INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH

Transkrypt

1 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH zeszyt II Wiesława Kwiatkowska Dariusz Korczakowski Arkadiusz Godula Jacek Pietrusiak Warszawa Fundacja Wspomagania Wsi, 2013

2

3 Spis treści Wstęp 5 Finansowanie inwestycji komunalnych z unii europejskiej 7 Przygotowanie nowego rozdania funduszy europejskich Nowe wskaźniki zadłużenia i ich znaczenie dla finansów jednostek samorządu terytorialnego 23 Czy samorządy gminne potrzebują budżetu zadaniowego? 41 Energia w gminach. Grupy zakupowe jako forma aktywnej polityki kosztowej samorządu 57 Partnerstwo publiczno-prywatne, stan prawny, przykłady 65

4

5 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH 5 WSTĘP Przedstawiamy Państwu kolejny zeszyt Akademii Wójta. Tym razem wspólnie z samorządowcami z całej Polski rozmawialiśmy nad kondycją samorządowych budżetów. Mimo medialnych obietnic, ze środki unijne znów popłyną szerokim strumieniem do samorządów, gminy nauczone poprzednią perspektywą budżetową muszą przygotować działania awaryjne, na wypadek braku możliwości finansowych dalszych działań. Jednocześnie coraz bardziej zaczynają doskwierać nie do końca udane inwestycje. Koszt ich utrzymania spada na barki samorządów. W ciągu minionych lat Polska stała się krajem aquaparków, basenów, hal sportowych i koncertowych nie zawsze mogących samodzielnie funkcjonować. Jednocześnie od przyszłego roku zmieniają się metody naliczania długu publicznego, co pogorszy sytuację samorządów znajdujących się tuż pod kreską. W niniejszej publikacji prezentujemy również sposoby na oszczędzanie, dzięki którym można uzyskać pewien luz w budżecie. Wydaje się, że w najbliższych latach energetyka pozwoli nam ograniczyć wydatki. Samorządy nie powinny się zadowalać prostymi oszczędnościami wynikającymi z obniżenia stawek u operatorów energetycznych. Wskazujemy również na inne sposoby ograniczenia wydatków. Próbujemy również upowszechnić ideę Partnerstwa Publiczno- Prywatnego (PPP) dla kontynuowania zamierzeń inwestycyjnych. Czyli przeniesienie części kosztów na innych uczestników procesu. Zapraszamy do lektury i na stronę Zespół Akademii Wójta

6 6 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH

7 Wiesława Kwiatkowska INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH 7 FINANSOWANIE INWESTYCJI KOMUNALNYCH Z UNII EUROPEJSKIEJ Obecność funduszy unijnych i ich wykorzystanie przyczynia się w bardzo znacznym stopniu do wdrażania myślenia perspektywicznego i szczegółowego planowania rozwoju przez beneficjentów. To z kolei przekłada się na bardziej efektywne wykorzystanie środków, a co za tym idzie racjonalny rozwój. Bez wkładu wspólnotowego wielu beneficjentów nie zdecydowałoby się na realizację inwestycji, które w późniejszym czasie mogą okazać się kluczowe dla ich dalszego rozwoju. Decydując się na złożenie wniosku o dotację, trzeba jednocześnie mieć świadomość ciążących na beneficjencie obowiązków, przede wszystkim w zakresie trwałości projektu współfinansowanego ze środków unijnych, czyli zdolności do uzyskania założonych produktów i rezultatów projektu, która musi być zachowana przez okres pięciu lat po zakończeniu jego realizacji. Złożenie wniosku o dotację to dopiero początek dość skomplikowanego procesu realizacji inwestycji. Osiągniecie zakładanych wskaźników, zwłaszcza rezultatu oraz zrealizowanie opisanych celów, to podstawowe kwestie, na które należy zwrócić uwagę przy planowaniu inwestycji. Niezgodne z założeniem konkursu i projektu wydatkowanie przyznanych środków może bowiem skutkować zwrotem przyznanej dotacji. Co gwarantuje więc powodzenie? Powodzenie gwarantuje przede wszystkim przyjęcie realnych założeń, opracowanie na podstawie obowiązujących zasad poprawnego merytorycznie projektu oraz trzymanie się przyjętych założeń na etapie realizacji projektu. Bardzo istotne jest również zaangażowanie zarządu i stworzenie kompetentnego zespołu w trakcie przygotowywania i realizacji projektu, gdyż wraz z planowaną do złożenia dokumentacją, zakładamy wszelkie obciążenia wynikające z użytkowania, często konieczne do modyfikacji i urealnienia na etapie realizacji i eksploatacji. Częstym problemem jest przyjęcie nierealnych założeń ekonomicznych.

