UCHWAŁA NR KI - 411/207/14 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 30 lipca 2014 r. znak sprawy: KI /73/14

Transkrypt

1 UCHWAŁA NR KI - 411/207/14 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 30 lipca 2014 r. znak sprawy: KI /73/14 Kolegium Izby działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.) oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1113, z późn. zm.) o r z e k a I. o stwierdzeniu nieważności 2 ust. 2 Uchwały NR LIII Rady Gminy Czernichów z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół publicznych, oddziałów przedszkolnych przy szkołach publicznych oraz niepublicznych przedszkoli oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania; - w zakresie dotyczącym określenia podstawy obliczania dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej - nie będącego uczniem niepełnosprawnym; o r a z o r z e k a, II. że uchwałę NR LIII Rady Gminy Czernichów z dnia 26 maja 2014 r. (j.w.) wydano z naruszeniem prawa, w zakresie określonym w pkt 3 uzasadnienia. UZASADNIENIE 1. Dotycząca dotacji oświatowych uchwała NR LIII Rady Gminy Czernichów z dnia 26 maja 2014 r. przekazana została przez Wójta Gminy do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w dniu 10 lipca 2014 r. Uprzednio uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 10 czerwca 2014 r. pod pozycją Przy przekazaniu uchwały do organu nadzoru Wójt Gminy dopuścił się zwłoki stanowiącej naruszenie dyspozycji z przepisu art. 90 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Badając zgodność z prawem uchwały NR LIII Kolegium Izby na posiedzeniu w dniu 16 lipca 2014 r. dokonało oceny jej ustaleń z prawem normującym zakres kompetencji rad gmin do stanowienia uchwał prawa miejscowego z powołanych w podstawie przepisów art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 1

2 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm. dalej: u.s.o. ). Oceniono również prawidłowość norm ustanowionych przedmiotową uchwałą z punktu widzenia ich zgodności z przepisami prawa regulującego kwestie dotowania z budżetu gminy szkół publicznych, oddziałów przedszkolnych publicznych szkół podstawowych oraz przedszkoli niepublicznych. W wyniku dokonanych ocen, Kolegium Izby stwierdziło, że w zapisie 2 ust. 2 uchwały Rada Gminy nieprawidłowo określiła zasady ustalania wysokości dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej. Odrębną wadą uchwały okazało się być niezamieszczenie w uchwale żadnych ustaleń miarodajnych dla udzielania z budżetu Gminy Czernichów dotacji na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju. Stwierdzono także nieścisłości legislacyjne niektórych zapisów tekstu prawnego uchwały. W uchwale z dnia 16 lipca 2014 r. (NR KI-411/192/14) Kolegium Izby wskazało Radzie Gminy Czernichów przyczyny wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały NR LIII Powiadomiono również władze Gminy o posiedzeniu Kolegium Izby w dniu 30 lipca 2014 r., na którym rozpatrywana miała być sprawa stwierdzenia nieważności uchwały NR LIII W dniu 28 lipca 2014 r., na dziennik podawczy Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie przedłożono pismo z dnia 25 lipca 2014 r. Wójta Gminy Czernichów i Przewodniczącej Rady Gminy Czernichów. W powołanym piśmie zakwestionowano wnioski z wykładni prawa dokonanej przez Kolegium Izby w uchwale NR KI-411/192/14 z dnia 16 lipca 2014 r., w części dotyczącej zarzutu wadliwości zapisu 2 ust. 2 uchwały NR LIII W kwestii zarzucanego przez Kolegium Izby braku określenia wysokości dotacji na dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, w piśmie z dnia 25 lipca 2014 r. powiadomiono, że (cyt.): na ostatniej sesji w dniu 24 lipca 2014 br. Rada Gminy Czernichów podjęła uchwałę nr LV w sprawie zmiany uchwały nr LIII Rady Gminy Czernichów z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół publicznych, oddziałów przedszkolnych przy szkołach publicznych oraz niepublicznych przedszkoli oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, w której wprowadziła regulację niezbędną do wypłacania z budżetu gminy dotacji na dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, dokonano także zmian w załącznikach numer 1 i 2.. Do pisma nie dołączono opisanej w nim uchwały nr LV z dnia 24 lipca 2014 r. Uczestniczący w posiedzeniu Kolegium Izby w dniu 30 lipca 2014 r., Wójt Gminy Czernichów poinformował o elektronicznym przekazaniu do Izby w tym samym dniu przesyłki zwierającej między innymi zapisany elektronicznie tekst Uchwały NR LV z dnia 24 lipca 2014 r. z certyfikowanymi podpisami. Na dowód powyższego Wójt dołączył do protokołu posiedzenia Kolegium wydruk dokumentu elektronicznego ww. uchwały. Jak następnie ustalono, ww. przesyłka elektroniczna wpłynęła do Izby w dniu 30 lipca br. tuż przed posiedzeniem Kolegium Izby w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały NR LIII z dnia 26 maja 2014 r. Odnosząc się do powyższego, Kolegium Izby stwierdza, że uchwała nowelizująca NR LV z dnia 24 lipca 2014 r. usuwa jedynie braki w uchwale NR LIII z dnia 26 maja 2014 r. polegające na niezamieszczeniu w niej stosownych ustaleń dotyczących dotacji na uczniów objętych wczesnym 2

3 wspomaganiem rozwoju. Uchwała NR LV nie usuwa natomiast wad zarzucanych zapisowi 2 ust. 2 uchwały NR LIII Uczestniczący w posiedzeniu Kolegium Izby w dniu 30 lipca br. Wójt Gminy Czernichów podtrzymał argumentację podniesioną w piśmie do Izby z dnia 25 lipca 2014 r. Rozpoznając sprawę stwierdzenia nieważności uchwały NR LIII , Kolegium Izby zważyło, co następuje. 2. Według treści kwestionowanego 2 ust. 2 uchwały Rady Gminy Czernichów NR LIII (cyt.): Oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych, o których mowa w 1 pkt 2 otrzymują na każdego wychowanka z budżetu gminy Czernichów dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego wychowanka w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę Czernichów, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym, że na wychowanka niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego wychowanka oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę Czernichów.. Kolegium Izby stwierdza, że przepis 2 ust. 2 uchwały NR LIII , w jego pierwszym zdaniu, dotknięty jest dwoma uchybieniami prawnymi. Po pierwsze: zamieszczony w uchwale NR LIII przepis 2 ust. 2, jako regulacja podstawy obliczania wysokości dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej (nie będącego uczniem niepełnosprawnym) - wykracza poza ramy delegacji ustawowej do stanowienia uchwał z art. 80 ust. 4 u.s.o. Po drugie: określając podstawę obliczania dotacji na uczniów oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej (innych niż uczniowie niepełnosprawni) zapis 2 ust. 2 uchwały NR LIII reguluje ją w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 80 ust. 2 u.s.o. w związku z art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 827, z późn. zm. dalej: nowela ) Przepisy prawa miejscowego, a są nimi przepisy uchwały NR LIII Rady Gminy Czernichów, winny być stanowione w zakresie przyznanej kompetencji. Zgodnie ze wskazanym w podstawie prawnej uchwały przepisem art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty: Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.. Powołany przepis delegacji ustawowej nie uprawnia więc rad gmin do samodzielnego uregulowania sposobu (podstawy) obliczania wysokości dotacji przewidzianych w ust. 2-3b art. 80 u.s.o. Zgodnie z przepisem-delegacją, Rada Gminy Czernichów regulując tryb udzielania i tryb rozliczania dotacji winna była ( ) uwzględniać /ustalone ustawą/ podstawy obliczania dotacji, w tym podstawy obliczania dotacji dla publicznej szkoły podstawowej prowadzącej oddział przedszkolny. 3

