Pomoc państwa na rzecz portów lotniczych w świetle Wytycznych Komisji Europejskiej z dnia 20 lutego 2014 r.

Transkrypt

1 IWONA JACKO SZCZEŚNIAK* Pomoc państwa na rzecz portów lotniczych w świetle Wytycznych Komisji Europejskiej z dnia 20 lutego 2014 r. W dniu 20 lutego 2014 r. Komisja Europejska przyjęła Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych. 1 Wytyczne zostały przygotowane na podstawie wyników konsultacji społecznych, analizy sytuacji na rynku transportu lotniczego oraz doświadczeń i dotychczasowej praktyki decyzyjnej Komisji. Z dniem ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 4 kwietnia 2014 r. powyższe Wytyczne zastąpiły Wytyczne w sprawie lotnictwa z 1994 r. 2 (dalej: Wytyczne z 1994 r.) oraz Wytyczne dotyczące finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych z 2005 r. 3 (dalej: Wytyczne z 2005 r.). Najważniejsze obszary modyfikacji dotychczasowych reguł w zakresie przyznawania pomocy publicznej dotyczą pomocy inwestycyjnej oraz operacyjnej na rzecz portów lotniczych. Celem nowych Wytycznych było również doprecyzowanie i dostosowanie do ostatnich zmian rynkowych warunków zgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych. 4 Problematyka stosowania reguł dotyczących pomocy państwa do działalności polegającej na budowie i rozbudowie infrastruktury lotniskowej pojawiła się po raz pierwszy w Wytycznych z 2005 r. W Wytycznych z 1994 r. przyjęto natomiast, że realizacja projektów infrastruktury portów lotniczych stanowi działanie w ramach ogólnej polityki gospodarczej, do kontroli którego Komisja nie jest uprawniona na mocy postanowień Traktatu dotyczących pomocy państwa. 5 Postanowienia Wytycznych z 2005 r. dotyczące stosowania reguł pomocy Iwona Jacko Szcześniak - 1 lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03; 2 Wytyczne Komisji dotyczące stosowania art. 92 i 93 Traktatu WE oraz art. 61 Porozumienia EOG do pomocy państwa w sektorze lotnictwa, Dz. U. C 350 z ; 3 Wytyczne wspólnotowe dotyczące finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych (Dz. U. C 312/ 1 z ); Komunikat Komisji Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03, pkt 171; 4 lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03, pkt 79; 5 Wytyczne Komisji dotyczące stosowania art. 92 i 93 Traktatu WE oraz art. 61 Porozumienia EOG do pomocy państwa w sektorze lotnictwa (Dz. U. C 350 z ), pkt 12; Wytyczne wspólnotowe dotyczące 1

2 państwa do publicznego finansowania infrastruktury lotniskowej zostały wprowadzone w wyniku orzeczenia Sądu I Instancji utrzymanego w mocy przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Porty lotnicze Paryża przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich, w którym Sąd orzekł, że działalność polegająca na zarządzaniu i użytkowaniu portów lotniczych, obejmująca świadczenie usług portu lotniczego na rzecz przedsiębiorstw lotniczych oraz różnych podmiotów świadczących usługi w obrębie portu lotniczego stanowi działalność gospodarczą 6. Porty lotnicze zostały uznane nie tylko za zarządców infrastruktury, ale również za przedsiębiorstwa w rozumieniu Traktatu, działające na zasadach komercyjnych. 7 Mając na względzie powyższe rozstrzygnięcie, w Wytycznych z 2005 r. Komisja wskazała, że jeżeli zarządzający portem lotniczym wykonuje działalność gospodarczą, powinien on finansować koszty użytkowania lub budowy zarządzanej infrastruktury przy pomocy środków własnych. Przyjęto, że nie odpowiadające warunkom rynkowym finansowanie ze środków publicznych infrastruktury lotniskowej, zarówno w zakresie jej budowy, jak i użytkowania przez zarządzającego portem lotniczym, powinno zostać zgłoszone Komisji celem zbadania jego zgodności z punktu widzenia zasad dotyczących pomocy państwa. 