RYZYKO NADUŻYĆ W ZAMÓWIENIACH PUBLICZNYCH - CZY MOŻNA JE ZMIERZYĆ, CZY MOŻNA JE LEPIEJ KONTROLOWAĆ?

Transkrypt

1 RYZYKO NADUŻYĆ W ZAMÓWIENIACH PUBLICZNYCH - CZY MOŻNA JE ZMIERZYĆ, CZY MOŻNA JE LEPIEJ KONTROLOWAĆ? Grzegorz Makowski, Fundacja im. Stefana Batorego, Program Odpowiedzialne Państwo Warszawa, 4 kwietnia 2016 r.

2 Barometr Ryzyka Nadużyć w Zamówieniach Publicznych Podstawowe założenia PODSTAWOWE POJĘCIA Nieco inaczej o korupcji wszelkie formy partykularystycznej alokacji dóbr publicznych będące efektem nadużyć władzy oraz innych rodzajów wpływu mówmy szerzej o NADUŻYCIACH (np. Mungiu-Pippidi, A., Uslaner E. M., Conley R. S., Parson, T., Shils, E.) Czynniki ograniczające dostęp do dóbr publicznych (np. konkurencję) w obszarach, które co do zasady powinny być otwarte (np. w systemie zamówień publicznych) są traktowane jako przejaw ryzyka korupcji / nadużycia. CELE: Pobudzanie debaty publicznej o potrzebie przejrzystych procedur zamówień publicznych, podnoszeniu standardów i ograniczaniu ryzyka nadużyć i korupcji. Stworzenie powszechnie dostępnego narzędzia, przydatnego do diagnozowania zagrożenia nieprawidłowościami w systemie zamówień publicznych w makro-skali, tj. dla możliwie szerokiej grupy podmiotów zamawiających, zlecających, planujących zamówienia publiczne oraz dla dziennikarzy, ekspertów, badaczy i zainteresowanych obywateli. BAROMETR Forma indeks zbudowany ze wskaźników, których wartość może zostać ustalona maszynowo, to jest poprzez automatyczne pozyskanie danych z baz Urzędu Zamówień Publicznych (BZP) i Komisji Europejskiej (TED). Sposób przygotowania dobór wskaźników pod kątem zagrożeń wynikających z samego systemu prawnego (ekspertyza prawna); analiza literatury; konsultacje z ekspertami (z instytucji publicznych, naukowcami i praktykami), współpraca doświadczonym partnerem - Corruption Research Center Budapest.

3 Barometr Ryzyka Nadużyć w Zamówieniach Publicznych Ostateczna lista składników BRN (po dyskusji w gronie ekspertów i analizie statystycznej) 1. pojedynczy oferent 2. tryb zamówienia 3. Szczegółowość (długość) opisu przedmiotu zamówienia w ogłoszeniu 4. Kryteria kwalifikowalności 5. Liczba wymaganych poświadczeń, certyfikatów, itp. 6. Wysokość wadium 7. Waga kryteriów poza-cenowych 8. Długość okresu od ogłoszenia zamówienia do zamknięcia naboru ofert 9. Długość okresu od zamknięcia naboru ofert do podjęcia decyzji o wyborze wykonawcy Podstawa wyliczenia BRN Informacje z Biuletynu Zamówień Publicznych z okresu Tylko postępowania zakończone ogłoszeniem o udzieleniu Postępowania tylko w konkurencyjnych rynkach, tj. w branżach, w których wygrało co najmniej 5 różnych wykonawców, w latach Zamówienia o wartości pow EUR WIODĄCY WSKAŹNIK POJEDYNCZY WYGRANY (SINGLE BIDDING)

4 Polski rynek zamówień publicznych wg danych z BZP (2) Podstawa analiz dane bezpośrednio z BZP, z lat , łącznie przypadki postępowań (w zdecydowanej większości zakończonych ogłoszeniem o udzieleniu zamówienia): Przypadki poniżej tzw. progów unijnych (tj. poniżej 134 tys. EUR dla dostaw i usług oraz poniżej 5,2 mln EUR dla robót budowlanych) i powyżej limitów podlegania PZP (od 2014 pow. 30 tys. EUR). Łączna kwota udzielonych zamówień (wg ogłoszenia): PLN Ze względu na liczbę postępowań: 42,6% dotyczyło usług; 40,1% dostaw; 17,3% prac budowlanych. W ujęciu kwotowym na prace budowlane przeznaczono 65,3%; 18,4% na usługi i 16,3% na dostawy (całej kwoty z lat ). Przetargi w trybie nieograniczonym to 93,3% wszystkich analizowanych przypadków; 5,2% to zamówienia z wolnej ręki; pozostałe tryby, stanowiły łącznie 1,6% wszystkich przypadków (wciąż było to jednak ponad 36 tys. przypadków). UWAGA! Są rozbieżności między obrazem rynku wyłaniającym się z danych BZP, a danymi pochodzącymi ze sprawozdawczości zamawiających. Prawdopodobne przyczyny rozbieżności to: inne zakresy danych źródeł; inny tryb informowania; błędy w uzupełnianiu danych przez zamawiających. POSTULAT! Otwórzmy wszystkie dane dot. zamówień publicznych... dostęp do źródłowych danych ze sprawozdawczości do UZP powinien być taki sam jak do BZP.

