Badanie biur poradniczych Badanie instytucji pomocy społecznej... 16

Transkrypt

1 Raport końcowy Ocena wdrożonych programów z zakresu bezpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego realizowanych w projektach konkursowych wyłonionych w ramach konkursów: nr DWF_5.4.2_2_2008 oraz DWF_5.4.2_5_ Tworzenie i wdrażanie programów z zakresu poradnictwa prawnego i obywatelskiego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Grudzień 2011

2 Spis treści 1. Streszczenie Summary Lista używanych skrótów: Wprowadzenie Przedmiot badania Cele badania Metodologia badawcza Analiza danych zastanych Telefoniczne wywiady pogłębione Badania kwestionariuszowe CAWI Badanie biur poradniczych Badanie instytucji pomocy społecznej Badanie ankietowe klientów Studia przypadku Wyniki badania Zapotrzebowanie na bezpłatne poradnictwo prawne i obywatelskie odbiorcy usług Zapotrzebowanie na wsparcie w postaci bezpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego Odbiorcy wsparcia i ich problemy Źródła informacji o możliwościach uzyskania wsparcia Adekwatność wsparcia Oferowane wsparcie usługi biur porad prawnych i obywatelskich Oferta projektów Współpraca Rozpoznawalność działań Funkcjonowanie biur Uwarunkowania realizacji usług i trwałość wsparcia Monitoring, ewaluacja i ocena jakości usług Realizatorzy projektów Standardy poradnictwa pranego i obywatelskiego Profil doradcy oraz niezbędne wsparcie dla biur i doradców Trwałość Wnioski Rekomendacje Załączniki Studia przypadku Fundacja Familijny Poznań Stowarzyszenie Lubelski Ośrodek Samopomocy LOS Stowarzyszenie Euro-Concret Narzędzia badawcze Badanie CAWI biura poradnicze Badanie CAWI instytucje pomocy społecznej Badanie ankietowe klientów Lista zagadnień do poruszenia w wywiadach z kierownikami biur Lista zagadnień do poruszenia w wywiadach z kadrą doradczą biur Lista zagadnień do poruszenia w wywiadach telefonicznych z klientami biur

3 1. Streszczenie Celem badania była ocena funkcjonowania bezpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego oferowanego w ramach konkursów: nr DWF_5.4.2_2_2008 oraz DWF_5.4.2_5_2010 Tworzenie i wdrażanie programów z zakresu poradnictwa prawnego i obywatelskiego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki , w kontekście zasadności kontynuowania wsparcia w kolejnym okresie programowania. W szczególności próbowano odpowiedzieć na pytania, na ile dotychczasowe formy wsparcia zostały właściwie dobrane i okazały się adekwatne do potrzeb społecznych oraz czy i w jakim zakresie należy kontynuować wspieranie rozwoju poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Istotne było też pytanie, na ile dotychczasowe działania wpływają na stworzenie trwałych systemowych rozwiązań. Badanie zrealizowane zostało przy zastosowaniu pakietu jakościowych i ilościowych metod i technik badawczych, do których należały: Analiza danych zastanych (jakościowa analiza dokumentów programowych i ilościowa analiza dokumentów projektowych), Badania terenowe: Pogłębione wywiady telefoniczne z beneficjentami, personelem udzielającym porad oraz z klientami, Badania kwestionariuszowe techniką ankiety internetowej CAWI skierowane do wszystkich biur poradniczych i instytucji pomocy społecznej, Badanie ankietowe klientów, Studia przypadku. Uzyskano szeroki materiał badawczy, który pozwolił na sformułowanie odpowiedzi na postawione w badaniu pytania badawcze. Stwierdzono przede wszystkim, że oferta biur jest adekwatna do potrzeb rozumianych jako ogólne zapotrzebowanie obywateli na pomoc prawną. Jest ona jednak niewystarczająca w stosunku do zidentyfikowanego w praktyce zapotrzebowania ze strony obywateli. Stwierdzono przy tym, że osoby zarządzające pracą biur starają się elastycznie dostosowywać merytoryczną i organizacyjną ofertę biur do stwierdzanego zapotrzebowania. Nie zidentyfikowano istnienia barier dostępu do usług poradniczych o charakterze systemowym. Jedyne bariery, które mają rzeczywiste znaczenie dotyczą ograniczeń terytorialnych. Biura są dostępne raczej w miastach, w mniejszym zakresie na wsi, w związku z czym dla części obywateli problemem jest dotarcie do biur ze względu na koszty dojazdu lub brak odpowiedniej komunikacji. Część z biur próbuje zaradzić temu poprzez organizowanie porad wyjazdowych, ale muszą te działania limitować ze względu na ograniczenia finansowane i personalne. Biura mają niekiedy pewien problem z upowszechnianiem informacji o swoich działaniach i docieraniem do najbardziej potrzebujących grup, a lokalne instytucje typu PCPR, OPS, policja, sądy itp. są w zbyt małym stopniu zainteresowane współpracą z biurami. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że badanie dostarczyło też ciekawych przykładów dobrych praktyk w zakresie takiej współpracy. Część ze wspomnianych problemów można rozwiązać tylko lokalnie, ale istotnym wsparciem byłaby krajowa kampania informacyjna o znaczeniu bezpłatnego poradnictwa oraz centralne działania mające na celu włączenie m.in.: ZUS, KRUS, urzędów 3

