Ryzyk o katastroficzne jako przedmiot regulacji w ustawodawstwie polskim

Transkrypt

1 Ryzyk o katastroficzne jako przedmiot regulacji w ustawodawstwie polskim Dr Marzena Bac* 1. Wprowadzenie Ryzyko katastroficzne jest pojęciem stosunkowo nowym, niestanowiącym zbyt często przedmiotu badań, aczkolwiek ze względu na częste występowanie zdarzeń mających cechy katastrof, coraz bardziej popularnym i powszechnym. Szczególnie druga połowa XX wieku i wiek obecny obfitują w wydarzenia tego typu, a ich skutki dzięki powszechności mediów są widoczne na całym świecie, także w rejonach niedotkniętych w danym czasie relacjonowaną katastrofą 1. Ryzyko katastroficzne wiąże się ze zdarzeniem nacechowanym katastrofizmem, fatalnym w skutkach, zapowiadającym nieuchronną katastrofę 2, a katastrofa wynika z połączenia zagrożeń (niebezpieczeństw) i warunków wyznaczających podatność na zagrożenie (czyli hazardu) oraz niewystarczających możliwości i działań redukujących potencjalnie negatywne konsekwencje ryzyka. Za ryzyko katastroficzne można zatem uznać jednoczesne występowanie dwóch czynników: zagrożenia i podatności 3. Zachodzi ono tylko wtedy, gdy pojawia się podatność na zagrożenie ekstremalnym zdarzeniem (np. powódź, trzęsienie ziemi czy atak terrorystyczny). * MWSE w Tarnowie, Katedra Nieruchomości i Ubezpieczeń. 1 Druga połowa XX w. przyniosła 234 wielkich katastrof, 1,4 mln ofiar, 960 mld USD strat ekonomicznych oraz 141 mld USD ubezpieczeniowych. Zob.: M. Bac, Zarządzanie ryzykiem katastroficznym w nieruchomościach. Rozwiązania ubezpieczeniowe w Polsce i na świecie, TNOiK, Toruń 2009, s Na podstwie definicji: Katastrofa, Katastrofizm, Katastroficzny, [w:] W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Wiedza Powszechna, Warszawa 1983, s. 212; Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo PWN, php?id= (dostęp 1 maja 2011). 3 Katastrophenvorsorge-Arbeitskonzept, red. B. Hoffmann, Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), Eschborn 2002, s. 18.

2 14 I. Zarządzanie ryzykiem Takie ryzyko realizuje się także w Polsce, która jako że panuje w niej klimat umiarkowany przejściowy, często dotykana jest katastrofami mającymi swoje źródło w siłach natury. Główne zagrożenia tego rodzaju dla Polski to powodzie, osuwiska, silne wiatry huraganowe i trąby powietrzne (orkany), susze i gradobicia, jak również pożary, które dotyczą głównie lasów (83% ich zasobów w Polsce jest wystawionych na ogień, tj. zagrożonych pożarem). Wśród zdarzeń antropogenicznych, za które odpowiada człowiek, wyróżnić należy katastrofy budowlane, ekologiczne, skażenia chemiczne, radiologiczne, a także pożary i katastrofy komunikacyjne (wypadki drogowe, lotnicze, kolejowe i na obszarach wodnych). Skutki zdarzeń katastroficznych zagrażają życiu i działalności ludzi i w obecnych czasach częściej niż dawniej powodują tragiczne następstwa w postaci śmierci części populacji z dotkniętego obszaru i zniszczenia majątku trwałego, infrastruktury technicznej i społecznej. Wynika to ze wzrostu zaludnienia na obszarach wystawionych na ryzyko (tereny zalewowe, wybrzeża morskie i rzeczne, pasy gradowe, stoki górskie itp.) i silnej koncentracji ludności oraz wartości na tych obszarach, co związane jest z poprawą standardu życia (bogate wyposażenie domów i mieszkań, nowoczesne technologie i materiały wykończeniowe) oraz gęstości ubezpieczeniowej 4. W konsekwencji straty katastroficzne stanowią duże obciążenia dla budżetu kraju i społeczeństwa, a odbudowa po katastrofie nabiera priorytetowego znaczenia. Właśnie dlatego także w Polsce obserwuje się większe zainteresowane polityków, działaczy społecznych i naukowców rozwiązaniem wspomnianych problemów. Celem artykułu jest wykazanie, że ryzyko katastroficzne stanowi przedmiot regulacji w ustawodawstwie polskim. Dla osiągnięcia tego celu dokonano przeglądu aktów prawnych w Polsce zawierających podstawową terminologię oraz sposoby zarządzania i kompensowania strat powstałych w wyniku realizacji tego ryzyka. 4 Gęstość ubezpieczeniowa to parametr pozwalający ocenić rozwój rynku ubezpieczeniowego na podstawie składki przypisanej brutto przeliczonej na jednego mieszkańca danego kraju (wskaźnik gęstości).