4 W kwestionowanym przepisie 2 ust. 2 uchwały NR LIII Rada Gminy Czernichów nie reguluje kwestii prawnych określonych w art. 80 ust. 4 u.s.o., ale ustanawia obowiązujący w Gminie Czernichów sposób (podstawę) obliczania wysokości dotacji wypłacanej publicznej szkole podstawowej na uczniów uczęszczających do oddziału przedszkolnego. Zarzut wykroczenia poza ramy ww. delegacji uzasadnia stwierdzenie nieważności 2 ust. 2 uchwały NR LIII Podstawa obliczania dotacji zapisana w 2 ust. 2 uchwały NR LIII , zdaniem Kolegium Izby, odbiega od podstawy ustawowej. O sposobie (podstawie) obliczania wysokości dotacji udzielanej z budżetu gminy na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej decyduje ustawodawca zapisem art. 6 noweli w powiązaniu z art. 80 ust. 2 u.s.o. Według art. 6 noweli: Do dnia 31 sierpnia 2016 r. przepisy art. 3 pkt 22, art. 6 ust. 2a, art. 14 ust. 1, 4b, 4c, 5 5i i 8, art. 14a ust. 4a, art. 14d ust. 4 i 6, art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 79a, art. 80 ust. 2, 2a, 2e i 3d ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, art. 80 ust. 3e 3g i 4 ustawy zmienianej w art. 1, art. 90 ust. 1b, 1d 1f, 1h 1k, 1m 1o, 2b, 2c, 2g i 3d ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, art. 90 ust. 3e 3g i 4 ustawy zmienianej w art. 1, art. 7 ust. 4 pkt 3, art. 12, art. 13, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 stosuje się także odpowiednio do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych.. Z kolei przepis art. 80 ust. 2 u.s.o., do którego w zakresie odczytania norm dotyczących dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego odsyła art. 6 noweli - brzmi następująco: 2. Przedszkola, o których mowa w ust. 1 [tj. przedszkola publiczne prowadzone przez osobę prawną inną niż gmina lub przez osobę fizyczną] otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, pomniejszonym o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkoli publicznych.. Zdaniem Kolegium Izby, właściwe z punktu widzenia zasad wykładni i zarazem zgodne z intencją ustawodawcy, zastosowanie przepisu art. 80 ust. 2 u.s.o. - do ustalenia normy prawnej regulującej wysokość dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej - powinno polegać na odpowiednim zastąpieniu pojęcia: przedszkola (publiczne) - użytego w hipotezie normy prawnej (o dotowaniu publicznych przedszkoli) - słowem: oddziały przedszkolne w publicznych szkołach podstawowych. Następnie celem obliczenia wysokości dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej (innego niż uczeń niepełnosprawny) należy zastosować dyspozycję nomy art. 80 ust. 2 u.s.o. w pełnym jej brzmieniu (stosowanie wprost). Choć z literalnego punktu widzenia norma z art. 80 ust. 2 u.s.o. dotyczy dotowania publicznych przedszkoli, jednak w powiązaniu z art. 6 noweli - uzasadnionym jest jej stosowanie wprost dla obliczania wysokości dotacji na każdego ucznia oddziału przedszkolnego zorganizowanego w publicznej szkole podstawowej. 4

5 Ustawową podstawą dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego szkoły publicznej, według Kolegium izby, jest równowartość wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Czernichów. Kwotę tę pomniejszamy o określone w ww. przepisie dochody budżetu Gminy Czernichów, które to pomniejszenie, w sprawie niniejszej, nie budzi wątpliwości prawnych. Na dowód poprawności powyższej wykładni Kolegium Izby przywołuje zamieszczone poniżej uzasadnienie prawne, wraz z polemiką z argumentami z pisma Wójta Gminy i Przewodniczącej Rady Gminy Czernichów: Po pierwsze, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 lutego 2008 r. (sygn. akt: I CSK 357/07), w literaturze i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa oznacza bądź stosowanie odnośnych przepisów bez żadnych zmian do innego zakresu odniesienia, bądź stosowanie ich