8 Jednocześnie w Wytycznych z 2005 r. uznano, że w pewnych sytuacjach pomoc państwa na budowę i użytkowanie infrastruktury może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem oraz określono kryteria jej zgodności ze wspólnym rynkiem. Zauważyć należy, że kryteria zgodności w tym zakresie zostały sformułowane bardzo ogólnie, co spowodowało, że w toku konsultacji państwa członkowskie wskazywały na konieczność ich doprecyzowania oraz wprowadzenia dodatkowych wskazówek pozwalających na przyjęcie zgodności wsparcia z rynkiem wewnętrznym. Uczestnicy konsultacji pozostawali również zgodni co do konieczności utrzymania w mocy reguł, które umożliwiają udzielanie pomocy państwa na budowę i rozbudowę infrastruktury lotniskowej. 9 Wskazywano przy tym, że z uwagi na dużą finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych z dnia r., pkt 19; 6 Wyrok Sądu I Instancji z dnia 12 grudnia 2000 r. w sprawie T 128/98 Porty lotnicze Paryża przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich, pkt 141; Wyrok ETS z dnia 24 października 2002 r. w sprawie C 82/01, pkt 75 79; 7 J. Jastrzębska, Pomoc publiczna dla transportu lotniczego, Przegląd Komunikacyjny nr 4/2005, s. 25; 8 Wytyczne wspólnotowe dotyczące finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych z dnia r., Dz. U. C 312/ 1 z , pkt 57; 9 Tak m.in.: Stanowisko Republiki Federalnej Niemiec w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora lotnictwa s. 29; Stanowisko Finlandii w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora lotnictwa s. 15; Stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej z dnia r. w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie 2

3 kapitałochłonność inwestycji lotniskowych oraz przewidywany okres zwrotu z inwestycji lotniskowych wynoszący nawet około 25 lat, inwestorzy prywatni nie są zainteresowani finansowaniem działalności inwestycji w portach lotniczych. W konsekwencji pomoc publiczna jest często jedynym możliwym sposobem finansowania inwestycji lotniskowych. 10 Niektórzy uczestnicy konsultacji postulowali nawet powrót do zasad obowiązujących w Komunikacie Komisji z 1994 r., to jest uznania, że realizacja projektów infrastrukturalnych stanowi narzędzie ogólnej polityki gospodarczej, którego Komisja nie może kontrolować w świetle postanowień Traktatu dotyczących pomocy państwa. Powyższe stanowisko przedstawione zostało przez Republikę Federalną Niemiec. 11 W opracowaniu naukowym przedstawionym w toku konsultacji przez Prof. Dr. Stephana Hobe oraz Angelę Seidenspinner z Uniwersytetu w Kolonii przedstawiono pogląd, zgodnie z którym działalność polegająca na budowie i rozbudowie infrastruktury lotniskowej nie może zostać uznana za działalność gospodarczą, ani za działania, o których mowa w punkcie 33 Wytycznych z 2005 r., to jest działania wchodzące w zakres prerogatyw władzy publicznej. Według autorów należałoby je zaliczyć do odrębnej, trzeciej kategorii, która nie powinna być oceniana według reguł określonych w art. 107 ust. 1 TFUE. 12 Zauważyć należy, że w świetle orzecznictwa sądów unijnych stanowisko przedstawione w powyższym opracowaniu, nie ma obecnie praktycznego znaczenia. W wyroku z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie pomocy na rzecz portu lotniczego Lipsk/Halle 13 utrzymanym w mocy przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej 14, Sąd stwierdził, że operator portu lotniczego, który nie realizuje wyłącznie zadań w dziedzinach polityki zagospodarowania przestrzennego czy polityki transportowej, ale również wykonuje działalność gospodarczą, powinien z własnych środków finansować koszty budowy sektora lotnictwa s. 27. Dostępne na: r.; 10 Stanowisko Republiki Federalnej Niemiec w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora lotnictwa, op. cit., s. 29; Stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej z dnia r. w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora lotnictwa, op. cit., s. 13; 11 Tak: Stanowisko Republiki Federalnej Niemiec w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora lotnictwa, op. cit.; s. 24; 12 S. Hobe, A. Seidenspinner, Infrastukturbeihilfen am Beispiel deutscher Verkehrsflughäfen und der Unternehmensbegriff des europäischen Beihilfenrechts, s. 28. Dostępny na: r.; 13 Wyrok Sądu z dnia r. w połączonych sprawach T-443/08 i T-455/08 Freistaat Sachsen i Land Sachsen-Anhalt oraz Mitteldeutsche Flughafen AG i Flughafen Leipzig-Halle GmbH v. KE; 14 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie C 288/11; 3

4 infrastruktury niezbędnej do prowadzenia takiej działalności. 15 Nie należy, zdaniem Sądu, oddzielać działalności polegającej na budowie lub rozbudowie infrastruktury (w tym przypadku: pasa startowego) od działalności w zakresie późniejszej jej eksploatacji, charakter działalności w zakresie rozbudowy infrastruktury bezwzględnie zależy bowiem od tego, czy późniejsza eksploatacja wybudowanej infrastruktury ma charakter gospodarczy, czy też nie ma takiego charakteru. 16 Odpierając argumenty skarżących, że pojęcie przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE nie ma zastosowania do regionalnych portów lotniczych przynajmniej w zakresie finansowania infrastruktury lotniskowej, Sąd stwierdził ponadto, że okoliczność, że dana działalność nie jest wykonywana przez podmioty prywatne lub, że nie jest ona rentowna, nie są właściwymi kryteriami w ramach kwalifikacji działalności jako gospodarczej 17. W Wytycznych z 2014 r. Komisja opierając się na orzecznictwie sądów unijnych nie pozostawia wątpliwości, że działania portów lotniczych w zakresie budowy lub rozbudowy infrastruktury są działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a finansowanie budowy lub infrastruktury lotniskowej podlega kontroli pomocy państwa. 18 Podstawę prawną uznania pomocy inwestycyjnej na rzecz portów lotniczych za zgodną z rynkiem wewnętrznym stanowi art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, zgodnie z którym za zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. Za zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana inwestycyjna pomoc państwa, która spełnia łącznie warunki zgodności z rynkiem wewnętrznym określone w Wytycznych. 19 Środek pomocy powinien w pierwszej kolejności przyczyniać się do osiągnięcia wyraźnego celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania, przy czym cele zostały enumeratywnie wskazane w Wytycznych. Ponadto, powinien zostać ukierunkowany na sytuację, w której pomoc może spowodować istotną poprawę, która nie nastąpiłaby samoistnie w wyniku działania rynku. Środek powinien ponadto być właściwym 15 Pkt 107 wyroku Sądu z r. w połączonych sprawach T-443/08 i T-455/08 Freistaat Sachsen i Land Sachsen-Anhalt oraz Mitteldeutsche Flughafen AG i Flughafen Leipzig-Halle GmbH v. KE; 16 Pkt 95 wyroku Sądu z r. w połączonych sprawach T-443/08 i T-455/08 Freistaat Sachsen i Land Sachsen-Anhalt oraz Mitteldeutsche Flughafen AG i Flughafen Leipzig-Halle GmbH v. KE; 17 Pkt 115 wyroku Sądu z r. w połączonych sprawach T-443/08 i T-455/08 Freistaat Sachsen i Land Sachsen-Anhalt oraz Mitteldeutsche Flughafen AG i Flughafen Leipzig-Halle GmbH v. KE; 18 lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03, pkt 31; 19 Ibid., pkt 77, 83; 4