4 skarbowych, Państwowej Inspekcji Pracy do sieci współpracy z biurami porad prawnych i obywatelskich. Badanie wykazało, że grupy obywateli, które szczególnie potrzebują porad prawnych i obywatelskich to przede wszystkim bezrobotni, osoby niepełnosprawne, chore i ich rodziny a także ofiary przemocy (na podstawie wskazań PCPR i OPS). Z kolei szczegółowa analiza profilu klienta biur pozwoliła na sformułowanie następujących cech odbiorców wsparcia: większość klientów stanowią kobiety, średnia wieku osób korzystających z poradnictwa wynosi około 45 lat, a więc klientami są osoby ze wszystkich grup wiekowych, dominują mieszkańcy wsi i osoby z wykształceniem średnim oraz zawodowym; większość badanych to osoby będące w związku formalnym, prawie połowa klientów biur i punktów poradnictwa prawnego i obywatelskiego to osoby bezrobotne, zdecydowaną mniejszość wśród klientów stanowią osoby uczące się oraz uczące i pracujące, klienci biur to najczęściej osoby z niskim dochodami. Główny obszar zainteresowań klientów biur to sprawy rodzinne, alimentacyjne, spadkowe i sprawy z zakresu prawa pracy. Przyszłe projekty powinny brać to pod uwagę profilując swoje wsparcie i nawiązując współpracę z określonymi kategoriami doradców. Badanie pokazało, że problemem staje się kwestia dopuszczalności i sposobów weryfikacji kryterium ubogi. Kwestia ta wymaga regulacji zarówno systemowej, jak i w ramach ewentualnych przyszłych konkursów, zanim nie zostanie rozstrzygnięta systemowo. Badanie wykazało, że najbardziej skuteczną formą promocji działania biur jest powolne budowanie zaufania w lokalnej społeczności i polecanie pomocy biur przez zadowolonych klientów. Na to jednak potrzeba czasu. Duża część biur ma szansę na zachowanie trwałości, na pewno jednak w znacznie ograniczonym zakresie. Władze lokalne życzliwie obserwują działania biur i mają świadomość, że mieszkańcy potrzebują usług biur. Mają jednak bardzo ograniczone możliwości finansowe i z tego względu przewidujemy silne ograniczanie zakresu wsparcia. Obserwacje poczynione w ramach badania pozwalają na postawienie ostrożnej tezy o nieefektywnym wykorzystaniu pewnej części środków przeznaczonych na konkurs. Wiąże się to przede wszystkim z przeznaczaniem przez każde biuro osobno środków na budowę często rozbudowanych rozwiązań informatycznych wspierających pracę biur, na zakup drogiego systemu dostępu do aktów prawnych itp. Wydaje się, że istotnym wsparciem dla działania biur byłoby dostarczanie jednolitych narzędzi, zbiorów procedur do wykorzystania, rozwiązań w zakresie dostępu do aktów prawnych itp. Biura w praktyce działania stosują systemy i narzędzia monitorowania i ewaluacji swojej działalności, jednak słabą stroną systemu jest brak w zasadzie rozwiązań dotyczących oceny jakości merytorycznej świadczonych porad. Badanie pokazało, że formy wsparcia dopuszczone w ramach konkursów są trafne i powinny zostać utrzymane. Tym bardziej, że stanowią one szeroką ogólną listę, z której można swobodnie komponować projekty. Kluczowe wnioski i rekomendacje sformułowane w ramach badania obejmują przede wszystkim postulaty związane z potrzebą systemowego podejścia do kwestii poradnictwa prawnego i obywatelskiego i włączenie jej na stałe do polityki społecznej Państwa, w tym objęcia stałym mechanizmem finansowania. Wskazuje na to zarówno potwierdzona badaniem duża skala zapotrzebowania społecznego na poradnictwo prawne i obywatelskie, jak i charakter tych usług, polegający na zagwarantowaniu obywatelom podstawowego dostępu do wiedzy o prawie. Niezależnie od działań na rzecz rozwiązań systemowych warto kontynuować wspieranie 4

5 finansowe poradnictwa prawnego i obywatelskiego w ramach PO KL i przyszłych programów współfinansowanych z EFS, jak też warto wspierać tę działalność w ramach innych mechanizmów, jak np. FIO. Jednym z warunków skuteczności takiego wspierania będzie podniesienie stanu wiedzy na temat zapotrzebowania obywateli na bezpłatne poradnictwo prawne i obywatelskie, ale też niezbędne jest podjęcie działań na rzecz wzmocnienia kompetencji diagnostycznych i ewaluacyjnych instytucji zajmujących się i chcących się zajmować poradnictwem. Postulujemy też przeformułowanie kryteriów dostępu i kryteriów strategicznych w kontekście nowych konkursów finansowanych z środków EFS, które powinny uwzględniać aktualną sytuację i potrzeby poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Istotną kwestią w kontekście dalszego finansowania jest też uporządkowanie nomenklatury pojęciowej i stworzenie oprzyrządowania dla świadczenia poradnictwa. Przede wszystkim badanie pokazało istnienie pewnego zamieszania wokół podziału na poradnictwo prawne i obywatelskie. Ważne wątpliwości dotyczą też kwestii zarządzania danymi osobowymi oraz weryfikacji kwestii dochodowych i majątkowych klientów biur. Wśród ważnych rekomendacji, które z pewnością przyniosłyby podniesienie jakości pracy biur porad prawnych i obywatelskich wskazać też należy zwiększenie współpracy i wymiany informacji pomiędzy biurami, dzielenie się dobrymi praktykami, w tym w szczególności wypracowanie najbardziej optymalnych rozwiązań w zakresie dokumentowania pracy biur. 5