z pewnymi zmianami, bądź też niestosowanie tych przepisów do innego zakresu odniesienia. Tak samo wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 23 czerwca 2006 r. (sygn. akt: III CZP 56/06). Zdaniem Kolegium Izby, odwołanie się w art. 6 noweli do art. 80 ust. 2 ustawy o systemie oświaty powinno oznaczać pełne zastosowanie (wprost) dyspozycji normy określającej wysokość dotacji obliczanej na ucznia publicznego przedszkola - do sytuacji właściwej obliczaniu dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej. (Idzie o publiczną szkołę podstawową prowadzoną przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego). Powoływana w piśmie Gminy z dnia 25 lipca 2014 r. dopuszczalność (...) zmiany dyspozycji normy, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy (str. 3 pisma) prowadziłaby do skonstruowania normy wywołującej oczywistą sprzeczności w relacji do innych norm wynikających z ustawy o systemie oświaty i z przepisów odrębnych, do których ta ustawa odsyła. Dokonana przez Radę Gminy modyfikacja litery przepisu art. 80 ust. 2 u.s.o. jest więc nieuprawniona ponieważ odsyła do pojęcia nie mającego żadnego punktu odniesienia w systemie prawnym i w praktyce finansowej. Ponadto pojęcie: wydatki bieżące na jednego wychowanka /ucznia/ w oddziałach przedszkolnych - zastosowanie w 2 ust. 2 uchwały - rodzi sprzeczność z przepisami dotyczącymi gospodarki finansowej samorządowych podmiotów oświatowych z art. 79 ust. 1 u.s.o. Według kwestionowanego 2 ust. 2 uchwały NR LIII wysokość dotacji na ucznia obliczana byłaby poprzez sięgnięcie do ( ) wydatków bieżących przewidzianych na jednego wychowanka w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę Czernichów. Pojęcie takie nie ma żadnego desygnatu. Oddziały przedszkolne nie funkcjonują przy szkołach podstawowych, jak to zapisano w uchwale NR LIII , ale zgodnie z nazwą oddającą ich istotę z art. 14 ust. 1 u.s.o. i art. 6 noweli są oddziałami przedszkolnymi szkoły podstawowej, czy też oddziałem przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej, jak to określa art. 14 ust. 3 u.s.o. Kluczowym dla osądu poprawności 2 ust. 2 uchwały jest to, że zorganizowane w gminnych szkołach podstawowych oddziały przedszkolne nie prowadzą gospodarki finansowej właściwej podmiotom sektora finansów publicznych z art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. 5

6 zm.). Innymi słowy oddziały przedszkolne, nie prowadzą planowania finansowego, ani nie dokonują czynności właściwych pobieraniu dochodów i dokonywaniu wydatków. Czynności takie realizują jednostki budżetowe wymienione w art. 79 ust. 1 u.s.o. w związku z art. 11 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem art. 79 ust. 1 u.s.o., założona i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoła, placówka i przedszkole jest jednostką budżetową. Oddziały przedszkolne gminnej szkoły podstawowej nie są jednostkami budżetowymi, ani innymi podmiotami sektora finansów publicznych. Gospodarkę finansową prowadzi szkoła podstawowa (jako całość) w formie jednostki budżetowej. Dlatego zapisany w 2 ust. 2 uchwały sposób obliczenia wysokości dotacji, skoro odwołuje się do wydatków bieżących przewidzianych w oddziałach przedszkolnych nie jest możliwy do prawnego i praktyczne zastosowania, a ponadto rodzi sprzeczności z innymi normami systemu prawa oświatowego i prawa finansowego. Norma wyinterpretowana przez Kolegium Izby w drodze bezpośrednio stosowanego art. 80 ust. 2 u.s.o. w zw. z art. 6 noweli - nie powoduje sprzeczności systemowych, ani aksjologicznych. Po drugie, nie można zgodzić się z poglądem z pisma Gminy z dnia 25 lipca 2014 r. (str. 3), że pojęcie: koszty przewidziane na jednego ucznia w oddziałach przedszkolnych przy szkołach prowadzonych przez gminę jest pojęciem wyprowadzonym z interpretacji art. 6 noweli i art. 80 ust. 2 