 tys. podmiotów gospodarczych. Największy poza W. Cox, The Long Stall. California s jobs engine broke down well before the financial crisis, City Journal (jesień 2011), 66 Autorem pojęcia lokalizacji (Standortfaktor) w rozumieniu współczesnej geografii gospodarczej był Alfred Weber, autor Über den Standort der Industrien z 1909 roku. Nieco wcześniej od niego teorię lokalizacji produkcji rolniczej rozwijał Johann Heinrich Thünen działający w pierwszej połowie XIX wieku (tzw. pierścienie Thünena). Na ten temat także m.in.: 67 Anna Rutkowska-Gurak, Lokalizacja działalności gospodarczej w wielkich miastach, KWARTALNIK NAUK O PRZEDSIĘBIORSTWIE, nr 2013 / 3, Str.66

54 54 miastem stołecznym ośrodek koncentracji podmiotów gospodarczych w Polsce to Kraków, w roku 2012 wskaźnik ilości firm w tym mieście w stosunku do liczby prowadzących działalność w Warszawie wynosił tam 34,1, podczas gdy dla Wrocławia i dla Poznania 29,6, dla Łodzi 25,2, dla Gdańska 19,1, dla Szczecina 18,6. Dane statystyczne dobitnie świadczą o tym, że największe zróżnicowanie dochodów nie występuje w Polsce między miastem a wsią, lecz między największymi miastami (500 tys. i więcej) a pozostałymi miastami i wsią. Sytuację dochodową istotnie różnicuje właśnie wielkość. W miastach o liczbie mieszkańców poniżej 20 tys. roczny ekwiwalentny dochód stanowił 94,9 proc. średniej dla całej Polski, w miastach średniej wielkości ( tys. osób) 105,6 proc. średniej, w dużych miastach (od 100 tys. do 500 tys.) 115,1 proc. średniej, zaś w największych miastach (500 tys. i więcej mieszkańców) 138,4 proc. 68 Jak to wcześniej wskazano, ośrodki miejskie stanowią naturalny kontekst dla rozpatrywania powiązań funkcjonalnych i ich uporządkowania, a także podstawę do realizacji działań zarządczych. Nie wszystkie obszary funkcjonalne znajdują wyraz w wykrystalizowanej i utrwalonej strukturze administracyjnej, co nie neguje ich realności i faktycznego wpływu na życie mieszkańców. W przypadku Pomorza Zachodniego zdecydowana większość gmin w pasie wybrzeża tworzy specyficzny obszar, na którym stosunki ekonomiczne są zdeterminowane przez funkcję turystyczną. Co charakterystyczne, nawet w horyzoncie małych gmin zazwyczaj trudno jednak wskazać podmioty, które skalą swego oddziaływania determinują kierunki rozwojowe, zazwyczaj jest to konglomerat mniejszych podmiotów zorientowanych nader często na podtrzymanie podstawowego zakresu działalności. Jeśli zatem spojrzeć na ten obszar z perspektywy całego pasa wybrzeża funkcją turystyczna jawi się jako jeszcze bardziej dominujący profil działalności i wyznacznik zachodzących powiązań, a jednocześnie wpływ na nie poszczególnych podmiotów sektora jest jeszcze mniejszy. Czerpią one korzyści ze skali zjawiska i mogą się koncentrować na eksploatowaniu marki miejsca, co wyznacza strategie konkurencyjne, produktowe i promocyjne. Samorządy lokalne, które są beneficjentami rentowności firm sektora turystycznego, w realiach Pomorza Zachodniego nie tworzą specyficznej wartości w wymiarze subregionalnym pozostają skoncentrowane na paradygmacie rozwoju skierowanym do wewnątrz. Stąd w tym konkretnym przypadku tak znacząca rola administracji rządowej w postaci Urzędów Morskich, które nie znajdują na obszarze funkcjonalnym pasu wybrzeża równorzędnego partnera w kreowaniu polityki przestrzennej. Samorząd regionalny nie dysponuje tu wystarczajcymi narzedziami adekwatnymi do jego znaczenia, a wic i mozliwością upodmiotowenia w ramach zachodzących procesów. Można z kolei wskazać wiele gmin szczególnie w centralnej części województwa gdzie działalność samorządu lokalnego siła rzeczy przybiera wręcz [ ] Samorząd lokalny i regionalny musi jednak w tym porządku trafnie odczytać swoje miejsce. Nie zawsze jest to oczywiście interwencja przynosząca pożądane rezultaty. Literatura przedmiotu identyfikuje przykładowo występowanie społeczności lokalnych o silnych więziach wyróżniających się kulturą nieufności. Aktywizowanie takich grup i budowanie zaufania do świata zewnętrznego, a nawet budowa interakcji i kapitału społecznego nie prowadzi w sposób bezwarunkowy do wzrostu uczestnictwa w życiu lokalnym, a jakość warunków życiowych zazwyczaj pozostaje najistotniejszym kryterium oceny dobrostanu. 69 SUBREGIONALIZACJA A OBSZARY FUNKCJONALNE Jak się wydaje narzędziem skutecznego odchodzenia od prymatu dystrybucji funduszu jako czynnika stymulującego zdolność do formułowania projektów rozwojowych ku identyfikacji i wyzyskiwaniu endogenicznych potencjałów w ramach obszarów funkcjonalnych stanowi wdrażany na Pomorzu Zachodnim mechanizm kontraktu samorządowego. Wpisuje się on w zauważalną w wielu polskich regionach tendencję do nadawania polityce rozwoju wymiaru subregionalnego. W przypadku Pomorza Zachodniego to działanie o charakterze administracyjnym, inaczej niż np. na Podkarpaciu, gdzie porządkowi administracyjnemu towarzyszą utrwalone historycznie i kulturowo terytorialne podziały półformalne, choć niejednokrotnie nakładające się na porządek administracyjny. W tym kontekście Sądecczyzna stanowi specyficzną wartość kulturową, dla której granice powiatów i idąca za nimi praktyka działania (w tym także dostęp do środków 68 P. Toborek, Zrównowarzony rozwój: już nie obowiązuje, bo metropolie zatapiają średnie i małe miasta, Portal Samorządowy, 6 lipca 2015, 69 B. Lewenstein, M. Theiss, kapitał społeczny, lokalne społeczeństwo obywatelskie, aktywizacja. Zachodnie koncepcje, polskie doświadczenia [w:] A. Kościański, W. Misztal (red.), Społeczeństwo obywatelskie między idea a praktyką, IFiS PAN, Warszawa 2008, s. 132.