6 2. Summary The objective of the research was to evaluate the functioning of a free civil and legal advice services offered under the competitions: No DWF_5.4.2_2_2008 and No DWF_5.4.2_5_2010 "Creating and implementing programs in the field of civil and legal advice under the Human Capital Operational Programme for the years ", with regard to the relevance to continue the support in the next programming period. In particular, researchers tried to answer questions, to what degree the existing forms of support have been properly selected and proved to be adequate to the social needs, and whether and to what extent the support for the development of the civil and legal counselling should be continued. The question of how past actions affect the creation of permanent systemic solutions in that scope was also significant. The research was conducted using the set of qualitative and quantitative research methods and techniques, which included: Desk research (qualitative analysis of program documents and quantitative analysis of project documents), Field research: In-depth telephone interviews with beneficiaries, staff who provided advice and with customers, Online survey using the technique of the CAWI questionnaire addressed to all the offices of counselling and social assistance institutions, Customer survey, Case studies. The extensive research material has been obtained under the research, which allowed to formulate answers to the research questions. First and foremost, it was found, that the offer of offices is adequate to the needs understood as the general public demand for legal aid. It is, however, insufficient for the needs identified in practice on the part of the citizens. It has been found at that office managers are trying to flexibly customize the content and organizational offer of the offices to the demand identified. No barriers of a systemic nature in terms of access to the advisory services have been identified. The only barriers of real significance apply to territorial restrictions. Offices are available rather in cities, to a lesser extent in the country, and therefore for certain part of citizens it is a problem to reach such an office due to travel costs or lack of proper communication. Some of the offices are trying to remedy that by providing on-site advisory visits, but they must limit those operations because of funding and staffing constraints. Sometimes the offices have a problem to disseminate the information about their activities and to reach the most needy groups, and local institutions such as PCPR, OPS, police, courts, etc. show too little interest when it comes to cooperating with the offices. Nevertheless it must be noted that the research has also provided interesting examples of good practice for such cooperation. Some of the above mentioned problems can be solved only locally, still a significant support may be provided by national public awareness campaign on the importance of free counselling as well as central actions aimed to incorporate among others: ZUS, KRUS, tax offices, the National Labour Inspectorate, to the network in order to cooperate 6

7 with the offices providing civil and legal advice. The research showed that groups of citizens that particularly need the legal and civil advice are primarily unemployed, disabled, sick people and their families as well as victims of violence (on the basis of indications by PCPR and OPS). On the other hand the detailed analysis of the offices' customer profile allowed to formulate the following features of the public support receivers: most customers are women, average age of people using counselling is approximately 45 years, so the customers are people from all age groups, dominated by rural residents and those with secondary and vocational education; the majority of the persons being investigated are in formal relationships, almost half of the customers of the offices and points of civil legal and advice are unemployed, the vast minority of customers are learners as well as learners and workers, customers of the offices are usually people with low incomes. The main area of interest of the offices' customers are family issues, maintenance, inheritance, and those related to the labour law. Future projects should take those into account when profiling their support and entering into cooperation with certain categories of advisors. The research showed that a question of admissibility, and how to verify the criterion of "a poor person" becomes a problem. That issue requires both the systemic regulation and as part of any future competitions until it is resolved systemically. The research revealed that the most effective form of promotion of offices is building slowly the trust in the local community and recommending offices' assistance by satisfied customers. That, however, takes time. Much of the offices has a chance to preserve life, but certainly in a much limited extent. Local authorities are kindly watching the offices' activities and are aware that people need the services provided by those offices. Nevertheless they have very limited financial resources and therefore we expect a strong reduction of the scope of that support. Observations made under the research allow to make a cautious thesis that a certain part of resources assigned for a competition are used inefficiently. That is connected primarily with the earmarking of funds to each office separately in order to build often sophisticated IT solutions supporting the work of offices, to purchase an expensive system of access to legal acts, etc. It seems that an important support for the operation of offices would be to provide ultimate tools, set of procedures for use, solutions in terms of access to legislation, etc. In practice the offices apply systems and tools for monitoring and evaluation of own activities, however the weakness of the system is the lack of solutions to assess the content-related quality of the advice provided. The research showed that forms of support eligible under the competitions are relevant and should be continued. The more that they represent a broad general list from which projects may easily be composed. The key conclusions and recommendations formulated in the framework of the research include primarily the demands associated with the need for a systematic approach to the issue of legal and civil counselling, and incorporating it permanently to the State's social policy, including a permanent funding mechanism for it. That is indicated by both the large-scale of social need for legal and civil advice confirmed by the research, and the nature of those services, which is to guarantee the basic access to the knowledge of the law for the citizens. Regardless of the efforts made in order to create systemic solutions we recommend to continue the financial support for civil and legal advice under the HC OP and also future programs financed by the ESF, that activity should also by supported under other mechanisms, e.g. the FIO. One of the 7

8 conditions for the effectiveness of such support will be the increase in the knowledge about the needs of citizens in terms of free legal and civil advice but it is also necessary to take measures in order to strengthen the diagnostic and evaluation competences of institutions that deal with the counselling and advisory services or would like to do that. We also postulate a reformulation of the access criteria and the strategic criteria in the context of new competitions financed from the ESF, which should take into account the current situation and current needs for legal and civil advice. An important issue in the context of further funding is also a conceptual ordering of the nomenclature and the creation of tools for providing guidance and advisory services. First of all, the research revealed the existence of some confusion as regards the distinction between the legal advice and the civil advice. Significant doubts relate also to the management of personal data as well as verification of the offices' customers' income and property. Among the important recommendations that would for sure improve the quality of work of the legal and civil advice offices there is also the increase of cooperation and information sharing among the offices themselves, sharing best practices, including in particular development of the most optimal solutions in terms of documenting the operations of the offices. 8

