UNIWERSYTET EKONOMICZNY W KRAKOWIE KRAKOWSKA SZKOŁA BIZNESU STUDIA PODYPLOMOWE MECHANIZMY FUNKCJONOWANIA STREFY EURO.

Transkrypt

1 UNIWERSYTET EKONOMICZNY W KRAKOWIE KRAKOWSKA SZKOŁA BIZNESU STUDIA PODYPLOMOWE MECHANIZMY FUNKCJONOWANIA STREFY EURO Marcin Hołota Poziom zadłużenia i deficyty budżetowe instytucji szczebla rządowego i samorządowego w krajach UE czyli, na jakim poziomie generowany jest problem nadmiernych deficytów budżetowych? Praca pisana pod kierunkiem dr Marty Wajdy Lichy Kraków, rok 2015

2 Spis treści SPIS TREŚCI WSTĘP DEFINICJE I ZAGADNIENIA METODOLOGICZNE POMIARU DŁUGU PUBLICZNEGO KSZTAŁTOWANIE SIĘ DŁUGU PUBLICZNEGO W KRAJACH UNII EUROPEJSKIEJ ANALIZA SEKTOROWA ZADŁUŻENIA UE REGUŁY FISKALNE DOTYCZĄCE SAMORZĄDÓW WIELKOŚĆ DEFICYTÓW I DŁUGU PUBLICZNEGO POLSKI WPŁYW DEFICYTU/DŁUGU JST NA DEFICYT I DŁUG PAŃSTWA CHARAKTERYSTYKA DŁUGU JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W POLSCE KOSZTY OBSŁUGI DŁUGU SKARBU PAŃSTWA I JST W POLSCE PODSUMOWANIE SPIS TABEL SPIS MAP I WYKRESÓW str. 2

3 1. Wstęp Władze publiczne działające na rzecz określonej społeczności realizują rozmaite zadania służące zaspokojeniu potrzeb tej społeczności z wyłączeniem operacji handlowych 1. Realizacja zadań powoduje konieczność gromadzenia i wydatkowania środków. Jak pokazuje praktyka, rzadko udaje się osiągnąć poziom równowagi pomiędzy dochodami i wydatkami. Niedobór środków finansowych na pokrycie wszystkich zaplanowanych w danym roku wydatków powoduje powstawanie deficytu budżetowego, co w konsekwencji powoduje konieczność zadłużania się i skutkuje powstaniem długu publicznego. Występowanie długu publicznego jest zjawiskiem powszechnym zarówno w odniesieniu do poszczególnych krajów, jak również w odniesieniu do poszczególnych szczebli władz publicznych. Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie struktury długu poszczególnych państw europejskich oraz wykazanie, w jakim stopniu dług generowany na szczeblu samorządowym wpływa na przyrost długu publicznego w poszczególnych krajach Unii Europejskiej. W drugiej części artykułu omówiono strukturę długu w Polsce i wpływ deficytu budżetowego jednostek samorządu terytorialnego (JST) na deficyt finansów publicznych. 1.1.Definicje i zagadnienia metodologiczne pomiaru długu publicznego Na wstępie rozważań o strukturze długu publicznego należy zdefiniować podstawowe pojęcia oraz wyjaśnić pewne niuanse dotyczące sposobu wyliczania długu publicznego i jego składowych. Najkrócej dług publiczny definiujemy, jako finansowe zobowiązania władz publicznych z tytułu zaciągniętych pożyczek. 2 Państwowy dług publiczny (PDP) został zdefiniowany w artykule 73 Ustawy o finansach publicznych (Ufp). PDP oblicza się, jako wartość nominalną zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań między jednostkami tego sektora. 3 W Art. 7 Ufp jest zdefiniowana nadwyżka i deficyt sektora finansów publicznych. Dodatnia różnica między dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi, ustalona dla okresu rozliczeniowego, stanowi nadwyżkę sektora finansów publicznych, zaś ujemna różnica jest deficytem sektora finansów publicznych. Dochody publiczne i wydatki publiczne oraz 1 Wyłączenie operacji handlowych wynika z Rozporządzenia Rady (WE) nr 479/2009 z dnia 25 maja 2009 r. o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską 2 S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria a praktyka, wyd. trzecie zmienione, PWN, Warszawa 2005, s Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885) str. 3

4 nadwyżkę lub deficyt sektora finansów publicznych ustala się po wyeliminowaniu przepływów finansowych między jednostkami tego sektora. 4 Różnica między dochodami a wydatkami budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego. (Art Ufp) Rada Unii Europejskiej zdefiniowała pojęcia Władze publiczne, Dług publiczny i Deficyt publiczny (nadwyżka) 5 Dług publiczny oznacza całościowy dług brutto według wartości nominalnej pozostałej pod koniec roku w sektorze administracji publicznej, z wyłączeniem tych pasywów, które odpowiadają aktywom finansowym, jakimi dysponuje sektor administracji publicznej. Deficyt publiczny (nadwyżka) oznacza wierzytelność netto (zadłużenie netto) sektora administracji publicznej w rozumieniu przyjętym w Europejskim Systemie Rachunków (ESA) 6. Odsetki składające się na deficyt publiczny są odsetkami, w rozumieniu przyjętym w ESA. ESA Europejski System Rachunków ustala na wiele lat standardy rachunków narodowych oraz określa sposoby obliczania kluczowych wskaźników w Unii Europejskiej. ESA2010 zapewnia spójność metodologiczną i zakresową opracowań zarówno na poziomie Unii Europejskiej, jak i krajowym, a także na poziomie światowym (SNA2008). Poprzednikiem ESA 2010 był Europejski System Rachunków 1995 (ESA 95). State government (SG) zdefiniowane, jako oddzielne jednostki administracji wykonujące część zadań administracji rządowej, ale funkcjonujące pomiędzy administracją centralną i jednostkami samorządu terytorialnego z wyłączeniem zarządzania funduszami zabezpieczenia społecznego 7. Jest to specyficzna forma administracyjna funkcjonująca w czterech państwach UE - Austrii, Belgii, Hiszpanii i Niemczech (w Austrii - dziewięć landów, w Belgii - trzy regiony, w Niemczech - szesnaście landów, w Hiszpanii - 4 Jw. 5 Rozporządzenie Rady (WE) nr 479/2009 z dnia 25 maja 2009 r. o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską 6 Europejski System Rachunków (zwany dalej ESA 2010 lub ESA ) metodologia zamieszczona jest w Załączniku A Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej - stanowi międzynarodowy standard metodologiczny i rachunkowy dla szczegółowego i systematycznego opisu gospodarki ogółem (tj. regionów, państw czy grup państw), jej składowych oraz relacji z innymi gospodarkami ogółem. Poprzednikiem ESA 2010 był Europejski System Rachunków 1995 (ESA 95) - Rozporządzeniem Rady (WE) nr 2223/96 z dnia 25 czerwca 1996 roku. 7 Tłumaczenie definicji zamieszczonej na stronie internetowej: _gov_glance-2013-en str. 4