55 unijnych) stanowi jedynie wsparcie porządku mentalnego i tożsamościowego. Zarządzanie rozwojem terytorialnym przez mechanizm subregionów sprawdziło się w województwie śląskim. Jego fundamenty zapisano w strategii rozwoju województwa, a rozwiązania praktyczne zastosowano w regionalnym programie operacyjnym. Dzięki temu gminy nauczyły się współpracy, choć jak podkreślają samorządowcy wymagało to czasu. Instrument ten był eksploatowany w perspektywie programowania i wydatkowania funduszy unijnych w latach , ma też być ważnym elementem systemu w kolejnej siedmiolatce. Nie ma jednego wspólnego dla całego województwa mechanizmu wdrażania i funkcjonowania subregionów. Jego najstarsza i najbardziej zaawansowana forma opiera się na funkcjonowaniu Związku Subregionu Zachodniego. Co istotne, rozpoczęło się ono od pomysłów na mniejsze projekty, dopiero wraz z budową wzajemnego zaufania i dogrywaniu zasad działania przyszła pora na większe przedsięwzięcia infrastrukturalne. Dzięki temu w tym subregionie wizja wydatkowania środków w nowej perspektywie unijnej jest w większym stopniu kompleksowym, wewnętrznie spójnym pakietem prorozwojowym, a nie jedynie zbiorem spotykających się w jednym dokumencie, de facto izolowanych projektów. Z tego rodzaju bagażem doświadczeń województwo śląskie jest bardziej świadomym i kompetentnym uczestnikiem rozwoju makroregionu Polski Południowej. Samorządy Pomorza Zachodniego znajdują się na etapie debaty o naturze tego procesu, jego tempa i oddziaływania oraz zasięgu. Narodził się z potrzeby dystrybucji środków, ale nawiązuje do naturalnych tendencji, może póki co bardziej koncypowanych, identyfikowanych, a nie stających się. Doświadczenia województwa śląskiego pokazują wyraźnie, że subregiony udają się wtedy, jeśli same dostrzegają swoją autonomiczną rolę w przenoszeniu impulsów na niższy szczebel zarządzania rozwojem. Subregion ma swój sens i będzie skutecznym instrumentem rozwoju, jeśli wesprze się na lokalnych, dobrze określonych fundamentach. Oto przykład. Szczecinek to stosunkowo silny ośrodek mocno związany ze swoim lokalnym środowiskiem gospodarczym. Wśród zagrożeń trwałości procesu rozwoju można wskazać kontrowersje wobec oddziaływania na środowisko największego zakładu pracy w rejonie. Mieszkańcy zabierają w tej sprawie głos, ale jak się wydaje, bez znaczącego przełomu technologicznego sytuacja nie może już ulec radykalnej poprawie. Skala i znaczenie zakładu dla miasta i jego otoczenia sprawia, że nie grozi jego przeniesienie poza opisywany obszar, niemniej opisane wątpliwości przekładają się na niedoskonałość procesu subregionalizacyjnego. Dominująca pozycja podmiotu wiąże się z zapewnieniem wielu miejsc pracy i aawansowaniem technologicznym oraz poziomem inwestycji mającymi wiodący wpływ na budowanie lokalnego potencjału, a zarazem utrudnia równorzędny dialog w zasadniczej dla mieszkańców obszaru. To pokazuje, że w specyficznych warunkach regionu nie zakorzenionego kulturowo i w gruncie rzeczy na nowo definiującego sposób kierunek i sposób prowadzenia polityki rozwoju na styku województwo gmina nie można zaufać wyłącznie czynnikowi gospodarczemu, to dalece za mało, by skutecznie budować silny ośrodek. Wymaga to przede wszystkim nowej kultury myślenia na lokalnym poziomie wymusza ono umiejętność rozmawiania z ludźmi, prowadzenia analizy, wiązania wątków, czerpania z różnego rodzaju i poziomów wiedzy. To wszystko jest potrzebne aby efektywnie stale negocjować proces rozwoju w różnych jego wymiarach. Kluczem jest znalezienie optymalnej formuły funkcjonowania samorządów lokalnych uwzględniającej ich autonomiczne potencjały rozwojowe oraz dopuszczającej zewnętrzną interwencję na zasadach zdrowej, podtrzymującej konkurencyjność stymulacji. 70 Oczekując na bardziej empatyczne podejście państwa do samorządu można jednocześnie stawiać przed włodarzami gmin i powiatów postulat większej aktywności i lepszego przygotowania do swobodnego poruszania się w sferze finansów i systemu ekonomicznego. 71 Była tu mowa o zależnościach miedzy gminami pozostającymi we względnie statycznym układzie, choć oczywiście sam w sobie zawiera on obietnice zmiany, a nawet odwołuje się do przykładu podmiotów radykalnie zmieniających swoje położenie na korzyść lub wręcz przeciwnie. Rzecz jednak w tym, że wyzwanie współczesności i coraz powszechniej odczuwana przyszłość opisuje kategoria zmiany, jaka będzie permanentnym doświadczeniem jednostek terytorialnych, miast, gmin i całych regionów. Więksi beznamiętnie i niejako naturalnie wykorzystają walor swojej wielkości, mniejsi popłyną nurtem, na którego kierunek nie mają większego wpływu. B.J.B. Berry posługiwał się pojęciem cienia metropolii (metropo Eksperci Forum Od-nowa stoją na stanowisku, że prawo dla wspólnot powinno mieć na tyle, na ile to możliwe charakter ramowy i wyraźnie wskazywać na swobodne wybory ich władz. Ramowość ta ograniczy stałe interwencje ustawowe, a gdy już zajdzie taka konieczność, ich celem nie będzie szybkie wdrożenie przepisów, lecz dyskusja nad istota rozwiązania i jego przesłankami. Lokalny model zarzadzania musi mieć zdolność adaptacji do uwarunkowań i preferencji wspólnoty. 71 Notabene siła administracji centralnej przejawia się głównie w stanowieniu prawa, bowiem efektywność jego realizowania i efektywność działania aparatu państwa w terenie są ograniczone. Niedoinwestowany jest np. nadzór budowlany, przez co trudno egzekwować przepisy w odniesieniu do powstających niezgodnie z prawem obiektów. Było to m.in. jednym z istotnych wątków debaty Chcemy żyć krajobraz dla Polski dotyczącej raportu Przestrzeń życia Polaków w październiku 2014 roku w Warszawie.