9 3. Lista używanych skrótów CATI CAWI EFS FIO ITI MPiPS MRR NGO OPS PCPR PO KL PPiO SzOP Computer Assisted Telephone Interviewing Computer Assisted Web Interviewing Europejski Fundusz Społeczny Fundusz Inicjatyw Obywatelskich In-depth Telephone Interviewing Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Non-governmental Organization Ośrodek Pomocy Społecznej Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie Program Operacyjny Kapitał Ludzki Poradnictwo Prawne i Obywatelskie Szczegółowy Opis Priorytetów 9

10 4. Wprowadzenie 4.1. Przedmiot badania Problem dostępu do poradnictwa prawnego i obywatelskiego jest przedmiotem debaty publicznej w Polsce od wielu lat. Wskazuje się istotne potrzeby społeczne związane ze słabą świadomością prawną polskiego społeczeństwa, co jest szczególnie istotne w sytuacji częstych zmian przepisów prawnych. Dostęp do profesjonalnej pomocy prawnej jest ograniczony zarówno ze względu na to, iż dla części osób są to usługi zbyt kosztowne, jak i z względu na relatywnie istotnie mniejszą liczbą prawników w Polsce niż w innych krajach. Nie został jak dotychczas stworzony w Polsce żaden system zapewniający odpowiednią bezpłatną informację i poradę prawną dla najbardziej potrzebujących. Jak dotychczas pomimo kilku prób nie została przyjęta regulacja prawna obejmująca dostęp do nieodpłatnej pomocy prawnej, mimo że odpowiednie zobowiązania w tym zakresie nakładają na Polskę regulacje Unii Europejskiej. Problem ten dostrzegany jest też w rządowych dokumentach o charakterze strategicznym i programowym. Wskazać trzeba m.in.: Raport Polska Wyzwania rozwojowe opracowanego przez Zespół Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów, Strategię Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego i Program Operacyjny Kapitał Ludzki (Priorytet V Dobre rządzenie ), gdzie jako jeden z szesnastu kluczowych efektów dla Priorytetu V zostało przyjęte uzyskanie wzrostu o 250% liczby powiatów objętych bezpłatnym poradnictwem prawnym i obywatelskim. O pilnej potrzebie doprowadzenia do rozwiązań systemowych mowa była również w ramach debaty poświęconej poradnictwu prawnemu i obywatelskiemu zorganizowanej w kwietniu 2011 r. w ramach Forum Debaty Publicznej w Kancelarii Prezydenta RP. Jedną z prób odpowiedzi na problemy związane ze zbyt słabym dostępem do pomocy prawnej były pojawiające się w okresie ostatnich latach inicjatywy środowiska pozarządowego, polegające na tworzeniu poradni prawnych oraz biur porad obywatelskich i prawnych, w tym również organizacji o charakterze sieciowym. Działalność ta uzyskuje również wsparcie finansowe ze źródeł publicznych. Chodzi tu m.in. o Fundusz Inicjatyw Obywatelskich czy środki oferowane w ramach mechanizmu norweskiego i mechanizmu szwajcarskiego. Zdecydowanie jednak największe wsparcie finansowe dla rozwoju poradnictwa prawnego i obywatelskiego zostało zaoferowane w konkursach organizowanych w ramach Poddziałania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Pozwoliło to na wsparcie organizacji pozarządowych oferujących pomoc dla obywateli poprzez poradnictwo prawne i obywatelskie na terenie 170 powiatów. Pomimo wielu wspomnianych wyżej działań oraz istotnych środków publicznych zaangażowanych we wspieranie poradnictwa prawnego i obywatelskiego, nie zostały jednak wdrożone trwałe rozwiązania systemowe. Istnieje zatem potrzeba oceny, na ile dotychczasowe formy wsparcia zostały właściwie dobrane i adekwatne do potrzeb społecznych oraz stwierdzenie czy i w jakim zakresie powinien być dalej wspierany rozwój poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Taka ocena powinna zawierać element dotyczący rozstrzygnięcia, na ile dotychczasowe działania wpływają na stworzenie trwałych systemowych rozwiązań. 10

11 4.2. Cele badania Celem głównym badania była ocena funkcjonowania bezpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego oferowanego w ramach konkursów: nr DWF_5.4.2_2_2008 oraz DWF_5.4.2_5_2010, w kontekście zasadności kontynuowania wsparcia w kolejnym okresie programowania. Główny cel badania został zrealizowany poprzez osiągnięcie następujących celów szczegółowych: 1. Ocena zapotrzebowania na wsparcie w postaci bezpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego na terenie powiatów, na których udzielane jest bezpłatne poradnictwo prawne i obywatelskie. 2. Określenie profilu osób korzystających ze wsparcia w postaci bezpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego. 3. Określenie stopnia rozpoznawalności działań realizowanych w ramach konkursów dotyczących bezpłatnego poradnictwa prawnego i obywatelskiego na terenie powiatów, w których wdrażane są projekty. 4. Ocena trwałości działań ujętych w projektach w kontekście ich faktycznej realizacji. 5. Szczegółowa analiza wniosków przyjętych do realizacji w ramach konkursu nr DWF_5.4.2_2_2008 oraz DWF_5.4.2_5_2010 Tworzenie i wdrażanie programów z zakresu poradnictwa prawnego i obywatelskiego" pod kątem zakresu planowanych do realizacji działań i osiągania celów PO KL, która posłuży ocenie zasadności realizacji tego typu konkursów w kolejnych latach programowania. Badanie zostało wykonane przy zastosowaniu następujących kryteriów ewaluacyjnych: Efektywność - rozumiana jako całościowa ocena doboru zastosowanych w projektach konkursowych działań pod kątem realizacji celów szczegółowych Priorytetu V PO KL, celu strategicznego nr 2 PO KL, a także ocena adekwatności proponowanego wsparcia do rozwiązywania problemów. Użyteczność - rozumiana jako ocena czy i w jakim stopniu zmiany sytuacji uczestników projektów wywołane są oddziaływaniem tych projektów. Trafność - rozumiana jako stopień, w jakim proponowany typ operacji spełnia oczekiwania uczestników projektu. Trwałość - rozumiana jako ocena, w jakim stopniu zaplanowane efekty działań są/będą widoczne po zakończeniu realizacji projektów. 11

