Cele i zasady polityki regionalnej państwa

Transkrypt

1 Tomasz Grzegorz Grosse Instytut Spraw Publicznych Cele i zasady polityki regionalnej państwa Ekspertyza dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego na temat Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego Spis treści: 1. Wprowadzenie s Najważniejsze dylematy polityki regionalnej państwa 9 3. Definicja i zakres polityki regionalnej państwa Zasady Wyzwania polityki regionalnej państwa Cele Podsumowanie

2 1. Wprowadzenie W Polsce od wielu lat utrzymują się poważne problemy planowania strategicznego polityk publicznych 1. Wśród nich można wymienić: (a) brak myślenia o polityce rozwoju w długiej perspektywie czasu, (b) brak ciągłości prac programowych, w tym częste zmiany podstawowych koncepcji i instrumentów programowych, (c) nadmierna liczba słabo ze sobą powiązanych strategii i dokumentów programowych. (d) Innym problemem jest słabość implementacji dokumentów programowych oraz (e) zdarzające się próby omijania najważniejszych dokumentów strategicznych w praktyce administracyjnej. Wspomniane trudności dotykają także polityki regionalnej. Dla tej polityki zasadnicze znaczenie ma również (f) niewłaściwa koordynacja prac programowych między różnymi segmentami administracji publicznej, co utrudnia m.in. powiązanie polityk sektorowych z politykami regionalnymi, a także działań rządu z zadaniami podejmowanymi przez samorządy terytorialne. Od wielu lat utrzymuje się również (g) dychotomia planowania inwestycyjnego (społeczno-gospodarczego) i przestrzennego. Podstawowym dokumentem strategicznym w zakresie polityki regionalnej w Polsce była w latach Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2 (NSRR). Model rozwoju zaproponowany w tej strategii dążył do likwidacji podstawowych barier rozwoju (m.in. infrastrukturalnych), wspierał rozwiązywanie problemów obszarów zagrożonych marginalizacją, działania zapewniające spójność kraju, a także poprawiał warunki życia mieszkańców, zwłaszcza w regionach słabiej rozwijających się. Przyczyniał się do rozwoju gospodarczego (m.in. poprzez wsparcie małych i średnich przedsiębiorstw oraz pośrednio przez rozbudowę podstawowej infrastruktury). Przedstawiał również działania uatrakcyjniające regiony dla zewnętrznych inwestorów. W niewystarczający sposób proponował jednak działania wspierające szanse rozwoju innowacyjnej gospodarki. W ten sposób w niewielkim stopniu realizował cele dotyczące promowania konkurencyjności gospodarczej w regionach związane ze strategią lizbońską 3. Można jedynie wspomnieć, że 1 Por. T. G. Grosse (2001): Wpływ procesów globalnych i integracji europejskiej na polski system polityki regionalnej, Studia Regionalne i Lokalne nr 1 (5); T. G. Grosse (1999): Polityka regionalna państwa, Gazeta Samorządowa, nr 6; Model planowania strategicznego w Polsce, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2008, s. 6-9; T. G. Grosse (2007): Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego i kontrakty wojewódzkie: czy są jeszcze potrzebne? Samorząd Terytorialny, nr 12, s Na podstawie Uchwały Rady Ministrów Nr 105 z dnia 28 grudnia 2000 roku w sprawie przyjęcia Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego (Monitor Polski 2000, nr 43, poz. 851). 3 Strategia lizbońska została przyjęta podczas szczytu Unii Europejskiej pod koniec marca 2000 roku. Została ukierunkowana na realizowanie celów rozwoju 2

3 szereg innych krajów korzystających z polityki spójności w latach także w niewielkim stopniu realizowało wspomniane cele lizbońskie. Częściowa zmiana stanowiska wielu krajów w tym względzie, jak również nastawienia samej Unii Europejskiej do polityki spójności - nastąpiła dopiero po roku Jak wcześniej wspomniałem, problemem wielu dokumentów strategicznych polityki regionalnej - zarówno rządowych, jak również samorządowych - jest to, że wprawdzie deklaratywnie obejmują działania wspierające rozwój nowoczesnej gospodarki, ale są one bardzo słabo realizowane w praktyce. Niektóre dokumenty programowe, w tym również NSRR, ujmują więc działania wspierające innowacje organizacyjne i technologiczne, prowadzenie prac badawczo-rozwojowych przez przedsiębiorstwa, tworzenie regionalnych centrów innowacyjnej przedsiębiorczości, a także rozwijanie infrastruktury zapewniającej komercjalizację innowacji (transfer wiedzy z instytucji badawczych do przedsiębiorstw). Wspierają rozwój instrumentów finansowych pozwalających na wprowadzanie inwestycji technologicznych. Jednak w dużej części, jak pokazuje praktyka, wspomniane zapisy pozostają jedynie w sferze deklaratywnej lub są realizowane w marginalny sposób. Dlatego też, polityka regionalna w Polsce w latach realizowała model wyrównywania poziomu rozwoju i osiągania spójności zwłaszcza w sferze społecznej i terytorialnej między poszczególnymi województwami. Natomiast znacznie słabiej wywiązywała się z deklarowanej w NSRR chęci długofalowego rozwoju konkurencyjnej gospodarki w polskich regionach. Działania kontraktów wojewódzkich (i poszczególnych Programów wsparcia) były formalnie zgodne z celami Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego. Kontrakty realizowały jednak inwestycje w niewielkim stopniu przyczyniające się do budowania konkurencyjnej i innowacyjnej gospodarki w województwach. Realizowały głównie inwestycje lokalne i komunalne, często inwestycje w służbie zdrowia, oświacie lub mające znacznie socjalne. Ponadto, zostały rozproszone na zbyt wiele działań, co przy stosunkowo małych środkach finansowych ograniczało możliwości pobudzania rozwoju regionalnego. Kontrakty w zasadzie nie miały ukierunkowania przestrzennego dostosowanego do uwarunkowań regionalnych. Oznacza to, że nie zawierały zróżnicowanych priorytetów merytorycznych lub gospodarczego, zwłaszcza związanego z poprawą konkurencyjności, dalszą liberalizacją niektórych segmentów wspólnego rynku, szerszego wprowadzenia nowoczesnych technologii do działalności gospodarczej itd. Jednocześnie w omawianej strategii znalazły się priorytety związane z rozwojem społecznym i edukacją, w tym przeciwstawiające się bezrobociu i marginalizacji społecznej, a także dotyczące poprawie stanu środowiska naturalnego itp. W ten sposób strategia lizbońska łączy cele poprawy konkurencyjności ekonomicznej z celami społecznymi i zrównoważonym rozwojem gospodarczym. 3

