Rozmowa z profesorem Michałem Kuleszą twórcą reformy samorządowej w Polsce.

Transkrypt

1 Polski samorząd jest silny Rozmowa z profesorem Michałem Kuleszą twórcą reformy samorządowej w Polsce. Panie Profesorze jest Pan twórcą reformy samorządowej w Polsce i niewątpliwie autorytetem w dziedzinie samorządności proszę nam powiedzieć, czy po 15 latach funkcjonowania samorządów w naszym kraju, idea samorządności jest rozumiana i realizowana przez społeczeństwo, czy społeczności lokalne potrafią wykorzystać fakt, że są gospodarzami na własnym terenie. - Mam głęboką pewność i satysfakcję odnośnie do tego, że reforma samorządowa się w Polsce udała. Społeczności lokalne doceniają to, że same mogą!#!rozstrzygać!#! o swoich sprawach. Zmiany w Polsce lokalnej są widoczne. Widoczna jest twórcza wizja, zapobiegliwość i skuteczność lokalnych władz. Mieszkańcy to doceniają. Zmiany, które zaszły w ciągu tych 15 lat, najlepiej widać z zewnątrz. Mówią nam o tym zwłaszcza obserwatorzy zagraniczni. Dziś Polska stoi samorządem i trudno sobie wyobrazić, żeby - jak za PRL-u - o wszystkim miała decydować Warszawa. Nie wszędzie jest tak samo dobrze, bo zróżnicowany jest poziom aktywności obywatelskiej w różnych częściach Polski, w różnych gminach i powiatach czy w dużych miastach, ale to przecież naturalne. Trzeba wiedzieć, na kogo się głosuje, trzeba pytać, jaki

2 program ma kandydat, czasem trzeba się samemu zaangażować. Przysłowie "Jak sobie pościelisz, tak się wyśpisz" ma tu w pełni zastosowanie. Bywa więc tak, że narzekamy na władze gminne czy powiatowe, ale - tak naprawdę - narzekamy wtedy na siebie. Oczywiście, wszyscy wiedzą, że najbardziej brakuje samorządowi szerszego dostępu do środków publicznych. Wciąż jest za mało pieniędzy - a potrzeby są ogromne. Ale Polska jest po prostu dość biednym krajem, więc zasobność samorządu lokalnego nie może być inna, niż zasobność kraju i jego obywateli. Tym bardziej trzeba rozumnie gospodarować posiadanymi środkami i walczyć o akceptację projektów, na które jest dofinansowanie europejskie. Powyższa - bardzo pozytywna - ocena 15-lecia nie oznacza, że nasz system samorządowy jest bez wad. Są dwie tego główne przyczyny. Pierwsza jest związana z faktem, że reformy samorządowe są przerywane okresami recesji centralizmu. Tak było po roku 1993, i tak też jest obecnie - od 2001 r. Następują wtedy nawroty centralizmu i zarządzania resortowego. Podważa się uprawnienia samorządu. Traktuje się samorząd instrumentalnie. Druga przyczyna dotyczy samego prawa - w wyniku instrumentalnego traktowania samorządu, w systemie prawnym pojawiają się rozwiązania pozorne a także błędy. Wszystko to powoduje, że mamy z samorządu mniej pożytku, niż to możliwe. Co Pan sądzi o kompetencjach poszczególnych szczebli samorządu. Czy kompetencje te powinny zostać zmienione (rozszerzone, ograniczone?) i w jakich przypadkach? - Polski samorząd ma prawidłowo przypisane zadania i kompetencje. Samorząd lokalny czyli gminy i powiaty zajmują się sprawami bezpośrednio dotyczącymi mieszkańców. Są to wszelkie zadania i usługi komunalne, zarówno w zakresie infrastruktury technicznej (wodociągi, kanalizacja, utylizacja odpadów i oczyszczanie ścieków, drogi lokalne, komunikacja zbiorowa i tp.), jak i społecznej (przede oświata, ochrona zdrowia, pomoc społeczna, instytucje kultury), administracja w szerokim zakresie,