5 siedemnaście wspólnot autonomicznych). GUS tłumaczy termin jako: instytucje rządowe i samorządowe na szczeblu regionalnym 8. Należy wskazać również na różnice podmiotowe pomiędzy sektorem finansów publicznych zdefiniowanym w art. 9 Ufp, a władzami publicznymi zdefiniowanymi przez Radę Unii Europejskiej 9. Niezgodność w zakresie podmiotowym powoduje znaczącą różnicę w wartości długu publicznego wyliczanego przez Ministerstwo Finansów i określonego mianem państwowego długu publicznego (PDP), a wartością długu publicznego określanego, jako General government consolidated 10 gross debt (GG) - wyliczanego zgodnie z metodologią ESA (w tłumaczeniu na język polski stosowany jest termin: zadłużenie sektora instytucji rządowych i samorządowych). Podstawową, ale nie jedyną różnicą w wielkości prezentowanego długu, jest dług generowany przez Krajowy Fundusz Drogowy oraz Fundusz Kolejowy. Fundusze te nie są zaliczone do sektora finansów publicznych przez Ufp, a tym samym wszystkie zobowiązania zaciągane przez BGK w ich imieniu nie są wliczane do PDP. Z kolei Eurostat wlicza je do sektora instytucji rządowych i samorządowych, a ich zobowiązania do długu. Drugą istotną różnica jest włączenie do PDP potencjalnych zobowiązań wynikających z udzielonych gwarancji i poręczeń, które nie są włączone do długu w wyliczeniach Eurostatu. Istnieje też różnica sposobu przeliczania zobowiązań zagranicznych i stosowanego w związku z tym kursu walutowego. Należy zaznaczyć, że nie są to jedyne różnice w metodologii obliczenia długu pomiędzy Eurostatem, a Ministerstwem Finansów, natomiast wskazanie różnic jest konieczne, żeby rzetelnie zobrazować relacje pomiędzy długiem samorządów i długiem ogółem. 11 W konsekwencji w Polsce prezentowane są dwa wskaźniki długu publicznego ze względu na podział według metodologii polskiej i unijnej. Skutkuje to tym, iż ocena jednolitego ograniczenia w zaciąganiu długu na poziomie 60% PKB (prawodawstwo unijne, konstytucja i Ufp) należy weryfikować w zależności od przyjętej podstawy liczenia długu publicznego Tłumaczenie z publikacji Statystyka sektora instytucji rządowych i samorządowych zamieszczonej na stronie internetowej: w ocenie autora nie jest precyzyjne dlatego też do określenia sektora stosowany będzie skrót od terminu angielskiego SG. 9 Rozporządzenie Rady (WE) nr 479/2009 dz. cyt. 10 Konsolidacja jest metodą stosowaną do prezentowania danych statystycznych określonej grupy jednostek w taki sposób, jakby jednostki te stanowiły jedną całość. W tym celu eliminowane są wszystkie transakcje i pozycje typu wierzyciel dłużnik (aktywo zobowiązanie), jakie występują pomiędzy jednostkami sektora. Proces ich eliminacji polega na tym, że transakcje zarejestrowane dla obu stron są ze sobą łączone i wzajemnie znoszone, co wyłącza je z systemu. definicja zaczerpnięta z publikacji Statystyka sektora instytucji rządowych i samorządowych zamieszczonej na stronie internetowej: 11 Dokładniejszy opis różnic metodologicznych można znaleźć na stronach Ministerstwa Finansów oraz GUS. 12 Kamilla Marchewka-Bartkowiak, Konsekwencje zróżnicowania metodologii pomiaru długu publicznego w Polsce Analizy BAS nr 11 z 8 lipca 2013 r. str. 5

6 2. Kształtowanie się długu publicznego w krajach Unii Europejskiej Państwa Unii Europejskiej różnią się znacząco między sobą pod względem powierzchni, liczby ludności oraz zasobności. Znacznie zróżnicowane są też struktury gospodarek. Ponadto członkowie UE mają odmienne podejścia do sposobu prowadzenia polityki gospodarczej, wynikające z uwarunkowań historycznych, w tym w szczególności do polityki fiskalnej. Zróżnicowania te determinują występowanie różnorakich rozwiązań w zakresie podziału administracyjnego i udziału poszczególnych szczebli administracyjnych w wypełnianiu zadań władz publicznych. Komisja Europejska w celu prowadzenia racjonalnej polityki nakierowanej na poprawę życia obywateli, w tym również wyrównywanie poziomu życia ludzi w poszczególnych regionach Unii musiała stworzyć narzędzia do racjonalnej oceny zjawisk społecznych i gospodarczych. Dlatego też, Komisja wypracowała metodologię do oceny poszczególnych zjawisk ekonomicznych, w tym deficytów i długu, co szczególnie po kryzysie w 2009 r., pozwala na ocenę tych wartości w poszczególnych krajach niezależnie od władz tych krajów. Ma to na celu uzyskanie obiektywnych danych i ocenę, czy poszczególne państwa wypełniają obostrzenia wynikające z paktu stabilności i rozwoju. Szczególne znaczenie narzuconych ograniczeń fiskalnych, w tym ich obiektywnej oceny uzasadnia wysoki poziom zadłużenia Unii Europejskiej, zwłaszcza strefy euro w stosunku do PKB. Relacje te, są zaprezentowane w tabeli 1. Tabela 1 Relacja zadłużenia władz publicznych do produktu krajowego brutto w UE i strefie euro w 2014 roku (miliony euro) Wyszczególnienie PKB GG GG/PKB Unia Europejska (28 państw) , ,7 87% Strefa euro (19 państw) , ,2 92% Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat W celu uzyskania pełniejszego obrazu odpowiedzialności za wysoki poziom zadłużenia UE zamieszczono mapę UE, na której są wskazane procentowe udziały zadłużenia w stosunku do PKB w poszczególnych państwach. W przedziale I ( do 60% PKB), relacja długu GG do PKB jest utrzymana w limitach wynikających z paktu stabilności i rozwoju. Dług w przedziale do 60% PKB utrzymują państwa Europy Wschodniej z wyłączeniem Węgier, Słowenii oraz Chorwacji oraz państwa skandynawskie i Luksemburg. W Europie Zachodniej 6 państw oraz wymienione wyżej 3 państwa Europy Wschodniej utrzymywały w 2014 r. swoje zadłużenie w przedziale pomiędzy 60 a 100 % PKB. W Belgii, Irlandii, Portugalii, str. 6