3 Ryzyko katastroficzne jako przedmiot regulacji w ustawodawstwie Regulacje prawne związane z ryzykiem katastroficznym W polskim prawie podstawowe pojęcia związane z ryzykiem katastroficznym definiuje ustawa o stanie klęski żywiołowej 5. Artykuł 3 tego aktu prawnego wyjaśnia znaczenie katastrofy naturalnej, klęski żywiołowej oraz awarii technicznej. Zdarzenia związane z działaniem sił natury, określone jako katastrofy naturalne, obejmują w szczególności wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz na jeziorach i w zbiornikach wodnych, masowe występowanie szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi, jak też działanie innego żywiołu. Gwałtowne, nieprzewidziane zniszczenia i uszkodzenia elementów majątku trwałego, a dokładnie obiektów budowlanych, urządzeń technicznych i ich systemów, skutkujące przerwą użytkową lub utratą swych właściwości określono w ustawie mianem awarii technicznej. Zarówno katastrofy naturalne, jak i awarie techniczne mogą nosić znamiona klęski żywiołowej, jeśli ich następstwa zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób czy mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko z zastosowaniem nadzwyczajnych środków i pomocy różnych organów, instytucji i specjalistycznych służb (formacji) działających pod jednolitym kierownictwem. Zdarzenia wywołane terroryzmem także mieszczą się w zakresie analizowanych pojęć 6. Przywołana ustawa wyznacza terminologię z analizowanego zakresu, ale przede wszystkim określa, w jakich okolicznościach związanych ze zdarzeniami katastroficznymi można poprzez ogłoszenie stanu klęski żywiołowej zintensyfikować interwencję władzy publicznej i ograniczyć wolność i prawa człowieka w tym czasie. Szczegółowe definicje większości zdarzeń objętych wspólnym mianem katastrof naturalnych zapisane są w ustawie o ubezpieczeniach obowiązkowych, w której przewiduje się między innymi obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia budynków rolniczych od 5 Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 roku o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 62, poz. 558 z późn. zm.). 6 Ibidem, art. 3.

4 16 I. Zarządzanie ryzykiem ognia i innych zdarzeń losowych (ubezpieczenie budynków wchodzących w skład gospodarstwa rolnego od ognia i innych zdarzeń losowych) obejmującej ryzyka powodujące szkody w tych nieruchomościach, takie jak ogień, huragan, powódź, podtopienia, deszcz nawalny, grad, opady śniegu, uderzenie pioruna, eksplozja, obsunięcie się ziemi, tąpnięcia, lawiny i upadek statku powietrznego 7. Istotne kwestie z punktu widzenia analizowanego zakresu podejmuje ustawa o zarządzaniu kryzysowym 8. Interpretuje ona dodatkowe pojęcia takie jak sytuacja kryzysowa, infrastruktura kryzysowa (według nowelizacji obowiązującej od 5 stycznia 2011 roku także europejska infrastruktura kryzysowa), planowanie cywilne, mapy zagrożeń i ryzyka, zdarzenia o charakterze terrorystycznym i inne, wiążące się bezpośrednio z zarządzaniem kryzysowym. Zarządzanie kryzysowe interpretuje się w ustawie jako działania polegające na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejęcia nad nimi kontroli poprzez zaplanowane wcześniej postępowanie oraz reagowaniu w wypadku ich wystąpienia, aż do usuwania ich skutków i odtwarzania zasobów oraz infrastruktury technicznej 9. Sytuacja kryzysowa wpływa negatywnie na funkcjonowanie państwa i społeczeństwa, ponieważ obniża poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia, a także środowiska i ogranicza działania właściwych organów administracji publicznej poprzez nieadekwatność posiadanych przez nie sił i środków 10. Ustawa ta przewiduje tworzenie narzędzi służących do realizacji przedstawionych celów, między innymi Krajowego Planu Zarządzania Kryzysowego i jego odpowiedników na szczeblu województwa, powiatu i gminy, na potrzeby których tworzy się raport o zagrożeniach bezpieczeństwa narodowego czy Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej, którego założeniem zgodnie z nazwą jest stworzenie odpowiednich warunków do poprawy bezpieczeństwa infrastruktury krytycznej. System zarządzania kryzysowego wprowadzony tą ustawą dotyczy wypadków wystąpienia zagrożeń wymagających podjęcia szczególnych działań ze strony administracji publicznej. W centrum 7 Ustawa z dnia 22 maja 2003 roku o ubezpieczeniach obowiązkowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 124, poz z późn. zm., art. 67). 8 Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 roku o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590 z późn. zm.). 9 Ibidem, art Ibidem, art. 3.