3 społeczna, instytucje kultury), administracja w szerokim zakresie, planowanie przestrzenne i budownictwo, ochrona porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Samorząd województwa zajmuje się przede wszystkim tworzeniem warunków rozwoju gospodarczego regionu i jego konkurencyjności, przygotowuje strategię rozwoju. Z roku na rok samorządy różnych szczebli przejmują coraz więcej odpowiedzialności za sprawy publiczne w wielu dziedzinach. Czy wszystkie szczeble samorządu patrząc z perspektywy 15 lat są potrzebne? - Z pewnością tak, choć z przyczyn politycznych niektórzy rozsiewają wątpliwości co do powiatów. Ale powiaty są i zawsze były najbardziej trwałym czynnikiem organizacji życia zbiorowego w Polsce. Powiat to kilka lub kilkanaście gmin wokół większego miasta, połączone tradycją, więziami społecznymi, instytucjami, które służą im wszystkim, systemem drogowym itp. Powiat wykonuje zadania lokalne o charakterze ponadgminnym i zadań tych wciąż przybywa. Dziś powiaty zarządzają już prawie 1/4 wszystkich środków będących w dyspozycji samorządu terytorialnego i stanowią ważny czynnik lokalnego systemu zarządzania sprawami publicznymi. Bez powiatu znaczną częścią zadań lokalnych i środkami finansowymi, które służą realizacji tych zadań, musiałaby z powrotem zajmować się administracja rządowa, której działania z istoty rzeczy pozbawione są kontroli społecznej. Trzy kwestie trzeba rozwiązać w stosunku do powiatów, aby skończyła się wreszcie dyskusja na ten temat. Po pierwsze, powiat należy silniej związać z gminami, być może przez osoby wójtów i burmistrzów, którzy z mocy prawa winni zasiadać w radzie powiatu. Po drugie, należy zaprzestać rozmontowywania powiatowej administracji zespolonej działającej pod zwierzchnictwem starosty, bez tego bowiem pęka cały system ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego w skali lokalnej, szczególnie zaś

4 mechanizm zarządzania kryzysowego. Po trzecie, powiaty muszą mieć większy wpływ na szpitale, obecnie bowiem nie maja żadnych instrumentów nadzoru właścicielskiego, zaś są obciążane odpowiedzialnością majątkową za długi zoz-ów. Co myśli Pan na temat współpracy między administracją samorządową a rządową oraz podziału kompetencji między tymi administracjami? - Ciągle w sprawach należących do samorządu administracja rządowa posiada nie tylko uprawnienia nadzorcze (co jest słuszne i prawidłowe), lecz także liczne kompetencje bezpośrednie, zwłaszcza w postaci uzgodnień. Uważam, że to bardzo ogranicza samodzielność samorządu, w wielu dziedzinach nadmiernie. Podobnie, w wielu sprawach należących do samorządu administracja rządowa zatrzymała sobie dyspozycje środkami finansowymi. Zła jest współpraca w sferze ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, gdzie urzędy centralne i ministerstwa usiłują, częściowo skutecznie, wyjąć podległe im służby spod zwierzchnictwa starostów powiatowych, gdy tymczasem koordynacja działania wszystkich tych służb niezbędna jest właśnie w skali powiatu, bowiem 95 % zdarzeń w tej sferze, wymagających współdziałania służb, ma charakter lokalny. Najwięcej konfliktów w relacji między administracją rządową a samorządem powoduje to, co się dzieje między wojewodą a samorządem województwa (marszałkiem). Wojewoda ciągle posiada kompetencje w różnych dziedzinach zarządzania publicznego, które czynią go konkurentem marszałka województwa, np. podpisuje kontrakty w ramach funduszy europejskich, dzieli dotacje, ma kompetencje w dziedzinie pomocy społecznej. Tymczasem po reformie 1998 r. to samorząd ma legitymację do rządzenia w regionie, sejmik bowiem pochodzi z wyborów powszechnych. Oznacza to, że rola wojewody powinna być