4 specjalnie wydzielonych transz finansowych dla poszczególnych województw (lub grup województw) - w zależności od ich specyficznej sytuacji i problemów rozwojowych. Jest to związane z podstawową słabością NSRR, która w zasadzie nie przewidywała wyodrębnionych terytorialnie działań ze względu na problemy rozwojowe poszczególnych obszarów kraju. Ponieważ głównym źródłem finansowania polityki regionalnej w Polsce są fundusze UE, dlatego też podstawowe znaczenie mają również procedury, instytucje oraz ukierunkowanie merytoryczne wydatkowania tych funduszy przygotowywane we współpracy z Komisją Europejską. W niektórych przypadkach kwestie organizacyjne i proceduralne mają poważne implikacje natury merytorycznej i politycznej. Dobrym przykładem jest kwestia decentralizacji systemu wdrażania polityki regionalnej. Niewprowadzenie w latach szesnastu samorządowych programów regionalnych było efektem uzgodnień między polskim rządem a Komisją Europejską. W ten sposób decyzje o charakterze operacyjnym przełożyły się na zmniejszenie możliwości realizowania polityki regionalnej przez samorządy regionalne. Dominacja europejskiej polityki spójności jest także widoczna w konstrukcji NSRR. Jest ona zgodna z logiką programowania horyzontalnego jednego dla całego kraju programu operacyjnego (ZPORR). Natomiast kłóci się z ideą kontraktów wojewódzkich, które nie są zawierane ze wszystkim regionami naraz, ale z każdym z osobna. Logika zawierania kontraktów wojewódzkich wymaga więc wyraźnego ukierunkowania przestrzennego (regionalnego) polityki rządu, a nie stawiania celów i priorytetów jedynie w sposób ogólnokrajowy. Dominacja europejskiej polityki spójności nad krajowymi instrumentami rozwoju regionalnego jest także widoczna w zestawieniu środków finansowych przeznaczanych na oba typu działań publicznych. Na przykład środki przeznaczone na ZPORR wynoszą co roku ponad dziesięciokrotnie więcej niż na kontrakty (w części finansowanej wyłącznie ze środków krajowych, a więc nie dofinansującej ZPORR). W NSRR brakuje wyraźnego zdefiniowania obowiązków polityki regionalnej rządu, a także podstawowych instrumentów i priorytetów tej polityki. Czym innym jest bowiem nakreślenie generalnych założeń dla wspólnej polityki rządu i samorządów terytorialnych, a czym innym wyodrębnienie w ramach tych wspólnych celów działań rządowych. Częściowym wypełnieniem tej luki były kolejne Programy wsparcia. Jednak gdy ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego została zastąpiona przez ustawę o Narodowym Planie Rozwoju - formalny wymóg przygotowywania przez rząd Programów wsparcia został zlikwidowany 4. 4 Zobacz: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, póz. 1206, Dz. U. z 2005 r. Nr 90, póz. 759 i Nr 267, póz oraz Dz. U. z 2006 r. Nr 149, póz 1074). 4

5 Po roku 2006 nastąpiły poważne zmiany w systemie programowania polityki regionalnej w Polsce. Wiążą się one z kilkoma faktami: (a) Wprowadzeniem nowej ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju 5, a także faktyczną likwidacją Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego (jako najważniejszego dokumentu polityki regionalnej państwa prowadzonej w skali wszystkich województw). Inną konsekwencją nowej ustawy jest zamiana Narodowego Planu Rozwoju na nowy dokument: Strategię Rozwoju Kraju (b) Decentralizacją programów regionalnych realizujących unijną politykę spójności w Polsce (tj. wprowadzeniem w okresie szesnastu regionalnych programów operacyjnych po jednym w każdym województwie). (c) Wprowadzeniem rządowego Programu Operacyjnego Rozwoju Wschodniej Polski i rozpoczęciem pracy nad Strategią Rozwoju Społeczno-Gospodarczego Polski Wschodniej do 2020 r. 6. W rezultacie ww. zmian nastąpiła dość istotna korekta modelu polityki regionalnej. W dalszym ciągu dominującym nurtem tej polityki są działania współfinansowane ze środków UE. Wzmocniła się natomiast pozycja samorządów województw, a także prowadzonych przez nie samorządowych polityk regionalnych. Istotne znaczenie mają zwłaszcza zmiany w zakresie programowania regionalnych programów operacyjnych (współfinansowanych z funduszy UE), a także określenie jako instytucji zarządzającej dla tych programów samorządów województw. Natomiast polityka regionalna rządu uległa wyraźnemu osłabieniu. Wyrazem tej tendencji jest po pierwsze rezygnacja z opracowywania dokumentu Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego. Należy to uznać za błąd. Koncepcja NSRR powinna być wprawdzie gruntownie zmieniona, m.in. w kierunku określenia działań dla rządowej polityki regionalnej, ale nie definitywnie porzucona. Takie postępowanie oznacza w praktyce, że po roku 2006 nie ma oficjalnego dokumentu, który byłby podstawą dla polityki rządu wobec regionów (za wyjątkiem wschodnich obszarów kraju). Zamiast tego Strategia Rozwoju Kraju Por. Dz. U. Nr 227, poz. 1658, z późniejszymi zmianami. 6 Por. Szlachta J., Zaleski J., Dziemianowicz W. (2007): Strategii rządu rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do 2020 r., Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej , Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa Strategia Rozwoju Kraju , Warszaw: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 5

6 (tj. dokument strategiczny zastępujący Narodowy Plan Rozwoju) został rozbudowany o elementy przedstawiające plany działań inwestycyjnych w poszczególnych regionach. Nie prezentują one jednak spójnej polityki rządu w odniesieniu do poszczególnych województw, ale raczej elementy polityk regionalnych samorządów województw. Analizę Strategii Rozwoju Kraju przedstawię szerzej w dalszej części ekspertyzy. Po drugie wyrazem osłabienia polityki regionalnej państwa jest zmniejszenie zakresu terytorialnego zainteresowania rządu problematyką rozwoju regionalnego faktycznie jedynie do obszaru województw wschodniej Polski. Przejawem tej tendencji jest opracowanie Programu Operacyjnego Rozwoju Wschodniej Polski i podjęcie pracy nad Strategią Rozwoju Społeczno-Gospodarczego Polski Wschodniej (która w pewnym stopniu zastępuje Narodową Strategię Rozwoju Regionalnego). Znowelizowana ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju 8 wprowadza możliwość przygotowywania strategii ponadregionalnych, obejmujących obszar więcej niż jednego województwa (art. 9), ale w praktyce dotyczy to jedynie strategii rozwoju Polski Wschodniej. W tej sytuacji zasadniczym pytaniem jest to, czy państwo polskie powinno wspierać jedynie regiony wschodnie, czy też powinno rozwijać działania również wobec innych województw? Wszystkie polskie regiony mają bowiem bariery i problemy rozwojowe, a niektóre rozwijają się na podobnym poziomie co wschód kraju. Wsparcie rządu dla tych regionów wydaje się więc uzasadnione. Ponadto, polityka regionalna rządu nie powinna ograniczać się wyłącznie do najsłabszych gospodarczo obszarów państwa. Wreszcie trzecią konsekwencją omawianych zmian jest ponowne osłabienie krajowego wymiaru polityki regionalnej, tj. finansowanej bez udziału środków europejskich. Przykładem tej tendencji może być sytuacja kontraktów wojewódzkich jako potencjalnie głównego instrumentu polityki krajowej. Przypomnijmy - ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego została zastąpiona przez ustawę o Narodowym Planie Rozwoju, a formalny wymóg przygotowywania przez rząd Programów wsparcia został zlikwidowany. W sytuacji kiedy po roku 2006 nie ma ani Programów wsparcia, ani NSRR nie do końca wiadomo w oparciu o jaki dokument ma być realizowana polityka regionalna państwa, której instrumentem realizacji są kontrakty wojewódzkie. Logiczną konsekwencją odejścia od koncepcji NSRR powinna być likwidacja kontraktów we wszystkich województwach poza wschodnią Polską. Nie ma bowiem dla nich odpowiedniego dokumentu strategicznego, który pozwalałby odpowiednio planować działania polityki regionalnej państwa. W przypadku braku strategii regionalnej dla całego kraju możliwe więc jest dalsze marginalizowanie znaczenia kontraktów. Tymczasem należałoby rozważyć 8 Por. Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz ustawy o finansach publicznych, Dz. U. Nr 140, poz

