Czy kontrakt wojewódzki jest porozumieniem administracyjnym?

Transkrypt

1 MAŁGORZATA GIEŁDA Uniwersytet Wrocławski Czy kontrakt wojewódzki jest porozumieniem administracyjnym? Szerokie zastosowanie umów przez współczesną administrację publiczną do realizacji postawionych przed nią zadań, możliwe dzięki zmianom ustrojowym rozpoczętym na przełomie lat 80. i 90. XX w., wynika z ułożenia jej struktury, kompetencji oraz przyjętych zasad jej organizacji i działania 1. Porozumienie administracyjne i kontrakt wojewódzki są uznanymi i stosowanymi prawnymi formami działania administracji publicznej. W piśmiennictwie ugruntowany już został także ich publicznoprawny charakter 2. Pogląd ten odnoszę również do kontraktu wojewódzkiego, ponieważ argumenty przemawiające za jego cywilnoprawnym charakterem okazały się nieliczne i mało znaczące 3, a analiza jego konstrukcji prawnej 1 Por. B. Jaworska-Dębska, Umowy we współczesnej administracji, [w:] Umowy w administracji J. Boć i L. Dziewięcka-Bokun (red.), Wrocław 2008, s. 13 i 14; M. Giełda, Idea społeczeństwa obywatelskiego i zasady subsydiarności a umowy administracyjnoprawne, [w:] Umowy w administracji..., s. 55 i n. 2 Charakter umowy publicznoprawnej kontraktowi wojewódzkiemu i/lub porozumieniu administracyjnemu przyznają m.in.: T. Rabska, Kontrakt wojewódzki forma działania administracji publicznej w strukturach zdecentralizowanych, [w:] I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smuga (red.), Instytucja współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 611; M. Ofiarska, Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008, s. 111 i 163; A. Błaś, J. Boć, Umowy publicznoprawne, [w:] Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Wrocław 2007, s. 352, 353; Z. Kmieciak, Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, Kraków 2004, s Główne argumenty, jakie podnoszono dla ugruntowania tego twierdzenia, były dwa. Pierwszy, dotyczył odwołania ustawowego, zawartego jeszcze we wcześniejszej ustawie regulującej zagadnienie kontraktu wojewódzkiego ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (dalej: u. o NPR, Dz.U. Nr 116, poz z późn. zm.) do Kodeksu Cywilnego (dalej: k.c.; Dz.U. Nr 16, poz. 93). Zgodnie z nim we wszystkich sprawach nieuregulowanych w kontrakcie zastosowanie miały przepisy k.c. Analiza budowy i charakteru kontraktu wojewódzkiego wykazały możliwość zastosowanie przepisów k.c. ewentualnie w stosunku do prowadzonych przez strony rokowań. Drugi argument odnosił się natomiast do obligatoryjnego powierzenia rozwiązywania sporów wynikających z kontraktów wojewódzkich sądom polubownym. Przeciwko temu podejściu świadczyła już sama u. o NPR, to ona bowiem zobowiązała strony kontraktu wojewódzkiego do określenia

2 168 MAŁGORZATA GIEŁDA oraz definicja ustawowa, zawarta w u. o z.p.p.r. 4, wskazuje na uznanie go za taką umowę przez ustawodawcę. Definicję legalną kontraktu wojewódzkiego wprowadziła, jako pierwsza, ustawa o z.p.p.r. 5 Zgodnie z nią kontrakt wojewódzki to porozumienie o dofinansowaniu programu operacyjnego środkami pochodzącymi z budżetu państwa, państwowych funduszy celowych lub ze źródeł zagranicznych, zawierane przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego z zarządem województwa na warunkach określonych przez Radę Ministrów. Przedstawiona definicja została znowelizowana w 2007 roku 6, zgodnie z nią termin porozumienie został zastąpiony pojęciem umowy o dofinansowanie. Takie niezdecydowane działanie ustawodawcy wprowadziło nieporządek terminologiczny i nasunęło wątpliwość w zakresie zakwalifikowania kontraktu wojewódzkiego jako porozumienia administracyjnego 7. Zaistniała w doktrynie rozbieżność myśli w tym zakresie