12 5. Metodologia badawcza Badanie zrealizowane zostało przy zastosowaniu pakietu jakościowych i ilościowych metod i technik badawczych, do których należały: Analiza danych zastanych: Jakościowa analiza dokumentów programowych, Ilościowa analiza dokumentów projektowych, Badania terenowe: Pogłębione wywiady telefoniczne: z beneficjentami, z personelem udzielającym porad, z klientami, Badania kwestionariuszowe techniką ankiety internetowej CAWI: Biur poradniczych, Instytucji pomocy społecznej, Badanie ankietowe klientów, Studia przypadku. Poniższa tabela prezentuje zastosowanie metod i technik badań terenowych do poszczególnych grup respondentów. Grupa respondentów Pogłębione wywiady telefoniczne CAWI Badanie ankietowe Studia przypadku Beneficjenci X x Personel biur X x x Klienci X x x Samorządy Instytucje społecznej Inne lokalne pomocy instytucje x x x x 5.1. Analiza danych zastanych Analiza jakościowa objęła następujące dokumenty: Program Operacyjny Kapitał Ludzki - Departament Zarządzania EFS, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 7 września 2007r.; Szczegółowy Opis Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Departament Zarządzania EFS, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego; Warszawa 12

13 1 czerwca 2010r. (oraz wszystkie poprzednie wersje - obowiązujące w czasie realizacji analizowanych projektów); Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki - Departament Zarządzania EFS, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego; Warszawa 1 stycznia 2011 r. (oraz wszystkie poprzednie wersje - obowiązujące w czasie realizacji analizowanych projektów); Zasady finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki - Departament Zarządzania EFS, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego; Warszawa, 1 stycznia 2011r. (oraz wszystkie poprzednie wersje - obowiązujące w czasie realizacji analizowanych projektów); Dokumentacje konkursowe dla Działania Rozwój dialogu obywatelskiego tj. dokumentacja dla konkursów: DWF_5.4.2_2_2008 oraz DWF_5.4.2_5_2010. Badanie dokumentów programowych pozwoliło na uzyskanie wiedzy dotyczącej celów przyświecających wsparciu dla rozwoju poradnictwa prawnego i obywatelskiego w kontekście analizy potrzeb w tym zakresie oraz celów PO KL w ramach Priorytetu V PO KL. Analiza dokumentacji konkursowej umożliwiła zwłaszcza określenie bardziej szczegółowych priorytetów wsparcia w kontekście zastosowanych kryteriów wyboru projektów. Analiza ilościowa obejmowała dokumentację wszystkich projektów, które uzyskały dofinansowanie w ramach analizowanych konkursów: Wnioski o dofinansowanie, Ostatnie zatwierdzone wnioski o płatność. Analiza dokumentów projektowych dostarczyła cennych danych dotyczących potrzeb w zakresie poradnictwa prawnego i obywatelskiego, potrzeb instytucji aplikujących o wsparcie, rodzaju i liczby świadczonych usług, sposobów współpracy z innymi instytucjami, metod promocji itd Telefoniczne wywiady pogłębione Telefoniczne wywiady pogłębione zostały przeprowadzone z następującymi grupami respondentów: Kadra kierownicza instytucji beneficjentów projektów, objętych badaniem Dobór próby Dobór próby respondentów z grona beneficjentów nastąpił w sposób celowy. Przeprowadziliśmy 10 wywiadów z przedstawicielami beneficjentów o zróżnicowanych charakterystykach. Respondenci zostali wybrani z zastosowaniem następujących kryteriów: wybrano po pięciu respondentów spośród kadry zarządzającej beneficjentów, którzy uzyskali dofinansowanie w każdym z obu konkursów, przy czym organizacje te były zróżnicowane ze względu na region z jakiego się wywodzą, odległość od wielkich aglomeracji miejskich oraz skalę prowadzonej działalności (jedno biuro porad prawnych/wiele małych biur prawnych). Lista instytucji z, przedstawicielami których przeprowadzone zostały rozmowy: Stowarzyszenie Inicjatyw Samorządowych, 13