7 gruntowną reformę kontraktów. Taka reforma musiałaby pociągać za sobą zasadniczą zmianę podejścia do polityki regionalnej rządu oraz przywrócenie NSRR (choć w zmienionym kształcie koncepcyjnym). Jak wcześniej wspomniałem do roku 2006 dokumentem będącym podstawą dla programowania polityki regionalnej w Polsce w średnim horyzoncie strategicznym była Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego. Została ona wprowadzona do porządku prawnego ustawą z dnia 12 maja 2000 r. o wspieraniu rozwoju regionalnego 9. Jednak obowiązująca obecnie ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju 10 zniosła obowiązek przygotowywania tego typu dokumentu strategicznego. Zasady rozwoju regionalnego oraz główne cele i kierunki rozwoju Polski w wymiarze terytorialnym wyznacza Strategia Rozwoju Kraju Została ona przyjęta przez rząd 29 listopada 2006 r., ale wbrew ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 11) nie została uchwalona w trybie ustawy, co obniża rangę tego dokumentu. Wadą tego dokumentu z punktu widzenia rozwoju regionalnego jest m.in. brak szczegółowych celów i priorytetów w wymiarze terytorialnym oraz zasad wsparcia finansowego w ramach polityki regionalnej państwa. Dokument w niewystarczający sposób określa cele polityki regionalnej polskiego rządu, a zwłaszcza nie uzasadnia potrzeby interwencji terytorialnej rządu z punktu widzenia interesów całego państwa. Nie różnicuje również instrumentów wsparcia w zależności od szczegółowych problemów regionalnych. Należy zauważyć, że w dokumencie Strategii są dwa główne cele polityki regionalnej państwa. Pierwszy ma charakter horyzontalny i dotyczy podniesienia konkurencyjności polskich regionów. Drugi dotyczy wyrównywania szans rozwojowych obszarów problemowych. Strategia proponuje listę czterech obszarów problemowych: (1) obszary wiejskie, (2) obszary koncentracji przemysłu, (3) cechujące się niekorzystnymi warunkami położenia, (4) wymagające szczególnych działań na rzecz poprawy stanu środowiska. Dodatkowo wskazano na piąty obszar problemowy województw wschodniej Polski. W omawianej Strategii nie ma jednak szczegółów lub stosownych odniesień do innego typu dokumentów planistycznych. Za wyjątkiem piątego obszaru - nie przygotowano odpowiednich projektów dokumentów strategicznych, które prezentowałyby zakres realizacji polityki regionalnej państwa, w tym kryteria delimitacji poszczególnych terenów problemowych, listę szczegółowych celów i priorytetów działania itp. Dlatego też, za wyjątkiem pięciu województw wschodniej Polski - propozycja priorytetów Strategii Rozwoju 9 Por. Dz. U. Nr 48, poz. 550, z późn. zmianami. 10 Dz. U. Nr 227 poz Por. Strategia Rozwoju Kraju , Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa

8 Kraju ma w istocie charakter horyzontalny, a więc w niewielkim stopniu zróżnicowany przestrzennie i dość słabo dostosowany do lokalnych problemów rozwojowych. W dokumencie znajdują się również kierunki polityki regionalnej państwa wobec poszczególnych województw. W dużym stopniu przepisują one jedynie do Strategii Rozwoju Kraju wybrane działania realizowane przez 16 programów operacyjnych europejskiej polityki regionalnej. Oznacza to, że za wyjątkiem rządowego programu rozwoju województw wschodnich Polski propozycja konkretnych działań polityki regionalnej państwa została ograniczona faktycznie do samorządowej polityki rozwoju (tj. realizowanej przez 16 samorządowych programów rozwoju regionalnego). Ponadto, wybór szczegółowych działań z tych programów nie może zastąpić braku określenia najważniejszych celów i zasad przestrzennej interwencji polityki regionalnej państwa. M.in. za sprawą tych ułomności Strategii Rozwoju Kraju oraz braku średniookresowej strategii regionalnej państwa - polityka państwa wobec województw została zdominowana przez unijną politykę spójności, nie była skierowana na strategiczne obszary interwencji wyznaczane przez uwarunkowania przestrzenne, a kontrakty wojewódzkie zostały ograniczone do funkcji pomocniczej wobec polityki UE. W ten sposób to nie europejska polityka regionalna była subsydiarna wobec polityki krajowej, ale polityka krajowa faktycznie była pomocnicza wobec europejskiej. Biorąc to pod uwagę, jednym z istotnych wyzwań na przyszłość jest przywrócenie strategicznego dokumentu określającego politykę regionalną państwa w perspektywie średniookresowej. Nazwą przyjętą dla tego dokumentu w projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności 12 jest Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego. Sugeruje to związek ze Strategią Rozwoju Kraju oraz chęć zwiększenia roli krajowych celów rozwojowych w polityce rozwoju (w porównaniu do działań polityki spójności). Z punktu widzenia tematu niniejszej ekspertyzy należy założyć, że Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego powinna przedstawić: 1) definicję i zakres polityki regionalnej państwa, w tym zakres odpowiedzialności poszczególnych podmiotów biorących udział w tej polityce oraz najważniejsze zasady współpracy między rządem i samorządami terytorialnymi, 2) najważniejsze zasady kształtowania działań planistycznych, implementacyjnych i monitoringu, a także zasady (i kryteria) udzielania pomocy finansowej państwa, 3) główne cele i priorytety polityki regionalnej państwa, 12 Projekt ustawy został przyjęty przez Komitet Rady Ministrów w dniu 14 lipca 2008 r. 8