5 Polski rynek zamówień publicznych wg danych z BZP udział poszczególnych typów zamawiających wg liczby zamówień, w latach samorząd szczebla gminnego wraz z jednostkami organizacyjnymi publiczne samodzielne zakłady opieki zdrowotnej administracja centralna publiczne szkoły wyższe i instytucje naukowe samorząd szczebla powiatowego wraz z jednostkami organizacyjnymi samorząd szczebla wojewódzkiego wraz z jednostkami organizacyjnymi siły zbrojne spółki zależne od samorządu szczebla gminnego przedsiębiorstwa prywatne jednostki organizacyjne samorządu (bez możliwości przyporządkowania do spółki skarbu państwa sądy organizacje pozarządowe spółki zależne od samorządu bez możliwości przyporządkowania do szczebla spółki zależne od samorządu szczebla wojewódzkiego inny kościelne osoby prawne organizacje samorządu terytoeialnego spółki zależne od samorządu szczebla powiatowego inne przedsiębiorstwa publiczne inne podmioty finansów publicznych spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe prokuratura 4,78% 2,97% 2,03% 1,30% 0,87% 0,62% 0,52% 0,49% 0,36% 0,31% 0,14% 0,12% 0,08% 0,07% 0,06% 0,03% 0,03% 0,01% 7,93% 10,42% 12,54% 23,81% 30,49% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

6 Polski rynek zamówień publicznych wg danych z BZP udział poszczególnych typów zamawiających wg kwoty udzielonych zamówień, w latach samorząd szczebla gminnego wraz z jednostkami organizacyjnymi administracja centralna publiczne samodzielne zakłady opieki zdrowotnej samorząd szczebla powiatowego wraz z jednostkami organizacyjnymi spółki zależne od samorządu szczebla gminnego samorząd szczebla wojewódzkiego wraz z jednostkami organizacyjnymi publiczne szkoły wyższe i instytucje naukowe siły zbrojne spółki skarbu państwa przedsiębiorstwa prywatne organizacje pozarządowe jednostki organizacyjne samorządu (bez możliwości przyporządkowania do sądy spółki zależne od samorządu szczebla wojewódzkiego inny organizacje samorządu terytoeialnego spółki zależne od samorządu bez możliwości przyporządkowania do szczebla kościelne osoby prawne spółki zależne od samorządu szczebla powiatowego inne przedsiębiorstwa publiczne spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe inne podmioty finansów publicznych prokuratura 13,71% 9,48% 8,00% 5,50% 5,41% 5,37% 1,89% 1,23% 1,15% 0,94% 0,82% 0,65% 0,36% 0,28% 0,20% 0,11% 0,07% 0,06% 0,05% 0,04% 0,03% 0,01% 44,68% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%

7 Średnie wskazania BRN w latach Średnia wartość w całym okresie to 0,32 pkt., relatywnie dobry wynik, choć trend jest negatywny,40,35,30,25,20,15 lata i miesiące

8 Wskaźnik pojedynczego oferenta w latach Jednocześnie spada odsetek postępowań z pojedynczym oferentem wzrost ryzyka nadużyć wiąże się z pozostałymi czynnikami,55,50,45,40,35,30,25 ym

9 Średnie wartości BRN wg miesięcy ( ) Ryzyko rośnie z końcem roku pośpiech, konieczność realizacji budżetu, pokusa uznaniowych decyzji (liczba zamówień nie jest istotnie zróżnicowania w porównaniu z innymi miesiącami),40,38,36,34,32,30,28,26,24,22,34,36,35,34,34,32,32,32,33,30,30,29 styczeń luty marzec kwiecień maj czerwiec lipiec sierpień wrzesień październik listopad grudzień miesiące średnia

10 Średnie wartości BRN wg miesięcy ( ) Ryzyko rośnie z końcem roku najbardziej skraca się okres od ogłoszenia o zamówienia do złożenia oferty, symptomy manipulacji kryteriami oceny i częściej pojawiający się pojedynczy oferenci,57,52,47,42,37,32,50,43,43,48,47,42,42,41,39,38,36,33,39,39,36,36,30,29,44,42,31,47,43,40,34,34,49,47,41,39,38,51,49,44,27,22 styczeń luty marzec kwiecień maj czerwiec lipiec sierpień wrzesień październik listopad grudzień Okres składania ofert Pojedynczy oferenci Waga kryteriów pozacenowych