56 56 litan shadow), w zasięg którego wchodzą małe miasta, w przypadku których zanikają funkcje centralne. W jego przekonaniu proces ten jest następstwem wzrostu przestrzennej dostępności, a w następstwie tego przestrzennej mobilności mieszkańców. Wzrost przestrzennej dostępności skłania konsumentów do wyboru ośrodków oferujących większą różnorodność oraz bardziej wyspecjalizowany poziom dóbr i usług. Wynikiem tego jest osłabienie funkcji i stopniowe wypadanie miejscowości najniższych rzędów z systemu. 72 Trudno mniejszym miejscowościom czy całym subregionom walczyć z takim zjawiskiem. Co więcej, naruszenie tradycyjnej struktury terytorialnej, stanowiącej jednocześnie strukturę polityczną opartą na właściwych jej grupach interesu, a także strukturę społeczną odzwierciedlającą się w świadomości mieszkańców, jest zabiegiem bardzo trudnym, do którego z nieufnością podchodzą także przedstawiciele władzy państwowej, podejrzliwie spoglądający na wzrost znaczenia i wpływów współczesnych metropolii. 73 Procesy przestrzenne mają jednak te naturę, że nie posiadają charakteru definitywnego w sensie absolutnej przestrzennej degradacji lub premiowania. Polegają raczej na przemodelowywaniu układów i narzucaniu nowych funkcji, choć nie zawsze łatwo je rozpoznać bądź przypisać do konkretnego wymiaru czy jednostki przestrzennej. W polskich realiach polityki przestrzennej i na użytek niniejszych rozważań istnieje potrzeba rozpatrywania tych procesów pod kątem stosowalności do skali gmin i w dalszej kolejności ich ugrupowań funkcjonalnych. Użyteczne w tym względzie poglądy chińskiego klasyka myślenia strategicznego wykorzystywane powszechnie w wojskowość i biznesie stanowią o tym, że zadaniem stratega jest nie tyle przeanalizowanie konkretnej sytuacji, ile określenie jej powiazań w kontekście, w którym zaistniała. Żaden układ nigdy nie jest statyczny, każdy wzorzec jest tymczasowy i w swej istocie zmienny. Strateg musi uchwycić kierunek tych zmian i wykorzystywać go do swoich celów. Sun Zi używa na określenie tej właściwości pojęcia shi, które nie ma swojego odpowiednika na Zachodzie. W kontekście militarnym shi oznacza strategiczne ukierunkowanie i <<potencjalną energię>> rozwijającej się sytuacji, <<siłę zawartą w określonym uporządkowaniu elementów i [ ] jej rozwojową tendencję>>. [ ] Strategia i sposób sprawowania rządów stają się narzędziem <<wojowniczego współistnienia>> z przeciwnikami. Celem jest zepchnięcie ich na gorszą pozycję i równoczesne umacnianie własnego shi, czyli strategicznej pozycji. 74 Abstrahując od pierwotnego militarnego kontekstu można w takim postępowaniu znaleźć doskonałą inspirację dla każdego rodzaju podmiotu definiującego swoje położenie w środowisku, na pewno tam, gdzie odgrywa rolę czynnik konkurencji i potencjalnego uzyskania korzyści, ale nie koniecznie w sytuacji agresji czy jakiegokolwiek wrogiego działania. To raczej porządkowanie rzeczywistości nakierowane na wykorzystanie potencjałów, które tkwią w istniejącej i zmieniającej się sytuacji, niezależnie od wielkości jednostki i jej aktualnej kondycji społeczno ekonomicznej. Można by sobie tylko życzyć, by działające samodzielnie i tym bardziej podejmujące wspólne przedsięwzięcia samorządy Pomorza Zachodniego potrafiły tak odczytywać swoje umocowanie w procesach rozwojowych oraz przekuwać wnioski na działania strategiczne. Jak później zauważymy, takie strategiczne pozycjonowanie się [ma swój walor także na poziomie regionalnym]. Rozwój dokonuje się w drodze nieustannego eksperymentowania. Przedsiębiorstwa rosną metodą prób i błędów. Sukcesy osiągają ci, którzy potrafią najszybciej dostrzec szanse, zanim jeszcze zauważą je konkurenci, szybko podejmą decyzje pozwalające na wykorzystanie możliwości, a w razie popełnienia błędów zdołają się możliwie szybko wycofać, minimalizując straty. 75 Skoro jednak polityka regionalna i myślenie o rozwoju organizmów państwowych i tworzących je społeczności jako takim przejmuje cechy nauk ekonomicznych, to warto wykazać w tym miejscu konsekwencję i dostrzegać zarówno korzyści, jak i koszty podejmowanych działań. Postęp i wzrost nawet jeśli się dokonują nie są prostym przejściem do kolejnego stopnia zasobności czy też obiektywnie korzystnym wdrożeniem innowacji technologicznej. Zwłaszcza na pewnym poziomie nie występuje juz efekt skali i relacje nakładów do osiąganych korzyści nie muszą być linearne. Tam, gdzie w grę wchodzi czynnik ludzki i społeczny, rola kosztów wynikających np. z zanieczyszczenia środowiska czy też zaburzenie relacji między pracodawcami i pracobiorcami. Przyszłość kształtowana w myśl zasady tak samo, tylko więcej stanowi karykaturę modernizacji akcentując bezwzględnie jej linearne traktowanie. Ekonomia sprowadzona do excelowskich formuł domaga się korekty o aspekt modernizacji refleksyjnej skoncentrowanej na stałym 72 E. Korcelli Olejniczak, Region metropolitalny. Pojęcie. Struktura przestrzenna. Dynamika, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN, Warszawa 2012, s R. Pyka, Zarządzanie obszarami metropolitalnymi na przykładzie francuskich rozwiązań instytucjonalnych między inercją i zmianą [w:] Przestrzeń Społeczna, t. 2/2012, nr.4, s H. Kissinger, O Chinach, Wydawnictwo Czarne, Wołowiec 2014, s Por. K.M. Eisenhardt, S.I. Brown, Narzucanie tempa, jak konkurować na rynkach, które nie chcą stać w miejscu, Harvard Business Review Polska, nr 1, 2006, s. 115.

57 i możliwie dogłębnym rachunku efektów, ale i tego, co może podlegać twórczej, ukierunkowanej zmianie. 76 To wymaga nowego ujęcia przestrzeni i reguł, jakie w stosunku do niej są ustanawiane, ale także ładu, jaki zechcę sobie narzucić poszczególni aktorzy, niezależnie od ich siły i funkcjonalnego umocowania. Proces rozwoju wypreparowany z intencji degeneruje sam siebie, ale i tych, którym ma być poświęcony. Może to dotyczyć do pewnego stopnia mechanizmów rynkowych, a już na pewno powinno odnosić się do funkcjonowania administracji, zwłaszcza w jej przyziemnym, samorządowym aspekcie. Samorządy lokalne i współpracujący z nimi biznes nie mają wyjścia muszą te reguły gry zaakceptować i próbować wyciągnąć z nich maksymalne korzyści. Pocieszający jest fakt, że ich wszechobecność wyrównuje i upowszechnia szanse wygranej. Przyjrzyjmy się tej płaszczyźnie, na którą można i warto przenieść tę grę. Nie sposób utrzymać wertykalnego modelu instytucji i systemu sprawowania władzy w środowisku, które przybiera postać układu horyzontalnego, odpowiadającego bogactwu życia i relacji wspólnoty. Myślenie i działanie w duchu obszarów i powiązań funkcjonalnych sankcjonuje ten stan rzeczy, w którym władza już nie tylko formalnie, ale z czasem i realnie przestaje przynależeć, a formą jej sprawowania staje się negocjacja. Nie ma dla niego alternatywy, jeśli wyciągane są konsekwencje z nagromadzenia uwzględnianych ról i interesów oraz metod wpływu na rzeczywistość nie powiązanych w sposób oczywisty i bezwzględny z instytucjami o charakterze administracyjnym. Zasoby uznawane dzisiaj za cenne i kluczowe dla generowania rozwoju, takie jak kreatywność, innowacyjność i wiedza technologiczna, znalazły się na zewnątrz struktur władzy, która musi obecnie o nie zabiegać. 77 Zachowanie przez marszałka czy też prezydenta realnego wpływu na przepływy dokonujące się w obrębie obszaru funkcjonalnego wymaga poszanowania tych reguł i nastawienia na nowy sposób działania i postrzegania swojej roli. Z kolei kultywowanie tego podejścia i wzmacnianie mechanizmów uwzględniających kluczowa rolę powiązań funkcjonalnych tworzy nowy paradygmat stosunków, w ramach których spersonalizowana władza nabiera nowego znaczenia. Liczy się oddziaływanie miękkie, zdolność do narzucania porządkowania narracji, łączenia środowisk i angażowania ich w nowe formaty współdziałania w sposób przekraczający podmiotowe i terytorialne ograniczenia. Za tym idzie oczywiście inna funkcja lidera w systemie władzy i konsekwencje dla sposobu jego powoływania i rozliczania z podejmowanych działań. Bycie liderem wymaga dziś zrozumienia tego porządku i wyciągania daleko idących wniosków z dokonującej się zmiany U. Beck, A. Giddens, S. Lash, Modernizacja refleksyjna. Polityka, tradycja i estetyka w porządku społecznym nowoczesności, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa R. Pyka, Lokalne gouvernance jako przejaw dehierarchizacji procesów decyzyjnych oraz nowa forma dialogu społecznego, [w:] Studia Regionalne i Lokalne, Nr 2(44)/2011, s. 62.