5 instrumentem polityki do osiągnięcia celu, co oznacza, że państwa członkowskie powinny dążyć do wyboru formy wsparcia najmniej zakłócającego konkurencję. Konieczne jest również wykazanie, że bez udzielonego wsparcia port lotniczy nie podjąłby się podobnej działalności lub działalności w takim samym zakresie (tzw. efekt zachęty ). Ponadto, udzielona pomoc powinna być proporcjonalna, to jest ograniczona do minimum, oraz przejrzysta, a państwa członkowskie powinny dążyć do tego, aby uniknąć nadmiernych negatywnych skutków dla konkurencji i wymiany handlowej pomiędzy państwami członkowskimi. 20 Dokonując analizy i oceny nowych zasad przyznawania inwestycyjnej pomocy państwa na rzecz portów lotniczych wskazać należy na wstępie, że w porównaniu z dotychczasowymi regulacjami nowe Wytyczne ograniczają możliwość przyznawania pomocy państwa na inwestycje w portach lotniczych. 21 W pierwszej kolejności wskazać należy, że w Wytycznych określono maksymalne poziomy dopuszczalnej pomocy państwa na inwestycje w portach lotniczych. Wysokość maksymalnej dopuszczalnej kwoty pomocy uzależniona została od dwóch czynników: tzw. maksymalnego poziomu intensywności pomocy na inwestycje (wyrażonego w procentach) oraz wysokości kosztów kwalifikowanych. Maksymalny dopuszczalny poziom intensywności pomocy został z kolei uzależniony od wielkości portu lotniczego. W Wytycznych przyjęto bowiem, że zapotrzebowanie na finansowanie publiczne nowej infrastruktury lub wymianę i konserwację istniejącej infrastruktury będzie różne w zależności od wielkości portu lotniczego i zazwyczaj będzie większe w przypadku mniejszych portów lotniczych. Jak wskazano w Wytycznych, warunki rozwoju usług i przyciągania prywatnego finansowania inwestycji w infrastrukturę portu lotniczego są często mniej korzystne w przypadku mniejszych portów lotniczych niż w przypadku głównych europejskich portów lotniczych. 22 Według Wytycznych przy oznaczeniu wielkości portu lotniczego zastosowanie ma wyłącznie jedno kryterium: liczba pasażerów obsłużonych rocznie przez dany port lotniczy, przy czym uwzględnia się faktyczny średni roczny przepływ pasażerów w okresie dwóch lat 20 lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03, pkt ; 21 Tak również: Pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów RP z dnia r. Uwagi do projektu wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych Dostępny na: ; 22 lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03, pkt 79; 5

6 obrotowych poprzedzających rok, w którym pomoc zgłoszono lub wypłacono (w przypadku pomocy niezgłoszonej). W konsekwencji, w odniesieniu do pomocy inwestycyjnej porty lotnicze podzielone zostały na cztery kategorie: porty lotnicze obsługujące mniej niż 1 mln pasażerów, porty lotnicze obsługujące od 1 do 3 mln pasażerów, obsługujące od 3 mln do 5 mln pasażerów oraz powyżej 5 mln pasażerów rocznie 23. Powiązanie poziomu intensywności pomocy z rocznym przepływem pasażerów w danym porcie lotniczym jest wynikiem przyjęcia, że w przeważającej mierze to liczba pasażerów wpływa na rentowność portu lotniczego, co z kolei ma wpływ na zdolność portu lotniczego do finansowania z własnych środków wydatków na infrastrukturę lotniskową oraz zdolność przyciągania inwestorów prywatnych. 24 Zastosowanie przy określaniu dopuszczalnej maksymalnej intensywności pomocy jedynego i wyłącznego kryterium w postaci liczby obsłużonych pasażerów wzbudza wiele wątpliwości. W toku konsultacji społecznych wskazywano, że rentowność portu lotniczego nie zawsze powiązana jest z rocznym przepływem pasażerów. Podnoszono, że port lotniczy o rocznym przepływie wynoszącym pasażerów może okazać się rentowny, podczas gdy port lotniczy obsługujący 5 milionów pasażerów może przynosić straty. 