7 Włoszech i na Cyprze dług przekroczył 100 % PKB. Najwyższe zadłużenie w relacji do PKB było w Grecji i wynosi 177% PKB. Mapa 1 Wielkość zadłużenia publicznego państw UE (w % PKB) EuroGeographics Association for the administrative boundaries Źródło: Eurostat Wysokie zadłużenie państw Europy Zachodniej jest w dużej mierze konsekwencją kryzysu, który rozpoczął się w 2007 r. w Stanach Zjednoczonych, a największe oddziaływanie na gospodarki państw UE miał w 2009 r. Ekonomiści przyjmują, że gdy poziom zadłużenia znacznie przekracza 60 % PKB istnieje znaczące ryzyko pułapki nadmiernego zadłużenia. Obsługa długu na poziomie około 100% PKB wywołuje negatywne konsekwencje dla wzrostu gospodarczego, gdyż zgodnie z oceną Rogoffa tempo wzrostu gospodarczego jest str. 7

8 wtedy zredukowane o ok. 1% w porównaniu ze stanem, gdy państwo nie jest zadłużone 13. Relacja zadłużenia państw Unii Europejskiej wynosi obecnie 87%, a w strefie euro 92%. Tak wysoki, choć uśredniony poziom zadłużenia może stanowić zagrożenie dla całej Unii Europejskiej, a w szczególności dla funkcjonowania strefy euro. Powszechnie stosowaną metodą szacowania wielkości długu jest odniesienie jego poziomu do PKB. Badanie takie jest badaniem statycznym tzn. odnoszeniem wartości zobowiązań władz publicznych do wartości ogółu dóbr i usług wytworzonych w danej gospodarce w danym momencie (dany dzień roku, kwartału). Do analizy zadłużenia może również posłużyć miara dynamiczna, jaką jest pomiar deficytów lub nadwyżek budżetowych. Wielkość deficytu/nadwyżki informuje nas o tym, w jakim stopniu budżet jest niezrównoważony, tzn. w jakim stopniu strumienie dochodów różnią się od strumieni wydatków. Odchylenie od poziomu równowagi informuje nas o tym, czy dług będzie nominalnie wzrastał czy też zmniejszał się. Mimo wysokiego poziomu zadłużenia państw UE, jedynie cztery kraje wykazywały w 2014 r. nadwyżkę budżetową. Wśród nich, dwa są małymi gospodarkami i mają niewielki wpływ na wskaźnik zadłużenia UE. Pozytywnym aspektem jest nadwyżka budżetowa Niemiec, które są największą gospodarką Europy. Jak widać na poniższych przykładach, mimo że poziom zadłużenia jest już niebezpiecznie wysoki oraz wbrew różnym inicjatywom instytucji europejskich w celu ograniczenia wzrostu zadłużenia, długi poszczególnych państw rosną. Niepokojące są deficyty przekraczające 5% PKB pięciu państw w tym dwóch dużych gospodarek UE tj. Wielkiej Brytanii i Hiszpanii. Polska znajduje się blisko średniej UE, ale w 2014 r. był nadal przekroczony 3% próg ustanowiony w Traktacie z Maastricht. 13 Artykuł Leszka Skiby pt. Polityka fiskalna w unii walutowej zamieszczony w publikacji Mechanizmy funkcjonowania strefy Euro wydanej przez Narodowy Bank Polski. str. 8

9 Wykres 1 Ranking państw członkowskich Unii Europejskiej pod względem wielkości nadwyżek/deficytów budżetowych w odniesieniu do PKB w 2014 r. Źródło: Eurostat Jeżeli wysoki poziom zadłużenia stanowi zagrożenie dla wzrostu gospodarczego, warto przeanalizować jak poszczególne państwa radzą sobie z pilnowaniem dyscypliny budżetowej w trakcie wychodzenia z kryzysu (okres ). Tabela 2 Wzrost zadłużenia w poszczególnych państwach UE w latach (GG w mld euro) Wyszczególnienie Zmiana w okresie Belgia % Bułgaria % Czechy % str. 9

10 Dania % Niemcy % Estonia % Irlandia % Grecja % Hiszpania % Francja % Chorwacja % Włochy % Cypr % Łotwa % Litwa % Luksemburg % Węgry % Malta % Holandia % Austria % Polska % Portugalia % Rumunia % Słowenia % Słowacja % Finlandia % Szwecja % Wielka Brytania % Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostat Powyższe zestawienie pokazuje, że w badanym okresie we wszystkich państwach nastąpił nominalny wzrost zadłużenia. Widoczny spadek zadłużenia Grecji wynika z mających w okresie umorzeń części długu w następstwie działań ratunkowych Komisji Europejskiej, Europejskiego Banku Centralnego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego oraz drastycznych cięć wydatków prowadzonych przez rząd w Atenach. Na uwagę zasługuje niski wzrost zadłużenia Czech, Danii i Niemiec. Innym możliwym punktem odniesienia przy ocenie wielkości długu publicznego jest populacja danego państwa. Struktura zadłużenia w poszczególnych państwach UE w przeliczeniu na głowę mieszkańca nie odzwierciedla rozwoju gospodarek, jednak pozwala na porównanie skali zadłużenia w różnych pod względem wielkości państwach UE. str. 10

11 Wykres 2 - Wielkość zadłużenia per capita w UE w 2014 r. (w tysiącach euro) Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat Najwyższy poziom zadłużenia w przeliczeniu na głowę mieszkańca przypada w Irlandii, choć wysoki jest także w największych gospodarkach UE tj. Wielka Brytania i Włochy. Najniższe zadłużenie na głowę mieszkańca mają najbiedniejsze państwa UE tj. Bułgaria i Rumunia. 2.1.Analiza sektorowa zadłużenia UE Na wstępie artykułu przytoczono definicje długu publicznego w rozumieniu polskich oraz unijnych przepisów. W celu analizy wpływu deficytów i poziomu zadłużenia samorządów na dług ogółem należy przedstawić stosowany w Unii Europejskiej podział sektora finansów publicznych na podsektory: Rządowy (CG), State government (SG), Jednostek samorządu terytorialnego (JST), Ubezpieczeń społecznych (US) Należy zaznaczyć, że pomiędzy UE i Ufp istnieją znaczące różnice metodologiczne w formowaniu składowych poszczególnych podsektorów, w tym w szczególności podsektora rządowego, o czym była wyżej mowa. Wprowadzenie takiego podziału pozwoli na odpowiedź na pytanie, który szczebel finansów publicznych/administracji ma największy wpływ na powstawanie deficytu, a konsekwencji na powstawanie długu publicznego. str. 11