u.s.o. - przeprowadzonej poprawnie pod względem zasad wykładni systemowej i wykładni funkcjonalnej. Kolegium Izby podkreśla, że dotyczące dotacji oświatowej przepisy art. 80 i art. 90 ustawy o systemie oświaty oraz przepisy art. 14 ust. 1 i 3 noweli nie operują pojęciem: koszty szkoły podstawowej przewidziane na jednego ucznia oddziału przedszkolnego. W przepisach oświatowych nie ma takiego pojęcia. W zakresie dotowania uczniów przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego przepisy te mówią bądź to o wydatkach bieżących przewidzianych w przeliczeniu na ucznia, bądź o wydatkach bieżących ponoszonych w przeliczeniu na ucznia - w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych (art. 80 ust. 2 i art. 90 ust. 2b u.s.o) lub w jednym gminnym przedszkolu publicznym (art. 80 ust. 2b u.s.o. i art. 14 ust. 2 noweli). Koszt - jeśli wystąpi w samorządowej szkole podstawowej lub w samorządowym przedszkolu - nie zawsze jest tym samym co powoływany w ustawie wydatek każdej z dwóch ww. jednostek budżetowych. W końcu operowanie ww. pojęciem w piśmie Gminy jest tym bardziej niewłaściwe, gdyż terminem takim nie operuje zakwestionowany zapis 2 ust. 2 uchwały NR LIII , w którym mowa dosłownie o: wydatkach bieżących przewidzianych na jednego wychowanka w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych. Po trzecie, odwołanie się w piśmie z dnia 25 lipca 2014 r. do wniosków z wykładni formalnej dokonanej przez Ministerstwo Edukacji Narodowej (MEN), uniemożliwia polemikę z nimi, gdyż interpretacja MEN nie została poparta żadnymi argumentami, ale jest tylko wnioskiem poglądem. Nie jest zgodne z prawdą, to co wskazano w piśmie Gminy (str. 1-3), że na gruncie poprzedniego stanu prawnego (tj. do dnia 1 września 2013 r., zanim wszedł w życie zapis art. 6 noweli), tak jak i pod aktualnym stanem prawnym Ministerstwo zawsze reprezentowało jeden i ten sam pogląd, iż (cyt.): ( ) wysokość dotacji na ucznia w oddziałach przedszkolnych należy ustalać według kosztów przewidzianych na ucznia w oddziale przedszkolnym przy szkole prowadzonej przez gminę. W dołączonej do pisma Gminy z 25 lipca 2014 r. - 6

7 interpretacji MEN z dnia 7 lutego 2014 r. oraz w dołączonym piśmie MEN z dnia 14 maja 2014 r. (DKOW.WEPW ) nie mówi się o kosztach, ale o wydatkach bieżących, a jak już wskazano powyżej, nie są to pojęcia tożsame znaczeniowo. Kolegium Izby zauważa ponadto, że wskazana w piśmie Gminy jednolitość poglądów MEN odnośnie sposobu obliczania dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego szkoły podstawowej nie miała miejsca pod stanem prawnym sprzed dnia 1 września 2014 r. Przykładem jest odmienny sposób obliczania wysokości dotacji opisany w odpowiedzi MEN z dnia 19 marca 2012 r. na interpelację poselską nr 2601 (dostępne: Jako zalecany sposób obliczenia dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego szkoły prowadzonej przez osobę fizyczną lub prawną MEN wskazało zsumowanie ze sobą wydatków bieżących ze wszystkich kategorii jednostek przedszkolnych gminy (tj. przedszkoli, punktów przedszkolnych oraz oddziałów przedszkolnych). Po czwarte, za poprawnością poglądu o pełnym stosowaniu przepisu art. 80 ust. 2 u.s.o. do obliczenia dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego zorganizowanego w publicznej szkole podstawowej przemawiać powinny także argumenty właściwe wykładni celowościowej (funkcjonalnej). Sama instytucja oddziału przedszkolnego szkoły podstawowej powstała w dniu 1 września 2004 r. wprowadzona do ustawy o systemie oświaty nowelą z dnia 27 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 137, poz. 1304). Pierwotnie funkcją oddziału przedszkolnego było stworzenie dziecku możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego z art. 14 ust. 5 u.s.o. Funkcje te rozszerzono od dnia 1 stycznia 2008 r. (nowelą z dnia 7 września 2007 