Uchwała Nr KI 412/16/12 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 4 stycznia 2012 r.

Transkrypt

1 Uchwała Nr KI 412/16/12 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 4 stycznia 2012 r. znak sprawy: KI /62/11 Kolegium Izby działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz z późn. zm.) w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 i art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) p o s t a n a w i a wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na uchwałę NR XIV/95/2011 Rady Gminy Liszki z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla przedszkoli publicznych i niepublicznych oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych na terenie Gminy Liszki przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Liszki; o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zakresie zapisów 6 ust. 3 i ust. 4. UZASADNIENIE Uchwałę NR XIV/95/2011 Rady Gminy Liszki z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla przedszkoli publicznych i niepublicznych oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych na terenie Gminy Liszki przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Liszki - Rada Gminy Liszki podjęła powołując się w podstawie prawnej na przepisy: - art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj.: Dz. U. z 2004 r., Nr 256 poz z późn. zm.) oraz - art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.). Przedmiotowa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w dniu 24 listopada 2011 roku. W stosunku do uchwały Rady Gminy Liszki NR XIV/95/2011 organ nadzoru nie podjął żadnego rozstrzygnięcia nadzorczego w 30 dniowym terminie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.). 1

2 Na skutek dyspozycji 10, uchwała NR XIV/95/2011 weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia (w Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 1 grudnia 2011 r. nr 556, poz. 5887) z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2012 r. Analizując ponownie treść uchwały NR XIV/95/2011, Kolegium Izby uznało za niezbędne wystąpić do Sądu Administracyjnego o stwierdzenie nieważności 6 ust. 3 i ust. 4. Zapis 6 został objęty jednostką systematyzacyjną określoną jako: Rozdział IV - Tryb rozliczenia dotacji. Według całego zapisu 6 uchwały (cyt.): Organ prowadzący, jest zobowiązany do rozliczenia otrzymanej dotacji za cały rok kalendarzowy, w terminie do 31 stycznia roku następnego. Wzór rozliczenia dotacji stanowi załącznik nr Organ dotujący w terminie do 30 maja następującego po roku udzielania dotacji dokonuje weryfikacji wysokości kwoty udzielonej dotacji. 3. Jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 2, wysokość udzielonej dotacji była niższa niż przekazana w roku udzielania dotacji organ dotujący dokonuje wyrównania brakującej kwoty dotacji. 4. Jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 2, wysokość udzielonej dotacji była wyższa niż przekazana w roku udzielania dotacji nadpłacona kwota dotacji zaliczana jest w poczet dotacji udzielanych w bieżącym roku budżetowym 1 5. Organ prowadzący przedszkole, które zakończyło działalność w trakcie roku, zobowiązany jest do złożenia rozliczenia, o którym mowa w ust. 1, w terminie 30 dni po otrzymaniu ostatniej części miesięcznej dotacji rocznej. 6. Dotacja udzielona organowi prowadzącemu przedszkole: a) nie wykorzystana w całości, b) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, c) pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi do budżetu organu dotującego zgodnie z ustawą o finansach publicznych 2 7. Od zwróconych po terminie dotacji, naliczane będą odsetki zgodnie ustawą o finansach publicznych.. 1) Podjętym przepisom ust. 3 i ust. 4 6 uchwały NR XIV/95/2011, Kolegium Izby zarzuca naruszenie zasady określoności prawa (zasady przyzwoitej legislacji) wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Ponadto: 2) Przepisowi ust. 4 6 uchwały NR XIV/95/2011, Kolegium Izby zarzuca naruszenie regulujących prawo do otrzymywania dotacji rocznej przepisów: - art. 80 ust. 2 w związku z art. 80 ust. 3c ustawy o systemie oświaty; 1 W oryginalnym tekście uchwały NR XIV/95/2011 podjętej przez Radę Gminy Liszki i przekazanej do RIO w Krakowie oraz w tekście opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego zdanie składające się na ustęp 4 nie zostało zakończone kropką. 2 W oryginalnym tekście uchwały NR XIV/95/2011 podjętej przez Radę Gminy Liszki i przekazanej do RIO w Krakowie oraz w tekście opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego zdanie składające się na ustęp 6 nie zostało zakończone kropką. 2