25 Wydaje się, że słusznym rozwiązaniem przy określaniu maksymalnej intensywności dopuszczalnej pomocy inwestycyjnej byłoby uwzględnienie również innych czynników, co było proponowane przez uczestników konsultacji podczas opracowywania Wytycznych. Przy określeniu intensywności pomocy na inwestycje nie uwzględniono w szczególności uwarunkowań lokalnych i krajowych, w tym potencjału gospodarczego i społecznego danego regionu, czy mobilności lotniczej społeczeństw. W szczególności w nowych państwach członkowskich obserwuje się nadal wzrost zapotrzebowania na usługi transportu lotniczego, w szczególności dotyczy to przewozów niskokosztowych. Wraz z rosnącym zapotrzebowaniem na usługi transportu lotniczego wzrasta konieczność rozwoju infrastruktury lotniskowej i jej modernizacji. Jednocześnie inwestorzy prywatni nie są 23 Ibid., pkt 101; 24 Study on Competition between Airports and the Application of State Aid Rules, Final Report Volume 1, September 2002, s Dostępny na: r.; Komunikat Komisji Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03, pkt 100; 25 Tak: Stanowisko władz Wysp Kanaryjskich w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora lotnictwa s. 6; Stanowisko Zgromadzenia Regionów Europy w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora lotnictwa, s. 7. Dostępne na: r.; 6

7 zainteresowani finansowaniem działalności portów lotniczych, w szczególności dotyczy to regionalnych portów lotniczych. 26 W Wytycznych w żaden sposób nie uwzględniono również, że porty lotnicze funkcjonują w oparciu o różne modele działalności o różnym potencjale gospodarczym. Zauważyć należy, że okoliczność, czy port lotniczy obsługuje wyłącznie połączenia point to point czy też również spełnia funkcję węzła przesiadkowego (tzw. huba) ma wpływ na jego zdolność do osiągania przychodów z działalności pozalotniczej i w konsekwencji na jego rentowność. 27 Przy określaniu wielkości portu lotniczego nie uwzględniono również ruchu towarowego (tzw. ruchu cargo). Podsumowując, wskazać należy, że przy ustalaniu dopuszczalnej, maksymalnej intensywności pomocy inwestycyjnej na rzecz portów lotniczych należałoby przyjąć bardziej elastyczne podejście umożliwiające obiektywną ocenę zdolności danego portu lotniczego do finansowania infrastruktury ze środków własnych. W związku z powyższym, wydaje się, że liczba pasażerów odprawionych w danym porcie powinna być jednym z wielu, ale nie wyłącznym kryterium ustalaniu wielkości portu lotniczego i oceny jego rentowności. Wprowadzić należałoby kryteria pomocnicze, które umożliwiłyby bardziej elastyczną ocenę, w postaci przykładowo liczby operacji lotniczych w danym porcie, tonażu samolotów, przewozów towarowych. Należałoby również uwzględnić czynniki społeczne oraz uwarunkowania lokalne, o których była mowa powyżej. Jak wskazywano w komentarzach do nowych Wytycznych przyjęcie jako wyłącznego kryterium liczby pasażerów może wręcz utrudnić lub uniemożliwić przyznanie pomocy państwa na inwestycje tym portom lotniczym, które będą rzeczywiście potrzebowały wsparcia. 28 Uwarunkowania geograficzne i lokalne zostały uwzględnione przy określeniu maksymalnej intensywności dopuszczalnej pomocy na inwestycje w portach lotniczych położonych w tzw. oddalonych regionach Unii Europejskiej ( remote regions ) oraz w 26 Stanowisko Zgromadzenia Regionów Europy w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora lotnictwa, op. cit., s. 7; Stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej z dnia r. w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora lotnictwa, op. cit., s. 13; 27 Pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów RP z dnia r. uwagi do projektu wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych, op. cit., s. 3; Stanowisko władz Wysp Kanaryjskich w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora lotnictwa s. 7. Dostępne na: r.; 28 Tak: Pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów RP z dnia r. uwagi do projektu wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych, op. cit., s. 3; 7