58 58

59 WOKÓŁ PROJEKTU KRAJOWEJ POLITYKI MIEJSKIEJ Anna Sztandera, Urząd Marszałkowski Województwa Zachodniopomorskiego Dobiegają końca trwające od ponad dwóch lat prace nad projektem Krajowej Polityki Miejskiej zakończył się etap otwartych konsultacji społecznych. Czekając na ich podsumowanie oraz ostateczny kształt dokumentu warto bliżej zapoznać się z proponowaną wizją polityki miejskiej, a także odnieść się do kwestii, które mogą wzbudzać wątpliwości. Prace nad Krajową Polityką Miejską zainicjowane zostały przyjęciem przez Radę Ministrów 16 lipca 2013 roku dokumentu Założenia Krajowej Polityki Miejskiej do roku Stanowił on punkt wyjścia do dalszych konsultacji, w tym spotkań z ekspertami i samorządami, zakończył się wypracowaniem pierwszego projektu KPM w kwietniu 2014 r. W trakcie kilkumiesięcznej szerokiej debaty angażującej różne środowiska (m.in. samorządy lokalne - nie tylko miejskie - i regionalne, organizacje samorządowe, partnerów społecznych i gospodarczych związanych z obszarami miejskimi, instytucje publiczne, organizacje branżowe), dyskutowano o kształcie, kierunkach i priorytetach polityki miejskiej oraz o propozycjach konkretnych rozwiązań, które powinny znaleźć się w dokumencie. Zgłaszane uwagi dotyczyły zarówno szerokiego spektrum zagadnień rozwoju miast, jak i treści i formy KPM. Obecny kształt projektu KPM uwzględnia efekty tej dyskusji. Po zakończeniu szerokich konsultacji społecznych dokument zostanie przekazany pod obrady Rady Ministrów. Warto w tym miejscu przytoczyć jeden z pierwszych akapitów dokumentu, który stanowi próbę odpowiedzi na pytanie, dlaczego potrzebujemy Krajowej Polityki Miejskiej, odwołując się do wniosków płynących z diagnozy stanu polskich miast zawartej w Raporcie wprowadzającym Ministerstwa Rozwoju Regionalnego opracowanym na potrzeby przygotowania Przeglądu OECD krajowej polityki miejskiej w Polsce oraz w samym Przeglądzie OECD krajowej polityki miejskiej w Polsce : Dlaczego potrzebujemy Krajowej Polityki Miejskiej? Mieszkańcy miast stanowią około 60% ludności Polski. Biorąc pod uwagę także mieszkańców pozostałych terenów podlegających urbanizacji położonych w ich bliskim sąsiedztwie i pozostających z nimi w silnych związkach funkcjonalnych, można mówić o około trzech czwartych ludności kraju, których bezpośrednio i na co dzień dotykają kwestie miejskie. Miasta są miejscem koncentracji nauki, usług publicznych i biznesu oraz kreowania rozwoju gospodarczego. Są węzłami sieci firm, pracowników, wiedzy i umiejętności, co przyczynia się do większej produktywności i dynamiki wzrostu tych obszarów. Miasto, nawet to najmniejsze, stanowi również zjawisko kulturowe i nośnik cywilizacji. Szeroko pojęte zasoby dziedzictwa kulturowego, ich zachowanie i ochrona mają kluczowe znaczenie dla kulturowej identyfikacji i poczucia tożsamości mieszkańców, a także dla sfery gospodarki i edukacji. Przy właściwie prowadzonej polityce rozwoju na wszystkich poziomach, zarówno mniejsze, jak i większe miasta mogą i powinny rozwijać się jako motory rozwoju odpowiednio w skali lokalnej lub szerzej w skali regionalnej, krajowej i europejskiej. Z drugiej strony obszary miejskie to miejsca, w których skupia się wiele problemów społecznych, gospodarczych i przestrzennych. Dysproporcje społeczne wewnątrz miast są często większe niż pomiędzy regionami. Problemy dotyczą także degradacji tkanki miejskiej, chaotycznego rozpraszania zabudowy, segregacji ekonomicznej i społecznej, braku świadomości kulturowej oraz poczucia toż- 59

60 60 samości i współodpowiedzialności mieszkańców, ubóstwa, stanu środowiska naturalnego, zatłoczenia ulic i wielu innych aspektów. Dla zapewnienia zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich i podniesienia tam jakości życia należy te kwestie traktować priorytetowo oraz rozwiązywać w sposób kompleksowy i zintegrowany. 1 Czym zatem jest Krajowa Polityka Miejska? Mówiąc najkrócej, to dokument określający planowane działania administracji rządowej na rzecz zrównoważonego rozwoju miast i ich obszarów funkcjonalnych, a ich nadrzędnym celem jest poprawa jakości życia mieszkańców miast. KPM wskazuje, w jaki sposób poszczególne polityki realizowane przez różne resorty i instytucje rządowe powinny być dopasowywane i kierunkowane do zróżnicowanych potrzeb polskich miast od największych po najmniejsze.( ) Polityce miejskiej nadano wysoką rangę poprzez wprowadzenie jej do porządku prawnego znowelizowaną ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a Krajowa Polityka Miejska stała się częścią systemu dokumentów strategicznych. 2 Dokument odnosi się bezpośrednio do horyzontu czasowego 2023 roku, choć z całą pewnością zagadnienia w nim poruszane i wytyczone kierunki rozwoju będą aktualne także w dłuższym okresie. Warto również podkreślić, że jest to pierwszy tej rangi, kompleksowy dokument ukierunkowany na rozwój miast i ich obszarów funkcjonalnych, zatem już ten fakt pozwala na jego pozytywny odbiór, tym bardziej, że praca nad nim stała się okazją do podjęcia szerszej publicznej debaty na temat roli miast w przestrzennej i regionalnej polityce państwa. KPM łączy w sobie dokumenty, które mają znaczenie z punktu widzenia tworzenia warunków dla rozwoju miast. Porządkuje je i wskazuje te miejsca, w których brakuje skutecznych uregulowań. Cel strategiczny KPM, powiązany z celami dokumentów strategicznych wyższego rzędu, to wzmocnienie zdolności miast i obszarów zurbanizowanych do kreowania zrównoważonego rozwoju i tworzenia miejsc pracy oraz poprawy jakości życia mieszkańców. Tak postawiony cel dotyczy wszystkich miast, niezależnie od ich wielkości czy położenia. Jednak mimo tego, że przesłanie strategiczne polityki wyraźnie wskazuje na aspekt gospodarczy, to w szerokim uzasadnieniu stwierdza, iż rozwój gospodarczy nie stanowi celu samego w sobie, ale musi w ostatecznym rozrachunku przekładać się na poprawę jakości życia mieszkańców, którą uznaje się za nadrzędną: Kluczowym elementem celu strategicznego polityki miejskiej jest poprawa jakości życia mieszkańców. Jej powiązanie z drugim elementem tego celu, czyli wzmocnieniem zdolności miast i obszarów zurbanizowanych do zrównoważonego rozwoju i tworzenia miejsc pracy, wskazuje jednoznacznie na jej nadrzędność w tym zestawieniu. 3 Najprościej mówiąc miasta mają być dobrym miejscem do życia i pracy, z którym mieszkańcy identyfikują się i w którym chcą mieszkać. Aby osiągnąć sformułowaną wizję rozwoju wyrażoną celem strategicznym, wyzwania stojące przed miastami zostały przedstawione w postaci pięciu celów szczegółowych. Zgodnie z nimi, realizacja polityki miejskiej zapewni, że polskie miasta będą: sprawne (cel I), zwarte i zrównoważone (cel II), spójne (cel III), konkurencyjne (cel IV) i silne (cel V). Pierwsze trzy cele szczegółowe polityki miejskiej mają charakter przedmiotowy dotyczą sposobu kształtowania miast. Wskazują one na wzmocnienie udziału mieszkańców w planowaniu i realizacji rozwoju w mieście oraz rozwijanie wielopoziomowej współpracy w zarządzaniu obszarami miejskimi. Akcentują potrzebę racjonalnego gospodarowania zasobami oraz konieczność poprawy środowiska w miastach i adaptacji do zmian klimatu, które w znacznym stopniu dotykają mieszkańców miast, a także potrzebę świadomych działań w obliczu problemów demograficznych polskich miast. Szczególny nacisk położny jest również na propagowanie idei miasta zwartego, zrównoważone inwestowanie w miastach z preferencją dla wcześniej zagospodarowanych terenów, a także na potrzebę kompleksowej rewitalizacji. Dwa ostatnie cele szczegółowe (miasto konkurencyjne i spójne) to cele podmiotowe pierwszy dedykowany głównym ośrodkom miejskim, drugi ośrodkom subregionalnym i lokalnym. Zgodnie z nimi wszystkie polskie miasta powinny stawać się i coraz silniejsze gospodarczo, i bardziej konkurencyjne, a wyróżnienie odrębnych celów podyktowane jest różnicami w ich wielkości i potencjałach. Jakkolwiek układ celów sugeruje, że proponowane rozwiązania adresowane są do miast różnej wielkości, to w treści KPM (w opisywanych w poszczególnych rozdziałach uwarunkowaniach i wyzwaniach, ale też w proponowanych rozwiązaniach) widać wyraźne odniesienie do większych ośrodków. Nie można oprzeć się wrażeniu, że pomijana jest specyfika małych i bardzo małych miast, dla których znacząca część opisywanych problemów nie ma tak dużego znaczenia, a w konsekwencji brak jest też szerszej propozycji rozwiązań dedykowanym takim ośrodkom i ich obszarom funkcjonalnym. Z drugiej strony silnie akcentowane są związki pomiędzy miastami, niezależnie od ich wielkości, a obszarami znajdującymi się w ich bezpośrednim sąsiedztwie: Polityka miejska jest adresowana do wszystkich polskich miast i ich obszarów funkcjo- 1 Krajowa Polityka Miejska 2023, projekt, wersja II do konsultacji publicznych i uzgodnień międzyresortowych, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, sierpień 2015 r KPM str. 15