5 Ryzyko katastroficzne jako przedmiot regulacji w ustawodawstwie działań kryzysowych objętych systemem znajdują się zdarzenia stwarzające zagrożenie dla integralności terytorialnej, życia, zdrowia, mienia, infrastruktury o znaczeniu strategicznym dla społeczeństwa, dziedzictwa kulturowego czy środowiska (wspomniana już sytuacja kryzysowa). Chodzi jednak o taki stopień zagrożenia, który nie wymaga wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych, takich jak stan wojenny, wyjątkowy czy stan klęski żywiołowej. Zarządzanie kryzysowe może więc być stosowane w wypadku różnego rodzaju zdarzeń naturalnych lub awarii technicznych. Zarządzanie kryzysowe w Polsce sprawuje Rada Ministrów, a w przypadkach niecierpiących zwłoki minister właściwy do spraw wewnętrznych. Ważnym organem inicjującym i koordynującym stosowne w tym zakresie działania jest powołany przy Radzie Ministrów Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego, natomiast funkcję krajowego centrum zarządzania w tych kwestiach zajmującego się monitoringiem potencjalnych zagrożeń, uruchamianiem właściwych procedur oraz planowaniem cywilnym pełni Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, podległe Prezesowi RM 11. Podmiotami odgrywającymi ważne role w zarządzaniu kryzysowym są także: Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych (WZMiUW), Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej (RZGW) i Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego (WINB). Założenia ustawodawcy co do utworzenia jednolitego i spójnego systemu zarządzania kryzysowego w Polsce sprawdzane są w praktyce na bieżąco (choćby podczas powodzi, osuwisk, huraganów i trąb powietrznych z lat 2009 i 2010, a zapisy ustawy nowelizowane, jednak według przedstawicieli różnych środowisk ustawa ta ma wiele słabości, na przykład: nadmierna centralizacja, ingerencja w kompetencje samorządów lokalnych, mało skuteczne rozłożenie kompetencji pomiędzy kilka instytucji czy niejasne zapisy, takie jak w art. 25 ustawy o użyciu Sił Zbrojnych RP, gdy zastosowanie innych sił i środków jest niemożliwe lub niewystarczające Ibidem, art. 7, 8, Zob. Ocena stanu zabezpieczenia przeciwpowodziowego województwa wielkopolskiego według stanu na grudzień 2007, Wielkopolski Urząd Wojewódzki, Poznań 2008, s. 24; P. Radziewicz, Opinia prawna w sprawie zgodności z Konstytucją art. 3 pkt. 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu, Warszawa 2007; W. Sadurski, Zarządzanie kryzysowe, (dostęp 10 maja 2011).

6 18 I. Zarządzanie ryzykiem Oprócz powyższych dwóch ustaw oraz Konstytucji RP 13 ważniejszymi aktami prawnymi dotyczącymi katastrof i ryzyka katastroficznego są: Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 roku o stanie wyjątkowym (Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 985 z późn. zm.), Ustawa z dnia 22 listopada 2002 roku o wyrównaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (Dz. U. z 2002 r. Nr 233, poz. 1955), Ustawa z dnia 22 sierpnia 2001 roku o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909 z późn. zm.), Ustawa z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz z późn. zm.), Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz z późn. zm.), Dekret z dnia 23 kwietnia 1953 roku o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych (Dz. U. z 1953 r. Nr 23, poz. 93 z późn. zm.), Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 1991 r. Nr 81, poz. 351 z późn. zm.), Ustawa z dnia 8 września 2006 roku o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2006 r. Nr 191, poz z późn. zm.), Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627). Ważnych jest ponadto wiele aktów wykonawczych do powyższych ustaw, na przykład: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lutego 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad udziału pododdziałów i oddziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w zapobieganiu skutkom klęski żywiołowej lub ich usuwaniu (Dz. U. z 2003 r. Nr 41, poz. 347), Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lutego 2011 roku w sprawie szczegółowych zasad 13 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483).