8 8 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH Mimo że pozwala to inwestycję dobrze sprzedać lokalnie i uzyskać akceptację Rady Gminy planowanych w przyszłości obciążeń budżetu, związanych z jej utrzymaniem, lecz z punktu widzenia właściciela obowiązanego do utrzymania kosztownej inwestycji, generuje w kolejnych budżetach znaczne, niezaplanowane wydatki. Podstawowe założenia konieczne do racjonalnego oszacowania na etapie przygotowania projektu: koszty realizacji inwestycji, koszty niezbędne do osiągnięcia założonych wskaźników i utrzymania trwałości w perspektywie co najmniej pięcioletniej, przychody w kontekście planowanych wskaźników rezultatu, cele projektu a pomoc publiczna, studium wykonalności a budżet gminy, wskaźniki produktu a wskaźniki rezultatu, koszty inwestycji liczone w czasie jej realizacji, koszty utrzymania liczone po zakończeniu inwestycji, zakładane ze środków własnych wraz z kosztami odtworzeniowymi, zgodnie z ustawą o rachunkowości: koszty utrzymania nieruchomości wynikające z podstawowych kosztów eksploatacyjnych (np. światło, ogrzewanie, obsługa techniczna), koszty utrzymania wynikające z założonych wskaźników (koszt obsługi merytorycznej, zwiększone koszty eksploatacji jako pochodne założonych wskaźników). Przy aplikowaniu o środki zewnętrzne samorządy często kierują się wysokością dotacji (maks. do 85 proc. wartości) jako głównym magnesem decydującym o realizacji danej inwestycji. Dotyczy to zwłaszcza inwestycji w obszarze kultury, turystyki, oświaty, zdrowia czy e-społeczeństwa. Wiele basenów czy hal sportowych nigdy by nie powstało z funduszy własnych nie tylko dlatego, że budżety samorządów nie mogłyby sobie na taką inwestycję pozwolić, ale przede wszystkim ze względu na koszty generowane przez te inwestycje po rozpoczęciu ich eksploatacji. Magia 85 proc. dofinansowania z budżetu UE odsuwa na dalszy plan racjonalne myślenie o bezwzględnej potrzebie posiadania hali sportowej czy basenu w małej miejscowości, gdzie w większości przypadków rzeczywiście konieczna jest infrastruktura tego typu, ale nie hala, a sala gimnastyczna. Jeśli chodzi o basen, to po dokonaniu precyzyjnych analiz, bardziej korzystne okazuje się np. wynajęcie autobusu na koszt gminy i dowożenie dzieci

9 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH 9 do pobliskiego miasta powiatowego, gdzie znajduje się basen. Pod tym względem studia wykonalności, prezentowane jako załączniki do wniosków, nie przedstawiają obiektywnego obrazu, faktycznych problemów, nie wynika z nich również jednoznaczna potrzeba posiadania takiego obiektu. Najczęściej są to dokumenty uzasadniające wolę posiadania, przedstawiające argumenty, które nie są obiektywne, racjonalne i społecznie uzasadnione. Dowodem na tak postawioną tezę jest w przeważającej większości przypadków brak dogłębnej analizy stanu, z której jednoznacznie wynika potrzeba realizacji przedmiotowej inwestycji oraz założone koszty odtworzeniowe i utrzymania obiektu, które leżą po stronie właściciela obiektu, muszą być finansowane z budżetu gminy i stają się kosztem stałym, rosnącym, obciążającym budżet na wiele lat. W większości przypadków są one niedoszacowane, zarówno pod względem stałych kosztów utrzymania (media, obsługa niezbędna do realizacji programu funkcjonalno-użytkowego), jak i konieczne do założenia z punktu widzenia utrzymania obiektu jako kosztów odtworzeniowych środka trwałego. Pomoc publiczna - luka finansowa Wszystkie projekty przygotowywane w odpowiedzi na ogłoszenia konkursowe, oferujące dofinansowanie ze środków publicznych, swoim charakterem dzielą się na podlegające pomocy publicznej i niepodlegające pomocy publicznej. Co jest zatem pomocą publiczną, kto jej podlega i dlaczego nie można jednoznacznie stwierdzić, bez przeanalizowania konkretnego przypadku, czy rzeczywiście dane przedsięwzięcie podlega lub nie podlega pomocy publicznej?