9 4) listę obszarów strategicznej interwencji państwa w układzie terytorialnym oraz kryteria wyłaniania tych obszarów, 5) określenie zasad i priorytetów, jakimi powinny kierować się samorządy województw w formułowaniu swoich polityk rozwoju regionalnego, jeśli mają one zostać włączone do polityki regionalnej państwa i wsparte z budżetu państwa. W niniejszej ekspertyzie będę starał się odnieść do ww. przedstawionych zagadnień. W szczególności celem tego opracowania jest przedstawienie założeń dla Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego w zakresie zasad i celów polityki regionalnej państwa. 2. Najważniejsze dylematy polityki regionalnej państwa W odniesieniu do planowania polityki regionalnej państwa można sformułować pięć głównych dylematów. Odpowiedź na te dylematy ma zasadnicze znaczenie dla określenia definicji polityki regionalnej państwa, zakresu jej oddziaływania, a także może ułatwić wskazanie jej najważniejszych zasad i celów interwencji. 1. Czy polityka regionalna państwa to polityka regionalna rządu? Czy jest to wspólna polityka realizowana przez rząd i samorządy województw, czy też suma wszystkich działań regionalnych realizowanych przez rząd i samorządy terytorialne? Jednym z głównych dylematów polityki regionalnej państwa jest to, czy ma być to polityka regionalna rządu, której zadania mogą być realizowane w wyniku współpracy administracji rządowej z samorządami terytorialnymi, na przykład poprzez powierzanie zadań rządowych do realizacji przez podmioty samorządowe? A może jest to suma wszystkich działań rozwojowych w regionach podejmowanych przez wszystkie jednostki administracji publicznej, zarówno rządowe, jak również samorządów terytorialnych? Czy też powinna być to wspólna polityka, która zawiera tylko te działania, które zostały zawarte w dokumencie Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego, i które są wynikiem strategicznej współpracy między rządem i samorządami terytorialnymi (w szczególności między rządem reprezentowanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i samorządami terytorialnymi reprezentowanymi przez samorządy województw)? Wydaje się, że polityka regionalna państwa powinna być wspólną polityką regionalną rządu i samorządów województw. Oznacza to współpracę w zakresie programowania i realizacji tej polityki między rządem i województwami. Obok tak rozumianej polityki regionalnej państwa mogą funkcjonować osobne działania rządu lub regionów mające znaczenie dla rozwoju regionalnego, nie będące jednak częścią polityki regionalnej państwa. Choć wspomniana polityka wymaga porozumienia między rządem a regionami, to jej ramy instytucjonalne, 9

10 główne kierunki działania i instrumenty powinny być przygotowane przez rząd. Powinna być ona również w największym stopniu finansowana z budżetu państwa. Samorządy mogą, a nawet powinny - współfinansować część priorytetów. Oznacza to w praktyce, że rząd musi przygotować odpowiednie instytucje dla tej polityki (np. kontrakty, programy itp.), koordynować zasadnicze działania programowe, zabezpieczyć główne środki finansowe itp. W zakresie programowym istnieje potrzeba opracowania przez rząd strategii rozwoju regionalnego. Jak wcześniej wspomniałem, Strategia Rozwoju Kraju w niewystarczający sposób wskazuje cele szczegółowe i priorytety rozwoju Polski w wymiarze terytorialnym. Nie określa zasad ani kryteriów wsparcia finansowego w ramach polityki regionalnej państwa itp. Wspomniana strategia, choć powinna być konsultowana z samorządami województw byłaby przyjęta przez rząd i powinna odzwierciedlać rządowe podejście do priorytetów polityki regionalnej państwa. 2. Czy polityka regionalna państwa powinna być faktycznie ograniczona do realizacji (części) polityki spójności UE? Czy powinna realizować wspólnie cele i kierunki polityki unijnej i krajowej polityki regionalnej, czy też powinna być całkowicie niezależna od polityki spójności UE? Jak się wydaje, z uwagi na dominację polityki spójności UE w działaniach rozwojowych w Polsce, duże znaczenie miałoby wyodrębnienie i wzmocnienie działań krajowych na rzecz rozwoju regionalnego. Chodzi zwłaszcza o niezależne od europejskich instrumenty i linie finansowania. Autorzy jednego z dokumentów rządowych przygotowującego założenia dla Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 13 wskazują na potrzebę systemowej emancypacji polityki krajowej oraz rozluźnienia relacji podporządkowania celów krajowych celom europejskiej polityki regionalnej. Jak wcześniej wspomniałem proponowana nazwa dla nowej średniookresowej strategii polityki regionalnej państwa to Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego. Wspomniana nazwa odnosi się do najważniejszego obecnie dokumentu strategicznego w zakresie polityki rozwoju w Polsce, tj. Strategii Rozwoju Kraju 14. Jednocześnie podkreśla znaczenie krajowych działań rozwojowych w polityce regionalnej państwa, a więc autonomicznych względem polityk unijnych. Warto jednak zauważyć, że polityka regionalna państwa zgodnie z unijną zasadą subsydiarności może być wspierana przez działania programów regionalnych UE. Chodzi jednak o to, aby przywrócić tym 13 Por. Tezy i założenia Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego, Nowa koncepcja polityki regionalnej, wersja 2, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2008, s Por. Strategia Rozwoju Kraju , Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa

11 działaniom ich rolę subsydiarną, a więc nie zastępującą krajową politykę regionalną, jak to ma miejsce obecnie. 3. Kolejnym dylematem jest kwestia zakresu celów polityki regionalnej państwa. Skoro zasadnicze znaczenie dla ich formułowania ma mieć rząd, czy powinny być to cele istotne dla pobudzania rozwoju całego kraju i realizowania innych polityk państwa (np. sektorowych, anty-kryzysowych itp.)? Czy też raczej powinny zmierzać do wspierania regionów i celów rozwojowych projektowanych przez samorządy województw? Jak się wydaje, polityka regionalna państwa powinna realizować oba te kierunki działania. Przede wszystkim powinna bezpośrednio wspierać rozwój regionów. Zarówno w zakresie celów, które rząd uzna jako ważne z punktu widzenia całości kraju (a więc nie tylko samego regionu), jak również może wspierać cele rozwojowe proponowane przez same samorządy województw. Ponadto, polityka regionalna państwa powinna umożliwiać realizację strategicznych działań w zakresie innych działań rządowych, które mogą mieć skutki dla rozwoju regionalnego lub powinny być wdrażane przy współpracy z samorządami województw. 4. Następny dylemat dotyczy tego, czy podstawowym celem polityki regionalnej państwa powinno być dążenie do podniesienia konkurencyjności regionów i całego kraju, zwłaszcza na arenie międzynarodowej, czy też raczej wyrównywanie szans rozwojowych, a więc pomoc dla regionów słabiej rozwijających się? Wspomniany dylemat jest wielokrotnie przytaczany w dokumentach dotyczących prac nad nową koncepcją polityki regionalnej państwa oraz projektem Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 15. Strategia Rozwoju Kraju w części dotyczącej rozwoju regionalnego i podniesienia spójności terytorialnej (priorytet 6) łączy oba cele rozwojowe. Podkreśla potrzebę jednoczesnego tworzenia warunków dla rozwoju konkurencyjności wszystkich regionów z dążeniami do wyrównywania szans rozwojowych województw i spójności społecznej, ekonomicznej i terytorialnej kraju 16. Jest to ważna wskazówka dla dalszych prac nad Krajową Strategią Rozwoju Regionalnego i oznacza to, że oba wspomniane cele powinny być realizowane łącznie. Istnieją również poważne argumenty merytoryczne, które uzasadniają takie stanowisko. Przede wszystkim z punktu widzenia polityki regionalnej państwa ryzykowne jest dążenie do 15 Por. Tezy i założenia Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego, Nowa koncepcja polityki regionalnej, s ; Nowa Koncepcja Polityki Regionalnej, Raport podsumowujący wyniki badania ankietowego, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2008, s , Strategia Rozwoju Kraju , s

12 podziału celów i instrumentów polityki regionalnej wobec województw najsilniejszych i najsłabiej rozwijających się. Może to bowiem prowadzić do dychotomii instrumentów politycznych, na przykład zorientowanych na rozwój konkurencyjnej gospodarki wobec obszarów określanych jako lokomotywy wzrostu oraz skierowanych na wsparcie tradycyjnych sektorów w województwach słabiej rozwijających się. W konsekwencji może to utrwalić dualizm rozwoju gospodarczego między tymi regionami i utrudnić osiąganie spójności wewnątrz kraju. Podwyższanie konkurencyjności regionalnej dotyczy nie tylko regionów najsilniejszych, ale może i powinno być realizowane także wobec tych najsłabszych. Oznacza to, że cel konkurencyjności regionalnej powinien być celem horyzontalnym i odnosić się do wszystkich województw. W ten sposób będzie również pełnił istotną rolę dla zwiększania spójności i wyrównywania poziomu rozwoju między poszczególnymi województwami. Jednocześnie polityka regionalna państwa powinna wspierać rozwiązywanie szczególnych problemów rozwojowych określonych województw, które są dla nich barierami rozwoju lub odpowiadają za utrwalone dysproporcje gospodarcze i społeczne w Polsce. W ten sposób strategiczna interwencja polityki regionalnej państwa służyć może wyrównywaniu poziomu rozwoju, jak również usuwaniu barier dla podwyższenia regionalnej konkurencyjności. Warto jednocześnie zauważyć, że obszarami strategicznej interwencji polityki państwa mogą być zarówno najsłabsze, jak również te najlepiej rozwijające się województwa. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy zauważyć, że projektując główne cele Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego należy dążyć do łączenia w każdym z celów działań zorientowanych na podwyższanie konkurencyjności z wyrównawczymi. W ramach poszczególnych celów należy także elastycznie łączyć działania skierowane do najlepszych i najsłabszych województw. Wreszcie, Strategia nie powinna dzielić celów między regiony najsłabiej i najlepiej rozwijające się. Na zakończenie dyskusji nad dylematem dotyczącym wyboru między wspieraniem konkurencyjności i wyrównywaniem szans polityki regionalnej państwa chciałbym odnieść się do dość kontrowersyjnej tezy znajdującej się w przygotowywanej koncepcji Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego. Chodzi o założenie, że zadanie związane z podwyższaniem regionalnej konkurencyjności należy głównie do obowiązków samorządów województw 17, natomiast domeną aktywności rządu jest wyrównywanie szans. Jest to prawdopodobnie związane z chęcią powstrzymywania się państwa od nadmiernego ingerowania w konkurencję między regionami, co wynika z zasady nieingerowania w funkcjonujące mechanizmy 17 Por. Tezy i założenia Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego, Nowa koncepcja polityki regionalnej, s

13 rynkowe 18. Trudno jednak nie zauważyć, że pomoc rządu dla rozwoju konkurencyjności regionalnej, zwłaszcza w wymiarze międzynarodowym jest wskazana zarówno dla najsłabszych, jak również najwyżej rozwijających się województw. Jest to również powiązane z kluczowym zadaniem państwa w dobie globalizacji, jakim jest dążenie do zapewnienia rozwoju gospodarczego i konkurencyjności kraju w wymiarze międzynarodowym 19. Decydującym czynnikiem jest tutaj umiejętność zachowania sterowności nad procesami ekonomicznymi i społecznymi w obliczu globalizacji i zaostrzonej konkurencji gospodarczej. Polityka państwa jest zdaniem specjalistów 20 głównym czynnikiem warunkującym korzystne włączenie danego kraju w nurt gospodarki globalnej. Odpowiada również za kształtowanie warunków dla rozwoju nowych kierunków działalności gospodarczej i formowania nowych rynków, zwłaszcza w segmentach innowacyjnej i wysoko zaawansowanej technologicznie gospodarki Ostatni dylemat dotyczy sposobu projektowania celów polityki regionalnej państwa. Czy powinny mieć one charakter horyzontalny, czy też punktowy, skierowany do wybranej grupy województw w zależności od ich specyficznych problemów rozwojowych? Warto w tym miejscu zauważyć, że jednym z głównych zarzutów stawianych wobec poprzedniej średniookresowej strategii regionalnej państwa (tj. Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego ) było to, że w istocie jej cele miały charakter horyzontalny. Były więc adresowane do wszystkich województw, bez wystarczającego przestrzennego różnicowania interwencji państwa 22. Jak się wydaje w nowej strategii polityki regionalnej państwa należy naprawić ten błąd. Oznacza to, że cele tej strategii powinny umożliwiać zróżnicowanie interwencji państwa w poszczególnych województwach w zależności od 18 Ibidem, s Szerzej na ten temat: P. Evans (1995): Embedded Autonomy, Princeton University Press, Princeton. 20 Zob. Kamiński A. Z., Kamiński B., (2004): Korupcja rządów. Państwa pokomunistyczne wobec globalizacji, Wydawnictwa TRIO, Instytut Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk, Warszawa, s , 236, ; a także: F. Fukuyama (2005): Budowanie państwa. Władza i ład międzynarodowy w XXI wieku, Warszawa, s T. G. Grosse (2007): Koncepcja state capacity i jej odniesienie do współczesnej praktyki politycznej, Studia Polityczne,, nr 20, 35-62; J. D. Levy (2006): The State after Statism. From Market Direction to Market Support, w: Levy J. D. (red.): The State after Statism. New State Activities in the Age of Liberalization, Harvard University Press, Cambridge London; K. E. Brødsgaard (2000): State capacity in East Asia Japan, Taiwan, China, and Vietnam, Oxford University Press, Oxford New York. 22 Por. T. G. Grosse (2007): Czy polska potrzebuje Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego? Studia Regionalne i Lokalne, nr 4 (30), s