7 Ryzyko katastroficzne jako przedmiot regulacji w ustawodawstwie organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. z 2011 r. Nr 46, poz. 239) 14, Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 1999 roku w sprawie zasad oraz trybu ustalania i wypłaty odszkodowań za szkody poniesione w związku z akcjami zwalczania klęsk żywiołowych (Dz. U. z 1999 r. Nr 55, poz. 573), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 1953 roku w sprawie wykonania art. 5 dekretu o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych (Dz. U. z 1953 r. Nr 37, poz. 158), Rozporządzenia w sprawie organizacji i trybu pracy Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego, Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, w sprawie Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej, Raportu o zagrożeniach bezpieczeństwa narodowego, planów ochrony infrastruktury krytycznej czy centrów zarządzania kryzysowego, Rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu medycznych czynności ratunkowych, udzielania pierwszej pomocy, finansowania kosztów działalności zespołów ratownictwa medycznego, procedur przyjmowania wezwań przez dyspozytora medycznego i dysponowania zespołami ratownictwa medycznego itp. Z aktami wymienionymi wcześniej łączy się wiele ważnych kwestii i podmiotów związanych z ryzykiem katastroficznym. Przykładowo Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy (KSRG) powołany w 1995 roku podejmuje działania o charakterze ratowniczym w sytuacjach zagrożenia życia, zdrowia, mienia lub środowiska i stanowi integralną część bezpieczeństwa państwa. Nadzór nad funkcjonowaniem tego systemu sprawuje właściwy minister do spraw wewnętrznych. Z prawa budowlanego (art i 78) wynikają zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego związane z zarządzaniem kryzysowym, takie jak wyjaśnianie przyczyn katastrof budowlanych, 14 Wydano ponad dwadzieścia rozporządzeń związanych z tym systemem, ochroną przeciwpożarową i centrami powiadamiania ratunkowego w takich sprawach, jak: włączanie jednostek ochrony przeciwpożarowej do KSRG, finansowanie KSRG, ochrona przeciwpożarowa budynków, obiektów budowlanych i terenów, drogi pożarowe i zaopatrzenie w wodę, uzgadnianie projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, wykaz wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego, ochronie zdrowia i życia oraz mienia, dopuszczenie wyrobów do użytkowania, kwalifikacyjne szkolenia dla strażaków, kierowanie i współdziałanie jednostek ochrony przeciwpożarowej w działaniu ratowniczym itp.).

8 20 I. Zarządzanie ryzykiem przyjęcie zawiadomienia i prowadzenie postępowań w tej sprawie, natomiast jednostką zajmującą się istotnymi z punktu widzenia ryzyka katastroficznego prognozami meteorologicznymi i hydrologicznymi jest według prawa wodnego 15 Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, który prowadzi dodatkowo System Monitoringu i Osłony Kraju (system ostrzegania i przeciwdziałania klęskom żywiołowym, głównie powodziom). 3. Finansowanie skutków zdarzeń katastroficznych według zapisów prawnych Polskie ustawodawstwo przewiduje wiele form pomocy rządu dla osób fizycznych i jednostek samorządu terytorialnego poszkodowanych przez klęski żywiołowe. W ramach pomocy bezpośredniej ludności udziela się bezzwrotnych pieniężnych zasiłków celowych dla gospodarstw domowych, które znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej (nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych z wykorzystaniem jedynie posiadanych środków własnych) w wysokości do 6 tys. PLN, wypłacane na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej 16, oraz kredytów preferencyjnych (tzw. klęskowych, w wypadku których oprocentowanie w skali roku wynosi 2%) na remonty i odbudowę mieszkań oraz budynków mieszkalnych, objętych dopłatami do oprocentowania realizowanymi z budżetu państwa na podstawie ustawy o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielonych na usuwanie skutków powodzi 17. Pomoc dla jednostek samorządu terytorialnego w odbudowie zniszczonej infrastruktury komunalnej stanowią dotacje na dofinansowanie zadań własnych samorządów w dziedzinie usuwania skutków klęsk żywiołowych 18 i dopłaty do oprocentowania kredytów 15 Ustawa z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019). 16 Ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). 17 Ustawa z dnia 8 lipca 1999 roku o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielonych na usuwanie skutków powodzi (Dz. U. z 1999 r. Nr 62, poz. 690 z późn. zm.). 18 Ustawa z dnia 11 sierpnia 2001 roku o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. z 2001 r. Nr 84, poz. 906 z późn. zm.).