8 tzw. peryferyjnych regionach Unii ( peripheral regions of the Union ). 29 Podkreślenia wymaga, że regulacja w tym zakresie nie jest jasna i jednoznaczna. Zgodnie z zawartą w Wytycznych definicją pod pojęciem regionów oddalonych rozumieć należy regiony, o których mowa w art. 349 TFUE, czyli tzw. regiony najbardziej oddalone (ang. outermost regions ), a także Maltę, Cypr, Ceutę, Mellilę, wyspy stanowiące część terytorium państwa członkowskiego oraz obszary słabo zaludnione. 30 W odniesieniu do portów lotniczych położonych w tych regionach Komisja dopuszcza możliwość podwyższenia maksymalnego poziomu intensywności pomocy maksymalnie o 20 procent, niezależnie od wielkości portu lotniczego. 31 Powyższe oznacza, że dla portów lotniczych o rocznym przepływie pasażerów wynoszącym poniżej 1 miliona, położonych w regionach oddalonych w rozumieniu Wytycznych, maksymalna dopuszczalna intensywność pomocy na inwestycje wyniesie 95 procent. W kontekście powyższego nie jest jasne, jak należy rozumieć punkt 103 Wytycznych. W punkcie tym mowa jest o tym, że projekty inwestycyjne w portach lotniczych obsługujących poniżej 1 mln pasażerów zlokalizowanych w peryferyjnych regionach Unii (ang. peripheral regions of the Union ) mogą prowadzić do niedopasowania poziomu płynności przekraczającego maksymalne dopuszczalne poziomy intensywności pomocy, co oznacza, że intensywność pomocy przekraczająca 75 % może być w wyjątkowych okolicznościach uzasadniona w przypadku portów lotniczych o wielkości ruchu nieprzekraczającej poziomu 1 mln pasażerów rocznie. W pierwszej kolejności w Wytycznych nie wyjaśniono, jakie terytoria/regiony należy rozumieć pod pojęciem peryferyjnych regionów Unii. W odróżnieniu od terminów regiony oddalone i regiony najbardziej oddalone, pojęcie peryferyjnych regionów Unii nie zostało zdefiniowane w Wytycznych. Pojęciem regionów peryferyjnych posługiwały się Wytyczne z 2005 r. wskazując, że obejmuje ono przykładowo Azory 32, przy czym według Wytycznych z 2014 r. terytorium Azorów, wymienione w art. 349 TFUE, należy do regionów najbardziej oddalonych. Wytyczne z 2005 r. wskazywały również na peryferyjne porty lotnicze w 29 lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03, pkt ; 30 Ibid., pkt 25, ppkt 27; 31 Ibid., pkt 102; 32 Wytyczne wspólnotowe dotyczące finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych z dnia r., pkt 20; 8

9 Szkocji i Irlandii 33. Wydaje się, że zgodnie z treścią nowych Wytycznych terytoria powyższe jako terytoria wyspiarskie lub słabo zaludnione należałoby zaliczyć do regionów oddalonych, o których mowa w punkcie 102. Pojęcie regionów peryferyjnych pojawia się również w treści art. 170 TFUE oraz aktach prawa unijnego. Nie zostało ono zdefiniowane w TFUE, natomiast w innych aktach prawa unijnego pojawia się przykładowo w odniesieniu do terytoriów wymienionych w art. 349 TFUE, a więc w odniesieniu do regionów określonych w nowych Wytycznych jako regiony najbardziej oddalone, których dotyczy regulacja zawarta w punkcie 102 Wytycznych. 34 W świetle nowych Wytycznych nie jest zatem jasne, jakie terytoria Unii Europejskiej należą do tzw. regionów peryferyjnych, o których mowa w punkcie 103. Możliwe jest, że niezdefiniowanie tego pojęcia w nowych Wytycznych jest zabiegiem celowym mającym na celu elastyczną interpretację zasad przyznawania pomocy państwa na rzecz najmniejszych portów lotniczych. Wyjaśnienie powyższych wątpliwości pozostawić należy praktyce decyzyjnej Komisji. Kolejne zaostrzenie reguł przyznawania pomocy inwestycyjnej dotyczy portów lotniczych obsługujących powyżej 5 milionów pasażerów rocznie. W odniesieniu do tych portów lotniczych co do zasady pomoc państwa na inwestycje jest niedopuszczalna. Porty lotnicze o przepływie powyżej 5 milionów pasażerów rocznie mogą otrzymać pomoc na inwestycje jedynie w bardzo wyjątkowych okolicznościach, charakteryzujących się wyraźną niedoskonałością rynku. W ocenie zgodności pomocy na inwestycje z rynkiem wewnętrznym Komisja weźmie pod uwagę wielkość inwestycji, niemożność sfinansowania inwestycji na rynkach finansowych, bardzo wysoki poziom pozytywnych efektów zewnętrznych. 