EUROPEJSKI RYNEK ENERGII ELEKTRYCZNEJ I GAZU POSTĘP PRAC NAD NOWYMI AKTAMI PRAWNYMI

Transkrypt

1 EUROPEJSKI RYNEK ENERGII ELEKTRYCZNEJ I GAZU POSTĘP PRAC NAD NOWYMI AKTAMI PRAWNYMI Autorzy: Jacek Biedrzycki, Małgorzata Kozak, Piotr Seklecki - pracownicy Departamentu Integracji Europejskiej i Studiów Porównawczych URE (Biuletyn URE 2/2005 ) Tocząca się od kilku lat dyskusja nad zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego i poprawy funkcjonowania wewnętrznego rynku Unii Europejskiej zaowocowała przygotowaniem przez Komisję Europejską i przedstawieniem w grudniu 2003 r. pakietu projektów aktów prawnych 1). W skład pakietu weszły: 1) Projekt Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie efektywnego wykorzystania energii przez odbiorców końcowych oraz usług energetycznych 2), 2) Projekt Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady odnośnie działań w celu zabezpieczenia niezawodności dostaw energii elektrycznej i inwestycji infrastrukturalnych 3), 3) Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady ustalająca wytyczne dla sieci transeuropejskich i zastępująca Decyzje 96/391/WE i 1229/2003/WE 4), 4) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego w sprawie dostępu do gazowych sieci przesyłowych 5). W dokumentach tych nacisk położony został zarówno na stronę popytową poprawa efektywności wykorzystania energii i rozwój narzędzi zarządzania popytem jak i podażową na obiektywnie istniejące potrzeby inwestycyjne (główne w zakresie połączeń międzysystemowych), które powinny być realizowane zgodnie z ustalonymi na szczeblu europejskim planami i priorytetami polityki Unii Europejskiej procesu zaopatrywania w energię. Zaproponowane rozwiązania oznaczały nowe obowiązki, tworzące ramy, w których swobodnie mogą się poruszać przedsiębiorcy i dzięki którym odbiorcy nie będą narażeni na przerwy w dostawie energii lub jej złą jakość. W 2004 r. projekty były przedmiotem ożywionych dyskusji, pracowitych uzgodnień szczególnie w Radzie. Zgodnie z zasadami procedury współdecydowania zostały przekazane również Parlamentowi Europejskiemu, Komitetowi Regionów oraz Europejskiemu Komitetowi Ekonomicznemu i Społecznemu. Wiele pierwotnie zaproponowanych treści zasad, warunków i sposobów (instrumenty) wdrożeń założonych celów projektowanych rozwiązań nie uzyskało akceptacji, co powodowało konieczność formułowania kolejnych wersji uzgadnianych dokumentów. Wydaje się, że proces legislacyjny jest już poważnie zaawansowany i jego finał będzie miał miejsce w obecnym roku. Pewność na obszarze całej Unii Europejskiej zaopatrzenia w odpowiedniej jakości energię, przy czym niedrogą i przyjazną środowisku jest jednym z elementarnych warunków konkurencyjności wspólnotowej gospodarki. Jednocześnie z legislacją w toku, w kwietniu 2004 r. zostały zakończone prace i w dniu 26 kwietnia 2004 r. została przyjęta Dyrektywa Rady Europejskiej 2004/67/WE dotycząca środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego 6). Pojawiają się także nowe okoliczności wymagające stosownych unormowań, i proces zaczyna się na nowo... Projekt Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie efektywnego wykorzystania energii przez odbiorców końcowych oraz usług energetycznych

2 Głównym celem zaproponowanego unormowania miało być usunięcie barier w świadczeniu usług energetycznych oraz znacząca poprawa efektywności energetycznej, w tym ustanowienie (dla promowania efektywnego wykorzystania energii) narodowych celów rocznych oszczędności w stosunku do średniorocznego zużycia energii w latach poprzednich, doprowadzenie do sytuacji, w której dostawcy detaliczni i/lub dystrybutorzy energii elektrycznej, gazu ziemnego, oleju opałowego i ciepła sieciowego będą mogli brać aktywny udział w rynku usług energetycznych oraz będą w stanie zapewnić ich dostępność dla odbiorców, a także promocję. Prace w Radzie nad projektem dyrektywy wykazały dyskusyjność wielu jej istotnych elementów, co doprowadziło do przedstawienia przez Prezydencję holenderską we wrześniu 2004 r. nowego teksu projektu dyrektywy. Zmiany zaproponowane przez Prezydencję zwiększają przede wszystkim swobodę państw członkowskich określenia (zdefiniowania) celów oszczędności zużycia energii (jeden plan sześcioletni zamiast rocznych). Poszerzona została również lista instrumentów, z której państwa członkowskie mogą korzystać przy implementowaniu dyrektywy. Propozycje Prezydencji mają również ułatwić odbiorcom końcowym dostęp do informacji o zużywaniu energii i możliwości jego zmniejszenia, porównania jej zużycia w czasie oraz cen energii. Zaproponowana została również zmiana częstotliwości składania raportów z wywiązywania się krajów z nałożonych zobowiązań (pierwszy po 3 latach, końcowy przedstawiający efekty do roku 2012 włącznie, powinien zostać przedstawiony nie później niż 8 lat od momentu implementacji dyrektywy do krajowych porządków prawych). Dodatkowo wprowadzono zmiany w metodologii kalkulacji (Aneks 1) oraz ogólne zasady obliczania i weryfikacji oszczędności energii (Aneks 4). Nad projektem dyrektywy toczą się już prace w Parlamencie Europejskim (w Komisji Przemysłu, Badań Naukowych i Energii), który planuje zakończyć pierwsze czytanie w kwietniu 2005 r. Zostało zgłoszonych 51 poprawek, najważniejsze z nich to: - zmiany definicji efektywności (wydajności) energetycznej, oszczędności energetycznej i sektora publicznego, co oznacza złagodzenie pewnych wymagań i łatwiejsze wywiązywanie się z nałożonych wymagań; - zwiększenie ilości energii będącej przedmiotem obrotu, wg której definiowani są drobni operatorzy sieci dystrybucyjnej i przedsiębiorstwa zajmujące się sprzedażą energii: z 50 GWh do 75 GWh; - wydłużenie okresu objętego projektem dyrektywy w latach ; - rozłożenie obowiązkowych celów na trzy etapy: co najmniej 3% oszczędności w okresie , co najmniej 4% oszczędności pomiędzy i co najmniej 4,5% w okresie ; - wprowadzenie obowiązkowej oszczędności energii w sektorze publicznym: odpowiednio 4,5% w pierwszych trzech latach, 5,5% w kolejnych trzech i 6% w ostatnich trzech latach trwania projektu (te zwiększone cele mogą być wliczane w wartości ogólne na dane lata); - powołanie Komitetu wspierającego Komisję w skład którego wejdą przedstawiciele państw członkowskich, który miałby możliwość proponowania zmian do zharmonizowanego systemu bottom-up stworzonego w celu oszacowania oszczędności energii; - wprowadzenie benchmarków dla każdego z indywidualnych rynków; - usunięcie postanowień dotyczących nieodpłatnych audytów;

3 - usunięcie postanowień dotyczących odzyskania kosztów przeprowadzonych audytów w taryfach przedsiębiorstw przesyłowych i dystrybucyjnych; - wzmocnienie zapisów dotyczących ustanawiania funduszy (został wprowadzony obowiązek) wspierających programy efektywności (wydajności) energetycznej; - przyznanie państwom członkowskim prawa do samodzielnego decydowania, w jaki sposób fundusze mają być finansowane. Wydaje się, że ten najtrudniejszy, a przy tym tak istotny dla perspektyw energetycznych dokument powoli uzyskuje akceptację, co umożliwi jego oficjalne przyjęcie. Projekt Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady odnośnie działań w celu zabezpieczenia niezawodności dostaw energii elektrycznej i inwestycji infrastrukturalnych W grudniu 2003 r. Komisja Europejska opublikowała projekt dyrektywy. Jej podstawowym celem było zobligowanie państw członkowskich do przejrzystego zdefiniowania polityki równoważenia podaży i popytu oraz do wdrożenia środków zarządzania popytem, jak również opracowania i wdrożenia standardów dotyczących bezpieczeństwa sieci przesyłowych i dystrybucyjnych. Osiągnięciu powyższych celów służyć miało zaproponowanie szerokiego wachlarza instrumentów, co powinno umożliwić beznakładowe osiągnięcie mocy rezerwowych. Ponieważ pierwotna propozycja spotkała się z dużą krytyką, duńska Prezydencja rozpoczęła prace nad jej zmianą. Nowa wersja projektu dyrektywy opublikowana została 18 listopada 2004 r. i dyskutowana jest w dwóch częściach Preambuły i Artykułów. Rada ds. Energii na spotkaniu 29 listopada 2004 r. uzgodniła wstępnie tekst projektu dyrektywy i prowadzone są prace nad tekstem preambuły 7). Jak dotąd odbyły się dwa spotkania Grupy Roboczej Rady UE poświęcone temu zagadnieniu, ostatnie miało miejsce 25 stycznia 2005 r. 8) Po spotkaniu Rady ds. Energii w dniu 29 listopada 2004 r., wprowadzanie zmian do treści dyrektywy jest już bardzo trudne. Nowa wersja preambuły opracowana została 7 stycznia br. a większość państw przyjęła wstępnie jej treść. Główne poprawki do pierwotnego tekstu projektu dyrektywy, opracowanego przez Komisję Europejską, dotyczą zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa, utrzymania równowagi pomiędzy popytem i podażą oraz usunięcia pewnych warunków w obszarze decyzji inwestycyjnych takich, jak konieczność brania pod uwagę zwiększonej możliwości wykorzystania OZE. Poprawki te mają także na celu zmniejszeniu roli regulatorów i Komisji w odniesieniu do nowo podłączanych podmiotów. Szereg poprawek zaproponowało Europejskie Stowarzyszenie Operatorów Systemów Przesyłowych (European Transmission System Operators ETSO), które bardzo aktywnie występuje zarówno wobec Parlamentu Europejskiego jak i Komisji w celu uzyskania dla ETSO takiego samego statusu jaki ma obecnie Grupa Europejskich Regulatorów dla Energii Elektrycznej i Gazu (European Regulators Group for Electricity and Gas ERGEG). Proponowane przez ETSO poprawki (z 6 stycznia) do projektu dyrektywy dawałyby możliwość powołania grupy, tożsamej z ERGEG iem, skupiającej operatorów przesyłowych. W tym kontekście spodziewana jest reakcja Rady Europejskich Regulatorów (Council of European Energy Regulators CEER), które zamierza wpływać na proces legislacyjny tak, aby zapewnić trwałą i niezmienną rolę regulatorów na poziomie europejskim.

4 Obecnie prace nad projektem dyrektywy wchodzą w końcową fazę. Projekt dyrektywy, w ramach procedury współdecydowania, jest już po pierwszym czytaniu w Komisji Przemysłu, Badań Naukowych i Energii Parlamentu Europejskiego. Opracowanie przez Parlament Europejski dossier z pierwszego czytania spodziewane jest na marzec-kwiecień 2005 r. Poprawki do raportu przygotowanego przez sprawozdawcę mogą być wnoszone do 15 lutego br. Komisja Przemysłu, Badań Naukowych i Energii Parlamentu Europejskiego przewiduje głosowanie nad projektem dyrektywy w marcu a zgromadzenie plenarne Parlamentu w sprawie głosowania planowane jest na kwiecień bądź maj bieżącego roku. Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiająca wytyczne dla sieci transeuropejskich i zastępująca Decyzję 96/391/WE i 1229/2003/WE Za najważniejszy cel projektu decyzji uznać można potrzebę przeanalizowania i ewentualnego zmodyfikowania priorytetowych kierunków rozwoju transeuropejskich sieci energetycznych. Potrzeba dostosowania projektów oznaczonych jako: projekty we wspólnym interesie, projekty priorytetowe i projekty w interesie europejskim, wynika z faktu poszerzenia UE o dziesięć państw, w tym o Polskę. W wyniku poszerzenia sytuacja na wspólnotowym rynku energii uległa zmianie, co wymusza rewizję wytycznych w sprawie transeuropejskich sieci energetycznych. Projekt decyzji przesłany został do Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej w lutym 2004 r., a dyskusja w Radzie odbyła się 10 czerwca 2004 r. Na czerwcowym posiedzeniu Rady projekt decyzji uzgodniony został na poziomie ideowym. Obecnie są już opracowane cztery załączniki do projektu decyzji, zawierające wykazy konkretnych projektów inwestycyjnych przewidzianych do realizacji w ramach różnych procedur współfinansowania przez Komisję Europejską, jako priorytetowych z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego UE. W toku prac Komisja Europejska zaproponowała podniesienie poziomu współfinansowania przez Wspólnotę wybranych priorytetowych projektów z zakresu budowy transeuropejskich sieci energetycznych z 10% do 20%. Zaproponowała także zwiększenie z 10% do 30% udziału współfinansowania przez Wspólnotę wybranych projektów z zakresu realizacji projektów transgranicznych. Niemniej jednak, Komisja nie uzyskała pełnego poparcia dla proponowanych zmian. Kompromisowe rozwiązanie osiągnięte zostało na posiedzeniu Rady UE ds. Ekonomicznych i Finansowych (tzw. Rady ECOFIN) w dniu 25 listopada 2004 r. Zakłada ono maksymalnie 20%-owy poziom współfinansowania priorytetowych projektów energetycznych przez Wspólnotę. Ze względu na fakt, że pierwsze czytanie w Parlamencie Europejskim odbędzie się nie wcześniej niż w kwietniu-maju 2005 r. przypuszczać można, że ostateczne przyjęcie Decyzji nastąpić może pod koniec bieżącego roku. Projekt Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie dostępu do gazowych sieci przesyłowych Projekt rozporządzenia w sprawie warunków dostępu stron trzecich do sieci przesyłowych gazu ziemnego z grudnia 2003 r., został przyjęty przez Radę ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii 10 czerwca 2004 r. Warto przypomnieć, iż celem rozporządzenia jest ujednolicenie zasad funkcjonowania wewnętrznego rynku gazu poprzez wprowadzenie niedyskryminacyjnych zasad dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego, zharmonizowanie metodologii ustalania taryf przesyłowych, ustalenie usług

5 związanych z dostępem do sieci, ujednolicenie zasady alokacji mocy oraz zarządzania ograniczeniami w przesyle, wyznaczenie wymogów przejrzystości, zasad bilansowania, oraz opłat z tym związanych, a także ułatwień w handlu prawami dostępu do mocy przesyłowych. Ponadto w projekcie znalazły się zapisy zobowiązujące Komisję do monitorowania wdrażania rozporządzenia przez państwa członkowskie oraz informowania o skuteczności działań w zakresie wprowadzenia przejrzystych i odzwierciedlających koszty zasad dostępu do sieci przesyłowych oraz zamieszczania informacji w corocznym raporcie dot. rynku gazu. Termin wejścia rozporządzenia został ustalony w projekcie na 1 lipca 2006 r. a Wytycznych dobrych praktyk TPA, stanowiących jego załącznik, na 1 stycznia 2007 r. W trakcie prac legislacyjnych do projektu rozporządzenia zostały zaproponowane 63 poprawki w większości oparte na zapisach Drugich Wytycznych Dobrych Praktyk TPA 9). Głosowanie nad poprawkami odbyło się r. podczas II czytania rozporządzenia w Komisji Przemysłu, Badań Naukowych i Energii Parlamentu Europejskiego. Przyjęto zaledwie 3 poprawki, z których najważniejszą jest wyłączenie Europejskiego Stowarzyszenia na rzecz Płynności Wymiany Energii (EASEE-gas) z procedury opracowywania zgłaszania zapotrzebowania na zdolność przesyłową. 10) Ostateczne głosowanie nad tekstem rozporządzenia nastąpi w Parlamencie Europejskim najprawdopodobniej w kwietniu br. Przewiduje się, iż wdrożenie przedmiotowej regulacji powinno spowodować docelowo zwiększenie konkurencji i zmniejszenie kosztów działalności podmiotów sektora gazowego. W przypadku Polski niezbędne będzie opomiarowanie systemu przesyłowego w zakresie ilości i jakości gazu, rozbudowanie systemu transmisji danych pomiarowych (telemetria) oraz wdrożenie systemu informatycznego do odczytywania i przetwarzania danych oraz dobowego i godzinowego bilansowania gazu. 11) Nowe akty prawne Dyrektywa Rady 2004/67/WE z 26 kwietnia 2004 r. dotycząca środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego Równolegle z dyskusją nad pakietem legislacyjnym z grudnia 2003 r. trwały prace nad projektem dyrektywy dotyczącej środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego, które zakończono jej przyjęciem 26 kwietnia 2004 r. Wartość tego dokumentu jest znaczna z uwagi na fakt, iż jest to pierwszy akt prawny, który zawiera konkretne mechanizmy postępowania w przypadku zakłóceń w dostawach gazu do UE. Sama definicja bezpieczeństwa dostaw została już określona we wcześniejszych dokumentach unijnych, tj. Zielonej Księdze Komisji Europejskiej Ku europejskiej strategii bezpieczeństwa energetycznego przyjętej 29 listopada 2000 r. 12), która to została przywołana we wstępie do tego aktu. Dyrektywa definiuje pojęcie zaburzenia dostaw gazu 13), precyzyjnie nakreśla standardy bezpieczeństwa dostaw, czyli sytuacje, kiedy odbiorcy domowi są szczególnie chronieni (tj. zakłócenia w dostawach, wyjątkowo niskie temperatury, wyjątkowo wysokie zapotrzebowanie), zobowiązuje państwa członkowskie do przekazywania sprawozdań z sytuacji na krajowych rynkach gazu 14), co pozwoli Komisji Europejskiej na stałe monitorowanie wspólnotowego rynku oraz zaleca stosowanie zasady solidarności między państwami UE w sytuacjach kryzysowych. Ponadto dyrektywa ustanawia Grupę Koordynacyjną ds. gazu, składającą się z przedstawicieli Komisji Europejskiej (przewodnictwo), państw członkowskich, branży gazowniczej i zainteresowanych

6 odbiorców, której zadaniem jest w przypadku wystąpienia kryzysu w dostawach gazu wypracowanie odpowiednich środków zaradczych dla jego rozwiązania. Dyrektywa, w terminie do 19 maja 2006 r., zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia odpowiednich przepisów niezbędnych do stosowania tego aktu. Komisja Europejska do 19 maja 2008 r. ma przedstawić sprawozdanie ze skuteczności działania zapisów dyrektywy oraz ich wpływu na unijny rynek gazu. * * * Zaprezentowany pakiet aktów prawnych, ilość poprawek, jakie zostały zgłoszone wskazuje, że osiągnięcie konsensu nie jest sprawą prostą, co powoduje, że prace pomimo wielu wysiłków nie posuwają się w tempie, jakie zakładała Komisja Europejska. Niewątpliwie wprowadzenie uzgodnionych rozwiązań zmieni rynek i sposób funkcjonowania jego uczestników. Dla wspólnego bezpieczeństwa Unii Europejskiej, rozwoju wspólnego rynku, akty te powinny zostać przyjęte jak najszybciej. Kontynuacją tego procesu jest ogłoszenie przez Komisję Europejską priorytetowych zadań na 2005 r. wobec sektora energetycznego 15). Są to m.in. 5-letni program promocji efektywności energetycznej, nowy plan wspierania wykorzystywania źródeł odnawialnych (biomasa), jak również nowy projekt dyrektywy dot. czystych ekologicznie samochodów. Jednocześnie Komisja Europejska zamierza opublikować raport na temat stosowania Dyrektywy 2001/77/WE dotyczącej promocji źródeł odnawialnych w produkcji energii elektrycznej, jak również dokonać przeglądu założeń dotyczących bezpieczeństwa dostaw zawartych w Zielonej Księdze z 2000 r. Ponadto Komisja, ze względu na złą sytuację w transporcie surowców energetycznych wewnątrz wspólnoty, planuje przeprowadzić ocenę istniejących rozwiązań prawnych dotyczących tworzenia wewnętrznego rynku energii elektrycznej i gazu. Nowe propozycje legislacyjne mogą pojawić się również dla sektora paliw płynnych. Prawdopodobnie dotyczyć one będą zwiększenia minimalnych zapasów ropy naftowej, tak aby pokrywały 120 dni konsumpcji krajowej. Kwestie te będą dyskutowane z branżą paliwową. Rozwój wspólnego rynku energii elektrycznej i gazu wymaga zatem jeszcze wielu nakładów pracy. 1) J. Biedrzycki, Z. Janiszewska, M. Kozak, P. Seklecki, Europejski rynek energii elektrycznej i gazu projekty nowych uregulowań Komisji Europejskiej, Biuletyn URE nr 2 (34) z 1 marca 2004 r., str ) Draft Directive of the European Parliament and of the Council on Energy End-Use Efficiency and Energy Se-rvices (COM (2003) 739). 3) Draft Directive of the Europan Parliament and of the Council concerning measures to safeguard security of electricity supply and infrastructure investment (COM (2003) 740). 4) Draft Decision of the European Parliament and of the Council laying down guidelines for trans European energy networks and repealing Decisions no 96/391/EC and No 1229/2003/EC (COM (2003) 742).

7 5) Draft Regulation of the European Parliament and of the Council on conditions for access to the gas transmis-sion networks (COM (2003) 741). 6) Council Directive 2004/67/EC of 26 April 2004 concering measures to safeguard security of natural gas supply, Official Journal L127, 29/4/2004 P ) Informacje zaczerpnięte z dokumentów zamieszczonych na stronach internetowych Komisji Przemysłu, Badań Naukowych i Energii Parlamentu Europejskiego 8) Jak wyżej. 9) Więcej na ten temat w artykule dr. Mariana Ślifierza, VIII Europejskie Forum Regulacji Gazu, Madryt 8-9 lipca 2004 r., Biuletyn URE nr 5/ ) Źródło: CEER WEEKLY, issue 04, 28 January ) Koszt opomiarowania stacji redukcyjno-pomiarowych I stopnia oszacowano wstępnie na 120 mln, a w przyszłości niezbędne będą nakłady inwestycyjne na opomiarowanie wszystkich wejść i wyjść z systemu. Koszt zainstalowania urządzeń do pomiaru jakości gazu w głównych punktach sieci oszacowano na 10 mln zł źródło: Analiza projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie warunków dostępu do sieci prze-syłowej gazu ziemnego, r. Departament Bezpieczeństwa Energetycznego Ministerstwa Gospodarki i Pracy. 12) W Zielonej Księdze zdefiniowano pojęcie bezpieczeństwa dostaw jako strategii, która polega na podjęciu działań służących zmniejszeniu ryzyka uzależnienia UE od zewnętrznych dostawców. 13) Zaburzenie dostaw gazu oznacza sytuację, w której UE narażona byłaby na ryzyko utraty ponad 20% swoich dostaw z państw trzecich, bez możliwości wsparcia ze swoich wewnętrznych źródeł art. 2 pkt 2 Dyrektywy 2004/67/WE. 14) Informacje powinny dotyczyć możliwości magazynowych, zawartych kontraktów na dostawy gazu oraz polityki regulacyjnej. 15) Europe Information Energy,