10 10 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH Rys. 1. Podział podstawowy rodzajów projektów ze względu na rodzaj dofinansowania Przygotowując projekt inwestycyjny, z założenia instytucje publiczne zakładają, że ich przedsięwzięcie nie podlega pomocy publicznej, gdyż one same nie podlegają pomocy. Godnym podkreślenia jest fakt, iż to nie podmioty podlegają pomocy publicznej, a transakcje zawierane na rynku, wobec czego decydujące jest nie kto, ale na co się umawia. Ocenie podlega więc sam projekt, a nie podmiot, który go realizuje. Luka w finansowaniu nie dotyczy projektów, które: podlegają zasadom pomocy publicznej, nie generują dochodu, których przychody nie pokrywają w pełni kosztów operacyjnych. Przesłanki decydujące o transferze pomocy publicznej: transfer skutkuje przysporzeniem na rzecz określonego podmiotu, na warunkach korzystniejszych niż rynkowe, transfer jest selektywny uprzywilejowuje określone podmioty lub wytwarzanie określonych dóbr, w efekcie tego transferu występuje lub może wystąpić zakłócenie konkurencji, transfer wpływa na wymianę gospodarczą między krajami członkowskimi.

11 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH 11 Dla oceny występowania pomocy publicznej nie ma znaczenia cel działalności wykonywanej przez określony podmiot. Istotne jest tylko to, czy działalność ta jest wykonywana w warunkach faktycznej lub potencjalnej konkurencji. Przesłanki pomocy publicznej na przykładzie kultury Wbrew intuicyjnym wyobrażeniom, działalność na rzecz kultury i ochrona dziedzictwa narodowego nie są wyłączone z definicji spod oddziaływania przepisów o pomocy publicznej. Dofinansowanie projektów dotyczących działalności kulturalnej, wykonywanej przez instytucje kultury, samorządy terytorialne, kościoły i inne podmioty niewykonujące działalności w warunkach konkurencji, nie stanowi pomocy publicznej. Jednak tak, jak w każdym innym przypadku, pomoc publiczna wystąpi, jeśli będą jednocześnie spełnione wszystkie kryteria składające się na test pomocy publicznej. W przypadku sektora kultury szczególne znaczenie mają: negatywny wpływ udzielanej pomocy na konkurencję, wpływ na wymianę handlową między krajami członkowskimi.

12 12 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH Rys. 2. Mapa regionalnej pomocy inwestycyjnej na lata Muzea, biblioteki, archiwa czy filharmonie to instytucje, które z zasady nie konkurują ze sobą o klientów. W przypadku wyżej wymienionych instytucji, które poza działalnością kulturalną prowadzą też działalność gospodarczą, publiczne finansowanie działalności kulturalnej nie będzie stanowiło pomocy publicznej pod warunkiem, jeżeli: oba rodzaje działalności dadzą się wyraźnie rozdzielić; finansowanie obu rodzajów działalności można wyraźnie rozdzielić; podmiot jest w stanie właściwie przypisywać koszty do poszczególnych rodzajów działalności, czyli nie zachodzi tzw. krzyżowe dotowanie działalności gospodarczej.