35 Nie określono maksymalnej intensywności pomocy wskazując, że jej ocena będzie dokonywana w odniesieniu do konkretnego przypadku. Wskazać należy, że możliwość przyznania pomocy na inwestycje w odniesieniu do portów lotniczych o przepływie powyżej 5 milionów pasażerów rocznie została wprowadzona dopiero w ostatecznej wersji Wytycznych po uwagach ze strony państw członkowskich i innych uczestników konsultacji. W projekcie Wytycznych z lipca 2013 r. w ogóle nie przewidziano takiej możliwości Ibid., pkt 73; 34 Tak: Rozporządzenie Rady (WE) nr 247/2006 z dnia 30 stycznia 2006 r. w sprawie szczególnych działań w dziedzinie rolnictwa na rzecz regionów peryferyjnych Unii Europejskiej; 35 lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03, pkt 105; 36 Projekt Komunikatu Komisji Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych. Dostępny na: 9

10 Zmianę stanowiska Komisji w tym zakresie należy ocenić pozytywnie. Jak wskazywano w komentarzach do Wytycznych, może okazać się, że nawet niewielkie zwiększenie przepustowości dużego portu lotniczego będzie wymagać nieproporcjonalnie dużych nakładów, co skutecznie zniechęci inwestorów prywatnych do ich poniesienia. Poza tym, pomoc dla dużych portów lotniczych przyznawana celem zwiększenia ich przepustowości może okazać się bardziej uzasadniona niż wspieranie budowy nowych portów lotniczych w tym samym obszarze ciążenia. 37 Jak wskazywano, nawet porty lotnicze uznawane wcześniej za porty lotnicze kategorii A (to jest obsługujące powyżej 10 milionów pasażerów rocznie) nie są w stanie finansować niektórych inwestycji ze środków własnych. Podkreślić przy tym należy, że Komisja w latach poprzednich uznawała pomoc inwestycyjną na rzecz takich portów za zgodną z rynkiem wewnętrznym (np. w sprawie pomocy na rzecz portu lotniczego Berlin Brandenburg International). 38 Jednocześnie wskazać należy, że warunki przyznawania pomocy inwestycyjnej na rzecz portów lotniczych obsługujących powyżej 5 milionów pasażerów zostały sformułowane bardzo ogólnie i mogą wzbudzać wiele wątpliwości w państwach członkowskich. W Wytycznych zmodyfikowano zasady przyznawania pomocy operacyjnej na rzecz portów lotniczych. Zgodnie z Wytycznymi z 2005 r. pomoc operacyjna na rzecz portów lotniczych została uznana za niezgodną ze wspólnym rynkiem. Od tej reguły Komisja przewidziała nieliczne wyjątki. Pomimo obowiązującego zakazu udzielania pomocy operacyjnej na rzecz portów lotniczych, władze publiczne w niektórych państwach członkowskich finansowały ze środków publicznych bieżącą działalność nierentownych portów lotniczych, co stało się przedmiotem licznych postępowań przed Komisją. W Wytycznych z 2014 r. Komisja uznała, że niektóre kategorie portów lotniczych nie są w stanie pokryć ponoszonych przez siebie kosztów operacyjnych, co uzasadnia w pewnych sytuacjach uznanie pomocy operacyjnej za zgodną z rynkiem wewnętrznym. 39 Wskazać należy, że możliwość przyznawania pomocy operacyjnej ograniczono jedynie do regionalnych portów lotniczych, przy czym w Wytycznych z 2014 r. zawężono zakres r.; 37 Pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów RP z dnia r. uwagi do projektu wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych, op. cit., s. 3; 38 Stanowisko Republiki Federalnej Niemiec w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora lotnictwa, op. cit., s. 15; 39 lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03,pkt 13; 10