3 - art. 90 ust. 2b i ust. 2d w związku z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty. Ad. 1. Naruszenie zasady starannej legislacji w uchwalonym ust. 3 i Uchwała NR XIV/95/2011, ze względu na jej adresata i normowane nią sytuacje prawne jest aktem normatywnym powszechnie obowiązującym i zarazem aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Regulacja prawna ww. uchwały powinna czynić zadość dyrektywie (zasadzie) dostatecznej określoności jej unormowań prawnych, jako zasadzie mającej podstawę w normie-zasadzie demokratycznego państwa prawa z art. 2 Konstytucji RP. Zasada określoności prawa (inaczej: starannej/przyzwoitej legislacji) podnoszona jest w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (Przykładowe w tym względzie orzeczenia opracowano w publikacji p/t: Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym ; Trybunał Konstytucyjny Wydawnictwa; Warszawa 2011 r.; s ). W świetle poglądów Trybunału Konstytucyjnego: Każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego/ /. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych nie budzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw (wyrok z 21 marca 2001 r. sygn. akt: K 24/00 oraz wyrok z 7 listopada 2006 r. sygn..akt: SK 42/05). Uznać zatem należy, że obowiązek dochowania wymagań określoności prawa dotyczy również norm ustanawianych uchwałami prawa miejscowego podejmowanymi na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty jak uchwała NR XIV/95/ Kwestionowany przepis 6 ust. 3 uchwały NR XIV/95/2011, nawiązuje do przewidzianej w 6 ust. 2 czynności określonej mianem: weryfikacja i dotyczącej ustalenia na koniec roku wysokości kwoty dotacji należnej za cały rok kalendarzowy. Jednakże zamieszona w 6 ust. 3 dyspozycja prawna (tj. o wyrównaniu brakującej kwoty dotacji ) nie jest możliwa do zastosowania ze względu na niedostateczne określenie przesłanek uruchamiających takie wyrównanie czyli dopłatę. Obiektywnie rzecz ujmując wyrównanie powinno dotyczyć określonej różnicy kwotowej między dotacją należną a dotacją faktycznie wypłaconą (udzieloną/przekazaną). Tymczasem we wstępie 6 ust. 3 posłużono się dwoma tożsamymi znaczeniowo pojęciami: udzielona dotacja i [kwota] przekazana w roku udzielania dotacji, na skutek czego dyspozycja o wypłacie wyrównania nie jest możliwa do uruchomienia. Tym samym uprawnienia beneficjenta do otrzymania wypłaty z tytułu wyrównania, nie są możliwe do realizacji na gruncie uchwały NR XIV/95/2011. Należy w uzupełnieniu wskazać, że choć pojęcie przekazanie dotacji (zastosowane w 6 ust. 3) oznacza jej wypłatę, jednakże drugie z zastosowanych pojęć, jako udzielana dotacja, w obrębie całej uchwały NR XIV/95/2011 nie oznacza dotacji należnej (tj. dotacji obliczonej według podstawy i stawek rocznych określonych w 3), ale oznacza dotację wypłacaną lub wypłaconą jak w 1 (zdanie wstępne), 4, 6 ust. 6 oraz w 7 ust. 2 lit. a. 3