dała asumpt do przedstawienia różnic i podobieństw tych dwóch umów administracyjnych. Różnice pomiędzy kontraktem wojewódzkim a porozumieniem administracyjnym występują już na płaszczyźnie ich podstawy prawnej, umiejscowionej w prawie administracyjnym, ale skonstruowanej odrębnie i w sposób zróżnicowany dla każdej z umów. Do zawarcia porozumienia administracyjnego dostateczną podstawę prawną stanowią ogólne przepisy kompetencyjne podmiotów zainteresowanych współpracą 8. Natomiast podstawę prawną kontraktu wojewódzkiego przez nie w treści kontraktów, podczas rokowań, sposobu rozwiązywania sporów i nie musi być to koniecznie sąd polubowny (może to być np.: mediacja). Z drugiej jednak strony ustawa nakładała na ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego obowiązek wydania, w drodze rozporządzenia, wzoru kontraktu wojewódzkiego. We wspomnianym wzorze minister, aktem normatywnym powszechnie obowiązującym, niestety jednostronnie narzucił instytucję sądów polubownych jako sposób dla rozpatrywania sporów z kontraktów wojewódzkich, tym samym naruszył ustawowy obowiązek nałożony na strony dotyczący wspólnego wyboru tego sposobu. Por. K. Bandarzewski w: Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, P. Chmielnicki (red.), Warszawa 2005, s Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz.U. Nr 227 poz Instytucja kontraktu wojewódzkiego prawnie była kształtowana w latach Pierwotnie zagadnienia dotyczące nowego, w prawie polskim, instrumentu wspierania rozwoju regionalnego podlegały głównie regulacji zawartej w ustawie z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (dalej: u. o z.w.r.r., Dz.U. Nr 48, poz. 550 z późn. zm). W roku 2004 została wydana nowa regulacja prawna ustawa o Narodowym Planie Rozwoju, która zastąpiła dotychczasową. Jednym z powodów tej zmiany była realna szansa wejścia Polski do Unii Europejskiej (UE) oraz związana z tym konieczność dostosowania polskiego prawa do standardów unijnych. W 2006 r. została uchwalona kolejna u. o z.p.p.r., która reguluje obecnie zagadnienia dotyczące kontraktu wojewódzkiego oraz jego podstawę prawną. 6 Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz ustawy o finansach publicznych, Dz.U. Nr 140, poz J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s A. Błaś, J. Boć, Umowy..., s. 352.

3 Czy kontrakt wojewódzki jest porozumieniem administracyjnym? 169 budują przepisy prawne zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących, zarówno krajowych, jak i wspólnotowych. Aby zaś doszło do zawarcia kontraktu, prawo powszechnie obowiązujące nakłada na organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej obowiązek uchwalenia właściwych aktów prawa miejscowego oraz aktów prawa wewnętrznego o charakterze głównie planistycznym 9. Tryb zawarcia kontraktu wojewódzkiego oraz tryb jego zmiany i rozwiązania zostały w znacznej mierze poddane regulacji ustawowej. Procedura, o której mowa, jest szczególna, została bowiem skonstruowana specjalnie w celu skorzystania z tej konkretnej formy działania przez określone podmioty (strony). Cechą charakterystyczną w tym zakresie jest również przedmiot czynności dokonywanych przez strony na początku procedury zawarcia kontraktu wojewódzkiego. Mowa tutaj znowu o konieczności przygotowania, wskazanych ustawowo, aktów planistycznych i aktów prawa miejscowego. Bez ostatecznego dopełnienia tych czynności w ogóle nie jest możliwe zawarcie kontraktu wojewódzkiego. Podobnych rozwiązań nie ma w przypadku porozumień administracyjnych. W ich przypadku regulacja prawna ogranicza się głównie do wskazania możliwości ich zawarcia, pomijając regulacje prawne dotyczące trybu zawarcia, zmiany i rozwiązania 10. Pod rządami u. o