12 Wykres 3 Struktura zadłużenia w UE w podziale na sektory w 2014 r. Wykres 3 przedstawia udział poszczególnych sektorów w strukturze zadłużenia. Dług sektora pozarządowego to około 16 % długu UE ogółem, w tym dług sektora SG, który jest charakterystyczny dla czterech państw UE, to 7 %. Udział sektora samorządów terytorialnych w zadłużeniu ogółem (GG) 28 państw UE jest na poziomie 7%. GG (mln euro) CG (mln euro) SG (mln euro) JST (mln euro) US (mln euro) Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z Eurostat Z tabeli 2 można wyodrębnić pięć państw o największym nominalnym zadłużeniu. Są to największe gospodarki w UE. Największe gospodarki UE charakteryzują się również największym długiem nominalnym powyżej 1 biliona euro. Istotne jest to, że spośród nich cztery są w strefie euro. Wykres 4 - Relacja długu JST do PKB oraz do długu GG w państwach UE Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat str. 12

13 Zadłużenie tych 5 gospodarek stanowi 76% zadłużenia całej Unii Europejskiej. Należy zwrócić uwagę na widoczny w zadłużeniu Niemiec i Hiszpanii udział długów szczebla SG Na ten szczebel administracji tych dwóch państw przypada zadłużenie w wysokości 889 miliardów euro co stanowi ok. 6,9% zadłużenia UE. Nawiązując do tytułu niniejszej pracy trzeba zbadać relację długu i deficytów bądź nadwyżek do PKB oraz do długu sektora władz publicznych. Wykres 5 - Relacja długu JST do PKB oraz do długu GG w państwach UE Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu str. 13

14 Jak widać na wykresie 5 udział lokalnej administracji w długu sektora publicznego jest stosunkowo niewielki w niemalże wszystkich państwach UE. Jedynie w Estonii przewyższa on poziom 35% zadłużenia sektora publicznego. Ponadto relatywnie wysoki odsetek długu samorządów jest w zadłużeniu państw skandynawskich. Niskie wartości długu administracji lokalnej w Grecji i na Węgrzech wynikają zarówno ze stosunkowo wysokiego poziomu zadłużenia sektora rządowego w stosunku do PKB jak również regulacji fiskalnych obowiązujących samorządy lokalne, które ograniczały możliwości zadłużania się. Ostatnim punktem analizy w tej części jest wpływ deficytów poszczególnych podsektorów na deficyt całego sektora publicznego. Tabela 3 - Deficyty budżetowe jako odsetek PKB w podsektorach w 2014 r. Źródło: Eurostat GG CG SG JST US Unia Europejska (28 państw) -2,9-2,6-0,1 0,0-0,1 Strefa euro (19 państw) -2,4-2,1-0,2 0,0-0,2 Belgia -3,2-2,6-0,3-0,3-0,1 Bułgaria -2,8-3,0-0,1 0,1 Czechy -2,0-2,1-0,2-0,1 Dania 1,2 1,3 - -0,1 0,0 Niemcy 0,7 0,4 0,1 0,0 0,1 Estonia 0,6 0,3-0,0 0,3 Irlandia -4,1-4,1-0,0 - Grecja -3,5-4,4-0,3 0,5 Hiszpania -5,8-3,6-1,7 0,5-1,1 Francja -4,0-3,3 - -0,2-0,4 Chorwacja -5,7-6,1-0,1 0,3 Włochy -3,0-3,2-0,1 0,1 Cypr -8,8-8,6-0,0-0,2 Łotwa -1,4-1,6 - -0,2 0,3 Litwa -0,7 0,5-0,1-1,3 Luksemburg 0,6-1,1-0,2 1,5 Węgry -2,6-4,1-1,4 0,1 Malta -2,1-2,1-0,0 - Holandia -2,3-1,1 - -0,3-0,9 Austria -2,4-2,5 0,0 0,0 0,1 Polska -3,2-2,1 - -0,2-0,9 Portugalia -4,5-5,2-0,3 0,5 Rumunia -1,5-2,2-0,5 0,2 Słowenia -4,9-5,0 - -0,2 0,3 Słowacja -2,9-2,7 - -0,1-0,1 Finlandia -3,2-3,7 - -0,9 1,4 Szwecja -1,9-1,4 - -0,5 0,1 Wielka Brytania -5,7-5,7-0,0 - str. 14

15 Dane w tabeli 4 wyraźnie pokazują, że za deficyty budżetowe odpowiedzialne są rządy i instytucje centralne. W większości państw UE nierównowaga budżetowa pozostałych sektorów ma umiarkowany wpływ na deficyt danego państwa. 2.2.Reguły fiskalne dotyczące państw członkowskich Dyrektywa Rady 2011/85/UE z 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich, zobowiązała państwa członkowskie do implementacji wynikających z tego aktu zasad w prawie poszczególnych krajów do końca 2013 r. Zapisy te dotyczą siedmiu podstawowych zagadnień, które obejmują: system rachunkowości i sprawozdawczości w statystykach narodowych, reguły i procedury określające zasady przygotowywania prognoz na potrzeby planowania budżetowego, numeryczne reguły budżetowe wprowadzane na poziomie krajowym, zapewniające spójność z traktatowymi kryteriami budżetowymi, procedury budżetowe na wszystkich szczeblach sektora instytucji rządowych i samorządowych, średnioterminowe planowanie budżetowe, umożliwiające realizację polityki budżetowej w perspektywie dłuższej niż jeden rok, niezależny monitoring procesu budżetowego, mechanizmy i zasady regulujące relacje budżetowe pomiędzy władzami na wszystkich szczeblach sektora instytucji rządowych i samorządowych. Ze szczegółowymi regulacjami dotyczącymi reguł budżetowych stosowanych w krajach Unii Europejskiej, zarówno na szczeblu krajowym, jak i samorządowym można się zapoznać na stronach Komisji Europejskiej. 14 Lektura uregulowań wskazuje, że o ile przed rokiem 2013 podejście do dyscypliny budżetowej było różne, to po tej dacie prawie wszystkie państwa wdrożyły regulacje mające się przyczynić do zrównoważenia budżetu. 3. Wielkość deficytów i długu publicznego Polski W krajach wysoko i średnio rozwiniętych, o ustabilizowanej gospodarce, deficyt budżetowy i dług publiczny są zjawiskami powszechnymi. W tej części artykułu zostaną przedstawione rozwiązania jakie wprowadzono w Polsce, w celu kontrolowania wysokości długu. Przywołane w pierwszej części opracowania różnice w metodologii obliczania wartości długu 14 Należy też zwrócić uwagę na opracowania tych zagadnień p. Kamilli Marchewki-Bartkowiak dostępne w języku polskim str. 15