4 Kolegium Izby opisaną powyżej wadę zapisu 6 ust. 3 uznaje za rażące naruszenie zasady określoności prawa. W ocenie Kolegium, bez zmiany wadliwego zapisu 6 ust. 3 uchwały NR XIV/95/2011 nie jest możliwe ostateczne rozliczenia się z beneficjentem w drodze wypłacenia mu dopłaty, gdyż prawodawca (Rada Gminy Liszki) niedostatecznie określił przesłanki powodujące zastosowanie dyspozycji o dopłacie Drugi z kwestionowanych przepisów, tj. przepis 6 ust. 4 uchwały NR XIV/95/2011, również nawiązuje do przewidzianej w 6 ust. 2 czynności określonej mianem: weryfikacji wysokości kwoty udzielonej dotacji. Zamieszona w 6 ust. 3 dyspozycja prawna (o zaliczeniu nadpłaconej kwoty dotacji w poczet dotacji udzielanych w bieżącym roku budżetowym ) nie jest możliwa do zastosowania ze względu na niedostateczne określenie przesłanek uruchamiających takie potrącenie. Zwrot nadpłaconej dotacji powinien dotyczyć określonej różnicy kwotowej między dotacją należną a dotacją faktycznie wypłaconą (udzieloną/przekazaną). Tymczasem we wstępie 6 ust. 4 (tj. w hipotezie normy prawa miejscowego) posłużono się dwoma tożsamymi znaczeniowo pojęciami: udzielona dotacja i [kwota] przekazana w roku udzielania dotacji, na skutek czego dyspozycja normy o zwrocie nadpłaty (poprzez potrącenie) nie jest możliwa do uruchomienia. Należy w uzupełnieniu wskazać, że choć pojęcie przekazanie dotacji (zastosowane w 6 ust. 4) oznacza jej wypłatę, jednakże drugie z zastosowanych pojęć, jako udzielana dotacja, w obrębie całej uchwały NR XIV/95/2011 nie oznacza dotacji należnej (tj. obliczonej według podstawy i stawek rocznych określonych w 3), ale oznacza dotację wypłacaną lub wypłaconą jak w 1 (zdanie wstępne), 4, 6 ust. 6 oraz 7 ust. 2 lit. a. Kolegium Izby opisaną powyżej wadę zapisu 6 ust. 4 uznaje za rażące naruszenie zasady określoności prawa. Zdaniem Kolegium, nie jest możliwe ostateczne rozliczenia się z beneficjentem, któremu de facto nadpłacono dotację, ponieważ prawodawca (Rada Gminy Liszki) niedostatecznie określił przesłanki powodujące zastosowanie dyspozycji normy z 6 ust. 4 zakładającej pomniejszanie kwoty dotacji wypłacanej beneficjentowi w roku bieżącym o należność budżetu Gminy Liszki z tytułu nadpłaty dotacji za rok ubiegły. Oprócz kwestionowana hipotezy normy prawnej z 6 ust. 4, Kolegium Izby kwestionuje również właściwą jej dyspozycję, która przewiduje potrącanie należności budżetu z tytułu nadpłaty dotacji za rok ubiegły, poprzez pomniejszanie wypłat dotacji roku bieżącego. Ad. 2. Naruszenie prawa beneficjenta do otrzymywania dotacji rocznej wypłacanej w 12 częściach (Brak podstawy prawnej do ustanowienia w prawie miejscowym instytucji potrącenia) 2.1. Dyspozycja prawna z zapisu 6 ust. 4 uchwały NR XIV/95/201,1 zakłada, że w sytuacji nadpłacenia dotacji rocznej Gmina Liszki będzie ją (tj. nadpłatę) zaliczać na poczet dotacji wypłacanej w roku kolejnym. Kwestie prawne dotyczące nadpłaty dotacji, tj. przekazania dotacji w kwocie wyższej niż wynikającą z właściwego obliczenia, są przedmiotem ogólnej regulacji prawnej z art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240; z późn. zm.). Powołane przepisy ustawy o finansach publicznych nakładają na beneficjenta obowiązek zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. 4

5 Zgodnie z art. 252 ust. 3 ustawy o finansach publicznych:...dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach. Przepisami określającymi wysokość rocznej dotacji należnej dla każdego z działających na terenie Gminy Liszki publicznego przedszkola, niepublicznego przedszkola oraz niepublicznego punktu przedszkolnego są odpowiednio: normy wyrażone w art. 80 ust. 2, art. 90 ust. 2b i ust. 2d ustawy o systemie oświaty. Dodatkowo przy ustalaniu kwoty dotacji rocznej znajdują zastosowanie ustalone przez Radę Gminy Liszki - wskaźniki procentowe z 3 ust. 1 lit. b i lit. c.\ - nieściśle nazwane w uchwale NR XIV/95/2011 stawkami dotacji. W świetle powołanych przepisów, nie ulega wątpliwości, że w sytuacji wypłacenia dotacji jej beneficjentowi w kwotach wyższych niż wynikające z zastosowania ww. przepisów art. 252 ust. 3 i 5 ustawy o finansach publicznych, w każdym przypadku ustalenia nadpłaty w wypłaconej dotacji rocznej, jej beneficjent zobowiązany jest zwrócić Gminie Liszki kwotę nienależną w terminie 15 dni od dnia stwierdzenia takich okoliczności z mocy art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych W ocenie Kolegium dyspozycja normy 6 ust. 4, z tam przewidzianym pomniejszeniem wierzytelności beneficjenta dotacji została uchwalona bez podstawy prawnej i zarazem z istotnym naruszeniem przepisu art. 80 ust. 3c w zw. z ust. 2 oraz przepisu art. 90 ust. 3c w zw. z ust. 2b i ust. 2d ustawy o systemie oświaty. Ostatnio powołane przepisy (art. 80 ust. 3c w zw. z ust. 2 oraz art. 90 ust. 3c w zw. z ust. 2b i ust. 2d ustawy o systemie oświaty) - określają sposób ustalenia (obliczenia) kwoty dotacji rocznej - należnej dla publicznych przedszkoli oraz niepublicznych przedszkoli i punktów przedszkolnych. Dotacja wstępnie ustalona (przed jej roczną weryfikacją) podlega przekazaniu na rachunek bankowy beneficjenta w 12 transzach do końca każdego miesiąca (na podstawie przepisów art. 80 ust. 3c i art. 90 ust. 3c). W wyniku zastosowania normy z 6 ust. 4 uchwały, beneficjent nie otrzymałby pełnej kwoty dotacji należnej mu na rok kolejny i wypłacanej w 12 transzach Zdaniem Kolegium Izby, norma prawa miejscowego ( 6 ust. 4) - o zaliczeniu dotacji nadpłaconej w poczet dotacji należnej na rok kolejny w nieuprawniony sposób wprowadza do dwóch odrębnych i niezależnych siebie stosunków publicznoprawnych (prawnofinansowych) - pomiędzy dotującym a beneficjentem dotacji - instytucję potrącenia właściwą przepisom art. 498 Kodeksu cywilnego. Dokonywane potrącenie dotyczy odrębnych od siebie świadczeń publicznoprawnych. Jedno opiera się na normie zakładającej obowiązek beneficjenta z tytułu zwrotu dotacji (wynikający z art. 252 ustawy o finansach publicznych. Drugie świadczenie opiera się na obowiązku organu w postaci wypłaty dotacji w transzach comiesięcznych z art. art. 80 ust. 3c w zw. z ust. 2 oraz art. 90 ust. 3c w zw. z ust. 2b i ust. 2d ustawy o systemie oświaty Gmina Liszki, uznając, że beneficjentowi wypłaciła dotację w kwocie zawyżonej (z jakim to faktem niekoniecznie musi zgadzać się beneficjent) potrącałaby tak ustaloną należność ze zobowiązania budżetu z tytułu wypłaty nowej dotacji, jako wierzytelności beneficjenta. W ocenie organu nadzoru, tak wprowadzona konstrukcja potrącenia, wykracza poza delegację ustawową Rady Gminy Liszki do określenia trybu rozliczania dotacji z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty Jako oddzielny argument przeciwko dopuszczalności ustanowienia tej treści norm prawa miejscowego, jak norma z 6 ust. 4 uchwały NR XIV/95/2011, Kolegium Izby 5