NPR nietypową cechą procedury zawarcia kontraktu wojewódzkiego wyróżniającą kontrakt wojewódzki na tle innych umów publicznoprawnych, a pominiętą w u. o z.p.p.r., była także instytucja regulaminu negocjacji. Na podstawie art. 35 ust. 4 po otrzymaniu od zarządu województwa wniosku o przyznanie środków na realizację regionalnego programu operacyjnego nałożono na ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego obowiązek przedłożenia marszałkowi województwa projektu regulaminu negocjacji. Budowa kontroli i nadzoru nad wykonaniem kontraktu wojewódzkiego wsparte, nową w polskim prawie, instytucją monitorowania przebiegu realizacji zapisów w nim zawartych także wskazują na stworzenie specjalnych procedur. W określonym zakresie dotyczą one tylko kontraktu wojewódzkiego traktowanego jako umowa administracyjna, wynikają z prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego i są dla niego charakterystyczne. Aspekt podmiotowy stron kontraktu wojewódzkiego i porozumień administracyjnych zawieranych przez administrację publiczną na pozór może wydawać się podobny. Jednak po dokładnym zapoznaniu się z przepisami prawa widać znaczące różnice. Strony kontraktu wojewódzkiego są przez ustawę określone jednoznacznie zarówno pod względem podmiotowym (Rada Ministrów i samorząd wo- 9 Należy zwrócić uwagę zwłaszcza na akty planistyczne. Ich duża ilość, zasięg merytoryczny, przedmiotowy i terytorialny (regionalne i ogólnopaństwowe) rozróżniają kontrakt wojewódzki od porozumienia administracyjnego. 10 Por. P. Brzezicka, Porozumienie administracyjne problemy węzłowe, PiP 2000, nr 6, s. 45 i 46.

4 170 MAŁGORZATA GIEŁDA jewództwa), jak i ilościowym (tylko dwie) 11. Katalog podmiotów mogących zostać stronami porozumienia administracyjnego jest natomiast znacznie szerszy, chociaż również jak w przypadku kontraktu wojewódzkiego zamknięty, bowiem i w tym przypadku szczególne kryteria podmiotowe wyznacza prawo 12. Ponadto stron porozumienia administracyjnego może być więcej niż dwie 13. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że przy zawarciu kontraktu wojewódzkiego nie dochodzi do przekazania władztwa administracyjnego związanego z realizowanym, w ramach tej umowy, zadaniem publicznym, co ma miejsce w przypadku porozumienia administracyjnego. Oba rodzaje umów publicznoprawnych porozumienia administracyjne i kontrakt wojewódzki w zakresie podmiotowym posiadają również cechy tożsame. Z. Cieślak odniósł do porozumienia administracyjnego kryteria, które także spełnia kontrakt wojewódzki 14. Są one następujące: przynajmniej jedna ze stron umowy posiada zdolność do sprawowania funkcji administracyjnych, mogą być one zawierane przez zróżnicowane prawnie, organizacyjnie i ekonomicznie podmioty, 11 W przypadku kontraktu wojewódzkiego brak jest podstaw prawnych do zawarcia go przez więcej niż dwie strony, które są określone ustawowo i tworzą jednocześnie zamknięty, pod względem ilości, katalog (dwóch) podmiotów prawa administracyjnego uprawnionych do zawarcia tej umowy. Nie jest też możliwe zawarcie danego kontraktu wojewódzkiego przez Radę Ministrów z więcej niż jedną jednostką regionalnego samorządu terytorialnego. Prawo ogranicza zakres ilościowy stron kontraktu oraz katalog podmiotów mogących nimi zostać do niezbędnego minimum wymaganego do zawarcia jakiejkolwiek umowy. 12 Krąg podmiotów posiadających prawo do zawarcia porozumienia administracyjnego jest znacznie bardziej rozbudowany. Mogą być one zawierane przez organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej z podmiotami ze sfery publicznej oraz z innymi instytucjami (prywatnymi) (por. Z. Cieślak, Porozumienie administracyjne, Warszawa 1985, s. 119 oraz m. in. ustawa z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547), która przewiduje zawarcie porozumienia, w zakresie zasad współdziałania urzędnika wyborczego z Krajowym Biurem Wyborczym, pomiędzy odpowiednio marszałkiem, starostą i wójtem (burmistrzem lub prezydentem miasta) a kierownikiem Krajowego Biura Wyborczego (art. 23 ust. 2). 