16 publicznego pomiędzy Eurostatem a Ministerstwem Finansów RP ma duże znaczenie ze względu na prezentowane poniżej dane. Stosowanie definicji zawartej w Ufp pozwala na szczegółową analizę zadłużenia na poziomie krajowym, natomiast stosowanie danych statystycznych Eurostatu (dane prezentowane zgodnie z metodologią ESA) pozwala na porównania pomiędzy poszczególnymi krajami Unii Europejskiej, a także danych ekonomicznych dotyczących poszczególnych poziomów władz samorządowych w UE. Relacje metodologiczne zobrazowano poniżej. Tabela 4 - Zadłużenie Polski w relacji do PKB różnice metodologiczne pomiędzy ESA 2010 i PDP. Rok Kwota Relacja do Kwota Relacja do Kwota Relacja do (mln zł) PKB (%) (mln zł) PKB (%) (mln zł) PKB (%) Dług Skarbu Państwa CG ,7 49,1% ,4 50,4% ,7 45,2% Państwowy dług publiczny PDP ,8 52,0% ,0 53,1% ,8 47,9% Dług sektora GG (zgodnie z ESA ,4 54,4% ,3 55,7% ,4 50,2% 2010) PKB , , ,0 Źródło: Strona internetowa Ministerstwa Finansów Państwowy dług publiczny (PDP, zadłużenie sektora finansów publicznych po konsolidacji) na koniec 2014 r. wyniósł ,8 mln zł 15. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (dług EDP) stanowiący jeden z elementów kryterium fiskalnego z Maastricht wyniósł ,4 mln zł 10, choć w 2013 roku zadłużenie władz publicznych wynosiło ,3 mln zł. Spadek PDP w ciągu całego 2014 r. był głównie spowodowany umorzeniem w lutym 2014 r. skarbowych papierów wartościowych (SPW) w efekcie reformy systemu emerytalnego, co skutkowało jednorazowym obniżeniem PDP o ,6 mln zł. Po wyłączeniu efektu umorzenia skarbowych papierów wartościowych (SPW), ale bez uwzględnienia jego wpływu na koszty obsługi długu, PDP byłby wyższy o ,4 mln zł i wynosiłby ,2 mln zł (52,3% PKB) Wpływ deficytu/długu JST na deficyt i dług państwa Bezpośrednią przyczyną powstawania długu publicznego jest skumulowany deficyt budżetowy w długim okresie czasu. Deficyt finansów publicznych jest wypadkową deficytów poszczególnych szczebli administracji publicznej oraz funduszy ubezpieczeń społecznych. 15 Dane za czwarty kwartał 2014 r. są danymi wstępnymi. Dane za poprzednie okresy, jeżeli zaistniała taka konieczność, zostały skorygowane. 16 Zadłużenie Sektora Finansów Publicznych IV kw./2014, Biuletyn kwartalny Ministerstwa Finansów z 31 marca 2015 r. zamieszczony na stronie str. 16

17 Poniższa tabela obrazuje, jak kształtowały się deficyty w poszczególnych sektorach finansów publicznych w okresie Tabela 5 deficyty poszczególnych podsektorów finansów publicznych Wyszczególnienie Deficyt/Nadwyżka GG Deficyt/Nadwyżka CG Deficyt/Nadwyżka JST w mln zł w % PKB ,6-4,9-3,7-4,0-3,2 w mln zł w % PKB ,2-4,1-3,7-3,6-2,1 w mln zł w % PKB ,3-0,8-0,3-0,2-0,2 Deficyt/Nadwyżka US PDP w mln zł w % PKB ,2-0,1 0,2-0,3-0,9 w mln zł w % PKB 46,7 47,1 44,2 46,6 49,8 53,6 54,8 54,4 55,7 50,1 Dane w tablicy prezentowane są zgodnie z metodologią ESA Źródło: stat.gov.pl Dane zaprezentowane w tabeli 5 wskazują, że w decydujący wpływ na deficyt finansów publicznych ma sektor instytucji centralnych, co jest zbieżne z wnioskami z pierwszej części artykułu. Należy zauważyć, że deficyty samorządów i nadwyżki podsektora ubezpieczeń społecznych znosiły się w latach i nie wpływały znacząco na poziom deficytu finansów publicznych. Tylko w 2008 roku deficyt JST stanowił ponad 1% PKB. Budżet instytucji centralnych (w tym głównie rządu) w całym badanym okresie wykazuje deficyt, niezależnie od fazy cyklu koniunkturalnego, co może oznaczać, że relacje pomiędzy dochodami a wydatkami państwa są niewłaściwe. Innymi słowy rząd powinien wprowadzić działania zmierzające do zwiększenia dochodów lub obniżenia wydatków. W kontekście nieustannego reformowania finansów publicznych, które ma miejsce w Polsce, należy zauważyć, że dotychczasowe działania nie przynoszą obiecywanych efektów. Relacje deficytów w poszczególnych sektorach w bardziej przemawiający sposób pokazuje prezentacja graficzna zamieszczona poniżej. str. 17

18 Wykres 6 - Nadwyżki/deficyty w sektorach w latach Źródło: Opracowane na podstawie danych zamieszczonych na stronie- stat.gov.pl Poniższy wykres obrazuje zadłużenie poszczególnych podsektorów sektora publicznego. Dług sektora rządowego w 2014 r. (wg niezweryfikowanych danych) wyniósł 755 miliardów zł (liczonych zgodnie z metodologią liczenia PDP). Poziom długu w stosunku do 2013 r. został obniżony poprzez transfer środków z OFE. Na przestrzeni lat dług nominalnie zwiększył się z 439 miliardów zł do 814 miliardów zł, a wiec prawie dwukrotnie. Wykres 7 - Wielkość zadłużenia poszczególnych sektorów finansów publicznych Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zamieszczonych na stronie internetowej http- // Jak widać na powyższym wykresie, dług jednostek samorządu terytorialnego zwiększył się nominalnie z 20 mld zł w 2005 r. do ponad 72 mld zł w 2014 r., a więc ponad trzykrotnie. Należy też w tym miejscu wspomnieć o podsektorze ubezpieczeń społecznych. Podsektor ten jako jedyny miał nadwyżki, a dodatkowo po transferze środków z OFE dług praktycznie wyzerowano. Nie mniej jednak podsektor ten generuje w ostatnich latach deficyt mimo str. 18

19 reformy emerytalnej. Dlatego niski poziom długu w tym podsektorze prawdopodobnie jest zjawiskiem krótkotrwałym. Tabela 6 - Wartości nominalne długu w poszczególnych podsektorach finansów publicznych w latach ** ) PDP CG JST US *) Konsolidacja w ramach sektora finansów publicznych - eliminacja przepływów finansowych pomiędzy podmiotami należącymi do sektora finansów publicznych. **) dane wstępne Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zamieszczonych na stronie internetowej: Udział zadłużenia poszczególnych podsektorów w PDP lepiej obrazuje wykres przedstawiający strukturę PDP ze względu na podsektory. Wykres 8 - Struktura państwowego długu publicznego w podziale na podsektory w latach *) Zadłużenie sektora finansów publicznych po konsolidacji (nominał, mln zł) Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zamieszczonych na stronie internetowej: Na wykresie widoczne jest zwiększenie się udziału długu jednostek samorządu terytorialnego w zadłużeniu ogółem z 4 % do niespełna 9 %. W celu uzyskania obrazu bardziej obiektywnego należy odnieść poziom długu w poszczególnych podsektorach do PKB. Takie ujęcie pozwala na ograniczenie wpływu str. 19

