WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

Transkrypt

1 Warszawa, 30 czerwca 2016 r. WOJEWODA MAZOWIECKI WK-P Pan Tomasz Matuszewski Starosta Gostyniński Starostwo Powiatowe w Gostyninie ul. Dmowskiego Gostynin WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie 1 Hanna Makówka starszy inspektor oraz Mariola Wajszczak inspektor wojewódzki w Oddziale Kontroli w Delegaturze w Płocku Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie przeprowadziły kontrolę w Starostwie Powiatowym w Gostyninie z siedzibą przy ul. Dmowskiego 13. Kontrola obejmowała realizację zadań z zakresu administracji rządowej dotyczących wyłączania gruntów z produkcji rolniczej, zapobiegania degradacji gruntów, rekultywacji i zagospodarowania gruntów oraz prowadzenia kontroli i sprawozdawczości w zakresie ochrony gruntów rolnych. Kontrolą objęto okres od 1 stycznia 2014 r. do 2 listopada 2015 r. Nawiązując do projektu wystąpienia pokontrolnego z 12 kwietnia 2016 r., do którego nie wniesiono zastrzeżeń, przekazuję Panu Staroście wystąpienie pokontrolne. 1 Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525).

2 W okresie objętym kontrolą przyjęto 158 wniosków o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Rozpatrując ww. podania Starosta Gostyniński: wydał 18 decyzji zezwalających na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, w 138 przypadkach zakończył postępowania adnotacjami na mapach zagospodarowania terenu stwierdzając, że grunty objęte wnioskami nie podlegały ochronie przewidzianej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych 2, 2 wnioski pozostawił w aktach w związku z wycofaniem żądania przez wnioskodawców. Starosta Gostyniński wydał także 10 decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania gruntów, w tym 5 określających kierunek rekultywacji i 5 uznających rekultywację za zakończoną; ponadto dwa wnioski w ww. sprawach pozostawiono bez rozpoznania ze względu na nieusunięcie ich braków w wyznaczonym terminie, a jedna sprawa w czasie trwania kontroli pozostawała w toku. Nie wydawano decyzji nakazujących zalesienie, zadrzewienie lub zakrzewienie gruntów lub założenie na nich trwałych użytków rolnych ze względu na ochronę gleb przed erozją i ruchami masowymi ziemi, a także nie wydawano decyzji z urzędu na podstawie art. 28 ust. 1-4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na terenie powiatu gostynińskiego w okresie poddanym kontroli prowadzono 5 rekultywacji gruntów. Starosta Gostyniński występował do osób zobowiązanych o informacje na temat powstałych w poprzednim roku zmian w zakresie gruntów podlegających rekultywacji, w związku z czym otrzymał 4 pisma w tej sprawie. Organ przeprowadził 2 kontrole w zakresie rekultywacji, zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a ze względu na brak zdarzeń wymagających prowadzenia kontroli, nie prowadzono postępowań dotyczących wykonania obowiązków określonych w art. 27 ust. 1 pkt 1 i 3-5 ww. ustawy. Nie prowadzono także okresowych badań poziomu skażenia gleb i roślin dla gruntów położonych na obszarach, o których mowa w art. 18 i 19 ww. ustawy, ponieważ jak wyjaśnił Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości na terenie powiatu gostynińskiego nie występują obszary ograniczonego użytkowania. Kontroli poddano 38 spraw dotyczących wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, w tym 15 zakończonych decyzjami zezwalającymi na wyłączenie 3, 21 zakończonych 2 Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, z późn. zm.). 3 Decyzje oznaczone: GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK

3 adnotacjami na mapach zagospodarowania terenu 4 oraz 2 sprawy, w przypadku których wnioski wycofano 5. Kontroli poddano także 6 decyzji 6 z zakresu rekultywacji gruntów, w tym 3 ustalające kierunek rekultywacji, 3 uznające rekultywację za zakończoną oraz 2 sprawy, w przypadku których wnioski pozostawiono bez rozpoznania 7. Ponadto badaniu poddano dokumentację 2 kontroli prowadzonych w toku postępowania o uznaniu rekultywacji za zakończoną 8, a także 4 zawiadomienia o powstałych w poprzednim roku zmianach w zakresie gruntów podlegających rekultywacji. W kontrolowanej jednostce opracowano wzór wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, który określał wymagane załączniki, i udostępniono na stronie internetowej starostwa oraz w siedzibie Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości. Wszystkie poddane kontroli wnioski były kompletne i zawierały wymagane przez starostwo załączniki. Decyzje z zakresu rekultywacji i zagospodarowania gruntów wydane zostały na podstawie pisemnych podań sporządzanych przez zainteresowanych. Skontrolowane decyzje dotyczące wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej oraz decyzje w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów zostały wydane z zachowaniem właściwości rzeczowej i miejscowej organu, określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art k.p.a. 9, w terminach określonych w art. 35 ust. 3 k.p.a. 10, zawierały elementy, o których mowa w art k.p.a. oraz zostały podpisane przez Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości, posiadającego stosowne upoważnienie organu. W aktach spraw znajdowały się potwierdzenia odbioru decyzji zgodnie z art. 39 i 46 1 k.p.a. Decyzje zezwalające na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej dotyczyły gruntów określonych w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W przypadku 3 spraw oznaczonych GK , GK , GK , w których nałożono na strony obowiązek uiszczenia należności bądź należności i opłat rocznych, w decyzjach określano: 4 Sprawy oznaczone: GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK Wnioski oznaczone: GK , GK Sprawy oznaczone: GK , GK , GK ; GK , GK , GK Sprawy oznaczone: GK , GK Sprawy oznaczone: GK , GK Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23). 10 Terminy liczone z wyłączeniem okresów, o których mowa w art. 35 ust. 5 k.p.a. 3

4 należność za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej oraz wartość gruntu, o którą pomniejszano kwotę należności, opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej, termin uiszczenia należności i opłat rocznych oraz numer konta bankowego, na które należy je wnieść, pouczenie o skutkach nieterminowego wnoszenia opłat, pouczenie o konieczności uprzedzenia nabywcy gruntu o obowiązku uiszczania opłat rocznych w razie zbycia gruntów objętych decyzją. Dziesięciu wnioskodawców 11, którzy uzyskali zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, na podstawie art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie dotyczył obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, z uwagi na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego. W pozostałych 5 sprawach: w decyzjach oznaczonych GK , GK zobowiązano strony do wniesienia należności i opłat rocznych, w decyzji oznaczonej GK określono należność za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, zobowiązując stronę do poinformowania organu o faktycznym wyłączeniu gruntów z produkcji, w celu naliczenia opłat rocznych, w decyzjach oznaczonych GK i GK nie nakładano na strony obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych, ale zobowiązano do poinformowania organu o faktycznym wyłączeniu gruntów z produkcji, w celu naliczenia należności i opłat rocznych zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy 12. W przypadkach, w których naliczano należności, pomniejszano je o wartość gruntu wyliczoną na podstawie oświadczeń wnioskodawców dotyczących ceny za m 2 gruntu, a w przypadkach, w których ustalano opłaty roczne, stanowiły one 10 % wartości należności określonych zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W wydanych decyzjach nie nakładano na strony obowiązku zdjęcia oraz wykorzystania próchniczej warstwy gleby na cele poprawy wartości użytkowej gruntów. Starosta przed wydaniem decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania gruntów zasięgnął opinii właściwych organów, zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie 11 Sprawy oznaczone: GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK , GK Do czasu zakończenia kontroli nie wydano w ww. sprawach decyzji dotyczących obowiązków związanych z wyłączeniem. 4

5 gruntów rolnych i leśnych. Decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania gruntów zawierały odpowiednie elementy wynikające z art. 22 ust. 1 pkt 2-4 ww. ustawy. Sprawozdania z realizacji przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych za 2014 r., tj. RRW 11 dotyczące wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, rekultywacji i zagospodarowania gruntów oraz zasobów i eksploatacji złóż torfów, a także sprawozdania RRW 12 dotyczące gromadzenia i wykorzystania m.in. środków z należności i opłat rocznych zostały złożone na formularzach zgodnych z załącznikami do rozporządzenia w sprawie określania wzorów formularzy sprawozdawczych 13. Powyższe sprawozdania przekazano do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie z zachowaniem terminów określonych w objaśnieniach do ww. formularzy. W wyniku kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1. Umieszczenie na 21 projektach zagospodarowania gruntów, na których wyłączenie z produkcji rolniczej nie było wymagane uzyskanie zezwolenia adnotacji stwierdzającej, że grunty nie podlegają ochronie przewidzianej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji takiego działania organ zakończył powyższe postępowania w sposób nieprzewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że k.p.a. określa zamknięty katalog sposobów zakończenia postępowania. Ogólną zasadą jest zakończenie postępowania decyzją merytoryczną. W przypadkach natomiast, gdy organ w toku postępowania stwierdzi jego bezprzedmiotowość winien je umorzyć na podstawie art k.p.a. w drodze stosownej decyzji. W sytuacjach, gdy brak możliwości prowadzenia postępowania wynika z samego podania, np. gdy klasa gruntu powoduje, że brak jest możliwości wydania decyzji o jego wyłączeniu z produkcji rolniczej, właściwym trybem jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do zakończenia rozpoznawczego postępowania administracyjnego w formie adnotacji na załączniku do wniosku o wydanie decyzji. 2. Niewydanie decyzji umarzających postępowania w sprawach oznaczonych GK i GK , pomimo wycofania przez wnioskodawców wniosków o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Zaniechaniem powyższym naruszono art kpa, zgodnie z którym Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji 13 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 lutego 2014 r. w sprawie określenia wzorów formularzy sprawozdawczych, objaśnień co do sposobu ich wypełniania oraz wzorów kwestionariuszy i ankiet statystycznych stosowanych w badaniach statystycznych ustalonych w programie badań statystycznych statystyki publicznej na rok 2014 (Dz. U. z 2014 r. poz.415, z pózn. zm). 5