14 specyficznych uwarunkowań regionalnych. Warto zauważyć, że zgodnie ze Strategią Rozwoju Kraju niektóre cele mogą mieć w dalszym ciągu charakter horyzontalny, np. związany z tworzeniem warunków dla wzrostu konkurencyjności wszystkich regionów 23. Jednak nie powinno to uniemożliwiać elastycznego różnicowania instrumentów pomocy, także w ramach takich celów odnoszących się do wszystkich regionów. Ponadto, inne cele powinny w większym stopniu umożliwiać różnicowanie przestrzenne wsparcia polityki regionalnej państwa. 3. Definicja i zakres polityki regionalnej państwa W obecnym systemie prawnym oraz w świetle obowiązujących dokumentów strategicznych nie ma spójnej i klarownej definicji polityki regionalnej państwa. Obowiązująca ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju 24 przedstawia definicję polityki rozwoju (a nie polityki regionalnej państwa) (art. 2). Przez taką politykę rozumie zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju oraz spójności społeczno-gospodarczej i terytorialnej. Takie działania polityki rozwoju mogą być podejmowane zarówno w skali kraju, jak również regionalnej i lokalnej. Definicji polityki regionalnej w zasadzie nie ma również w Strategii Rozwoju Kraju Wskazano jedynie na najważniejsze cele tej polityki, jakimi są: (1) poprawianie konkurencyjności gospodarczej regionów, (2) wyrównywanie szans rozwojowych województw oraz (3) sprzyjanie spójności ekonomiczno-społecznej i terytorialnej 25. Na podstawie wcześniejszych rozważań na temat dylematów polityki regionalnej państwa proponuję bardziej precyzyjną definicję: Polityka regionalna państwa to strategiczne działania podejmowane z inicjatywy rządu we współpracy z samorządami województw oraz innymi podmiotami władz samorządowych, które mają na celu poprawianie konkurencyjności gospodarczej wszystkich regionów, wyrównywanie szans rozwojowych regionów oraz dążenie do spójności ekonomicznospołecznej i terytorialnej w skali kraju i poszczególnych województw. 23 Por. Strategia Rozwoju Kraju , s Dz. U. Nr 227 poz Por. Strategia Rozwoju Kraju , s

15 Duże znaczenie dla przygotowania Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego ma określenie zakresu polityki regionalnej państwa. W szczególności jest to ważne dla właściwego określenia priorytetów i celów, które mogą być realizowane w ramach tej Strategii. Biorąc pod uwagę wcześniejsze uwagi na temat dylematów programowania polityki regionalnej państwa można wskazać na cztery sytuacje, które wyznaczają zakres tej polityki. (1) Wspieranie takich celów i priorytetów rozwoju regionalnego które są istotne dla rozwoju całego kraju, zwłaszcza w skali międzynarodowej. Obejmuje to zarówno pomoc dla najwyżej rozwijających się obszarów kraju, co w oczywisty sposób sprzyja międzynarodowej konkurencyjności całego kraju i doganianiu przez Polskę krajów wysoko rozwiniętych. Może jednak obejmować także takie cele i priorytety, które umożliwiają rozwiązywanie istotnych problemów regionalnych, stanowiących obciążenie rozwojowe nie tylko dla określonych województw, ale również dla reszty kraju. Pokonywanie tych problemów i inicjowanie trwałych procesów rozwojowych w tych regionach może mieć więc duże znaczenie dla rozwoju Polski. Chodzi zarówno o bariery rozwojowe trapiące obszary w regionach najwyżej rozwijających się (np. kłopoty metropolii lub obszarów po-przemysłowych), jak również problemy słabszych województw (np. bezrobocie, niski poziom kwalifikacji zasobów ludzkich itp.). (2) Polityka regionalna państwa powinna wspierać osiąganie spójności ekonomicznospołecznej i terytorialnej. Oznacza to podejmowanie działań zmniejszających poziom zróżnicowań terytorialnych w zakresie rozwoju społecznego i gospodarczego, a także dążenie do osiągania większej integracji przestrzennej, w tym również w zakresie zbieżności celów planowania rozwoju ekonomiczno-społecznego i rozwoju przestrzennego. Cele spójności powinny być realizowane w dwóch głównych wymiarach: krajowym, za co odpowiada rząd oraz regionalnym, co należy przede wszystkim do odpowiedzialności samorządów województw. Ważnym instrumentem osiągania spójności w wymiarze regionalnym może być także lokalna polityka rozwoju. Oznacza to potrzebę bliskiej współpracy między samorządami terytorialnymi w zakresie spójności regionalnej, a także powierzenie odpowiedzialności za organizowanie tej współpracy samorządom województw. Spójność w wymiarze regionalnej należy więc zaliczyć do polityki regionalnej państwa, co oznacza, że może być wspierana przez pomoc ze strony rządu. (3) Polityka regionalna państwa powinna także wspierać działania pro-rozwojowe inicjowane przez samorządy województw w ramach prowadzonej przez nie samorządowej polityki rozwoju regionalnego. Przedmiotem wsparcia powinna być strategiczna polityka inwestycyjna i rozwojowa, a nie bieżące zadania samorządów terytorialnych. Pomoc polityki państwa może być niezbędna dla skutecznego 15