5 ograniczona do reprezentowania Rady Ministrów w województwie, do sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym w województwie, do wykonywania zadań z zakresu ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego (poprzez służby i inspekcje działające pod zwierzchnictwem wojewody w ramach wojewódzkiej administracji zespolonej) a także do kontroli wykorzystania mienia państwowego na terenie województwa. Jak ocenia Pan Profesor z perspektywy prawie trzech lat efekty bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast? Może trzeba by pokusić się o wprowadzenie bezpośrednich wyborów starostów i marszałków województw? - Bezpośrednie wybory z pewnością sprawdziły się jako forma wyłaniania wójta, burmistrza, prezydenta miasta, natomiast problem polega na tym, że leniwy ustawodawca nie dostosował do tej formy wyborów całego mechanizmu zarządzania gminą. W rezultacie, zamiast skonsolidować władzę, bezpośrednie wybory stworzyły konflikt między radą a wójtem. Trzeba to szybko naprawić. Co do bezpośrednich wyborów starostów byłbym ostrożny. Jeśli bowiem chcemy zbliżyć powiat do gmin i w tym celu proponuje się, aby pochodzący z bezpośrednich wyborów wójtowie i burmistrzowie wchodzili w skład rady powiatu, nie można równocześnie umacniać tak bardzo pozycji starosty. Co do marszałków sprawa jest także skomplikowana, bowiem to kolegialny zarząd umożliwia rządzenie koalicyjne, a to z kolei wydaje się być koniecznością polityczną w większości województw. W wielu miastach dochodzi do sporów między wybranymi w bezpośrednich wyborach burmistrzami a radą, może w związku z tym, że to społeczeństwo wybiera swojego burmistrza (wójta, prezydenta) uzdrowieniem sytuacji byłoby wprowadzenie wyborów większościowych do tego szczebla samorządu. - Owszem, wybory większościowe w okręgach jednomandatowych prowadziłyby do uspokojenia sytuacji politycznej w Polsce, tak w

6 prowadziłyby do uspokojenia sytuacji politycznej w Polsce, tak w skali lokalnej czy regionalnej, jak i w skali ogólnopaństwowej. Dziś mamy ordynację proporcjonalną, czyli partyjną. Listę wyborczą układają komitety partyjne i co jeszcze ważniejsze często osoby wybrane z takiej listy służą jedynie uzyskaniu zdyscyplinowanego poparcia w głosowaniach, nie są aktywne, nie pracują w komisjach, nie kontaktują się z wyborcami. Uważam, że pracę nad taką ordynacją do ciał stanowiących samorządu powinien podjąć obecny parlament, tak, żeby uchwalić tę ustawę jeszcze w obecnej kadencji, a przynajmniej do końca tego roku. Chodzi o to, żeby społeczności lokalne i regionalne mogły przygotować się właściwie do wyborów, które miejmy nadzieję będą odbywać się według nowych zasad. W jakim kierunku będzie rozwijać się samorządność w Polsce? - Nie mam najmniejszych wątpliwości, że zmiany, które dokonały się po 1989 r. są nieodwracalne. Polski samorząd jest silny, bo jego fundament został dobrze ukształtowany w toku reform ustrojowych lat Teraz trzeba dokończyć te reformy, poprzez definitywne określenie zasad przepływu środków finansowych w zgodzie z rozdziałem zadań publicznych pomiędzy różne szczeble i segmenty zarządzania. Koniecznie musi nastąpić konsolidacja zarządzania w samorządzie lokalnym. Wzmocni się rola samorządu województwa w kształtowaniu i realizacji polityki regionalnej. W samorządzie lokalnym, po okresie skupienia na inwestycjach różnego rodzaju, nastąpi zwrot w kierunku coraz szerszego uwzględniania mechanizmów społeczeństwa obywatelskiego. Jeśli uda się wprowadzić zmiany w prawie wyborczym, możliwe też będzie osiągnięcie znacznie wyższych standardów moralnych w polityce polskiej. Profesor Michał Kulesza Uniwersytet Warszawski Doradca kancelarii prawnej Baker&McKenzie, Warszawa Michał Kulesza urodził się w 1948 roku w Łodzi, od 1969 roku,

7 Michał Kulesza urodził się w 1948 roku w Łodzi, od 1969 roku, pracuje na Uniwersytecie Warszawskim, na wydziale Prawa i Administracji. Zajmuje się prawem administracyjnym i administracją publiczną, głównie: zagadnieniami prawnymi władzy lokalnej, samorządem terytorialnym, stosunkami między rządem i administracją centralną a samorządem, wpływem integracji europejskiej na administrację publiczną. Jest autorem ponad 90 publikacji naukowych. Był zaangażowany w prace na rzecz przebudowy administracji publicznej i odtworzenia samorządu terytorialnego, kierował zespołem badawczym w latach zajmującym się tą tematyką. Jeden z twórców reformy samorządowej z 1990 roku (gminnej) oraz reformy samorządowej z 1998 roku (powiaty i województwa samorządowe).