r. Dz. U. Nr 181, poz. 1292). Według zmienionego brzmienia art. 14 ust. 1 u.s.o., oddział przedszkolny stał się formą realizacji wychowania przedszkolnego w stosunku do dzieci w wieku 3-6 lat. Podstawowym jednak mankamentem ustawy o systemie oświaty w okresie lat był brak jakichkolwiek przepisów, jakie określałyby zasady obliczania dotacji na ucznia uczęszczającego do oddziału przedszkolnego szkoły podstawowej. W praktyce gminnej, za sprawą poglądów MEN i orzecznictwa regionalnych izb obrachunkowych, funkcjonowały trzy sposoby (podstawy) obliczania dotacji dla szkoły podstawowej prowadzącej oddział przedszkolny: dotowanie według wydatków bieżących przedszkoli gminnych (np. Uchwała NR 59/12 Kolegium RIO w Lublinie z dnia 12 czerwca 2012 r.), albo dotowanie według wydatków ponoszonych przez gminę na oddziały przedszkolne (jak poglądy, na które powołano się w piśmie Gminy Czernichów), bądź obliczanie dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego, jak na każdego ucznia szkoły podstawowej (Uchwała NR KI-411/101/12 Kolegium RIO w Krakowie z dnia 28 marca 2012 r. Dz.Urz.Woj. Małopolskiego z 2012 r., poz. 1755). W ramach każdego z trzech ww. poglądów, na poparcie, ich autorzy powoływali się na odmiennie odczytywane intencje ustawodawcy. Przepisy prawa nie mówiły o tym, jak dotować szkołę z racji prowadzonego w niej oddziału przedszkolnego Nie można w pełni zgodzić się z konkluzją z pisma Gminy (str. 4), iżby dotyczące dotacji oświatowych aktualne rozwiązania ustawowe opierały się na jednolitym i wspólnym założeniu ustawodawcy, że dotacja dla konkretnej placówki ustalana jest na podstawie kosztów utrzymania w analogicznej placówce. Kolegium zaznacza, że przy obliczaniu dotacji na ucznia punktu przedszkolnego i zespołu wychowania przedszkolnego, przepisy art. 80 ust. 2b u.s.o. i art. 14 ust. 3 noweli odwołują się do 7

8 wydatków bieżących przedszkola gminnego. Ustawodawca nie odwołał się do wydatków tego samego typu placówek przedszkolnych (punktów lub zespołów) prowadzonych przez gminę. Nieprzekonywujące są zastosowane dla poparcia ww. analogii argumenty z pisma Gminy (str. 4), izby koszty szkoły podstawowej ponoszone z tytułu działających w jej strukturze oddziałów przedszkolnych był zawsze o wiele niższe od kosztów ponoszonych na ucznia w gminnym przedszkolu. Wszak w zajęciach w oddziale przedszkolnym, według art. 14 ust. 1 u.s.o., może uczestniczyć dziecko w wieku od 3 do 6 lat, w tym również dzieci w wieku 2 i pół roku (art. 14 ust. 1b u.s.o.). Przedszkolna działalność oddziału przedszkolnego nie ogranicza się bynajmniej do odbywania zajęć z zakresu rocznego przygotowania przedszkolnego dziecka w wieku 5 lat (art. 14 ust. 3 u.s.o.). Szkoła podstawowa wobec każdego dziecka uczęszczającego do oddziału przedszkolnego może prowadzić dodatkowe zajęcia przedszkolne, w tym zajęcia za odpłatnością z art. 14 ust. 5 u.s.o. Szkoła może również prowadzić żywienie dzieci oddziału przedszkolnego. Działalność oświatowa w oddziale przedszkolnym nie musi być marginesem działalności właściwej przedszkolu. Nie można w pełni zaakceptować argumentacji z pisma Gminy z dnia 25 lipca 2014 r. (str. 4) odwołującej się do zasad sprawiedliwości prawa, że celem regulacji dotyczącej dotowania podmiotów prowadzących publiczne i niepubliczne szkoły, przedszkola i inne placówki jest pokrycie kosztów utrzymania dziecka, na które przekazywana jest dotacja, nie zaś stworzenie dla podmiotów dotowanych warunków łatwego zarobku. Kolegium zaznacza, że osiąganie opisanych zysków nie jest prawnie możliwe. Przepis art. 80 ust. 3d u.s.o., tam gdzie określa przeznaczenie dotacji, uniemożliwia osiąganie jakichkolwiek nadwyżek ze środków z dotacji oświatowej. Dotacja powinna być w całości wydatkowana. Dotację otrzymaną na działalność oddziału przedszkolnego, szkoła podstawowa osoby fizycznej lub osoby