9 Ryzyko katastroficzne jako przedmiot regulacji w ustawodawstwie bankowych udzielanych na usuwanie skutków powodzi, osuwisk ziemnych i huraganów 19. W wypadku pomocy dla rolników, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 20, ARiMR może stosować dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych udzielonych na wznowienie produkcji w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę (niekorzystne zjawiska atmosferyczne). Uruchomienie linii kredytowej następuje za zgodą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażoną na wniosek właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody wojewody, zgłoszony w okresie trzech miesięcy od dnia stwierdzenia skutków niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Wniosek wojewody zgłaszany jest pod warunkiem oszacowania strat przez komisję powołaną przez wojewodę w terminie dwóch miesięcy od stwierdzenia takich skutków. Wachlarz powyższych szkód definiowany jest bliżej w ustawie o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich 21, która przewiduje dopłaty z budżetu państwa do składek producentów rolnych z tytułu umowy ubezpieczenia od wystąpienia wymienionych zdarzeń losowych 22. Poziom dopłat z budżetu państwa do składek ubezpieczeń należnych od producentów rolnych z tytułu zawarcia umowy ubezpieczenia upraw rolnych lub zwierząt gospodarskich na obecny rok został określony przez Radę Ministrów w rozporządzeniu z dnia 29 listopada 2010 roku w sprawie wysokości dopłat do składek z tytułu ubezpieczenia upraw rolnych i zwierząt gospodarskich w 2011 roku 23 w wysokości: 50% składki do 1 ha upraw rolnych i 50% składki do 1 szt. zwierzęcia gospodarskiego. 19 Ustawa z dnia 8 lipca 1999 roku o dopłatach..., op. cit. 20 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009 roku w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2009 r. Nr 22, poz. 121 z późn. zm.). 21 Ustawa z dnia 7 lipca 2005 roku o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2005 r. Nr 150, poz z późn. zm.) 22 W 2011 roku Minister RiRW zawarł umowy dotyczące takich dopłat z czterema ubezpieczycielami (PZU SA, TUW, Concordia Polska TUW, HDI Asekuracja TU SA). 23 Rozporządzenie z dnia 29 listopada 2010 roku w sprawie wysokości dopłat do składek z tytułu ubezpieczenia upraw rolnych i zwierząt gospodarskich w 2011 roku (Dz. U. z 2011 r. Nr 235, poz. 1540).

10 22 I. Zarządzanie ryzykiem Podane powyżej rozwiązania opierają się na wielu obowiązujących aktach wykonawczych 24 oraz ustawach i rozporządzeniach zmieniających przedstawione przepisy. Wśród rozwiązań prawnych stosowanych w Polsce z analizowanego zakresu (i nie tylko) coraz częściej zdarzają się regulacje o charakterze szczególnym, tzw. specustawy. Do najbardziej aktualnych aktów tego typu należą: ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 roku (jej nowelizacja objęła wszystkie straty powodziowe z 2010 roku i z tytułu osunięć ziemi) 25, ustawa o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu z 2001 roku, której nowelizacja z 2010 roku objęła swym zakresem powódź, wiatr i osunięcia ziemi 26, oraz ustawa o przygotowaniu do realizacji inwestycji przeciwpowodziowych 27, usprawniająca ich wykonanie za pomocą nadzwyczajnych mechanizmów nabywania prywatnych nieruchomości na ten cel. Ustawodawca przyjął także ustawę o wspieraniu przedsiębiorców dotkniętych skutkami powodzi z 2010 roku 28, jednak nie w trybie specregulacji. 24 Na przykład rozporządzenia Rady Ministrów: w sprawie wykazu gmin, powiatów i województw, którym zostaną udzielone dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz zasad udzielania i sposobu rozliczania tych dotacji czy dopłat ze środków budżetu państwa do oprocentowania kredytów udzielonych przez banki na usuwanie skutków powodzi oraz prowizji przysługującej Bankowi Gospodarstwa Krajowego z tytułu tych rozliczeń. 25 Ustawa z dnia 24 czerwca 2010 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 roku (Dz. U. z 2010 r. Nr 123, poz. 835 z późn. zm.). 26 Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 149, poz. 996). 27 Ustawa z dnia 8 lipca 2010 roku o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 143, poz. 963). 28 Ustawa z dnia 12 sierpnia 2010 roku o wspieraniu przedsiębiorców dotkniętych skutkami powodzi z 2010 roku (Dz. U. z 2010 r. Nr 148, poz. 992).

11 Ryzyko katastroficzne jako przedmiot regulacji w ustawodawstwie Podsumowanie W polskim prawie znajdujemy treści związane z tematyką ryzyka katastroficznego, opierające się na terminologii wyznaczonej ustawą o stanie klęski żywiołowej. Pojęcia te wyjaśniają istotę ryzyka katastroficznego, do której należy generowanie wysokich zagrożeń i potencjalnych strat w sytuacji, gdy nastąpi jego urzeczywistnienie. Coraz częściej jednak podczas konferencji naukowych oraz w wydawnictwach uczelnianych i monografiach z analizowanego zakresu używa się nazewnictwa stosowanego przez międzynarodowe organizacje zajmujące się analizą zjawisk katastroficznych i ich skutków (np. NASA, NOAA, USGS, agencje rządowe FEMA, USAID 29 ) oraz czołowych reasekuratorów światowych Swiss Re i Munich Re, czyli pojęć ryzyko katastroficzne i katastrofy naturalne oraz antropogeniczne. Analiza porównawcza polskich i zagranicznych (przede wszystkim unijnych) przepisów z analizowanego zakresu wykracza poza ramy niniejszego opracowania, mogąc stanowić przedmiot kolejnego artykułu. Na zakończenie warto skonstatować, że ryzyko katastroficzne występuje w polskim ustawodawstwie w zapisach wielu ustaw i rozporządzeń, jednakże ich treści stanowią głównie rozwiązania doraźne dotyczące danego zdarzenia i roku (stąd mnogość obowiązujących aktów, z których tylko ważniejsze zostały w tej pracy przywołane), a tymczasem Polsce brakuje jednolitego rozwiązania systemowego odnoszącego się do strat katastroficznych występujących co roku. Streszczenie Artykuł porusza zasadnicze kwestie prawne związane z ryzykiem katastroficznym. Jego celem jest naświetlenie stanu prawnego w zakresie ryzyka katastroficznego w Polsce, przede wszystkim w kwestii podstawowej terminologii, sposobów zarządzania oraz finansowania niepożądanych skutków jego wystąpienia. 29 NASA National Aeronautics and Space Administration, NOAA National Oceanic and Atmospheric Administration, USGS United States Geological Survey, FEMA Federal Emergency Management Agency, USAID Agency International Development United States.