6 odwołuje do wniosków z wykładni systemowej dokonanej w zakresie dotyczących instytucji potrącenia uregulowanej przez ustawodawcę w art ustawy o finansach publicznych. Należność budżetu samorządu z tytułu zwrotu dotacji (wynikająca z art. 251 i str. 252 ww. ustawy) stanowi niepodatkową należność o charakterze publiczno-prawnym, w rozumieniu art. 60 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. W art. 63 ww. ustawy zawarto normy umożlwiające dokonywanie przez organ potrąceń należności publicznoprawnych budżetu samorządu, kosztem zobowiązań budżetu z tytułu wypłaty świadczeń określonych w pkt 1 i 2 art. 63 ust. 1. Instytucja potrącenia z art. 63 ustawy o finansach publicznych, jakkolwiek umożliwia dokonywanie potrąceń na poczet uzyskania należności z tytułu zwrotu dotacji (art. 60 pkt 1), jednak potrącanymi mogą być tylko i wyłącznie te zobowiązania budżetu samorządu, które dotyczą wypłaty za wywłaszczanie nieruchomości, bądź odszkodowań orzeczonych decyzją administracyjną. Skoro racjonalny ustawodawca, dotyczącą zwrotu dotacji, instytucję potrącenia uregulował w przepisach art ustawy o finansach publicznych i ograniczył do tam wymienionych zobowiązań budżetu samorządu, to w ocenie Kolegium, nie jest możliwe jej rozszerzenie na inne zobowiązania samorządu w trybie stanowienia norm prawa miejscowego w uchwałach z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że zapis 6 ust. 4 uchwały NR XIV/95/2011, oprócz wskazanej wcześniej wady nieokreśloności, dotknięty jest również wadą braku podstawy prawnej i wadą istotnego naruszenia dyspozycji art. 80 ust. 3c w zw. z ust. 2 oraz dyspozycji art. 90 ust. 3c w zw. z ust. 2b i ust. 2d ustawy o systemie oświaty wraz z tam zawartymi uprawnieniami beneficjentów do otrzymywania comiesięcznych wypłat transz dotacji rocznej. Mając na uwadze istotną sprzeczność zapisów 6 ust. 3 i 4 uchwały NR XIV/95/2011 z powołanymi powyżej przepisami ustawowymi, Kolegium Izby za zasadne uznało skierowanie niniejszej skargi o stwierdzenie nieważności 6 ust. 3 i 4 ww. uchwały - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na zasadach z art. 93 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. /-/ Przewodniczący Kolegium Izby Janusz Kot 6