61 nalnych. 4 W działaniach na rzecz pobudzania rozwoju zacierają się granice administracyjne miasta, a pojawia się miejski obszar funkcjonalny jako teren połączony organizacyjnie i finansowo (administracyjnie obszary te mogą obejmować gminy miejskie, wiejskie i miejsko- -wiejskie): Działania w zakresie wspólnego określania i realizacji wizji rozwoju przestrzeni miasta i jego otoczenia przyczyniać się będą do lepszego gospodarowania zasobami, ale także co ważne szczególnie dla samorządów borykających się z problemami finansowymi pozwalać będą efektywniej zapewniać infrastrukturę i usługi publiczne. Ważnym celem polityki miejskiej jest także kreowanie warunków, aby subregionalne i lokalne ośrodki miejskie stanowiły stymulator rozwoju otaczających je obszarów wiejskich. 5 Mimo takiej deklaracji, podejście to nie zawsze jest wyraźnie akcentowane w propozycjach działań, które odwołują się do ośrodków miejskich, podczas gdy powinny dotyczyć całego obszaru funkcjonalnego i skłaniać do wspólnej polityki gmin w tym zakresie. KPM proponuje podejście, w którym każde podejmowane w jej ramach działanie, tak z poziomu centralnego, jak i z poziomu poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego (a szczególnie władz miejskich) należy rozpatrywać i oceniać przez pryzmat jakości życia mieszkańców, będącej niejako sumą wszystkich tematów jako przyczyna i cel działania. KPM koncentruje się na najistotniejszych obszarach funkcjonowania miasta, które podzielono na dziesięć interdyscyplinarnych i wzajemnie przenikających się wątków tematycznych: kształtowanie przestrzeni, partycypacja publiczna, transport i mobilność miejska, niskoemisyjność i efektywność energetyczna, rewitalizacja, polityka inwestycyjna, rozwój gospodarczy, ochrona środowiska i adaptacja do zmian klimatu, demografia, zarządzanie obszarami miejskimi. Treść KPM ustrukturyzowana jest poprzez wątki tematyczne (a w ich ramach kierunki działań). W tym miejscu warto odnieść się do doboru wątków tematycznych wskazującego raczej na ujęcie miasta i jego obszaru funkcjonalnego jako zorganizowanej w określony sposób przestrzeni, który wydaje się kluczowy nie tyko dla kształtu dokumentu, ale też zdefiniowanych ścieżek rozwoju. Brakuje uzasadnienia jakie były kryteria czy przesłanki wpływające na dobór tych tematów. Z drugie strony, zgodnie z założeniem przyjętym przez autorów projektu KPM, ramy dla prowadzenia polityki regionalnej wobec polskich miast wyznaczają takie dokumenty, jak Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego i Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, a funkcja KPM ma polegać na operacjonalizacji zawartych w tych dokumentach kierunków rozwoju, w ym przede wszystkim na określaniu zobowiązań administracji rządowej względem miast. Trudno jednak uznać to za wystarczające uzasadnienie dla braku szerszego odniesienia do takich obszarów tematycznych, jak: gospodarka komunalna, mieszkalnictwo, usługi publiczne czy polityka finansowa, nie mówiąc o wyzwaniach prawno-ustrojowych miast i ich obszarów funkcjonalnych. W tym miejscu warto również wskazać, że w ramach poszczególnych wątków tematycznych nie podjęto próby hierarchizacji kierunków działań czy zadań już na pierwszy rzut oka widać, że obok zagadnień pierwszoplanowych, a wręcz kluczowych, np. w obszarze kształtowania przestrzeni, takich jak planowanie przestrzenne, pojawiają się działania wspomagające jak działania edukacyjne w zakresie estetyzacji przestrzeni. Można to uzasadnić konstrukcją i charakterem dokumentu, który proponuje miastom skorzystanie z szeregu różnorodnych rozwiązań respektując ich samodzielność i niezależność w dokonywanych wyborach i podejmowanych decyzjach. W wymiarze strategicznym podmiotem Krajowej Polityki Miejskiej są mieszkańcy miast i ich obszarów funkcjonalnych. Formalnie jednak adresatami dokumentu są przede wszystkim instytucje rządowe i jednostki samorządu terytorialnego. Z jednej strony KPM wskazuje na zróżnicowane rozwiązania i instrumenty, które mogą być wykorzystane przez samorządy lokalne i które, zgodnie z KPM, określają pożądany kierunek rozwoju miast, z drugiej zaś wskazuje na zadania, jakie stoją przed instytucjami rządowymi, mające na celu umożliwienie bądź ułatwienie samorządom wdrożenia postulowanych rozwiązań i zachęcenie do realizacji nakreślonej w dokumencie wizji rozwoju. KPM, będąca elementem element realizacji polityki regionalnej kraju, wskazuje również na rolę samorządu regionalnego w polityce miejskiej, chociaż rola ta jest nieco inaczej zdefiniowana. KPM nie wprowadza zaleceń czy rekomendacji dla działań samorządu regionalnego, jak też nie zobowiązuje go do wprowadzenie określonych rozwiązań w treści poszczególnych wątków tematycznych i opisywanych w nich kierunkach działań. Rola ta polega na uwzględnianiu wymiaru miejskiego w strategii rozwoju województwa oraz powiązanego z nią planu zagospodarowania przestrzennego województwa, tworzeniu mechanizmów i uczestniczeniu we współpracy w miejskich obszarach funkcjonalnych oraz opracowania własnej regionalnej polityki miej KPM, str. 5 5 KPM, str. 14