6 publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. We wskazanych sprawach postępowania zakończono notatkami służbowymi, informując o powyższym telefonicznie wnioskodawców. Ponadto w wyniku kontroli stwierdzono: 1. Brak we wszystkich decyzjach dotyczących wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej oraz decyzjach określających kierunek rekultywacji oznaczonych GK , GK i GK pouczenia o obowiązkach określonych w, odpowiednio: art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne 14, tj. zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia powstania tych zmian, oraz o karze grzywny za niedopełnienie tego obowiązku określonej w art. 48 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. informowania organu o powstałych w ciągu roku zmianach w zakresie gruntów podlegających rekultywacji w terminie do 28 lutego każdego roku. W niniejszym przypadku informowano strony o wskazanym obowiązku corocznie odrębnym pismem. Pouczanie o ww. obowiązkach jest celowe zarówno w świetle art. 11 ust. 1a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zobowiązującego do zamieszczania w decyzjach wyłączających z produkcji rolniczej grunty zaliczone do klas I-III informacji o obowiązkach związanych z wyłączeniem, jak również art. 9 k.p.a. wyrażającego zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. 2. Brak w aktach dwóch spraw oznaczonych GK i GK dowodu wniesienia opłaty skarbowej za udzielone przez wnioskodawcę pełnomocnictwo, niezgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o opłacie skarbowej 15. Kontrolowany wyjaśnił, że organ sugerował się, iż opłata ta będzie udokumentowana w Wydziale Architektury i Budownictwa. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 obowiązek zapłaty opłaty skarbowej od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury oraz od jego odpisu, wypisu lub kopii powstaje z chwilą złożenia dokumentu w organie administracji publicznej. Wskazać 14 Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, z późn. zm.). 15 Ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2014 r., poz.1628 z późn. zm.; od 11 czerwca 2015 r. obowiązuje: Dz. U. z 2015 r., poz.783 z póżn. zm.) 6

7 należy, że przedmiotem opodatkowania opłatą skarbową nie jest samo udzielenie pełnomocnictwa, lecz złożenie stwierdzającego to pełnomocnictwo dokumentu, jego odpisu, wypisu lub kopii w sprawie z zakresu administracji publicznej 16 danej, konkretnej sprawie Brak w pouczeniach wszystkich decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nazwy samorządowego kolegium odwoławczego, do którego przysługuje odwołanie od rozstrzygnięcia. 4. Omyłkę pisarską w decyzji oznaczonej GK w uzasadnieniu aktu wskazano, że powierzchnia gruntów klasy IV niewymagających wyłączenia wynosi 169 m 2, podczas gdy z wniosku wynikała powierzchnia 159 m 2. Ponadto stwierdzono, że przed wydaniem decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną organ prowadził kontrole w terenie, natomiast nie stosował art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że Kontrola wykonania obowiązku rekultywacji gruntów polega na sprawdzeniu co najmniej raz w roku zgodności wykonywanych zabiegów z dokumentacją rekultywacji tych gruntów, a zwłaszcza wymagań technicznych oraz ich terminowości, ze szczególnym uwzględnieniem obowiązku zakończenia rekultywacji w okresie 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej. Zgodnie z wyjaśnieniem Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości nie wypełniano wymogów art. 27 ust. 3 ww. ustawy z uwagi na braki kadrowe; jak wskazano jednoosobowe stanowisko do realizacji ustawy nie jest w stanie kontrolować każdego czynnego obszaru górniczego i z konieczności ogranicza się do wyrobisk zgłoszonych do uznania rekultywacji gruntów za zakończoną. Ponadto w przypadku decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów oznaczonej GK oraz 5 decyzji z zakresu rekultywacji, oznaczonych GK , GK , GK , GK i GK organ wydał decyzję po upływie miesiąca, a przed upływem 2 miesięcy od dnia wpływu wniosku i nie powiadomił strony o zakwalifikowaniu sprawy jako szczególnie skomplikowanej. Należy zwrócić uwagę, że o uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną, a tym samym o przyjęciu dwumiesięcznego terminu na jej załatwienie decyduje organ administracji publicznej, przy czym z uwagi na uznaniowy charakter tej kwalifikacji, organ winien powiadomić o tym fakcie stronę. Niepowiadomienie strony przez organ administracji 16 Z. Ofiarski, Komentarz do art.1 ustawy o opłacie skarbowej, 2009, LEX el. 17 A. Zwolińska, Kiedy i gdzie trzeba opłacić pełnomocnictwo?, Pr.Spółek , LEX nr /7. 7