20 różnic w metodologii wyliczania PDP spowodowanych zmianami przepisów wpływających na wyliczenia wielkości długu, a dodatkowo uwzględnia zmiany rozwoju gospodarczego 17. Tabela 7 - Relacja PDP, zadłużenia sektora rządowego (SP) i zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego do PKB* PDP 47,37% 47,53% 44,44% 46,80% 49,19% 52,03% 52,48% 52,01% 53,08% 47,93% SP 44,61% 44,87% 42,15% 44,38% 45,79% 48,17% 48,20% 47,70% 48,95% 43,77% JST 2,05% 2,19% 2,06% 2,20% 2,89% 3,72% 4,14% 4,17% 4,12% 4,15% *) Dług US nie został uwzględniony w powyższej tabeli ze względu na to, że po zmianach w OFE dług sektora jest na tyle mały w stosunku do PKB (w 2014 r. ok. 119 mln zł), że można go pominąć w analizie. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zamieszczonych na stronie internetowej: Jak widać w powyższej tabeli dług instytucji centralnych w stosunku do PKB w latach wzrósł o prawie 6 punktów % (z 47% do 53%), natomiast dług jednostek samorządu terytorialnego w relacji do PKB zwiększył się dwukrotnie (z 2 do 4%). 3.2.Charakterystyka długu jednostek samorządu terytorialnego w Polsce Podstawą wyznaczającą zasady działalności samorządów terytorialnych w Polsce jest Konstytucja RP nadając samorządom osobowość prawną oraz Europejska Karta Samorządu Lokalnego, w tym art. 9, według którego społeczności lokalne powinny mieć dostęp do krajowego rynku kapitałowego dla potrzeb finansowania nakładów inwestycyjnych, w granicach określonych prawem. Zasady gospodarowania środkami publicznymi w tym ramy prawne do zaciągania długu przez samorządy reguluje ustawa o finansach publicznych. Ufp wskazuje, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo do zaciągania kredytów, pożyczek oraz emisji papierów wartościowych, w tym obligacji. Poziom dopuszczalnego zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego można rozpatrywać uwzględniając regulacje i kryteria prawne oraz uwarunkowania ekonomiczne. Ustawowe limity długu wynikają z przepisów ustawy o finansach publicznych, zaś ograniczenia ekonomiczne odwołują się do zdolności kredytowej danej jednostki samorządu terytorialnego. Do końca 2013 r. brano pod uwagę limity poziomu zadłużenia JST i jego spłat jako relację kwoty długu publicznego lub jego spłat do wielkości dochodów budżetowych ogółem na koniec danego okresu sprawozdawczego lub na koniec roku budżetowego. Łączna kwota 17 O ile jak wskazano w tabeli 5 różnice w wielkości długu przy zastosowaniu metodologii Eurostatu i Ministerstwa Finansów w dłuższym okresie czasu są znaczące to metodologia wyliczania PKB zmieniała się w mniejszym zakresie. str. 20

21 długu publicznego JST nie mogła przekroczyć 60% wykonanych lub planowanych dochodów ogółem. Natomiast łączna kwota przypadających w danym roku budżetowym: spłat rat kredytów i pożyczek, zaciągniętych na finansowanie planowanego deficytu budżetu JST lub spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, wykupów papierów wartościowych emitowanych przez JST na finansowanie planowanego deficytu budżetowego lub spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych, potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez JST poręczeń oraz gwarancji, nie mogła przekroczyć 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego 18. Powyższe reguły były konsekwencją limitu ustanowionego w artykule 216 ust. Konstytucji RP 19. Zapisy Konstytucji są zbieżne z zaproponowanymi w listopadzie 1995 r. przez niemieckiego ministra finansów Theo Waigla regulacjami paktu stabilności. Regulacje zostały przyjęte pod nazwą Pakt stabilności i wzrostu w dwóch Rozporządzeniach Rady Unii Europejskiej nr 1466/97/WE znowelizowanego w 2005 r. oraz rozporządzenie nr 1467/97/WE określane jako korekcyjne ramię Paktu 20. Od początku 2014 r. JST znalazły się w nowej sytuacji w zakresie możliwości finansowania zadań instrumentami dłużnymi, ponieważ nastąpiło całkowite odejście od systemu limitacji zadłużenia opartego na tzw. wskaźnikach 60 i 15 i przejście do limitacji zadłużenia, opierającego się na indywidualnym wskaźniku zadłużenia, który jest obliczany dla każdej JST indywidualnie, w zależności od posiadanych zasobów finansowych (w przeszłości). Rozwiązanie to jest niezależne od rodzaju i wielkości JST. 21 Indywidualny wskaźnik zadłużenia powoduje, że organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym, relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym spłat rat kredytów i pożyczek, wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, wykupów 18 Art. 169 i 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Dz.U. nr 249, poz z późn. zm. Przepisy pozostawione w mocy do r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241) 19 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) 20 Artykuł Leszka Skiby pt. Polityka fiskalna 21 Marek Dylewski, Zadłużenie JST problemy nowej perspektywy finansowej UE zamieszczony na stronie internetowej: str. 21

22 papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych, potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu. Indywidualny wskaźnik zadłużenia obliczony jest według wzoru 22 : gdzie poszczególne symbole oznaczają: R - planowana na rok budżetowy łączna kwota z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90, oraz wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90, O - planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 i art. 90 oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji, D - dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym, Db - dochody bieżące, Sm - dochody ze sprzedaży majątku, Wb - wydatki bieżące, n - rok budżetowy, na który ustalana jest relacja, Po roku obowiązywania można postawić pytanie, czy nowy wskaźnik spełnia oczekiwania. Praktyka wykazuje, że jego konstrukcja w wielu przypadkach nie pozwala finansować procesów rozwoju w oczekiwanym wcześniej stopniu. W opinii samorządów nowy wskaźnik ma nadal charakter restrykcyjny. W wielu samorządach jego konstrukcja powoduje konieczność redukcji programów rozwojowych, co może także dotyczyć projektów współfinansowanych funduszami UE. Zmiany mechanizmów ograniczających zadłużanie się samorządów wprowadzono w momencie kończenia perspektywy finansowej i rozpoczynania ram finansowych Niezaspokojone potrzeby w zakresie infrastruktury społecznej i technicznej powodowały, że jednostki samorządowe poszukiwały zewnętrznych źródeł finansowania, w szczególności ze środków UE, przy czym wymóg wkładu krajowego determinował decyzje o zaciąganiu zobowiązań dłużnych. Ze środków europejskich, jako źródeł finansowania podejmowanych przedsięwzięć, korzystały wszystkie jednostki samorządu terytorialnego. Skala pozyskiwanych środków prowadziła częstokroć do sytuacji, w której jednostki samorządowe zdobywały się w przeciągu dwóch, trzech lat 22 Art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Dz.U. nr 157, poz z późn. zm. str. 22