12 24 I. Zarządzanie ryzykiem Przybliżone zostały ważniejsze ustawy i rozporządzenia dotyczące analizowanego zakresu. Więcej uwagi poświęcono nazewnictwu regulowanemu Ustawą z dnia 18 kwietnia 2002 roku o stanie klęski żywiołowej oraz systemowi zarządzania kryzysowego w ujęciu Ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 roku o zarządzaniu kryzysowym. Zwrócono również uwagę na formy pomocy ze strony budżetu państwa dla poszkodowanych w wyniku realizacji ryzyka katastroficznego w postaci wystąpienia określonej katastrofy (naturalnej bądź antropogenicznej). Zaakcentowano także rozwiązania szczególne stosowane w niektórych sytuacjach w ustawodawstwie polskim, czego przykładem w analizowanym zakresie są specustawy powodziowe dotyczące usuwania skutków powodzi z 2010 roku, realizacji inwestycji przeciwpowodziowych w kraju oraz odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Poruszone w artykule kwestie oparto na aktualnych, obowiązujących przepisach prawnych.

13 Aplikacja instrumentów alternatywnego finansowania ryzyka (ARF) nowy wymiar retencji ryzyka w przedsiębiorstwie Dr Monika Wieczorek-Kosmala* 1. Wprowadzenie W ciągu ostatnich dziesięcioleci zarządzanie ryzykiem w ujęciu procesowym i instrumentalnym ewoluuje, głównie w kierunku strategicznym 1. Ewolucja ta ma związek z dostrzeżeniem dualnej natury ryzyka: jako szansy i jako zagrożenia dla działalności przedsiębiorstwa. Obserwuje się także ewolucję instrumentów zarządzania ryzykiem. W tym aspekcie interesujące kierunki przemian następują w obrębie instrumentów finansowania ryzyka, które służą przygotowaniu źródeł finansowania na pokrycie niepożądanych skutków wystąpienia ryzyka. Przemiany te pozwalają przyjąć, że w rozumieniu współczesnym ogół instrumentów finansowania ryzyka rozpatrywać należy w podziale na instrumenty tradycyjne i nietradycyjne, określane również mianem alternatywnych. Celem niniejszego artykułu jest uzasadnienie tezy, iż mechanizm funkcjonowania nietradycyjnych, alternatywnych instrumentów finansowania ryzyka wymusza nowe spojrzenie na retencję ryzyka w przedsiębiorstwie, zarówno w zakresie decyzyjnym, jak i aplikacyjnym. Podjęty problem jest relatywnie mało rozpoznany w realiach polskich, a potrzeba rozszerzenia tradycyjnego podziału instrumentów finansowania ryzyka pozostaje niedostrzeżona. Podstawą do formułowania wniosków stały się zatem studia literatury anglojęzycznej dotyczącej instrumentów zarządzania ryzykiem, gdzie problem zasad funkcjonowania i przesłanek do stosowania instrumentów alternatywnego finansowania ryzyka jest podejmowany częściej. * Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach, Katedra Finansów. 1 Zob. A. Damodaran, Ryzyko strategiczne. Podstawy zarządzania ryzykiem, Wyd. Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009, s. 31.