13 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH 13 W przypadku projektów dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego, posiadanie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie przesądza o tym, że nie służy on wykonywaniu działalności konkurencyjnej. Przeciwnie, często tego rodzaju obiekty są wykorzystywane do komercyjnej działalności turystycznej. Należy więc pamiętać, że instytucje tego rodzaju, poza działalnością podstawową, mogą prowadzić inną działalność, wykonywaną w warunkach konkurencji. Przykładem są ośrodki kultury czy muzea, które odpłatnie udostępniają pomieszczenia w celu organizacji np. różnego rodzaju imprez i uroczystości oraz w tym zakresie konkurują z innymi podmiotami, wykonującymi taką działalność, chociażby z hotelami, jeśli takie instytucje funkcjonują na rynku. Odsyłam do poradnika na stronie internetowej MRR: pl/fundusze/pomoc_publiczna/regulacje_polskie/strony/regulacje_ polskie.aspx w celu uszczegółowienia wiedzy na temat pomocy publicznej.

14 14 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH

15 Wiesława Kwiatkowska INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH 15 PRZYGOTOWANIE NOWEGO ROZDANIA FUNDUSZY EUROPEJSKICH W nowej perspektywie unijnej na lata samorządy staną przed poważnym problemem możliwości absorbcji środków unijnych wobec wyczerpanych w znacznym stopniu środkach własnych. Znaczenia mogą nabrać takie narzędzia, jak: finansowanie zwrotne czy dłużne lub uciekanie w spółki celowe oraz partnerstwo z sektorem prywatnym. Umowa Partnerska to kontrakt pomiędzy Polską a Komisją Europejską, w którym Polska wskazuje sposób w jaki planuje zrealizować swoje cele rozwojowe dzięki funduszom unijnym, w nowej perspektywie finansowej Założenia tego dokumentu zostały przyjęte przez rząd 15 stycznia 2013 r. i określają one kierunek polskich przygotowań do nowego rozdania. W dokumencie tym wskazano m.in. rodzaje inwestycji, które będą mogły liczyć na dofinansowanie, zaproponowano też układ programów operacyjnych, zarys systemu ich wdrażania oraz podział odpowiedzialności za zarządzanie funduszami europejskimi pomiędzy władze krajowe i regionalne. Po roku 2013 priorytetami w Polsce w przyznawaniu środków z UE będą m.in. takie dziedziny, jak: badania i rozwój, komercjalizacja badań naukowych, podnoszenie konkurencyjności polskich firm, inwestowanie w podnoszenie poziomu edukacji, kompetencji i kwalifikacji zawodowych. Promowane będą zwłaszcza wszystkie działania, na poziomie administracji lub przedsiębiorstw, które będą propagować współpracę. Znacznie większa część pieniędzy niż w bieżącej perspektywie będzie zarządzana na poziomie regionalnym. W nowej perspektywie finansowej UE na lata województwa dostaną łącznie 22,8 mld euro do podziału. W ramach tej kwoty uwzględniono środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego

16 16 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH Funduszu Społecznego. Dla porównania, w poprzednim budżecie było to 19,8 mld euro. Wysokość wsparcia poszczególnych regionów obliczana jest na podstawie tzw. algorytmu berlińskiego, w którym bierze się pod uwagę m.in. liczbę mieszkańców danego obszaru, bezrobocie, PKB i siłę nabywczą per capita. Nowy podział pieniędzy rozkłada się następująco: dolnośląskie ma otrzymać około 1 mld 636 mln euro, kujawsko-pomorskie 1 mld 531 mld euro, lubelskie 1 mld 832 mld euro, lubuskie 728 mln euro, łódzkie 1 mld 764 mln euro, małopolskie 2 mld 390 mln euro, opolskie 759 mln euro, podkarpackie 1 mld 744 mln euro, podlaskie 974 mln euro, pomorskie 1 mld 480 mln euro, śląskie 2 mld 782 mln euro, świętokrzyskie 998 mln euro, warmińsko-mazurskie 1 mld 124 mln euro, wielkopolskie 1 mld 940 mln euro, zachodniopomorskie 1 mld 204 mln euro. Województwo mazowieckie przekroczyło poziom 75 proc. średniej unijnej PKB na mieszkańca, a zatem nie jest już w grupie tzw. najbiedniejszych regionów i otrzyma 1 mld 659 mln euro, co stanowi 60 proc. dotychczasowej alokacji. Mniej środków otrzyma także województwo warmińsko-mazurskie, natomiast dla reszty obszarów przewidziano więcej pieniędzy niż w poprzednim budżecie. Mimo to marszałkowie województw już wyrażają swoje niezadowolenie i zapowiadają dalsze negocjacje. Podstawowe założenia 1. Programy regionalne będą w nadchodzących latach dwufunduszowe. Będzie można łączyć wsparcie w inwestycje»twarde«, np. infrastrukturalne, ze wsparciem inwestycji»miękkich«, związanych z rozwojem kapitału ludzkiego. 2. Podatek VAT w projektach dofinansowanych z Funduszy Europejskich będzie kosztem kwalifikowalnym, co oznacza utrzymanie możliwości jego refundacji. 3. Maks. poziom dofinansowania unijnego w wysokości 85 proc. (dla regionów mniej rozwiniętych) oraz 80 proc. dla Mazowsza.