14 Lubuskie Stowarzyszenie na rzecz kobiet Baba, Toruńskie Stowarzyszenie Aktywności Społecznej, Stowarzyszenie Szansa, Centrum Aktywności Społecznej Pryzmat, Polska Fundacja Ośrodków Wspomagania Rozwoju Gospodarczego w Polsce, Stowarzyszenie Missericordia, Fundacja Gospodarcza im. Karola Marcinkowskiego, Stowarzyszenie Aperto, Stowarzyszenie Na Rzecz Rozwoju Gminy i Miasta Debrzno. Osoby należące do personelu instytucji realizujących projekty, w tym osoby będące jednocześnie ostatecznymi odbiorcami wsparcia w postaci szkoleń realizowanych w ramach projektów Dobór próby Przeprowadzono 10 wywiadów z osobami zaangażowanymi w udzielanie porad w ramach projektów, przy celowym doborze próby. Zostały do niej włączone projekty o zróżnicowanej charakterystyce, przy zastosowaniu kryteriów identycznych jak w przypadku doboru próby respondentów z grona kadry kierowniczej beneficjentów, przy czym wywiadami zostali objęci respondenci reprezentujący projekty inne niż te, które weszły do próby objętej wywiadami z kadrą kierowniczą beneficjentów. Respondenci zostali wybrani z zastosowaniem następujących kryteriów: wybrano po pięciu respondentów spośród kadry doradczej beneficjentów, którzy uzyskali dofinansowanie w każdym z obu konkursów, organizacje te były też zróżnicowane ze względu na region z jakiego się wywodzą, odległość od wielkich aglomeracji miejskich oraz skalę prowadzonej działalności (jedno biuro porad prawnych/wiele małych biur prawnych). Dodatkowym kryterium było zróżnicowanie co do przyjętej formuły zatrudniania doradców (np. kancelaria prawna, która obsługuje pracę doradczą, prawnicy i doradcy zatrudniani przez samą organizację). Lista instytucji z, przedstawicielami których przeprowadzone zostały rozmowy: Fundacja Instytut Państwa Prawa, Żywiecka Fundacja Rozwoju, Wielkopolska Rada Koordynacyjna Związku Organizacji Pozarządowych, Stowarzyszenie Aktywności Lokalnej, Fundacja Razem, Podkarpackie Stowarzyszenie Inicjatyw Społecznych, Stowarzyszenie Ovum, Stowarzyszenie Wspierania Aktywności Obywatelskiej Civis Sum, Fundacja Kamelot, Fundacja Civitas w Nakle nad Notecią. 14

15 korzystający z OPSu i PCPRu niekorzystający z OPSu i PCPRu podstawowe średnie wyższe zawodowe Ogółem kobiety: średnie wyższe zawodowe Ogółem mężczyźni: Ogółem badani: Klienci korzystający z poradnictwa prawnego i obywatelskiego Dobór próby Przeprowadzono 20 wywiadów z osobami, które skorzystały z porad instytucji realizujących projekty i które wyraziły zgodę na taki wywiad w ankiecie, którą wypełniali klienci. Wybór respondentów został dokonany w sposób celowy. Każdy badany był klientem innego punktu porad. Badani różnili się między sobą podstawowymi cechami demograficznymi (płeć, wiek, wykształcenie oraz miejsce zamieszkania), a także korzystaniem z pomocy OPS bądź PCPR. Starano się wybrać maksymalnie zróżnicowaną grupę badanych. Najtrudniejsze okazało się wybranie badanego ze względu na problem, z którym się zwrócił do biura. Starano się wybierać zarówno badanych, z problemami związanymi ze sprawami urzędowymi (np. napisanie wniosku), jak i badanych znajdujących się rzeczywiście trudnej sytuacji życiowej (np. przemoc w rodzinie). Tabela 1. Dobór respondentów do badania ITI wśród klientów kobieta mężczyzna Ogółem niekorzystający: miasto do mieszkańców miasto od do mieszkańców miasto od do mieszkańców miasto powyżej mieszkańców wieś Ogółem korzystający: miasto od do mieszkańców miasto powyżej mieszkańców wieś Ogółem badani:

16 5.3. Badania kwestionariuszowe CAWI Badanie biur poradniczych Do wszystkich biur prowadzących działania finansowane w ramach badanych projektów skierowana została ankieta internetowa. Ogółem uzyskano 79 wypełnionych kwestionariuszy spośród 240 wysłanych. Biura poradnicze zostały objęte zarówno badaniem jakościowym, jak i ilościowym ze względu na fakt, że ta właśnie grupa jest źródłem informacji szczególnie ważnych dla osiągnięcia celów badania, ze względu na bezpośrednie zaangażowanie w prowadzenie działań finansowanych w ramach analizowanych projektów, w szczególności poradnictwa prawnego i obywatelskiego Badanie instytucji pomocy społecznej Do wszystkich instytucji pomocy społecznej: Ośrodków Pomocy Społecznej i Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie działających na terenie powiatów objętych wsparciem skierowana została ankieta CAWI. W odpowiedzi na 1315 rozesłanych ankiet uzyskano 293 wypełnione kwestionariusze Badanie ankietowe klientów Wśród osób korzystających z porad świadczonych w ramach badanych projektów zostało przeprowadzone badanie ankietowe. Do wszystkich beneficjentów wysłane zostały prośby o zorganizowanie takiego badania w prowadzonych przez nich punktach świadczących finansowane w ramach projektów usługi. Badanie objęło klientów korzystających z usług w okresie wyznaczonego tygodnia. Każdy beneficjent otrzymał ankiety dla klientów, z prośbą o ich wręczanie klientom wraz z pismem od wykonawcy wyjaśniającym cele badania oraz o zorganizowanie odbioru ankiet w sposób zapewniający dyskrecję (np. poprzez wystawienie odpowiednio zamkniętego pudełka, do którego można było wrzucać wypełnione ankiety). Beneficjenci zostali przez nas poproszeni o odesłanie ankiet po upływie terminu przeznaczonego na badanie w tym celu dołączona została do przesyłki zwrotna koperta. W ten sposób zebranych zostało 1236 wypełnionych ankiet spośród około 3000 rozesłanych kwestionariuszy Studia przypadku Ponadto zostały zrealizowane pogłębione badania projektów wdrażanych na terenie trzech powiatów przy zastosowaniu metody studium przypadku. Dobór próby Dobór powiatów do studiów przypadku nastąpił w sposób celowy. Wybraliśmy powiaty zróżnicowane pod względem cech lokalizacji położone w różnych częściach kraju, o charakterze wielkomiejskim, średnie miasto i małe miasteczko. Projekty znajdowały się w zaawansowanym stadium realizacji. Istotne przy wyborze były też różne doświadczenia organizacji w zakresie prowadzenia poradnictwa. Organizacje, które były badane metodą studium przypadku: Fundacja Familijny Poznań, Lubelska Ośrodek Samopomocy LOS, 16