16 rozwiązywania barier rozwojowych poszczególnych regionów, a skala istniejących trudności lub wyzwań dla polityki rozwoju mogą przekraczać możliwości regionów (i samorządowej polityki rozwoju regionalnego). Jednak wsparcie ze strony państwa dla polityki samorządowej powinno być warunkowane przez określone kryteria, zasady i cele merytoryczne. Przede wszystkim należy wspierać takie priorytety działania, które są zgodne z najważniejszymi celami polityki regionalnej państwa, a więc z celami istotnymi dla rozwoju całego kraju. Można również stymulować działania merytoryczne, które zdaniem rządu wydają się być istotne z perspektywy regionalnej, na przykład w zakresie wzmacniania spójności ekonomicznej, społecznej i terytorialnej w obrębie danego regionu. Ponadto, można wspierać stosowanie odpowiednich metod zarządzania przez władze samorządowe, zwłaszcza zgodnie z zasadami polityki regionalnej państwa. Przykładowo można stymulować działania wymagające współpracy między województwami w zakresie realizowania wspólnych celów polityki regionalnej. (4) Polityka regionalna państwa powinna być również ściśle zintegrowana z działaniami podejmowanymi w ramach polityk sektorowych lub innych strategicznych przedsięwzięć państwa, które mają znaczenie dla rozwoju regionów i jednocześnie mogą być bardziej skutecznie realizowane we współpracy z samorządami województw. Mogą to być na przykład działania podejmowane w celu wspólnego przygotowania piłkarskich mistrzostw Europy Euro 2012 lub w ramach rządowej polityki europejskiej, związane z organizowaniem polskiej prezydencji w UE lub unijnej polityki sąsiedzkiej itp. Tego typu integracja polityczna wymaga (a) uzgadniania poszczególnych polityk na etapie planowania strategicznego, (b) określania zakresu komplementarnych działań tych polityk, w celu wzmocnienia efektów synergii, a także (c) wykorzystywania instrumentów polityki regionalnej państwa (np. kontraktów wojewódzkich lub programów regionalnych) do realizowania zadań rządowych. 4. Zasady Polityka regionalna państwa powinna być prowadzona w myśl klarownie określonych zasad, które organizują jej przebieg poczynając od określania celów i priorytetów, poprzez jej wdrażanie, monitorowanie i ocenę wyników. Zasady są niezbędne dla określenia głównych celów tej polityki, ale mają również poważne konsekwencje dla sposobu ich wdrażania. Obowiązująca ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju 26, wbrew własnej nazwie 26 Dz. U. Nr 227 poz

17 nie przedstawia zasad prowadzenia polityki rozwoju, ani polityki regionalnej państwa. W związku z tym podstawową wskazówką dla projektowania zasad polityki regionalnej państwa jest Strategia Rozwoju Kraju (SRK) i Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (NSRO), które określają kierunki i sposób realizacji unijnej polityki spójności w Polsce. Oba dokumenty przedstawiają katalog zasad prowadzenia działań politycznych, w tym Strategia Rozwoju Kraju odnosi się wprost do polityki regionalnej państwa. Poniżej przedstawiam obie listy zasad w ujęciu porównawczym, choć traktuję je w sposób elastyczny, jako punkt wyjścia dla przedstawienia własnej propozycji katalogu zasad. Tab. 1: Zasady prowadzenia polityki rozwoju regionalnego w Strategii Rozwoju Kraju oraz Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia Strategia Rozwoju Kraju Zasada subsydiarności rozwoju: regionalnego: - polityka regionalna państwa ma charakter uzupełniający i pomocniczy wobec działań prowadzonych przez samorządy województw. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia Subsydiarność: dążenie do decentralizacji i dekoncentracji wykonywania zadań związanych z programowaniem i zarządzaniem przez przeniesienie tych kompetencji na szczebel niższy. 2. Dodatkowość: środki finansowe pochodzące z budżetu UE nie zastępują krajowych środków publicznych, stanowiąc ich uzupełnienie. Celem stosowania zasady dodatkowości jest jednocześnie zapobieganie wypierania środków krajowych przez środki wspólnotowe. 3. Zasada równych szans: - rozwój regionalny kraju to rozwój wszystkich województw, zmierzający do większej spójności przestrzennej, gospodarczej i społecznej. 4. Zasada wspierania rozwoju endogenicznego województw: - polityka regionalna państwa zmierza do Równość szans: oznacza zapewnienie wsparcia zasady równości mężczyzn i kobiet oraz zapobieganiem wszelkim przejawom dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub przynależność etniczną, wyznanie lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. 27 Por. Strategia Rozwoju Kraju , s Por. Polska: Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie, Narodowa Strategia Spójności, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007, s

18 pobudzenia potencjału endogenicznego województw. 5. Zasada inicjowania długofalowego rozwoju regionalnego: - polityka regionalna państwa inicjuje trwałe procesy rozwoju w regionach i jest programowana w strategicznej perspektywie. 6. Zasada koordynacji instrumentów polityki regionalnej i innych publicznych polityk rozwojowych: - koordynacja działań zmierzających do rozwoju regionalnego między różnymi podmiotami władz publicznych. 18 Trwały i zrównoważony rozwój: znajdywanie konsensusu pomiędzy efektywnością ekonomiczną podejmowanych działań a wymogami związanymi ze zrównoważonym rozwojem, a więc przy równoczesnym zachowaniu walorów środowiska przyrodniczego. Koordynacja: zapewnienie koordynacji pomiędzy pomocą z poszczególnych funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Europejskiego Funduszu Rybackiego, a interwencjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innych istniejących instrumentów finansowych, a także między zakresem interwencji instrumentów współfinansowanych przy wykorzystaniu środków UE a priorytetami i działaniami określonymi w Krajowym Programie Reform na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej. 7. Komplementarność i spójność z innymi politykami wspólnotowymi: działania podejmowane przez Polskę zarówno na szczeblu krajowym, jak i regionalnym są spójne z priorytetami wyznaczonymi przez Wspólnotę Europejską, w tym odnowionej Strategii Lizbońskiej. 8. Zasada koncentracji na priorytetowych problemach rozwoju regionalnego: - powinna koncentrować działania i kapitał jednostek samorządu terytorialnego, inwestorów prywatnych oraz środki budżetu państwa na priorytetowych problemach rozwoju regionalnego. 9. Zasada zapewnienia efektywności i najwyższej jakości polityki regionalnej: - polityka regionalna państwa dąży do Koncentracja: środki finansowe i wysiłki regulacyjne podejmowane w Polsce będą koncentrowane w ograniczonych dziedzinach, a w odniesieniu do przestrzeni na określonych obszarach. Podstawowymi obszarami wsparcia będą takie obszary, które gwarantują zachowanie wysokiego wzrostu oraz zatrudnienia. Ocena: będzie stosowana w celu poprawy jakości, skuteczności i spójności interwencji pochodzących z funduszy

19 maksymalizacji skuteczności działania i strukturalnych i Funduszu Spójności. racjonalnego wykorzystania środków publicznych. 10. Programowanie: cele funduszy strukturalnych realizowane są w ramach systemu wieloletniego programowania, zorganizowanego w kilku etapach obejmujących określenie priorytetów, finansowanie oraz system zarządzania i kontroli. 11. Poprawa rządzenia (good governance): poprawa rządzenia w kraju związana jest z ogólną poprawą jakości tworzenia i wdrażania instrumentów regulacyjnych i legislacyjnych, wzmacnianiem standardów i postaw etycznych w życiu publicznym i administracji publicznej, poprawą funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, poprawą jakości kadr administracji rządowej i samorządowej oraz promowaniem dialogu i partnerstwa pomiędzy zainteresowanymi instytucjami. 12. Partnerstwo: dążenie do ścisłej współpracy Komisji Europejskiej i Polski na zasadzie partnerstwa. Przy opracowaniu, wdrażaniu, monitoringu i ocenie programów operacyjnych właściwe organy administracji rządowej i samorządowej współpracują z innymi władzami publicznymi, partnerami gospodarczymi i społecznymi oraz innymi właściwymi podmiotami. 13. Społeczeństwo obywatelskie: dążenie do stworzenia trzeciej, poza sferą publiczną i biznesową, przestrzeni, dla aktywności obywatelskiej, w której mogą funkcjonować instytucje, organizacje, grupy społeczne i jednostki, które współdziałają na rzecz realizacji wspólnych interesów, podnoszenia jakości życia poszczególnych ludzi oraz społeczeństwa jako całości. 19

20 Porównując wyżej przedstawione zasady prowadzenia polityki rozwoju można zauważyć, że jedynie trzy spośród nich powtarzają się w obu analizowanych dokumentach. Są to zasady: koncentracji, koordynacji i subsydiarności. W tym ostatnim przypadku termin subsydiarności jest nieco inaczej definiowany w obu dokumentach. W Strategii Rozwoju Regionalnego dotyczy głównie dodatkowości polityki regionalnej państwa oraz związanych z nią działań sektorowych (i innych rządowych) w stosunku do polityk samorządowych. W przypadku Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia chodzi głównie o decentralizację i dekoncentrację zarządzania polityką spójności. Ponadto, w NSRO pojawia się zasada dodatkowości, która odpowiada w dużym stopniu treści zasady subsydiarności ze SRK, choć ma odniesienie głównie do działań polityk europejskich (a nie rządu centralnego, jak to ma miejsce w SRK). Jak się wydaje, zasady pochodzące ze Strategii Rozwoju Kraju są zapisane bardziej precyzyjnie i mogą być bardziej przydatne dla kształtowania polityki regionalnej państwa. Kilka osobno występujących zasad obowiązujących w polityce unijnej zostało włączonych do zasad polityki regionalnej państwa zapisanych w Strategii Rozwoju Kraju. Na przykład zasada komplementarności i spójności z innymi politykami wspólnotowymi została uwzględniona w zasadzie koordynacji instrumentów polityki regionalnej i innych publicznych polityk rozwojowych. Z kolei dwie zasady z NSRO, tj. oceny i programowania zostały uwzględnione w ramach zasady zapewnienia efektywności i najwyższej jakości polityki regionalnej. Dodatkowo zasada programowania odnosi się również do treści zasady inicjowania długofalowego rozwoju regionalnego. Wszystko to sprawia, że liczba zasad SRK jest mniejsza i wydaje się być bardziej wewnętrznie spójna w porównaniu do tych wymienionych w NSRO. Zasada koncentracji z NSRO jest nieco zbliżona w wydźwięku do zasady zapewnienia efektywności i najwyższej jakości polityki regionalnej ze Strategii Rozwoju Kraju. Jednak należy zauważyć, że zasada koncentracji podkreśla konieczność wspierania w pierwszym rzędzie takich obszarów, które gwarantują zachowanie wysokiego wzrostu oraz zatrudnienia. Może to sugerować chęć wsparcia głównie regionów najwyżej rozwijających się, szczególnie, że w NSRO nie ma zasady, która podkreślałaby potrzebę rozwoju wszystkich województw. Interpretacja zasady koncentracji z Narodowej Strategii Spójności oraz brak odniesienia do powszechności działań rozwojowych we wszystkich regionach wydają się niewłaściwym rozwiązaniem z punktu widzenia zasad kształtowania polityki regionalnej państwa. Zasada trwałego i zrównoważonego rozwoju z NSRO została jedynie w części przeniesiona do Strategii Rozwoju Kraju, co znalazło swój wyraz w zasadzie inicjowania długofalowego rozwoju regionalnego. Warto przy tym podkreślić, że zasady polityki regionalnej państwa ze SRK całkowicie pomijają normę zrównoważonego rozwoju. Może to nieco dziwić, biorąc pod 20

21 uwagę to, że według ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 2) 29 głównym celem polityki rozwoju powinno być zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju. Z kolei zasada równych szans ma diametralnie odmienne znaczenie w obu dokumentach. W przypadku NSRO odnosi się do równości między poszczególnymi grupami społecznymi, a w SRK do realizowania polityki rozwoju we wszystkich województwach. Ta druga interpretacja wydaje się być trafniejsza z punktu widzenia prowadzenia polityki regionalnej państwa. Niektóre zasady wymienione w Narodowej Strategii Spójności nie znalazły się w ogóle w katalogu zasad SRK. Dotyczy to m.in. zasady partnerstwa, społeczeństwa obywatelskiego i poprawy rządzenia. Jak się wydaje, należałoby włączyć przynajmniej niektóre spośród nich do przyszłych zasad polityki regionalnej państwa. Podsumowując, należy stwierdzić, że zasady przedstawione w Strategii Rozwoju Kraju stanowią lepszą podstawę do przygotowania zasad polityki regionalnej państwa w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego. Są spójne wewnętrznie, bardziej precyzyjnie i syntetycznie określają główne reguły dla planowania i realizacji działań politycznych, a także lepiej odpowiadają potrzebom polityki regionalnej państwa niż zasady wymienione w Narodowej Strategii Spójności. Ponadto, Strategia Rozwoju Kraju jest podstawowym odniesieniem dla planowanej nowej polityki regionalnej państwa, podczas gdy NSRO kierują przede wszystkim działaniami unijnej polityki spójności w Polsce. Zasady polityki regionalnej państwa powinny mieć rangę ustawową, a więc znaleźć się w nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (lub akcie prawnym zastępującym tę ustawę). W przyszłości muszą być również zapisane w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego. Mogą jednak być kształtowane w sposób elastyczny w stosunku do wcześniej omówionych zasad z obowiązujących obecnie dokumentów strategicznych. Należy pamiętać, że Strategia Rozwoju Kraju nie ma rangi ustawy, a Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia są głównie podstawą dla prowadzenia unijnej polityki regionalnej (a nie krajowej). Proces opracowania Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego jest więc dobrą okazją do przemyślenia podstawowych zasad politycznych, które będą wyznaczały kierunki i sposób organizacji polityki regionalnej państwa. Jak wcześniej wspomniałem, dobrym punktem wyjścia dla takiej analizy są zasady przedstawione w Strategii Rozwoju Kraju. Katalog tych zasad powinien jednak zostać uzupełniony, zwłaszcza o zasady odnoszące się do dobrego rządzenia (good governance) 30. Treść niektórych zasad z tego dokumentu powinna zostać zmieniona lub wzbogacona. Można również zmienić kolejność zasad, co pokazuje ich 29 Dz. U. Nr 227 poz Por. T. G. Grosse (2008): Good governance: zarys pojęcia, najważniejsze doświadczenia międzynarodowe i wnioski dla polskiej administracji, ekspertyza dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa. 21