23 na wysiłek inwestycyjny, który mając na względzie ich potencjał ekonomiczny i finansowy powinien być rozłożony na okres dwu lub trzykrotnie dłuższy. 23 Najbliższe lata pokażą na ile wprowadzona zmiana wpłynie na zdolność JST zarówno do racjonalizacji polityki długu, jak i finansowania procesów rozwoju lokalnego i regionalnego. Wdrażanie programów operacyjnych z perspektywy miało znaczący wpływ na gwałtowny wzrost zadłużenia samorządów w latach , na co wskazuje wykres 9. Wykres 9 - Zadłużenie nominalne JST w latach Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zamieszczonych na stronie internetowej: Po gwałtownym wzroście zadłużenia nastąpił spadek dynamiki jego przyrostu w latach W budżetach wielu jednostek samorządu terytorialnego widoczne są zatem następstwa ograniczeń wynikających z wprowadzenia nowego wskaźnika zadłużenia. Samorządy podejmują działania prowadzące do poprawy wyników operacyjnych. Podejmowane są działania zmierzające do ograniczenia deficytu budżetowego oraz obniżenia zapotrzebowania na finansowanie zadań długiem. Ponadto władze lokalne dążą do zwiększenia dochodów budżetowych. Jak wskazano powyżej w latach wzrost zadłużenia wyhamował. Biorąc pod uwagę liczbę JST, mniej więcej połowa wykazuje nadwyżkę (w 2014 r.: 1358 nadwyżka, 1451 deficyt) 24. Pozytywnie należy ocenić działania mające na celu racjonalizację wydatków bieżących. Wpływ zobowiązań związanych z realizacją programów i projektów realizowanych z udziałem środków UE na poziom zadłużenia obrazuje poniższa tabela. 23 Opracowanie Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych zamieszczone na stronie pt. Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego Przestrzeganie ustawowych limitów zadłużenia i jego spłaty 24 str. 23

24 Tabela 8 - Relacja zobowiązań JST do dochodów wykonanych w latach (w mln zł) Dochody wykonane JST Zobowiązania ogółem, w tym: Zobowiązania związane z realizacją programów i projektów realizowanych z udziałem środków UE Zadłużenie, pomniejszone o zobowiązania na realizację programów i projektów z udziałem środków UE Relacja zobowiązań do dochodów wykonanych ogółem 33,80% 38,40% 38,20% 37,70% Wskaźnik zadłużenia, bez zobowiązań na realizację programów i projektów z udziałem środków UE 30,80% 34,30% 34,60% 32,10% Źródło: Informacja o wyniku kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w temacie- Wykonywanie zadań regionalnych izb obrachunkowych w zakresie przeciwdziałania zagrożeniom wynikającym z nadmiernego zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego, zamieszczona na stronie Wykorzystanie środków unijnych wymagało znaczących środków na przygotowanie inwestycji oraz wkład własny. Tabela 8 wskazuje ponadto bardzo istotną relację, a mianowicie relację długu samorządów do dochodów oraz wzrost zobowiązań w stosunku do dochodów w latach Koszty obsługi długu Skarbu Państwa i JST w Polsce Kontrola zadłużenia jest szczególnie istotna ze względu na koszty jakie zadłużenie generuje. Koszty zadłużenia są ceną za możliwość wcześniejszej realizacji zamierzonych celów, lub też nadmiernych w stosunku do dochodów wydatków bieżących. Dlatego też, na końcu niniejszego artykułu chciałem zwrócić uwagę na koszty obsługi długu Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Uproszczona analiza kosztów obsługi długu skarbu państwa, posłuży jako tło, tak aby łatwiej było odnieść się do kosztów obsługi długów w JST. Koszt obsługi długu Skarbu Państwa stanowi ponad 2% PKB (od 2,14% do 2,67% PKB w latach ). W 2015 r. przewidywany jest spadek relacji kosztów obsługi długu SP do PKB do poziomu 1,8% 25. W kolejnych latach zakładana jest kontynuacja tendencji spadkowej, do 1,6-1,7% w 2018 r. Szczegółowa analiza zadłużenia SP pod kątem formy zaciągania zobowiązań (obligacje, pożyczki itp.) wymagałoby osobnego artykułu. 25 Strategia Zarządzania Długiem zamieszczona na stronie str. 24

25 Tabela 9 - Wydatki z tytułu obsługi długu Skarbu Państwa (kasowo w mld zł) Dług Skarbu Państwa w tym: a 706,5 771,1 795, ,5 706,5 - Krajowy b 516,4 524,7 541,4 584,3 501,3 516,4 - Zagraniczny c 184,9 246,4 253,8 253,8 258,2 184,9 Wydatki na obsługę zadłużenia CG d 34, ,5 36,2 32,3 Koszty obsługi długu krajowego e 27,0 27,1 32,2 32,3 24,4 22,1 Koszty obsługi długu zagranicznego f 7,1 8,8 10,8 10,1 11,8 10,2 w relacji do PKB 2,40% 2,36% 2,67% 2,60% 2,14% 1,82% (a+d)/a-100% 4,94% 4,67% 5,41% 5,07% 4,77% 4,94% (b+e)/b-100% 5,23% 5,16% 5,95% 5,53% 4,87% 5,23% (c+f)/c-100% 3,84% 3,57% 4,26% 3,98% 4,57% 3,84% *)Prognoza na 2015 r. została sporządzona przy założeniu pełnej realizacji limitu deficytu budżetu państwa na 2015 r. Oczekiwana niższa niż wynikająca z ustawowego limitu realizacja deficytu budżetu państwa na 2015 r. skutkować będzie odpowiednio niższym przyrostem długu publicznego. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zawartych w Strategiach Zarządzania Długiem Sektora Finansów Publicznych zamieszczonych na stronie Natomiast z prostej relacji wielkości długu w stosunku do kosztów jego obsługi możemy wysunąć następujące wnioski: W badanym okresie koszt obsługi zadłużenia kształtował się na poziomie około 5%, przy czym koszt obsługi zadłużenia zagranicznego był relatywnie niższy (ok. 3,9%) od kosztów obsługi zadłużenia krajowego (ok. 5,5 %). Należy jednak mocno podkreślić, że zaciąganie długu zagranicznego wiąże się z ryzykiem kursowym, które powinno być odzwierciedlone w analizie opłacalności zaciągania długu na rynkach zewnętrznych. Mając punkt odniesienia można przystąpić do analizy kosztów zadłużenia samorządów. Tabela 10 - Wydatki z tytułu obsługi długu jednostek samorządu terytorialnego (w mld zł) Kwota długu a wydatki na obsługę długu b Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zawartych w Zestawieniach zbiorczych agregowanych ze sprawozdań budżetowych JST zamieszczonych na stronie str. 25