62 62 skiej: Zarząd Województwa i marszałek województwa w realizacji strategii rozwoju województwa powinni uwzględniać wymiar miejski oraz rolę miast (również małych i średnich) jako czynników rozwoju. Zachęca się też władze województw ( ) do tworzenia swoich własnych, regionalnych polityk miejskich. Regionalna polityka miejska tym różni się od Krajowej Polityki Miejskiej, że nie wprowadza rozwiązań systemowych i nie zobowiązuje Rady Ministrów do konkretnych działań, a jednocześnie szczegółowo zajmuje się sytuacją poszczególnych miast w województwie, dla możliwie pełnego zapewnienia wymiaru miejskiego strategii województwa. Samorząd województwa poprzez rozwijanie współpracy z miastami i gminami w amach miejskiego obszaru funkcjonalnego, powinien odgrywać aktywną rolę wspierając rozwój wszystkich miast w regionie wraz z ich obszarami funkcjonalnymi. Regionalne polityki miejskie mogą stać się ważną podstawą określania polityki rozwoju regionów po roku 2020 (w tym priorytetów wsparcia w ramach następnej puli funduszy europejskich i w ramach następnej edycji kontraktów terytorialnych. 6 Wydaje się zatem, że rola samorządu regionalnego jest ważna i wyrazista, tymczasem w rzeczywistości KPM stanowi płaszczyznę odniesienia dla miast w relacjach: rząd samorząd lokalny, a rola samorządu regionalnego tak naprawdę zależy od niego samego to samorząd regionalny zdecyduje czy i w jaki sposób włączy się w działania wspierające rozwój miast. Również propozycja opracowania regionalnej polityki miejskiej wymaga głębszej analizy jak stworzyć dokument, który poza szczegółową analizą sytuacji miast w województwie, będzie definiował i operacjonalizował politykę samorządu regionalnego wobec miast będzie miał realny wymiar wdrożeniowy wzmocniony wymierną efektywnością realizowanych działań? Wśród zasad realizowania polityki miejskiej wymienia się zasadę wielopoziomowego zarządzania polegającą na ścisłej współpracy i koordynacji działań między administracją rządową, samorządami województw i samorządami lokalnymi (w układzie pionowym oraz poziomej współpracy jednostek samorządu terytorialnego) dla osiągania wyznaczonych celów. Nawet jeżeli istotą w tym zakresie jest zapewnienie właściwej realizacji interesu publicznego, który musi być rozumiany wspólnie, to nie sposób patrzeć na zadania określone w KPM przez pryzmat zadań i kompetencji poszczególnych organów władzy publicznej i dostrzec związane z tym ograniczenia. Cały tekst dokumentu jest niestety nierówny i dotyczy to zarówno elementów diagnozy (uwarunkowania i wyzwania), jak i proponowanych kierunków działań. Obok konkretnych i ciekawych rozwiązań, duża część propozycji jest sformułowana w sposób zbyt ogólny zawiera ogólnikowe deklaracje dotyczące wprowadzenia regulacji prawnych, czy też luźne zalecenia. W wielu obszarach wspomniany katalog działań rządu ma charakter kosmetyczny, bez próby odniesienia się do narzędzi systemowych, za pomocą których rząd rzeczywiście wpływa na sytuację miast. Z drugiej strony również zaleceniom dla samorządów lokalnych nie towarzyszy szersza analiza źródeł problemów, z którymi samorządy się spotykają i które uniemożliwiają wprowadzenie tak przecież oczywistych w wielu obszarach rozwiązań. Mimo że treść KPM jest nierówna, często zbyt ogólnikowa, to są też dobrze przepracowane wątki tematyczne, jak np. kształtowanie przestrzeni, rewitalizacja, czy nawet demografia, czego nie można powiedzieć do końca o partycypacji społecznej. Zagadnienie partycypacji publicznej ograniczone jest w dokumencie do katalogu instrumentów wspierających proces konsultacji publicznych i wzmocnienia udziału w procesach decyzyjnych. Tymczasem pojęcie partycypacji należy zdecydowanie traktować szerzej, jako podejmowanie konkretnej aktywności w przestrzeni publicznej, a w konsekwencji budowanie tak ważnego kapitału społecznego lokalnej społeczności. Chodzi o wyraźne wskazanie, że wzmocnienie mechanizmów partycypacji sprzyja szerszej aktywności mieszkańców nie tylko w procesie decyzyjnym, ale także sprzyja zwiększeniu świadomości społecznej w różnych obszarach (np. dla działań proekologicznych) czy włączeniu się w realizację zadań publicznych, co może mieć duże znaczenie w przypadku projektów rewitalizacyjnych, ale też wzmocnienia wielu innych obszarów realizacji KPM. Tym samym uwidacznia się złożoność kwestii miejskiej, miasto jest systemem powiązań i bardzo szerokim obszarem aktywności efektywność działań w jednym obszarze ma zdecydowanie oddziaływanie wykraczające poza te obszar. KPM jest ważnym i potrzebnym dokumentem brakowało dotąd w Polsce dokumentu, który przedstawiałby spójną i zintegrowaną wizję rozwoju miast. W tym kontekście KPM jest jedyną tak kompleksową i konstruktywną, biorącą pod uwagę istniejące możliwości, propozycją skierowania polskich miast na pożądaną ścieżkę rozwoju. Warto przy tym podkreślić, że KPM wyznacza kierunek, a tak naprawdę każde miasto samodzielnie musi znaleźć sposób na swój zrównoważony rozwój, wybrać właściwą ścieżkę. Również od samorządu regionalnego zależeć będzie, na ile zaangażuje się w ten proces. KPM wpisuje się w politykę unijną, z praktycznego punktu widzenia będzie na pewno pomocna w pozyskiwaniu funduszy na lata , perspektywie, która wyraźnie stawia na zrównoważony rozwój miast. 6 KPM, str

63 63

64 64

65 ZOOM NA REGION ROLNICTWO I PRODUKCJA ROLNA Rafał Niewiarowski, Urząd Marszałkowski Województwa Zachodniopomorskiego Rolnictwo województwa zachodniopomorskiego cechuje duża powierzchnia gospodarstw, niski odsetek zatrudnionych, wysoki stopień mechanizacji oraz ukierunkowanie na produkcję roślinną. Od 2008 do 2013 roku wyraźnie zaznacza się tendencja zmniejszania się liczby gospodarstw rolnych głównie na skutek zaniechania prowadzenia działalności rolniczej przez gospodarstwa najmniejsze. Pozytywne zmiany następują również strukturze gospodarstw rolnych. Występuje spadek liczby gospodarstw najmniejszych o powierzchni od 0 do 1 ha użytków rolnych i znaczący wzrost (o 30%) gospodarstw powyżej 100 ha; w 2008 roku było ich 1 199, w roku 2013 ich liczba wzrosła do Gospodarstwa rolne posiadające siedzibę w województwie zachodniopomorskim w wielu aspektach różnią się od gospodarstw w większości regionów w Polsce. Ze względów historycznych, spotęgowanych jeszcze sposobem restrukturyzacji rolnictwa państwowego, właściciele większości gospodarstw posiadają krótki staż gospodarowania, a większość gospodarstw jest dużo większa niż w pozostałej części kraju. Konsekwencją tego jest też relatywnie niewielka liczba gospodarstw, w 2013 roku było ich , co stanowiło niewiele ponad 2% ogólnej liczby gospodarstw rolnych w kraju ale średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie była w województwie zachodniopomorskim trzykrotnie wyższa od średniej krajowej (10,1 ha/gospodarstwo) i wynosiła 30,2 ha/gospodarstwo. Systematycznie zmniejsza się powierzchnia geodezyjna użytków rolnych (o 13 tys. ha), o 15% zmniejszyła się powierzchnia zasiewów, co wynika głownie z przeznaczania gruntów na cele nierolnicze zabudowę i inwestycje drogowe. Zmianie uległa struktura zasiewów. Zmniejszyła się powierzchnia zasiewów ziemniaków (o 53%) i powierzchnia zasiewu zbóż (o 5%), która nadal stanowi ponad 60% zasiewów. Zwiększyła powierzchnia zasiewów rzepaku i rzepiku (o 5%) oraz buraków cukrowych (o 8%). Prawie dwukrotnie zwiększyła się powierzchnia sadów. Nastąpił spadek pogłowia bydła ogółem (o 16%) przy jednoczesnym zmniejszeniu stada krów. Redukcja liczby krów jest wynikiem ograniczania stad krów mlecznych w związku z kwotowaniem produkcji mleka i wysokimi wymaganiami jakościowymi dla mleka krowiego. Zmniejszyła się również liczba trzody chlewnej (o 33%) co ma związek z dużymi wahaniami opłacalności ich chowu. Znacznie zwiększyła się natomiast hodowla drobiu kurzego. W województwie zachodniopomorskim w lobalnej produkcji rolniczej dominuje produkcja roślinna, w której największą rolę odgrywa uprawa zbóż. W roku 2012 wartość produkcji roślinnej, realizowanej przez gospodarstwa rolne posiadające siedzibę w województwie zachodniopomorskim, wynosiła mln zł, a zwierzęcej blisko mln zł. Dominacja produkcji roślinnej w dużym stopniu jest efektem sposobu przeprowadzenia restrukturyzacji rolnictwa państwowego w województwie, w ramach której znacznie ograniczono produkcję zwierzęcą, a w tworzonych na nowo gospodarstwach rolnych rozpoczynano działalność od najprostszej i najmniej kosztownej działalności jaką jest produkcja roślinna z wyraźnie ukształtowaną dominacją produkcji zbóż. Wartość globalna zbóż wyprodukowanych w gospodarstwach posiadających swoją siedzibę w województwie zachodniopomorskim w roku 2012 wyniosła 65