11 Średnie wartości BRN i pojedynczy oferenci wg typów zlecających ( ) organizacje samorządu terytoeialnego inny zlecający organizacje pozarządowe inne podmioty finansów publicznych sądy spółki zależne od samorządu szczebla powiatowego UDZIAŁ W spółki RYNKU zależne (KWOTA) od samorządu 0,9% szczebla wojewódzkiego WARTOŚĆ UDZ. ZAMÓWIEŃ W LATACH jednostki organizacyjne samorządu (bez możliwości PLN spółki zależne od samorządu bez możliwości przyporządkowania do kościelne osoby prawne FUNDACJE 0,37 samorząd szczebla powiatowego wraz z jednostkami organizacyjnymi STOWARZYSZENIA 0,36 spółki skarbu państwa INNE NGO publiczne szkoły wyższe i instytucje naukowe (KLUBY SPORTOWE, OSP, ITP.) 0,40 spółki zależne od samorządu szczebla gminnego przedsiębiorstwa prywatne publiczne samodzielne zakłady opieki zdrowotnej inne przedsiębiorstwa publiczne samorząd szczebla gminnego wraz z jednostkami organizacyjnymi administracja centralna samorząd szczebla wojewódzkiego wraz z jednostkami siły zbrojne spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe prokuratura SNB BRN 0,40 0,38 0,38 0,37 0,36 0,36 0,36 0,36 0,35 0,34 0,34 0,34 0,33 0,33 0,33 0,33 0,32 0,32 0,31 0,31 0,31 0,27 0,26 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Większość zlecających uzyskuje wynik BRN pow. średniej (0,32). Szczególna grupa ryzyka: spółki publiczne, w szczególności zależne od samorządów woj. i pow. i spółki skarbu państwa. Ciekawostka kościelne osoby prawne: podwyższone ale nie najwyższe ryzyko, dominacja pojedynczych oferentów Ciekawostka niski wynik organizacji pozarządowych, w szczególności powiązanych ściśle z samorządem (np. kluby sportowe, OSP, etc.)

12 BRN dla gmin najważniejszych zlecających ( ) Przeciętny wynik BRN gmin (wraz z podległymi im jednostkami to 0,32 p.) Nieco wyższy BRN gmin miejskich i m.n.p. 0,33 p. Bogatsze gminy = większe ryzyko (istotna korelacja dochodów ogółem z BRN r=0,151, p=0,000, α=0,01). Ciekawostka nie ma zasadniczo różnicy co do ryzyka między gminami, w których rządzą inkumbenci, a gminami, gdzie rządzą nowo wybrani włodarze Ciekawostka w gminach miejskich rządzonych przez burmistrzów z list partyjnych ryzyko jest nieco większe niż przypadku komitetów lokalnych (0,34 do 0,33 p.). W gminach miejsko-wiejskich i wiejskich większe ryzyko generują włodarze lokalni. * Część analiz była możliwa dzięki pomocy dra Jarosława Flisa

13 Ryzyko w gminach kilka możliwych konsekwencji ( ) Gminy o wyższej wartości BRN bardziej się zadłużają. Gminy o wyższej wartości BRN wydają więcej na zakupy. Gminy o wyższej wartości BRN przeznaczają mniejszy budżet na inwestycje.

14 Portret pewnej instytucji Zachodniopomorskie Centrum Doskonalenia Nauczycieli KRÓTKA CHARAKTERYSTYKA AKTYWNOŚCI: Ogółem 1187 postępowań, na łączną kwotę 7,3 mln zł Przeciętna kwota zamówienia (wg OOU) to 4,7 tys. 99% to przetargi nieograniczone o przeciętnej wartości 5,5 tys. (sic!) 97% postępowania dot. usług 11 przypadków wolnej ręki o średniej wartości 87 tys. zł (sic!) ZNAKI ZAPYTANIA: 96% dostawców pochodzi z woj. zamawiającego 40 dostawców, którzy wygrali więcej niż 5 postępowań zdobyło ponad 2/3 kwoty w 91% postępowań tylko jeden oferent HIPOTEZY WYJAŚNIAJĄCE: Błędne wpisy do Biuletynu Zamówień Publicznych Zamawiający nie zna prawa zamówień publicznych Zamawiający stosuje tryb przetargu nieograniczonego tam gdzie nie musi, po to żeby ukryć partykularystyczne praktyki w dysponowaniu środkami publicznymi

15 Barometr Ryzyka Nadużyć bogactwo możliwych zastosowań Dla obywateli punkt zaczepienia dla inicjatyw strażniczych, lokalnych (i nie tylko) mediów, wszystkich tych, którzy chcieliby, żeby w ich wspólnotach lepiej gospodarowano publicznymi pieniędzmi. Dla oferentów narzędzie pomocne w ocenie własnych szans na rynku, motywujące do walki o wyższe standardy. Dla zamawiających do autodiagnozy, refleksji, ulepszania własnej kultury organizacyjnej. Dla regulatorów jeszcze jeden sygnalizator, że na rynku może dochodzić do nieprawidłowości. Dla analityków cenny zasób danych umożliwiający prowadzenia badań naukowych i stosowanych, projektowanie rozwiązań (np. w sferze zarządzania organizacjami).

16 Dziękuję za uwagę!