17 Stowarzyszenie Euro Concrtet. Studia przypadku zostały zrealizowane przy wykorzystaniu szerokiego zestawu metod i technik badawczych: Wywiady pogłębione albo diady lub triady z przedstawicielami beneficjenta oraz personelem świadczącym porady. Pogłębiona analiza dokumentacji związanej z realizacją projektu, takie jak karty porad, analizy statystyczne, ankiety ewaluacyjne, wyniki monitoringu. Analiza lokalnych dokumentów strategicznych. Obserwacja etnograficzna, odnosząca się do miejsca świadczenia porad (dostępność, w tym dla osób niepełnosprawnych, wizualizacja, aspekty obsługi klienta takie jak pierwszy kontakt, urządzenie biura, w tym zapewnienie poufności prowadzonych spotkań itd.). Cykl indywidualnych wywiadów pogłębionych lub wywiadów telefonicznych z przedstawicielami samorządu terytorialnego oraz lokalnych instytucji (takich jak m.in. OPS, PCPR, policja, straż miejska, sąd). 17

18 6. Wyniki badania Jednym z kluczowych celów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL) jest zwiększenie potencjału administracji publicznej w zakresie opracowywania prawa i polityk, świadczenia usług wysokiej jakości oraz wzmocnienia mechanizmów partnerstwa. Jego osiągnięciu służą projekty wdrażane w ramach Priorytetu V PO KL, w tym w szczególności w ramach celu szczegółowego 4 tj.: Budowa potencjału partnerów społecznych i organizacji pozarządowych ukierunkowana na wzmocnienie ich aktywnego uczestnictwa w procesie realizacji Strategii Lizbońskiej. Jednym z możliwych typów projektów przewidzianych do realizacji w tym obszarze (Działanie 5.4 Rozwój potencjału trzeciego sektora, Poddziałanie Rozwój dialogu obywatelskiego ) są projekty polegające na tworzeniu i wdrażaniu programów z zakresu poradnictwa prawnego i obywatelskiego. Oczekuje się, że w efekcie realizacji tych projektów o 250% wzrośnie liczba powiatów objętych bezpłatnym poradnictwem prawnym i obywatelskim. PO KL nie zawiera diagnozy stanu z obszaru poradnictwa prawnego i obywatelskiego. W momencie przygotowywania dokumentu nie było bowiem dostępnych danych na ten temat. Do chwili obecnej obszar ten nadal nie został rozpoznany, fragmentaryczne dane posiadają jedynie instytucje zajmujące się statutowo poradnictwem prawnym i obywatelskim tj.: Związek Biur Porad Obywatelskich (dotyczy organizacji zrzeszonych w Związku), Fundacja Uniwersyteckich Poradni Prawnych (dotyczy własnych jednostek organizacyjnych), Instytut Prawa i Społeczeństwa, który od 2009 roku prowadzi analizy dotyczące tego tematu. Wspomnieć też trzeba o pracach programu Obywatel i Prawo, Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności i Instytutu Spraw Publicznych w ramach którego prowadzone są m.in. analizy barier rozwoju poradnictwa prawnego i obywatelskiego w Polsce. Ta luka diagnostyczna stanowi istotny problem dla projektodawców, o czym piszemy w dalszej części raportu cząstkowego. Stanowi ona także problem w ocenie realizowanych projektów. Na potrzeby wdrażania PO KL przyjęto następujące definicje 1 : Poradnictwo prawne to: udzielanie osobom fizycznym porady prawnej lub informacji o obowiązującym stanie prawnym regulującym daną sprawę oraz wynikających z niego prawach i obowiązkach oraz o trybie, podmiocie lub organizacjach właściwych do jej załatwienia, a także pomoc w opracowywaniu pisma dotyczącego danej kwestii prawnej, prowadzone przez osoby, które ukończyły wyższe studnia prawnicze, w tym przez aplikantów sądowych, adwokackich, prokuratorskich, radcowskich i notarialnych lub studentów prawa. Poradnictwo obywatelskie to: niebędące poradnictwem prawnym udzielanie osobom fizycznym i organizacjom pozarządowym porad i informacji o prawach i obowiązkach obywatela będące metodą wsparcia osób, które w wyniku nieznajomości przepisów znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Porady dotyczyć mogą m.in. spraw mieszkaniowych, rodzinnych, świadczeń socjalnych i ubezpieczenia społecznego oraz zatrudnienia i bezrobocia, a informacje m.in. spraw imigracji i repatriacji, relacji z administracją publiczną, finansowych, niepełnosprawności, pozbawienia wolności, spraw spadkowych, konsumenckich i własnościowych. 1 Szczegółowy Opis Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki , str