66 66 1,2 mld zł. Wartość produkcji zbóż stanowiła 48% wartości globalnej produkcji roślinnej oraz 70% wartości towarowej produkcji roślinnej w województwie. Wskaźniki te świadczą o wysokiej specjalizacji, która niesie jednak za sobą duże ryzyko dla gospodarstw rolnych związane z silnym uzależnieniem zapotrzebowania i cen od koniunktury światowej, jako że rynek zbóż jest silnie rozwiniętym rynkiem globalnym. O postępie realizowanym w gospodarstwach rolnych województwa świadczy też wzrost o 52% średniej wartości globalnej produkcji zbóż na 1 ha powierzchni ich zasiewu w latach w stosunku do okresu bezpośrednio poprzedzającego akcesję Polski do Unii Europejskiej. Największa dynamika wzrostu pod względem przyrostu wartości globalnej produkcji realizowana była w ostatnich latach w zakresie produkcji roślin oleistych, w tym głównie rzepaku. W roku 2012 w gospodarstwach posiadających swoją siedzibę w województwie zachodniopomorskim wartość produkcji roślin oleistych wyniosła 563,4 mln zł. Wartość produkcji roślin oleistych stanowiła 22,0% wartości globalnej produkcji roślinnej oraz 24,7% wartości towarowej produkcji roślinnej w województwie. Był to dla tej produkcji najlepszy rok w historii województwa. Powierzchnia uprawy roślin oleistych wynosiła w 2013 roku 104,7 tys. ha, w tym na rzepak i rzepik przypadało 103,6 tys. ha. Pod względem wielkości zbiorów, które w roku 2013 wyniosły 338,3 tys. ton, województwo zachodniopomorskie było zdecydowanym liderem krajowym, głównie za sprawą najwyższych w historii województwa plonów, których wysokość wynosiła 32,3 dt/ha. Następuje proces modernizacji rolnictwa pod względem wyposażenia gospodarstw w środki produkcji. Zwiększyła się wartość środków trwałych o 8% ( mln zł, mln zł). Na poziom wyposażenia gospodarstw w maszyny rolnicze wpływ miał stopień wykorzystania instrumentów wspierających Wspólną Politykę Rolną. Podjęte w ostatnich latach działania w rolnictwie zmierzają do budowy i organizacji rynku rolnego w oparciu o standardy europejskie preferujących konsolidację sektora. Dotyczy to szczególnie budowy profesjonalnych powiązań rynkowych rolników na rynku pierwotnym sektora. Dzięki środkom unijnym coraz większy udział w produkcji rolnej zdobywa kolektywna działalność prowadzona w ramach grup producentów rolnych, mogących na równych prawach konkurować na jednolitym rynku Unii Europejskiej. Początkowo rolnicy wykazywali dużą nieufność wobec tej formy konsolidacji, ale z czasem proces ten zdynamizował się. Na koniec 2013 roku w województwie funkcjonowało już 76 grup producentów rolnych, z czego 35 zajmowało się produkcją ziarna zbóż nasion roślin oleistych, 10 ziarna zbóż, po 7 nasion roślin oleistych, drobiu (kurczaki) i mleka krowiego, 5 roślin na cele energetyczne lub techniczne, 2 trzody chlewnej oraz po jednej produkcją buraków cukrowych, indyków i jaj ptasich. Na Pomorzu Zachodnim powstała jedynie jedna grupa producentów owoców i warzyw Grupa Producentów Warzyw i Owoców Pomorze Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości Ostre Bardo w powiecie świdwińskim, która gospodaruje na areale ok. 978 ha i specjalizuje się głównie w uprawie owoców miękkich. Łączna wartość sprzedaży zrealizowana przez grupy funkcjonujące w roku 2012 wyniosła 617,3 mln zł, co stanowiło prawie dwukrotność przychodów z roku W województwie, podobnie jak w całym kraju, nastąpił dynamiczny rozwój rolnictwa ekologicznego. Na koniec 2013 roku w województwie funkcjonowało gospodarstw ekologicznych (1 miejsce w kraju) na powierzchni tys. ha. użytków rolnych. Powierzchnia przeznaczona na cele produkcji ekologicznej w województwie stanowi 1/5 krajowej powierzchni ekologicznej i pod tym względem województwo również zajmuje pierwsze miejsce w kraju. Wielkość gospodarstw nie przekłada się na podaż produktów ekologicznych. W efekcie w województwie funkcjonuje niewielka liczba przetwórni ekologicznych. W ramach Strategii RWZ przewidziano działania zmierzające do restrukturyzacji działalności rolniczej i rybackiej poprzez rozszerzenie o usługi turystyczne, powiązanie jednostek badawczo-rozwojowych z branżą rolną, wdrażanie nowych form produkcji rolnej, rozwój grup producenckich i innych form kooperacji w obszarze rolnictwa i rybołówstwa. Z uwagi na położenie geograficzne ważną gałęzią gospodarczą regionu stanowi rybołówstwo i przetwórstwo ryb. W 2010 wdrożono procedurę wyboru stowarzyszenia do realizacji lokalnej strategii rozwoju obszarów rybackich w ramach Programu Operacyjnego Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich W październiku 2010 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ramach Osi priorytetowej 4: Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa zaakceptował listę zawierającą ocenę punktową LGR dokonaną w ramach weryfikacji wniosków o wybór LGR na realizację Lokalnych Strategii Rozwoju Obszarów Rybackich. Na wdrażanie Osi priorytetowej 4 zostało przeznaczonych ponad 313 milionów euro, co stanowi ok. 32% środków przeznaczonych na finansowanie całego Programu Operacyjnego Ryby Z terenu Województwa Zachodniopomorskiego do realizacji swoich strategii rozwoju obszarów zależ-

67 nych od rybactwa zostały wybrane 3 stowarzyszenia: Lokalna Grupa Rybacka Partnerstwo Drawy w Szczecinku, Lokalna Grupa Rybacka Zalew Szczeciński z siedzibą w Świnoujściu, Darłowska Lokalna Grupa Rybacka w Dorzeczu Wieprzy, Grabowej i Unieściu. W roku 2011 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał wyboru 22 Lokalnych Grup Rybackich, w tym kolejne 4 z Województwa Zachodniopomorskiego: Mieleńska Lokalna Grupa Rybacka, Kołobrzeska Lokalna Grupa Rybacka, Stowarzyszenie SIEJA, Lokalna Grupa Rybacka Partnerstwo Jezior. Rysunek Lokalne Grupy Rybackie na terenie województwa zachodniopomorskiego Legenda Zachodniopomorskie Lokalne Grupy Działania Stowarzyszenie Darłowska Lokalna Grupa Rybacka w dorzeczu Wieprzy, Grabowej i Unieści Stowarzyszenie Kołobrzeska Lokalna Grupa Rybacka Stowarzyszenie Lokalna Grupa Rybacka Partnerstwo Drawy 67 Stowarzyszenie Lokalna Grupa Rybacka Partnerstwo Jezior Stowarzyszenie Lokalna Grupa Rybacka Zalew Szczeciński Stowarzyszenie Mieleńska Lokalna Grupa Rybacka Stowarzyszenie Sieja Wykonano , Biuro Geodezji Źródło: Do końca 2014 roku LGR z regionu zachodniopomorskiego otrzymały na rozwój obszarów rybackich ponad 182 miliony złotych. Największą dotację, bo ponad 33 milionów złotych, otrzymała Lokalna Grupa Rybacka Partnerstwo Drawy. Dzięki dofinansowaniu powstały m.in. nowe miejsca do wędkowania, mariny, pomosty oraz drogi. W podobny sposób rozwijane były także obszary na Zalewie Szczecińskim. Środki przeznaczone zostały na działania, które mają pomóc tym, którzy w dużym stopniu byli uzależnieni od działalności związanej z rybactwem. Pieniądze miały służyć również tym obszarom, które były uzależnione od tej działalności po to, żeby np. wybudować skanseny, przystanie rybackie, wędkarskie, punkty sprzedaży ryb itp.