8 publicznej o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w k.p.a. może, po upływie miesięcznego terminu od dnia złożenia wniosku, skutkować wniesieniem przez stronę w trybie art. 37 k.p.a. zażalenia na bezczynność organu administracji. Przedstawiając powyższe informuję, że ustalenia kontroli wskazują na brak zachowania należytej staranności przy weryfikacji wniosków oraz wydawaniu objętych badaniem decyzji, co skutkowało powstaniem opisanych powyżej uchybień i nieprawidłowości. W związku z powyższym wykonanie zadania w przedmiocie realizacji przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie: - zachowania właściwości miejscowej i rzeczowej organu, weryfikacji kompletności wniosków o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej oraz załączników do ww. wniosków, prawidłowości naliczania należności i opłat rocznych oraz zwalniania z obowiązku ich uiszczania, realizacji obowiązku zasięgnięcia opinii właściwych organów przed wydaniem decyzji w sprawie rekultywacji, kompletności decyzji, terminowości załatwiania spraw, a także terminowości przekazywania wymaganych sprawozdań ocenia się pozytywnie, - formy załatwienia wniosków o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej ocenia się pozytywnie z nieprawidłowościami. Przedstawiając powyższe ustalenia zobowiązuję Pana Starostę do podjęcia działań w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości, a w szczególności do rozpatrywania wniosków o udzielenie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej w trybie i na zasadach określonych w k.p.a., tj.: w przypadkach, gdy na powyższe działanie nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawania postanowień o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. lub decyzji umarzających postępowanie na podstawie art k.p.a., w przypadkach wycofania przez wnioskodawcę podania wydawania decyzji umarzających postępowanie na podstawie art k.p.a. Ponadto pragnę zwrócić uwagę na konieczność: 1. Wskazywania w decyzjach wydawanych na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosownych pouczeń, tj.: w sprawach dotyczących wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej informacji o obowiązku wynikającym z art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne 8

9 i kartograficzne oraz o karze grzywny za jego niedopełnienie, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy; w sprawach dotyczących ustalenia kierunku rekultywacji o obowiązku wynikającym z art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; stosownie do wymogów art. 11 ust. 1a ww. ustawy oraz art. 9 k.p.a. 2. Gromadzenia w aktach dowodów uiszczenia opłaty skarbowej za udzielone w sprawie pełnomocnictwo, a w przypadku jej nieuiszczenia przekazywania właściwym organom podatkowym informacji o powyższym fakcie w trybie art. 11 ust. 1 ustawy o opłacie skarbowej. 3. Wskazywania w pouczeniach decyzji nazwy samorządowego kolegium odwoławczego, do którego można złożyć odwołanie od rozstrzygnięcia. 4. Rzetelnego wskazywania w decyzjach powierzchni gruntów niewymagających wyłączenia z produkcji rolniczej, a w przypadku zaistnienia omyłek pisarskich lub rachunkowych rozważenia zastosowania art k.p.a. 5. Informowania stron o uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną i przyjęciu 2-miesięcznego terminu jej załatwienia. Jednocześnie zwracam uwagę na treść art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyrażającą obowiązek prowadzenia corocznych kontroli z zakresu rekultywacji gruntów w celu sprawdzenia zgodności wykonywanych zabiegów z dokumentacją rekultywacji. Przedstawiając powyższe informuję, że zgodnie z art. 48 ustawy o kontroli w administracji rządowej od wystąpienia pokontrolnego nie przysługują środki odwoławcze oraz zobowiązuję Pana Starostę na podstawie art. 49 ww. ustawy do przekazania, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, pisemnej informacji o sposobie wykonania zaleceń, wykorzystaniu wniosków lub przyczynach ich niewykorzystania albo o innym sposobie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. z up. Wojewody Mazowieckiego Joanna Zych Zastępca Dyrektora Wydziału Kontroli 9