prawnej, tak samo jak publiczne przedszkole, jest w stanie spożytkować na cele i wydatki oświatowe wskazywane precyzyjnie w przepisach art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy. Jedyne ograniczenia wydatków mają przyczynę w przepisach o przeznaczeniu dotacji oświatowej, nie zaś, co zasugerowano w ww. piśmie, w mniej kosztochłonnej działalności szkoły prowadzącej oddział przedszkolny. Zdaniem Kolegium Izby, z powyższych powodów dotacja na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej powinna być obliczana przy zastosowaniu tej samej podstawy, jak jest stosowana przy obliczaniu dotacja na ucznia publicznego przedszkola z art. 80 ust. 2 u.s.o. Reasumując, zapis 2 ust. 2 uchwały NR LIII , w części określającej sposób obliczenia wysokości dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej, innego niż uczeń niepełnosprawny, nie powinien w ogóle był się znaleźć w uchwale prawa miejscowego, gdyż sposób obliczania wysokości dotacji (podstawę dotacji) określił sam ustawodawca w art. 80 ust. 2 (zdanie pierwsze) u.s.o. w związku z art. 6 noweli. Ponadto treść normy zamieszczonej w 2 ust. 2 odbiega od normy wynikającej z odczytania art. 6 noweli w związku z art. 80 ust. 2 u.s.o. Z tych przyczyn, orzeczono jak w pkt I sentencji uchwały. 3. Kolegium Izby wskazuje na dodatkowe jeszcze wady tekstu uchwały NR LIII Rady Gminy Czernichów, jakie stanowią nieistotne naruszenia 8

9 prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym i art. 11 ust. 3 powołanej ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Przy powoływaniu się w podstawie prawnej uchwały NR LIII na nowelę z dnia 13 czerwca 2013 r. (Dz. U. poz. 827) - błędnie podano datę uchwalenia ustawy. Zamiast podać datę: 13 czerwca 2013 r. podano dzień wydania Dziennika Ustaw: 18 lipca 2013 r.. W podstawie prawnej uchwały NR LIII wymieniono również przepis art. 14 ust. 3 noweli. Przepis ten określa sposób obliczania wysokości dotacji udzielanej z budżetu gminy na niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego. Tymczasem uchwała przedmiotowa swoimi treściami nie obejmuje tych dotacji. W uchwale NR LIII nie zawarto regulacji miarodajnej dla określenia wskaźnika procentowego (nie mniej niż 40%) dotacji z powołanego w podstawie prawnej przepisu art. 14 ust. 3 noweli. Przy określaniu w 1 jednostek oświatowych, których dotowania uchwała dotyczy, w pkt 2 1 posłużono się niekompletnym pojęciem: oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych, bez wskazania, czy chodzi o szkoły publiczne, czy o szkoły niepubliczne. Taka sama nieścisłość występuje w 2 ust. 2. Tymczasem według źródłowej terminologii z ustawy o systemie oświaty z budżetu gminy udzielane mogą być - odrębne pod względem sposobu obliczenia - dotacje na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej oraz dotacje na ucznia oddziału przedszkolnego niepublicznej szkoły podstawowej. Pomimo powyższych braków, przy badaniu legalności kwestionowanego zapisu 2 ust. 2 uchwały, Kolegium Izby uznało, że nieścisły zapis dotyczy dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej - prowadzonej przez inną niż Gmina Czernichów osobę prawną lub przez osobę fizyczną. Wobec stwierdzenia powyższych wad, na podstawie art. 91 ust. 4 powołanej we wstępie ustawy o samorządzie gminnym - orzeczono, jak w pkt II sentencji. Niniejsze rozstrzygniecie nadzorcze podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego zgodnie z art. 13 pkt 8a ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz.1172, z późn. zm.). POUCZENIE Na niniejszą uchwałę przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skargę tę należy wnieść w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszej uchwały, przy czym należy to uczynić za pośrednictwem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie. Przewodniczący Kolegium Janusz Kot /-/ 9