19 Instytucja Pośrednicząca tj. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (MPiPS) odpowiedzialna za wdrażanie Działania 5.4 PO KL ogłosiła dotychczas dwa konkursy na projekty polegające na tworzeniu i wdrażaniu programów z zakresu poradnictwa prawnego i obywatelskiego: 1) Konkurs 5.4.2_2_2008 2) Konkurs 5.4.2_5_2010 Konkurs 5.4.2_2_2008 Tworzenie i wdrażanie programów z zakresu poradnictwa prawnego i obywatelskiego Przedmiotem konkursu były projekty mające na celu tworzenie i wdrażanie programów z zakresu wspierania poradnictwa prawnego i obywatelskiego na terenie powiatów, na których ono nie funkcjonuje. Jako grupy docelowe wskazano: a) mieszkańców powiatów objętych projektem, b) administrację publiczną, c) personel projektu odpowiedzialny za świadczenie usług poradnictwa prawnego lub/i obywatelskiego. W Planie Działania na lata określono kryteria szczegółowe oceny składanych wniosków. Wskazano następujące kryteria dostępu: 1. Projektodawcą jest posiadająca osobowość prawną organizacja pozarządowa w rozumieniu art. 3 ust. 2, oraz podmioty o których mowa w art. 3 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. nr 96, poz. 873 z późn. zm.), od co najmniej 12 miesięcy zarejestrowane oraz prowadzące działalność w sferze pożytku publicznego. 2. Projektodawca posiada odpowiednie dla prowadzenia poradnictwa prawnego i obywatelskiego zasoby kadrowe. 3. Projekty będą realizowane na terenie powiatu, w którym nie funkcjonuje poradnictwo prawne i obywatelskie. Wnioskodawcy, którzy obecnie realizują programy poradnictwa prawnego lub obywatelskiego na terenie innych powiatów niż objęte projektem składanym w odpowiedzi na niniejszy konkurs, mogą przeznaczyć maksymalnie 15 % otrzymanej kwoty dofinansowania na współfinansowanie dotychczas realizowanych przedmiotowych programów. 4. Projekt będzie realizowany przez okres co najmniej 36 miesięcy. 5. Projektodawca zobowiązuje się do realizowania projektu z zachowaniem zasad: bezpłatności, poufności, bezstronności oraz aktualności i rzetelności informacji. Ponadto wskazano kryterium strategiczne: (premia punktowa 5 punktów) w sytuacji realizacji projektu we współpracy z organami jednostek samorządu terytorialnego lub ich jednostkami organizacyjnymi. Dokumentacja konkursowa wskazała na następujące możliwe do realizacji i finansowania działania (przy czym lista ta nie stanowiła katalogu zamkniętego): 19

20 świadczenie poradnictwa prawnego lub/i obywatelskiego (tworzenie i prowadzenie punktów/ ośrodków/biur/centrów poradnictwa prawnego lub/i obywatelskiego) w powiatach na terenie których tego typu poradnictwo nie funkcjonuje; przygotowywanie i wdrożenie programów współpracy z samorządem terytorialnym w zakresie świadczenia poradnictwa prawnego lub/i obywatelskiego; realizowanie programów poradnictwa prawnego lub/i obywatelskiego skierowanych do obywateli o utrudnionym dostępie do tego typu usług; promowanie i upowszechnianie standardów świadczenia usług w zakresie poradnictwa prawnego lub/i obywatelskiego; działania informacyjne i edukacyjne służące podniesieniu poziomu prowadzonego poradnictwa prawnego lub/i obywatelskiego, (np. szkolenia dla doradców); działania informacyjne i promocyjne służące upowszechnianiu informacji o świadczonych bezpłatnych poradach prawnych lub/i obywatelskich, w tym także publikacje w zakresie poradnictwa prawnego i/lub obywatelskiego; badania i ekspertyzy służące ocenie dostępu i jakości świadczonych usług z zakresu poradnictwa prawnego lub/i obywatelskiego; działania informacyjne, promocyjne i edukacyjne w zakresie poradnictwa prawnego i obywatelskiego skierowane do studentów nauk prawnych i humanistycznych oraz do prawników i innych środowisk zawodowych, z których mogą rekrutować się doradcy; stworzenie i wdrożenie systemu ewidencjonowania prowadzonych spraw w zakresie poradnictwa prawnego lub/i obywatelskiego. Konkurs 5.4.2_5_2010 Tworzenie i wdrażanie programów z zakresu poradnictwa prawnego i obywatelskiego Drugi konkurs powtórzył generalne założenia pierwszego, jednak dokonano kilku modyfikacji. Pierwsza modyfikacja dotyczyła grup docelowych. W konkursie z 2010 zdefiniowane zostały następujące grupy docelowe: a) organizacje pozarządowe, b) związki i porozumienia organizacji pozarządowych, c) osoby poszukujące porady prawnej, d) administracja publiczna. Widoczne jest więc, iż grupę docelową mieszkańcy powiatów zmieniono na osoby poszukujące porady prawnej, zwracając tym samym uwagę na potrzebę bardziej precyzyjnego planowania działań w projekcie, choć doprecyzowanie to stało w pewnej sprzeczności z dopuszczalnymi w ramach konkursu działaniami dotyczącymi upowszechniania wiedzy o usługach oraz działaniami kierowanymi do studentów nauk prawnych i humanistycznych oraz środowisk, z których mogą rekrutować się doradcy (aczkolwiek tę samą wątpliwość można było sformułować wobec konkursu z 2008 roku). Zrezygnowano ze wskazywania grupy docelowej personel projektu na rzecz znacznie szerszej grupy organizacje pozarządowe oraz dodano związki i porozumienia organizacji pozarządowych. W Planie Działania na rok 2010 określono następujące kryteria dostępu dla omawianego konkursu: 20