17 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH 17 Bardzo istotnym elementem Regionalnych Programów Operacyjnych planowanych w nowej perspektywie , są Zintegrowane Inwestycje Terytorialne. Czym są Zintegrowane Inwestycje Terytorialne, czyli ZIT? W okresie zostały zaproponowane nowe instrumenty dla polityki spójności, które pozwolą skuteczniej wykorzystywać środki w określonych obszarach. Ich głównym założeniem jest terytorialne ukierunkowanie interwencji publicznej. ZIT mają służyć realizacji zintegrowanej strategii rozwoju danego terytorium. Regulacje UE przewidują, że ZIT powinien być realizowany z więcej niż jednej osi priorytetowej, jednego lub więcej programów operacyjnych. Osie priorytetowe mogą obejmować swym zakresem różne cele tematyczne, przy czym ich finansowanie nie może przekraczać 20 proc. alokacji UE, przeznaczonej na realizację danego RPO. Instrument ZIT zakłada delegację części zadań związanych z wdrażaniem programów operacyjnych (np. wybór projektów, przygotowanie kryteriów wyboru projektów itp.) na poziom niższy niż regionalny (subregionalny lub lokalny) w celu realizacji zintegrowanych projektów, łączących działania finansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Fundusz Społecznego. Realizacja ZIT na obszarach funkcjonalnych wymaga stworzenia partnerstwa reprezentującego dany obszar. Zgodnie z zapisami Założeń Umowy Partnerstwa, Zintegrowane Inwestycje Terytorialne w Polsce będą realizowane głównie w miastach i na ich obszarach funkcjonalnych (dotyczy to szczególnie największych ośrodków miejskich). Celem realizacji Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych w Polsce jest: realizacja zintegrowanych projektów odpowiadających w sposób kompleksowy na potrzeby i problemy miast i ich obszarów funkcjonalnych; zwiększanie udziału miast i ich obszarów funkcjonalnych w zarządzaniu programami operacyjnymi; sprzyjanie rozwoju współpracy i integracji na obszarach funkcjonalnych polskich miast przede wszystkim tam, gdzie skala problemów związanych z brakiem współpracy i komplementarności działań różnych jednostek administracyjnych jest największa.

18 18 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH ZIT w pierwszym rzędzie zostanie wykorzystany dla wsparcia obszarów funkcjonalnych miast wojewódzkich. Takie podejście realizuje jeden z celów nowej polityki regionalnej do roku 2020 określonej w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego , tj. wzmacnianie funkcji metropolitalnych ośrodków wojewódzkich oraz integracja ich obszarów funkcjonalnych. Zgodnie z zapisami Założeń UP, na realizację ZIT na obszarach funkcjonalnych miast wojewódzkich wyodrębnione zostaną dodatkowe środki z tzw. rezerwy programowej, które przekazane zostaną do Regionalny Programów Operacyjnych. ZIT mogą być również realizowane w miastach o charakterze regionalnym i subregionalnym (oraz ich obszarach funkcjonalnych). Środki na realizację ZIT w tych ośrodkach pochodzić będą z podstawowej alokacji poszczególnych RPO, a decyzja o realizacji ZIT w tych miastach będzie zależna od woli poszczególnych samorządów województw. Dodatkowo ZIT-y mogą być realizowane na innych obszarach (niekoniecznie obszarach miejskich), jeśli obszary te przedstawią strategię terytorialną a samorządy województw zdecydują o poparciu realizacji takiej strategii. Trzeba będzie koniecznie spełnić określone warunki, aby otrzymać fundusze na realizację ZIT. Należą do nich: przygotowanie Programu działań ZIT; zawiązanie zinstytucjonalizowanej formy partnerstwa; posiadanie odpowiedniej zdolności instytucjonalnej; podpisanie porozumienia do realizacji ZIT w województwie z Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym. Ponadto pożądane będzie przygotowanie strategii rozwoju obszaru funkcjonalnego miasta. Najważniejszym warunkiem realizacji ZIT jest udokumentowanie chęci jednostek samorządu terytorialnego do współpracy, która będzie wyrażać się zawiązaniem zinstytucjonalizowanej formy partnerstwa, zwanej związkiem ZIT. Przewidziano różne formy partnerstw: Związek międzygminny lub powiatowy; Stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego; Porozumienie międzygminne; Spółka założona wspólnie przez jednostki samorządu terytorialnego.

19 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH 19 W skład Związku ZIT mogą wejść samorządy gminne, powiaty, jak również samorząd wojewódzki, w zależności od zakresu jego działania. Rys. 3. Warunki realizacji ZIT i finansowanie Zadania, jakie będzie pełnił Związek ZIT, jak też jego forma prawna, uzależnione będą od stopnia powierzenia zadań w zarządzaniu RPO. W sytuacji powierzenia pełnej delegacji zadań, instytucja reprezentująca ZIT powinna mieć silne umocowanie prawne, np. związek międzygminny. Przy minimalnej delegacji zadań, sprowadzającej się do wpływu na wybór projektów do dofinansowania, zastosowana może być dowolna forma partnerstwa dopuszczona prawem o mniej sformalizowanej

20 20 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH formule, np.: stowarzyszenie, porozumienie administracyjne lub inne rozwiązania. Zasady uwzględniania wymiaru miejskiego polityki spójności UE, w tym realizacja Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych. ZIT w ramach RPO może być realizowany w ramach: w postaci specjalnych osi priorytetowych przeznaczonych na realizację ZIT. Każdy RPO zawiera wtedy co najmniej dwie osie priorytetowe dla ZIT, jedną dotyczącą działań finansowanych z EFRR, drugą dotyczącą działań finansowanych z EFS; w postaci działań/poddziałań dedykowanych ZIT w ramach zwykłych osi priorytetowych. Działania/poddziałania dedykowane realizacji ZIT znajdują się zarówno w osiach priorytetowych dotyczących działań finansowanych z EFRR, jak i z EFS. Tabela 1. Harmonogram przyjętych prac Zadanie Termin realizacji Instytucja odpowiedzialna Przygotowanie projektu Zasad uwzględniania Styczeń 2013 MRR wymiaru miejskiego polityki spójności UE, w tym realizacji Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (Zasad realizacji ZIT) Konsultacje Zasad realizacji ZIT Styczeń 2013 MRR Zatwierdzenie Zasad realizacji ZIT przez MRR Styczeń 2013 MRR Organizacja spotkań konsultacyjno-informacyjnych z reprezentantami FOM i regionami dot. przygotowania się do realizacji ZIT Luty 2013 MRR / IZ RPO Prace nad zawiązywaniem Związków ZIT oraz rozpoczęcie prac nad Programami działań ZIT Rozpoczęcie procedury uruchomienia dotacji finansowej w ramach POPT na przygotowanie działań w ramach ZIT Konsultacje Programów działań ZIT z IŻ RPO, MRR oraz partnerami spopłeczno-gospodarczymi Przekazanie Programów działań ZIT do akceptacji IŻ RPO oraz MRR Akceptacja Programów działań ZIT przez IŻ RPO oraz MRR oraz podpisanie porozumienia pomiędzy Związkiem ZIT a IZ RPO Luty-lipiec 2013 Marzec kwiecień 2013 Lipiec-sierpień 2013 Wrzesień 2013 Wrzesień grudzień 2013 Związki ZIT MRR Związek ZIT Związek ZIT Związek ZIT / IŻ RPO / MRR Gotowość do realizacji ZIT w ramach RPO Styczeń 2014 Związek ZIT

21 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH 21 Odsyłam do dwóch dokumentów na stronie internetowej MRR: w celu uszczegółowienia wiedzy na temat Umowy Partnerstwa i Zasad uwzględniania wymiaru miejskiego polityki spójności UE, w tym realizacji Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych: ZintegrowaneInwestycjeTerytorialne_ aspx

22 22 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH

23 Dariusz Korczakowski Wstęp INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH 23 NOWE WSKAŹNIKI ZADŁUŻENIA I ICH ZNACZENIE DLA FINANSÓW JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego zawsze było regulowane stosownymi przepisami. Nie da się tego uniknąć, gdyż finanse lokalnych samorządów są przecież częścią sektora finansów publicznych, a ich zadłużenie bezpośrednio przekłada się na ogólny dług publiczny. Warto jednak zauważyć, mimo że mieszkańcy często spoglądają na działania administracji przez pryzmat lokalnych urzędów, a wydatki lokalne są tak samo bardzo ważne dla firm z regionu, jak dla całej gospodarki polskiej, to zadłużenie samorządów stanowi niewielki udział w tym długu. Można się o tym przekonać, analizując wykres zadłużenia samorządów. Niezależnie od relatywnie niewielkiego wpływu długów samorządowych na ogólny dług publiczny, powinno się jednak przypomnieć, że zadłużenie sektora finansów publicznych kształtowało się w ostatnich latach blisko dopuszczalnych wartości granicznych. Osiągnięcie zaś wartości ustawowych, od których rozpoczynają się procedury ograniczające wydatki publiczne, spędza sen z powiek kolejnym ministrom finansów, zwłaszcza jeśli się weźmie pod uwagę recesję i pogarszającą się koniunkturę. Zatem, nawet relatywnie niewielkie zadłużenie samorządów mogło wpłynąć na przekroczenie ustawowych progów. Te przesłanki w znaczącej mierze przyczyniły się do zmiany regulacji w tym zakresie.

24 24 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH Wykres 1. Zadłużenie samorządów 1 Uchwalona w 2009 roku nowa wersja ustawy o finansach publicznych zdefiniowała nowy sposób wyliczania maksymalnego poziomu zadłużania się samorządów. O ile początkowo nowe wskaźniki były często bagatelizowane, o tyle obecnie są one praktycznie wszędzie przedmiotem szczegółowej analizy, przeprowadzonej nie tylko przez przedstawicieli samorządu, ale również przez instytucje rządowe czy środowiska naukowe. Według ostatniego raportu Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji dotyczącego kondycji samorządów (dane za 2011 rok), nowy wskaźnik zadłużenia znacząco obniży możliwości zadłużania się samorządów. Według obliczeń resortu, jeśli regulacje dotyczące zadłużenia miałyby obowiązywać już dziś, to 108 JST (75 gmin, dwa miasta na prawach powiatu oraz 31 powiatów) nie mogłoby dokonać żadnych spłat zaciągniętych już zobowiązań, gdyż ich indywidualne limity spłaty zadłużenia są równe zeru lub ujemne. Tylko dla 227 JST nowe przepisy byłyby korzystniejsze. Na podstawie badań przeprowadzonych przez dr. Michała Bitnera z Uniwersytetu Warszawskiego wspólnie z dr. Jackiem Sierakiem wynika, że przy założeniu absorpcji funduszy unijnych i przy zachowaniu dotychczasowego poziomu pozostałych nakładów inwestycyjnych (niezwiązanych z projektami unijnymi), jedynie ok. 300 JST nie przekroczy 1 Monika Korolewska, Kamilla Marchewka-Bartkowiak, Zadłużenie samorządów terytorialnych w Polsce, Studia BAS, nr 4(28), 2011.

25 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH 25 wskaźników w nowym okresie programowania. Zdaniem dr. Bitnera, tylko 300 na ponad 2,7 tys. samorządów w latach będzie w stanie realnie pozyskiwać unijne dotacje na inwestycje. Na inny aspekt zmiany przepisów zwróciła uwagę Regionalna Izba Obrachunkowa. Z analiz Krajowej Rady RIO wynika, że w ubiegłym roku było wiele samorządów, które dochodami ze sprzedaży majątku bezskutecznie próbowały pokryć różnicę między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi. Jest bardzo prawdopodobne, że jednostki te będą mieć problemy z uchwaleniem budżetu na 2014 rok, gdyż wchodzi w życie formuła obliczania indywidualnego wskaźnika zadłużania JST. Warto zauważyć, że jeśli gmina nie może uchwalić budżetu, to RIO ustala zastępczy plan finansowy, który nie zastępuje w pełni uchwały budżetowej. Ustalenia te dotyczą bowiem jedynie wydatków jednostki na obowiązkowe zadania własne oraz zadania zlecone. Konieczna jest zatem zmiana prawa, która pozwoli RIO ustalić budżet zawierający wszystkie wydatki i rozchody wynikające z zawartych przez samorząd umów. Pomimo wszystkich negatywnych opinii i głosów, Ministerstwo Finansów jasno deklaruje, że nie planuje żadnych zmian w zakresie obowiązujących regulacji. Jednocześnie dodaje, że samorządy miały wystarczającą ilość czasu na dostosowanie struktury swojego zadłużenia do nowych wymogów. Wygląda na to, że samorządy, które do tej pory nie przygotowały się do wejścia nowych przepisów, powinny to zrobić jak najszybciej i podjąć stosowne działania. W niniejszym artykule przybliżone zostaną potencjalne możliwości optymalizacji ograniczeń w zakresie zadłużania się przez JST. Elementy długu Zanim zdefiniowany zostanie nowy wskaźnik zadłużenia, należy przypomnieć, jakie instrumenty finansowe wliczane są do zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Kluczowe w tym zakresie jest Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym długu Skarbu Państwa. Z niniejszego rozporządzenia wynika, że do długu publicznego (a zatem i do zadłużenia samorządów) zalicza się: papiery wartościowe inne niż akcje (w szczególności obligacje);

26 26 INWESTYCJE BEZ POMOCY ŚRODKÓW UNIJNYCH kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu; przyjęte depozyty, rozumiane jako zobowiązania wynikające z przyjętych przez jednostkę sektora finansów publicznych depozytów, będących środkiem finansowania potrzeb danej jednostki, w szczególności spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań lub niedoboru środków danej jednostki; zobowiązania wymagalne, rozumiane jako bezsporne zobowiązania, których termin płatności dla dłużnika minął, a które nie zostały ani przedawnione, ani umorzone. Rozporządzenie zaskoczyło część samorządów lokalnych. Dużym utrudnieniem okazało się obowiązkowe wliczanie do zadłużenia także zobowiązań wynikających z umów publicznoprawnych, umów z odroczonym terminem zapłaty dłuższym niż rok oraz umów leasingu. Ta modyfikacja przepisów spowodowała, że wiele samorządów pośpiesznie sprawdzało, czy nowe przepisy nie spowodują przekroczenia przez nie ustawowego limitu zadłużenia. Drugim problemem, związanym z rozporządzeniem było zaliczenie do długu jednostki umów o partnerstwie publiczno-prywatnym. W początkowym okresie wiele samorządów było przekonanych, że na poziom zadłużenia wpływają wszystkie tego typu umowy. 10 marca 2011 r. Ministerstwo Finansów stwierdziło, iż do długu publicznego są zaliczane tylko te umowy o PPP, które mają wpływ na poziom długu publicznego. Następnie podkreślono, że Ministerstwo Finansów nie zmieniło w tym zakresie zajmowanego stanowiska, iż nie każda umowa o PPP ma wpływ na poziom długu publicznego. Warto dodać, że zdaniem Ministerstwa Finansów, na powstanie bądź nie zobowiązania zaliczanego do długu publicznego mają wpływ poszczególne jednostki sektora finansów publicznych poprzez decyzje o kształcie zawieranych umów o partnerstwie oraz podziale ryzyk pomiędzy partnerem publicznym i prywatnym.