11 przedmiotowy pojęcia regionalny port lotniczy. Podczas gdy zgodnie z Wytycznymi z 2005 r. pojęcie regionalnych portów lotniczych obejmowało zarówno małe regionalne porty lotnicze (obsługujące mniej niż 1 milion pasażerów rocznie), jak i duże regionalne porty lotnicze (obsługujące od 1 do 5 milionów pasażerów rocznie), zgodnie z treścią Wytycznych z 2014 r. pojęcie port regionalny oznacza port lotniczy, w którym roczna wielkość przepływu pasażerów nie przekracza 3 milionów. 40 W Wytycznych z 2014 r. Komisja podkreśliła, że pomoc operacyjna stanowi formę pomocy prowadzącą do znacznych zakłóceń konkurencji. W związku z powyższym, ograniczono możliwość jej przyznawania do okresu przejściowego, wynoszącego 10 lat od dnia 4 kwietnia 2014 r. celem umożliwienia portom lotniczym przystosowania się do nowej rzeczywistości rynkowej oraz aby uniknąć wszelkich zakłóceń ruchu lotniczego i zakłóceń łączności z regionami. Jak wskazano w Wytycznych, najpóźniej w ciągu 10 lat od rozpoczęcia okresu przejściowego wszystkie porty lotnicze muszą osiągnąć pełne pokrycie swoich kosztów operacyjnych. 41 W komentarzach do nowych Wytycznych wskazuje się, że dziesięcioletni okres przejściowy może okazać się zbyt krótki dla osiągnięcia pełnej rentowności przez porty lotnicze, które od wielu lat funkcjonują na jej granicy. W odniesieniu do portów lotniczych o przepływie pasażerów nie większym niż , przewidziano natomiast przeprowadzenie kolejnej oceny ich sytuacji przez Komisję, co może oznaczać, że w przypadku tych portów lotniczych okres przejściowy zostanie wydłużony. 42 Powyższą regulację należy ocenić pozytywnie. Wiele dyskusji wywołał zapis Wytycznych, zgodnie z którym w odniesieniu do spraw zawisłych dotyczących pomocy operacyjnej niezgodnej z prawem, którą przyznano portom lotniczym przed dniem 4 kwietnia 2014 r., Komisja będzie stosować zasady określone w nowych Wytycznych. 43 Wskazywano, że powyższe uregulowanie jest niezgodne z zasadą niedziałania prawa wstecz i zasadą pewności prawa Wytyczne wspólnotowe dotyczące finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych z dnia r., pkt 15; Komunikat Komisji Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03, pkt 25, ppkt 26; 41 lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03, pkt 13, pkt 129; 42 Ibid., pkt 130; 43 Ibid., pkt 137; 44 Pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów RP z dnia r. uwagi do projektu wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych, op. cit., s. 8; 11

12 Podsumowując powyższe rozważania podkreślić należy, że zgodnie z oczekiwaniami państw członkowskich Wytyczne przyjęte w dniu 20 lutego 2014 r. doprecyzowują i ujednolicają zasady przyznawania pomocy państwa na rzecz portów lotniczych. Zauważyć należy, że w porównaniu z Wytycznymi z 2005 r., Wytyczne z 2014 r. ograniczają możliwość przyznawania pomocy inwestycyjnej na rzecz portów lotniczych. Jak wskazano powyżej, niektóre rozwiązania Wytycznych w zakresie pomocy inwestycyjnej wymagają modyfikacji lub doprecyzowania w drodze praktyki decyzyjnej Komisji. Zauważyć również należy, że postanowienia Wytycznych stanowią cenną wskazówkę dla państw członkowskich przy planowaniu rozwoju sieci infrastruktury lotniskowej. Wprowadzenie regulacji umożliwiających przyznawanie pomocy operacyjnej na rzecz portów lotniczych jest konsekwencją uznania, że wiele portów lotniczych w Unii nie osiągnęło progu rentowności, co powoduje konieczność finansowania ich bieżącej działalności ze środków publicznych. Zastosowanie dziesięcioletniego okresu przejściowego w odniesieniu do pomocy operacyjnej oznacza, że po jego upływie wiele portów lotniczych w Unii Europejskiej musi uzyskać rentowność. Powyższe spowoduje zapewne wzmocnienie konkurencji pomiędzy portami lotniczymi w najbliższych latach. Wraz z upływem okresu przejściowego porty lotnicze, które nie uzyskają poziomu rentowności, będą zmuszone do zaprzestania działalności. 12