68 Tabela Wartość podpisanych umów z Lokalnymi Grupami Rybackimi [zł] Nazwa LGR Alokacja po ewaluacji Stowarzyszenie Lokalna Grupa Rybacka "Partnerstwo Drawy" Lokalna Grupa Rybacka Zalew Szczeciński Stowarzyszenie Lokalna Grupa Rybacka "Partnerstwo Jezior" Stowarzyszenie "SIEJA" Darłowska Lokalna Grupa Rybacka Mieleńska Lokalna Grupa Rybacka Kołobrzeska Lokalna Grupa Rybacka Źródło: Biuro ds. wdrażania Osi priorytetowej 4 PO RYBY WRiR UM WZ stan na styczeń 2015 Istotna jest także działalność Polskiego Związku Wędkarskiego. Szczeciński Okręg w 2013 roku wydał prawie 1,4 miliony złotych na zarybianie wód w tym ok. 900 tys. zł na narybek z produkcji własnej w Ośrodku Hodowlano Zarybieniowym w Goleniowie. Na zarybienia finansowane z zewnątrz wydano kwotę ok. 317 tys. zł a zarybiania z zakupu ok. 170 tys. zł. Szczeciński Okręg PZW na koniec 2013 roku liczył prawie 15 tysięcy członków zrzeszonych w 68 Kołach Wędkarskich i gospodarował na prawie 6 tysiącach hektarów wód, głównie na podstawie umów z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Szczecinie ha to jeziora, ha rzeki, a 283 ha zbiorniki zaporowe. Związek użytkuje także 8 rzek zaliczanych do krainy pstrąga i lipienia (tzw. wody górskie). Na kolejnych ha jezior wędkarze mogą łowić bez ponoszenia dodatkowych opłat, na podstawie umów zawartych przez Związek z prywatnymi dzierżawcami. Tabela Wartość materiału zarybieniowego przeznaczonego na zagospodarowanie wód użytkowanych w latach Rok Wartość Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Szczecińskiego Okręgu Polskiego Związku Rybackiego. Okręg PZW w Szczecinie, a zwłaszcza Ośrodek w Goleniowie łączy stała współpraca z zakładami naukowymi Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego, Uniwersytetu Szczecińskiego oraz Instytutu Rybactwa Śródlądowego w Olsztynie w zakresie produkcji materiału zarybieniowego. Okręg PZW w Szczecinie bierze czynny udział w programach restytucji takich gatunków ryb jak łosoś atlantycki, troć wędrowna i certa. PZW jako dzierżawca większości rzek, na których występowały zagrożone wyginięciem gatunki znacznie przyczynił się do powrotu na poprzednio zajmowane obszary łososia atlantyckiego i certy. Było to możliwe dzięki pozyskiwaniu tarlaków, inkubacji ikry i zarybieniom. Obecnie wprowadza się do systemu rzek: Regi i Odry narybek łososia, troci i certy, co przyczynia się do odbudowy stad tych wędrownych ryb. Dostosowaniu sektora rolnego do rosnących wymagań unii europejskiej służą działania realizowane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata w ramach osi 1 Poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego. Zestawienie wydatkowanych kwot zawiera poniższa tabela.

69 Tabela PROW wszystkie nabory (województwo zachodniopomorskie) wg stanu na dzień (wg meldunku DPiS z dnia ) Nazwa działania nabór złożone wnioski umowy / decyzje (czynne) wnioski o płatność po autoryzacji liczba kwota liczba kwota liczba kwota 112 Ułatwianie startu młodym rolnikom , , , , , , , , , ,00 Razem , , Modernizacja gospodarstw rolnych , , , , Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych , , , ,62 Razem , , , , , , , , , , , ,00 Razem , ,74 69 Źródło: Zachodniopomorski Oddział Regionalny ARiMR Do realizacji celu kierunkowego przyczyniają się również działania Samorządu województwa zachodniopomorskiego, który realizuje działania z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach: Osi 1 Poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego, w ramach działania: Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa. Działanie wdrażane w ramach dwóch schematów: schemat I Scalanie gruntów, schemat II Gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi (beneficjentem jest ZZMiUW w Szczecinie); Osi 4 Leader działania: Funkcjonowanie lokalnej grupy działania, nabywanie umiejętności i aktywizacja, Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju, Wdrażanie projektów współpracy; W ramach Osi 1 Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie do kwietnia 2014 roku otrzymał w formie dofinansowania inwestycji ponad 91,8 mln złotych. W schemacie Scalanie gruntów potencjalni beneficjenci nie złożyli wniosków o dofinansowanie.

70 Tabela Zestawienie wartościowe zawartych umów Gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi w złotych Lata Wartość podpisanych umów po aneksach Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Wydziału PROW UM WZ Instrumenty mechanizmu Leader wykorzystują nowe podejścia do rozwoju obszarów wiejskich, polegające na oddolnym opracowaniu przez lokalną społeczność wiejską lokalnej strategii rozwoju obszarów wiejskich oraz realizację wynikających z niej innowacyjnych projektów łączących zasoby, wiedzę i umiejętności przedstawicieli trzech sektorów: publicznego, gospodarczego i społecznego. Przedstawiciele ci tworzą tzw. lokalną grupę działania czyli partnerstwo międzysektorowe, które samodzielnie wybiera projekty, a ich realizacja przyczynia się do osiągnięcia celów wspólnie opracowanej strategii. W województwie zachodniopomorskim do końca 2010 roku w ramach ogłoszonego konkursu powołano do życia 15 lokalnych grup działania. Ich zasięg pokrył niemal cały obszar województwa zachodniopomorskiego. W oparciu o opracowane lokalne strategie grupy przystąpiły do gromadzenia i finansowania projektów składanych przez lokalne społeczności. Zawiązane Lokalne Grupy Działania otrzymały na swoją działalność ponad 18,45 mln złotych, a na wdrażanie Lokalnych Strategii Rozwoju do końca 2014 roku ponad 4,3 mln złotych. Rysunek Lokalne Grupy Działania na terenie województwa zachodniopomorskiego Legenda Zachodniopomorskie Lokalne Grupy Działania LGD Centrum Inicjatyw Wiejskich 70 LGD Dobre Inicjatywy Regionu LGD Powiatu Świdwińskiego LGD Ziemi Pyrzyckiej LGD Partnerstwo w rozwoju LGD Lider Pojezierza LGD Siła w Grupie LGD Szanse Bezdroży LGD Środkowopomorska Grupa Działania LGD Wiejska Inicjatywa Rozwoju LGD Partnerstwo Drawy LGD Dobre Gminy LGD Lider Wałecki LGD Dolnoodrzańska Inicjatywa Rozwoju Obszarów Wiejskich ( w fazie tworzenia) LGD Gryflandia należy do LGD Partnerstwo Dorzecze Słupi Stan na rok Źródło: