Uwarunkowania prawne polityki surowcowej. Krzysztof Szamałek

Transkrypt

1 Uwarunkowania prawne polityki surowcowej Krzysztof Szamałek Problemy polityki i bezpieczeństwa surowcowego Polski postulaty środowiska naukowego 2 czerwca 2015 r.

2 Potrzeba uściślenia Nie chodzi o politykę surowcową Chodzi o politykę w zakresie surowców mineralnych Chodzi o politykę geologiczną, gdyby nie możliwość konfuzji to o geopolitykę A zatem chodzi o geominpolitykę

3 Bezpieczeństwo państwa Bezpieczeństwo cywilne Bezpieczeństwo militarne

4 Bezpieczeństwo cywilne Bezpieczeństwo surowcowe Bezpieczeństwo zdrowotne Bezpieczeństwo środowiskowe Bezpieczeństwo socjalne Etc. Etc.

5 Bezpieczeństwo surowcowe państwa Własność kopalin Prawa i obowiązki Właściciela Poszukiwanie Wydobycie Użycie Zakończenie Surowce mineralne Surowce niemineralne i żywność

6 Bezpieczeństwo w zakresie surowców mineralnych Bezpieczeństwo surowców energetycznych Bezpieczeństwo surowców nieenergetycznych Czy taki podział jest uzasadniony i dlaczego? Bezpieczeństwo państwa? Bezpieczeństwo inwestorów i przedsiebiorców?

7 Niezbędne kroki Sformułować i zobiektywizować zakres oraz cele geopolityki w ramach strategii politycznej i gospodarczej państwa Określić dominium i imperium państwa w zakresie geologii Rozpocząć dyskusję legislacyjną i opracować spójny, nowoczesny, użyteczny, skuteczny, czerpiący z tradycji polskiej i uwzględniający międzynarodowe uwarunkowania kodeks geologiczny i górniczy

8 Ramy i podstawy prawne Konstytucja art.5 Ustawa o bezpieczeństwie w zakresie surowców mineralnych Kodeks geologiczny i górniczy Programy wykonawcze, polityki, strategie Dyrektywy UE, Rozporządzenia UE, Umowy międzynarodowe Standardy międzynarodowe JORC, UNFC

9 Etapy tworzenia prawa pgg 1. dostosowawczo-przygotowawczy pioniersko-nowatorski dojrzałości i praktycznego stosowania wraz z analizą potrzeb zasadniczych zmian 4. cd. 3 i podjęcie zasadniczych zmian dostosowania do nowego porządku i wprowadzania życzeń do ustawy krytyczna analiza i ocena przyjętych zmian i myślenie o przyszłości 2015???????? 7. im bardziej się przyglądać tym coraz więcej luk widać

10 Cechy zmian 1994 mimo braków spójna koncepcja, podobna do ustawy Wilczka było to, co niezbędne doprecyzowanie, dostosowanie do unijnej regulacji, usuwanie błędów, racjonalizacja przeregulowanie, szum informacyjny, nieprzejrzystość, eklektyczność, ślady nacisków lobbies

11 Podstawowa kontrowersja Jednym z najistotniejszych mankamentów ustawy pgg było mało precyzyjnie sformułowane fundamentalne zagadnienie prawa własności złóż kopalin. Zapis artykułu 7 ustawy (Ustawa 1994) budził od samego początku szereg wątpliwości i kontrowersji. Dlatego wprowadzono praktyczne rozwiązanie polegające na uznaniu, iż kryterium przesądzającym o typie własności złóż kopalin jest sposób ich eksploatacji. Kopaliny wydobywane sposobem odkrywkowym były związane z własnością nieruchomości, zaś wydobywane podziemnie i otworowo należały do Skarbu Państwa.

12 Dominium i imperium państwa Działalność poszukiwawczo- rozpoznawcza kopalin, a zwłaszcza wydobycie kopalin jest w Polsce działalnością reglamentowaną (imperium). Państwo chcąc jednocześnie zachować swoje władztwo w zakresie własności istotniejszych złóż kopalin (dominium) wprowadziło w ustawie npgg rozróżnienie na kopaliny objęte własnością górniczą przysługującą Skarbowi Państwa (art.10 ust.1 i 5) oraz na kopaliny, których złoża są związane z własnością nieruchomości gruntowej (art.10 ust.3). Rozróżnienie to jest następstwem wcześniejszych regulacji ustawowych, które jednoznacznie wyróżniały kopaliny podstawowe i pospolite (Ustawa 1994), ale niejednoznacznie określało dominium państwa w obszarze tytułu własności złóż kopalin.

13 Czy węglowodory to kopaliny? Istotną zmianą wprowadzoną nowelą w 2014 roku jest nowe zredagowanie całego rozdziału 3 dotyczącego koncesji na węglowodory. Znowelizowana ustawa pgg wprowadza w zakresie węglowodorów nową dodatkową instytucję koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopaliny. To jest nowe podejście do gospodarki złożami kopalin, które zasadniczo zmienia procedurę oraz czas, który będzie niezbędny dla rozpoczęcia a następnie dla rozpoznania i przygotowania wydobycia kopalin. Czy taka procedura jest niezbędna tylko dla węglowodorów?

14 Czy ditlenek węgla to gaz? Obszerna regulacja związana z magazynowaniem ditlenku węgla Regulacja generalna dotycząca magazynowania gazów byłaby właściwsza (azot),

15 Czy górnictwo wymaga takich zapisów? Art. 53 pgg kwalifikacje w zakresie górnictwa przypomina bardziej regulamin zakładu pracy niż ustawę Artykuły pgg wrażenie regulaminu zakładu pracy pogłębiają jeszcze bardziej Podobnie w przepisach dotyczących rzeczoznawców art. 71 do 76 Wymaga to starannej analizy i wniosków Uleganie silnemu lobby górniczemu

16 Dyskusja i De lege ferenda Mimo rozbudowanego słownika definicji brak szeregu fundamentalnych definicji lub ich niejednoznaczność: -kopalina -górotwór - złoże kopaliny (naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą) W zakresie tak złożonego prawa materialnego, jakim jest prawo geologiczne i górnicze, lepiej sprawdza się technika legislacyjna oparta na modelu adaptacyjnym ex post, a nie antycypacyjnym ex ante.

17 Złoże kopaliny złoże ( ) to nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, powstałych w wyniku procesów naturalnych lub techniczno-technologicznych przetwarzania skał w górotworze, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. złożem kopaliny jest każde naturalne lub antropogeniczne nagromadzenie minerałów i substancji we wszystkich stanach skupienia mające zatwierdzoną dokumentację geologiczną i będące przedmiotem aktualnego lub przyszłego wydobycia złożem kopaliny jest jej nagromadzenie udokumentowane zgodnie z wymaganiami ustawy prawo geologiczne i górnicze (PAN 2011 Nieć)

18 Istotne wątpliwości definicyjne Szamałek (2011) syngaz i jego zagospodarowanie bezspornie podziemne zgazowanie prowadzi do ubytku złoża (przedmiotu własności Skarbu Państwa przyp.ksz), (...) uzyskiwana substancja (gaz) nie jest kopaliną wydobywaną ze złoża (Lipiński 2013). Lipiński (2013) analizując zagadnienie podziemnego zgazowania węgla stwierdzając złoże węgla jest własnością Skarbu Państwa, de lege lata brak jednak podstaw do ustanowienia (...) użytkowania górniczego, (...) koncesjonowania takiej działalności...

19 Braki i niedoskonałości prawa geologicznego i górniczego (2011) brakuje wprowadzenia do porządku prawnego takich nowych istotnych pojęć jak: decyzja inwestycyjna, dokumentacja geologicznoinwestycyjna oraz faza wydobywania. wprowadzenie specyficznej instytucji Prawa geologicznego i górniczego, tj. decyzji inwestycyjnej - brak legalnej definicji tego pojęcia może utrudniać wykładnie nowych przepisów

20 Ochrona złóż niezagospodarowanych Zgodnie z propozycją ustawy o ochronie złóż kopalin (PAN 2011) ma ona regulować zasady: ochrony złóż kopalin i obszarów ich perspektywicznego występowania, postępowania z obszarami występowania udokumentowanych złóż i obszarami perspektywicznymi występowania złóż kopalin, racjonalnej gospodarki złożami kopalin. obszarem perspektywicznym występowania złóż kopalin jest teren, na którym istnieją uzasadnione przesłanki ich występowania, dla którego sporządzono kartę informacyjną zgodnie z wymaganiami ustawy, wpisany do ewidencji obszarów perspektywicznych występowania złóż kopalin (PAN 2011).

21 Górotwór Ustawa używa wielokrotnie sformułowań typu przestrzeń skalna, górotwór Wykładnia leksykalna: zespół skał, w których prowadzone są roboty górnicze (Słownik języka polskiego) górotwór to powierzchnia terenu wraz z przestrzenią skalną pod nią.

22 Normy kolizyjne Woda jako kopalina, Woda spełniająca jednocześnie kryteria wody termalnej, leczniczej i solanki Odmienna opłata eksploatacyjna Złoże kopaliny wielosurowcowej

23 Kwalifikacje zawodowe w geologii Kwalifikacje wskazane przez pgg w zakresie geologii obecnie nabywa się dożywotnio. Geolog europejski - wymaga od posiadających ten tytuł corocznego potwierdzania bycia aktywnym zawodowo i uzyskania każdego roku wymaganego limitu punktów, co skutkuje przedłużeniem tytułu na kolejny rok Ponadto wzorem rozwiązań stosowanych m.in. w naukach prawnych, geodezji należy dążyć do wprowadzenia rozwiązań nadających uprawnienia geologiczne (kwalifikacje) osobom uzyskującym stopień naukowy doktora habilitowanego w odpowiedniej dziedzinie geologii

24 Państwowa Rada Geologiczna rozumienie zasad dialogu i konsultacji leży u podstaw ustawowego umocowania Państwowej Rady Ochrony Przyrody (art.96 ustawy prawo ochrony przyrody) czy Państwowej Rady Ochrony Środowiska (art. 387 ustawy prawo ochrony środowiska). Podobnie z prawem wodnym (Ustawa 2001) konstytuującym Krajową Radę Gospodarki Wodnej (art. 96) jako organ opiniodawczo-doradczy prezesa Krajowego zarządu gospodarki Wodnej. Prawo geologiczne i górnicze winno także stosownym zapisem stworzyć Państwową Radę Geologiczną (Szamałek 2008) określić zakres i cele oraz zadania przed nią stojące (jak również tryb i zasady jej powołania).

25 Naruszenie integralności i spójności prawa geologicznego i górniczego Niedobra praktyką ostatnich kilku lat stały się regulacje materii prawa geologicznego i górniczego wprowadzane innymi ustawami (ustawa o podatku od wydobycia niektórych kopalin 2012). Na wniosek ministra finansów wprowadzono ustawowe opodatkowanie wydobycia miedzi, srebra, gazu ziemnego i ropy naftowej (te zmiany dotyczące węglowodorów wejdą w 2016 roku). W 2014 roku minister skarbu państwa przedłożył natomiast propozycje ustawy w sprawie szczególnych zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania i transportowania węglowodorów.

26 Propozycja ministra skarbu tak dalece uprzywilejowuje poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobycie węglowodorów, że może stanowić to istotne zagrożenie dla innych kopalin zaliczanych do surowców strategicznych czy pierwiastków krytycznych, których listy do tej pory w kraju nie sporządzono. ustawa o specjalnym podatku węglowodorowym definiuje takie zasadnicze pojęcia jak kopalina towarzysząca (art.2 pkt 3) czy węglowodory (art.2 pkt 11), co powinno znajdować się w definicjach prawa geologicznego i górniczego.

27 Zmiana filozofii Państwo określało warunki na jakich przedsiębiorca może wydobywać kopaliny Przedsiębiorca określa warunki na jakich chce wydobywać kopaliny będące własnością skarbu państwa Racjonalna gospodarka złożem to zadanie państwa i jego organów Maksymalizacja zysku to zadanie przedsiębiorcy górniczego

28 JORC i inni Kodeks Wykazywania Wyników Prac Geologicznych i Zasobów Złóż Rud Metali (Australasian Code for Reporting of Exploration Results, Mineral Resources and Ore Reserves) znany jako tzw. kodeks JORC. Australia i Oceania (JORC) JORC Code (1989 r.), Chile (National Committee) Certification Code (2004 r.), Kanada (CIM Standing Committee on Reserve Definition) CIM Standards (2000 r.), Europa (PERC) PERC Code (2001 r.) RPA (SAMCODES) SAMREC Code (2000 r.), Stany Zjednoczone (SME) SME Guide (1992 r.), Federacja Rosyjska (OERN) NAEN Code (2011 r.), Mongolia MRC Code (2014) polski Kodeks Wyceny Złóż Kopalin POLVAL, Międzynarodowa Ramowa Klasyfikacja Zasobów ONZ (UNFC),.

29

30 Kierunki rozwiązań konwencyjnych Należy uwzględnić między innymi następujące problemy jako minimum konwencyjne: zasady poszukiwania i rozpoznawania zasobów wód podziemnych i złóż kopalin, ustanowienie jednolitej międzynarodowej klasyfikacji złóż kopalin, ustanowienie jednolitej metodologii określania wartości aktywów geologicznych, określenie minimalnego stopnia rozpoznania wód i złóż kopalin na potrzeby procesu inwestycyjnego, zasady prowadzenia racjonalnej gospodarki zasobami wód podziemnych i złożami kopalin, zasady ochrony złóż niezagospodarowanych i prognostycznych (perspektywicznych?), zasady likwidacji wyrobisk i rekultywacji terenów pogórniczych, zasady gospodarki przestrzenią w górotworze dla celów magazynowych i składowania odpadów.

31 Proponowana konwencja nie może odnosić się oczywiście do praw własności kopalin, systemu udzielania zezwolenia (koncesje, zgody, licencje) na działalność geologiczną czy górniczą. Są to kwestie podlegające jurysdykcji państwa mieszczące się w jego Imperium i dominium. Jednak ramowe regulacje ułatwiające światowy dialog i zrozumienie w zakresie ochrony zasobów górotworu, racjonalnej gospodarki złożami, wspólnej i zrozumiałej klasyfikacji wód podziemnych i zasobów kopalin są pożądane i oczekiwane.

32 Wnioski W praktyce legislacyjnej prawa geologicznego i górniczego dostrzec można następujące trendy: -przeregulowanie szczegółowe w obszarach nie rokujących szybkiego podjęcia działań (m.in. zapisy dotyczące wydobycia gazu z łupków, regulacje związane z podziemnym składowaniem dwutlenku węgla); -brak właściwej regulacji normatywnej w zakresie podstawowych definicji prawa geologicznego i górniczego (górotwór, kopalina, złoże kopaliny); Eklektyzm ustawy, błędy merytoryczne

33 Wnioski -brak systemowego podejścia do takich istotnych zagadnień jak: problematyka kwalifikacji geologicznych (uprawnień), efektywności zapisów w zakresie wydobycia kopalin na własne potrzeby, brak sformalizowanych podstaw prowadzenia dialogu organu koncesyjnego i organu administracji geologicznej (minister środowiska) ze środowiskiem geologicznym (Państwowa Rada Geologiczna); Brak regulacji ułatwiającej powstawanie i rozwój podmiotów typu geological junior companies stanowiące istotę działań poszukiwawczych o podwyższonym ryzyku -coraz słabsza wiodąca rola ministra środowiska w zakresie jego odpowiedzialności za obszar geologii i górnictwa (samodzielne inicjatywy legislacyjne w tym obszarze ministra finansów oraz ministra skarbu państwa).

34 Komisja kodyfikacyjna prawa geologicznego i górniczego Ocena wszystkich wskazanych wcześniej zjawisk prowadzi do wniosku o konieczności powołania przez prezesa rady ministrów komisji kodyfikacyjnej do opracowania jednolitego kodeksu geologiczno-górniczego. Nie ma bowiem obecnie kompleksowej regulacji działalności geologicznej i wydobywczej typu kodeksowego.

35 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów Dz.U Art. 12a. Komisja do spraw projektów kodyfikacji Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, tworzyć komisje do opracowania projektów kodyfikacji określonych dziedzin prawa, uwzględniając dorobek nauki i doświadczenia praktyki. Rada Ministrów wydając rozporządzenie, określi nazwę i przedmiot działania komisji oraz jej skład i tryb postępowania.

36 Dz.U ze zm. ogłoszonymi w Dz.U ROZPORZĄDZENIE RADY MINISTRÓW z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego (Dz. U. z dnia 31 grudnia 2003 r.) Na podstawie art. 12a i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 i Nr 80, poz. 717) zarządza się, co następuje: 1. Przy Ministrze Sprawiedliwości tworzy się Komisję Kodyfikacyjną Prawa Karnego, zwaną dalej "Komisją. 2. W skład Komisji wchodzą: 1) przewodniczący Komisji; 2) zastępca przewodniczącego Komisji; 3) członkowie Komisji w liczbie od 8 do 12 osób; 4) sekretarz Komisji Przewodniczącego Komisji powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek Ministra Sprawiedliwości. 2. Zastępcę przewodniczącego Komisji oraz członków Komisji powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek Ministra Sprawiedliwości zgłoszony po zasięgnięciu opinii przewodniczącego Komisji. 3. Osoby, o których mowa w ust. 1 i 2, są powoływane spośród wybitnych przedstawicieli nauki i praktyki prawa karnego.

37 Komisja kodyfikacyjna Zadaniem komisji byłoby opracowanie nowoczesnej spójnej, jednolitej, uwzględniającej współczesny rozwój geologii i górnictwa, gospodarki surowcami mineralnymi - ustawy. Dokument powinien być przygotowany starannie, bez pracy w warunkach stresu związanych z koniecznością terminowego przygotowania propozycji. Kodeks geologiczno-górniczy powinien stanowić nowoczesny fundament prawny dla funkcjonowania państwa w tak ważnym sektorze gospodarczym jakim jest gospodarka kopalinami i surowcami