26 Wykres 10 Wykres obrazujący relację kosztów obsługi długu do wartości długu JST w zestawieniu ze stawkami WIBOR 6m i LIBOR 6m w latach Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zawartych w tabeli 10 oraz danych dotyczących LIBOR 6m zamieszczonych na stronie internetowej i WIBOR zamieszczonych na stronie Koszty obsługi długu jest znacznie łatwiej analizować w JST niż koszty obsługi długu Skarbu Państwa. Wynika to ze znacznie mniej skomplikowanej struktury zadłużenia. Koszt obsługi zadłużenia JST wynosi około 4% wartości zadłużenia ogółem i w badanym okresie jest mocno skorelowany ze stawką WIBOR 6m. Wydatki na obsługę zadłużenia w stosunku do kwoty zadłużenia JST są zatem niższe niż w przypadku Skarbu Państwa. Zastanawiające jest to, że stawka procentowa wyliczona na potrzeby tej pobieżnej analizy jest zbliżona do stawki po jakiej banki pożyczają sobie pieniądze, tak jakby wydatki związane z obsługą zadłużenia nie uwzględniały marży banków. Wynikać to może z następujących przesłanek: część zadłużenia jest zaciągana za granicą, w tym w bankach takich jak EBOR, które udzielają kredytów nisko oprocentowanych na duże inwestycje infrastrukturalne; łączenie ofert kredytów i pożyczek z obsługą bankową JST pozwala na obniżenie marży, co jest rekompensowane tańszym pozyskaniem depozytów; znacząco niższe ryzyko niż w przypadku udzielania kredytów instytucjom komercyjnym (JST nie mogą zbankrutować); stosowanie PZP. Znacząca część zadłużenia JST zaciągana jest w formie kredytów i pożyczek. Obligacje komunalne w 2014 r. stanowiły jedynie około 6% zobowiązań co prezentuje poniższy wykres. str. 26

27 Wykres 11 - Struktura finansowania zobowiązań w JST w 2014 r. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zawartych w Zestawieniach zbiorczych agregowanych ze sprawozdań budżetowych JST zamieszczonych na stronie Alternatywą dla kredytów i pożyczek może być emisja obligacji komunalnych. Obligacje komunalne są dobrym rozwiązaniem dla dużych JST (duże miasta, samorządy województw) ze względu na konieczność wyemitowania odpowiednio dużego długu, tak aby zminimalizować wpływ kosztu emisji obligacji na koszty pozyskiwanego finansowania. Ze względu na to, że instrument ten nie jest zbyt popularnym narzędziem finansowania zobowiązań w jst należy nieco go przybliżyć. Obligacja jest papierem wartościowym emitowanym w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji (obligatariusza) i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia. 26 Obecnie emitowane obligacje to zwykle obligacje o zmiennym oprocentowaniu, wyznaczanym w oparciu o określonego rodzaju stawkę bazową. Wyznaczenie oprocentowania w oparciu o stawkę bazową polega na tym, iż do określonej stawki (np. inflacji, rentowności bonów skarbowych, stawki WIBOR) dodaje się pewną marżę (w wysokości od 0% do ok. 2%). Początkowo jako stawkę bazową przyjmowano iloczyn wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych (np. Płock), następnie dominującą stawką była średnia arytmetyczna z opublikowanych średnich ważonych stóp rentowności 52-tygodniowych bonów skarbowych oferowanych na przetargach poprzedzających datę ustalenia oprocentowania na kolejny okres odsetkowy. Nieliczne emisje były oparte na 13-tygodniowych bonach skarbowych (np. Mieścisko) lub 26-tygodniowych bonach skarbowych (Jabłonna). Obecnie najczęściej jako stawka bazowa stosowany jest WIBOR (6m lub 1r). Do stawki bazowej dodawana jest marża. Wysokość marży zróżnicowana jest w zależności od okresu wykupu obligacji im dłuższy termin, tym większa marża. Wysokość 26 Art.4 Ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach str. 27

28 marży uzależniona jest także od oceny ryzyka finansowego związanego z danym emitentem zazwyczaj emisje dużych miast mają niższe marże niż emisje mniejszych miast. Regułą jest roczny okres odsetkowy, aczkolwiek nie istnieją prawne przeszkody dla ustalenia okresów krótszych. Porównując koszt obsługi kredytu i emisji obligacji trzeba pamiętać, że w przypadku obligacji odsetki płacone są zwykle raz do roku, co powoduje, że dla takiego samego oprocentowania nominalnego, efektywne koszty obsługi obligacji będą mniejsze niż w przypadku kredytu z odsetkami płaconymi np. co miesiąc lub co kwartał. Wynika to z uwzględnienia wartości pieniądza w czasie. Poza tym generalną prawidłowością jest również to, że nominalne oprocentowanie obligacji zwykle jest mniejsze lub porównywalne do oprocentowania kredytu komercyjnego. 27 Na koniec należy jeszcze rozpatrzyć zalety i wady zadłużania się za granicą. Dług jednostek samorządu terytorialnego zaciągnięty u wierzycieli zagranicznych stanowi 21% wartości zobowiązań. Wykres 12 Udział wierzycieli zagranicznych w finansowaniu długu JST w 2014 r. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych zawartych w Zestawieniach zbiorczych agregowanych ze sprawozdań budżetowych JST zamieszczonych na stronie Jak wskazano na wykresie 10 stawka LIBOR 6m jest znacząco niższa niż stawka WIBOR 6m, co jest pokusą zaciągania zobowiązań denominowanych w walucie obcej np. euro. Niewątpliwą wadą takiego rozwiązania jest ryzyko kursowe, które powinno być uwzględniane przy podejmowaniu decyzji o zadłużaniu się za granicą (lub zaciąganiem kredytów denominowanych w walucie obcej). Przykładem jak groźne mogą być skutki niewłaściwego oszacowania ryzyka kursowego jest problem kredytów hipotecznych denominowanych we frankach szwajcarskich. Niewątpliwe sposobem na obniżenie kosztów obsługi zadłużenia byłoby wstąpienie do strefy euro, co pozwoliłoby na wyeliminowanie 27 Przewodnik dla potencjalnych emitentów Obligacje komunalne na Catalyst zamieszczony na stronie: str. 28