14 26 I. Zarządzanie ryzykiem W pierwszym punkcie artykułu przybliżono istotę i znaczenie finansowania ryzyka w przedsiębiorstwie, w drugim dokonano syntetycznej charakterystyki wybranych instrumentów alternatywnego finansowania ryzyka, w trzecim natomiast poruszono, z uwzględnieniem teorii dotyczącej retencji ryzyka w przedsiębiorstwie, problem zdolności retencyjnej przedsiębiorstwa w odniesieniu do wybranych alternatywnych instrumentów finansowania ryzyka. Artykuł kończą wnioski z przeprowadzonych rozważań teoretycznych, koncentrujące się wokół problemu zmiany rangi problemowej decyzji o retencji ryzyka w przedsiębiorstwie. 2. Finansowanie ryzyka krótka eksplanacja istoty problemu Wystąpienie negatywnych skutków ryzyka w przedsiębiorstwie zawsze wywołuje zakłócenia przepływów pieniężnych. Mogą one wynikać zarówno ze zwiększenia wydatków w związku z koniecznością usunięcia skutków ryzyka, jak i ze zmniejszenia spodziewanych wpływów gotówki (np. niemożność realizacji przychodów sprzedaży). W ujęciu prospektywnym wahania te mogą być dla przedsiębiorstwa tak dotkliwe, że spowodują pogorszenie jego sytuacji finansowej, a nawet stworzą realne zagrożenie upadłością. W niwelowaniu zakłóceń przepływów pieniężnych wywołanych wystąpieniem niepożądanych skutków ryzyka pomocne jest stosowanie różnych instrumentów finansowania ryzyka. Przez finansowanie ryzyka należy rozumieć zapewnienie dopływu środków finansowych do przedsiębiorstwa w określonych okolicznościach, mających związek z wystąpieniem niekorzystnych skutków ryzyka. Dopływ środków finansowych jest możliwy dzięki wykorzystaniu odpowiednich instrumentów finansowania ryzyka. Finansowanie ryzyka za pomocą implementacji określonych instrumentów może przebiegać dwojako 2. Prospektywne finansowanie ryzyka (tzw. pre-loss funding) zachodzi wówczas, gdy przed wystąpieniem negatywnych skutków ryzyka przedsiębiorstwo przygotowuje 2 Problem prospektywnego i retrospektywnego finansowania ryzyka opisano w: M. Wieczorek-Kosmala, Prospektywne i retrospektywne finansowanie ryzyka a eskalacja kryzysu w przedsiębiorstwie, Studia Ekonomiczne Wydziału Finansów i Ubezpieczeń Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach 2011, nr 77.

15 Aplikacja instrumentów alternatywnego finansowania ryzyka (ARF) 27 środki na ich sfinansowanie. Stosuje się tutaj mechanizm gromadzenia rezerw o charakterze ekonomicznym, a środki zasilające te rezerwy mogą pochodzić z różnych źródeł wykorzystywanych zazwyczaj do finansowania działalności operacyjnej przedsiębiorstwa. W szczególności mogą to być źródła samofinansowania (wygenerowany zysk netto, rezerwy kapitałowe tworzone z zysku netto) bądź źródła finansowania zewnętrznego (kapitał obcy i właścicielski). Zastosowanie prospektywnego finansowania ryzyka powinno uwzględniać koszty związane z obsługą pozyskanego kapitału, a także ewentualne korzyści wynikające z inwestowania kapitału zgromadzonego w rezerwach. Model prospektywnego finansowania ryzyka w powyższym rozumieniu przedstawiono na ilustracji 1. Ilustracja 1. Model prospektywnego finansowania ryzyka w przedsiębiorstwie Retrospektywne finansowanie ryzyka (tzw. post-loss funding) w przedsiębiorstwie występuje wówczas, gdy środki finansowe przeznaczone na pokrycie niekorzystnych skutków ryzyka pozyskiwane są dopiero wtedy, kiedy ryzyko się zmaterializuje. Środki te mogą pochodzić z wcześniej przygotowanego źródła (np. odszkodowanie ubezpieczeniowe) na uprzednio uzgodnionych zasadach. Wykorzystanie retrospektywnego finansowania ryzyka wymaga zazwyczaj poniesienia kosztów za gotowość innego podmiotu do udostępnienia

16 28 I. Zarządzanie ryzykiem środków finansowych w określonych okolicznościach (np. składka ubezpieczeniowa). Funkcjonowanie tego typu rozwiązań porównuje się często do opcji typu put na kapitał, a to z racji warunkowego uruchamiania kapitału (wystąpienie skutków określonego rodzaju ryzyka), a także występowania kosztu, który odpowiada idei premii opcyjnej 3. Niektóre źródła retrospektywnego finansowania ryzyka wiążą się z koniecznością ponoszenia wydatków na obsługę i ewentualną spłatę pozyskanych środków. W ujęciu modelowym retrospektywne finansowanie ryzyka przedstawiono na ilustracji 2. Ilustracja 2. Model retrospektywnego finansowania ryzyka w przedsiębiorstwie Przedstawione na ilustracjach 1 i 2 modelowe ujęcie finansowania ryzyka, oparte na mechanizmie prospektywnym bądź też retrospektywnym, uwypukla podstawową funkcję finansowania ryzyka, jaką jest niwelowanie wahań w przepływach pieniężnych przedsiębiorstwa na skutek wystąpienia niekorzystnych skutków ryzyka. Efektywność tej funkcji zależy w dużej mierze od umiejętnego doboru właściwych instrumentów finansowania ryzyka w odniesieniu do 3 Zob. C. Culp, Structured finance and insurance: The ART of managing capital and risk, John Wiley, Hoboken NJ 2006, s

17 Aplikacja instrumentów alternatywnego finansowania ryzyka (ARF) 29 spodziewanej dotkliwości i częstości ryzyka 4. Przedsiębiorstwo ma do wyboru wiele instrumentów finansowania ryzyka, które tradycyjnie dzieli się na 5 : instrumenty retencji ryzyka, wymagające tworzenia w przedsiębiorstwie rezerw ekonomicznych na pokrycie negatywnych skutków ryzyka, instrumenty transferu ryzyka, w ramach których ryzyko, a co za tym idzie, również finansowanie jego niepożądanych skutków, przenosi się na podmiot trzeci. W obliczu wspomnianej na początku artykułu ewolucji instrumentów zarządzania ryzykiem, powyższy podział instrumentów finansowania ryzyka stał się obecnie mało aktualny. Pojawiły się bowiem nowe instrumenty, w ramach których stosuje się niekonwencjonalne rozwiązania oparte na instrumentach tradycyjnych bądź też instrumenty finansowania ryzyka inspirowane narzędziami rynku kapitałowego 6. Tradycyjny podział instrumentów finansowania ryzyka nawiązuje w pewnym sensie do rozwiązań brzegowych i nie uwzględnia instrumentów łączących w sobie retencję i transfer ryzyka w pewnych proporcjach, czyli instrumentów alternatywnych. 3. Alternatywne finansowanie ryzyka Termin alternatywne finansowanie ryzyka (alternative risk finance ARF) używany jest w odniesieniu do grupy instrumentów finansowania ryzyka, które nie wpisują się w tradycyjne, czyste rozumienie retencji i transferu ryzyka. Instrumenty alternatywnego finansowania ryzyka wywodzą się z rynku reasekuracji. W obecnej dobie wie- 4 Problem ten podkreślają graficzne ujęcia tzw. matryc ryzyka, gdzie zaleca się zastosowanie instrumentów zarządzania ryzykiem konkretnego rodzaju (w tym tradycyjnych instrumentów finansowania ryzyka) w zależności od częstości i dotkliwości skutków ryzyka. Przykład takiej matrycy ryzyka opisano między innymi w: R. Ratliff, S. Hanks, Evaluating risk, Managerial Auditing Journal 1992, nr 5, vol. 7, s. 27; E. Baranoff, Risk management and insurance, John Wiley, Hoboken NJ 2004, s Zob. G.E. Rejda, Principles of risk management and insurance, Addison Wesley, New York 2001, s. 13 i nast.; E.J. Vaughan, T. Vaughan, Fundamentals of risk and insurance, John Wiley, New York 2003, s. 17 i nast. 6 Zob. J. Lam, Enterprise risk management: From incentives to controls, John Wiley, Hoboken NJ 2003, s. 97.

18 30 I. Zarządzanie ryzykiem le z nich adaptuje się na potrzeby przedsiębiorstw, szczególnie tych dużych. Funkcjonowanie instrumentów uznawanych za alternatywne opiera się na równoczesnym stosowaniu retencji i transferu, co ma zwiększyć efektywność finansowania niepożądanych skutków ryzyka. Niektóre z instrumentów ARF zakładają wręcz, że transfer ryzyka uruchamia się dopiero po wykorzystaniu rezerw ekonomicznych w ramach retencji ryzyka. Bez wątpienia, należy je postawić na linii rozwiązań pośrednich (alternatywnych) względem tradycyjnie rozumianej retencji i transferu ryzyka (zob. ilustracja 3). Źródło: M. Wieczorek-Kosmala, Nietradycyjne instrumenty finansowania ryzyka w przedsiębiorstwie, [w:] Ekonomia, finanse. Współczesne wyzwania i kierunki rozwoju, red. H. Buk i in., Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach, Katowice 2010, s Ilustracja 3. Tradycyjne a alternatywne instrumenty finansowania ryzyka w przedsiębiorstwie Instrumenty alternatywnego finansowania ryzyka (ARF) często bywają zamiennie określane akronimem ART (alternative risk transfer ART). To drugie określenie jest zdecydowanie bardziej rozpowszechnione w praktyce gospodarczej. Akronim ARF lepiej oddaje jednak istotę instrumentów, które omawiamy, zwłaszcza przy założeniu, że transfer ryzyka traktuje się również jako instrument finansowania ryzyka 7. 7 C. Culp stosuje określenie finansowanie ryzyka w odniesieniu do samofinansowania, a więc tylko do retencji ryzyka. W odniesieniu do instrumentów alternatywnych