13 Prawo przewiduje często także więcej niż dwa podmioty posiadające prawo strony porozumienia i nie zawsze ogranicza ilość stron danego porozumienia. Należy więc stwierdzić, że ich ilość może być dowolnie kształtowana przez umawiające się strony przy założeniu, że dowolność ta nie będzie bezwzględna, ponieważ zawsze będzie podlegała reżimowi prawnemu. Przykładem takiej wielości stron może być konstrukcja porozumienia administracyjnego powołanego na podstawie art. 62 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572). Zgodnie z nim szkoły i placówki oświatowe mogą zostać połączone na podstawie porozumienia zawartego przez właściwe organy, którym podlegają. W tym wypadku prawodawca ogólnie określił krąg podmiotów porozumienia, zawężając go tylko do organów prowadzących dane szkoły i placówki oświatowe. Z zapisów ustawy nie wynika także ograniczenie ich ilości. 14 Por. Z. Cieślak, Porozumienie..., s

5 Czy kontrakt wojewódzki jest porozumieniem administracyjnym? 171 strony oraz uczestnicy umowy działają w interesie ogólnym; realizując zadania ze sfery publicznej, nawet jeżeli realizują jednocześnie swój cel podmiotowy (podmioty prawa prywatnego). Przedmiot porozumienia administracyjnego jest ujmowany w doktrynie różnie, jednak najczęściej podkreślane są jego dwa elementy konstrukcyjne: realizacja zadań publicznych oraz współpraca 15. W takim ujęciu przedmiot kontraktu wojewódzkiego jest szerszy, ponieważ obok realizacji zadań publicznych zawiera znacznie szerszy katalog zasad i wartości współczesnej cywilizacji wspólnoty europejskiej i nie ogranicza się tylko do akcentowania zasady współpracy 16. W treści kontraktów wojewódzkich, podpisywanych na podstawie u. o NPR, został zawarty wprost obowiązek stron do przestrzegania realizacji zadań publicznych w nich określonych z poszanowaniem zasady subsydiarności, partnerstwa, ochrony środowiska, zapewnienia równości szans na rynku pracy oraz efektywności i koncentracji wydatkowania środków publicznych 17, a także innych zasad ogólnych (zasady decentralizacji, zasady zrównoważonego rozwoju). Można powiedzieć, że kontrakt wojewódzki jest pod tym względem nowym jakościowo instrumentem prawnym w polskim systemie prawa. Jest odpowiedzią na nowe okoliczności geopolityczne w Europie i nową sytuację prawnoustrojową w Polsce. Wspólnota i jej państwa członkowskie stawiają sobie za cel stabilny i zrównoważony rozwój społeczny, gospodarczy oraz ekonomiczny wszystkich regionów jednoczącej się Europy; rozwój mający na celu poprawę i wyrównanie warunków życia mieszkańców w ramach wspólnoty. Będzie on zmierzał we właściwym kierunku tylko wówczas, gdy zostanie oparty na solidnych fundamentach wspomnianych zasadach i wartościach. Na uwagę zasługuje tutaj pierwszy element składający się na przedmiot kontraktu realizacja zadań publicznych. W tym zakresie przedmiot porozumienia administracyjnego jest wyznaczony tylko w sposób ogólny i ramowy. Z. Cieślak, upatruje takiego stanu rzeczy w istocie prawnej porozumienia, którą jest współdziałanie niezależnych podmiotów w zakresie realizacji określonych przez normy prawne zadań administracyjnych 18. Istota prawna porozumienia nie może być jednak traktowana jako kryterium wyróżniające wobec kontraktu z podstawowego 15 P. Brzezicka, Porozumienie..., s. 46; A. Błaś, J. Boć, Umowa..., s. 351 i n. 16 Oczywiście nie można odmówić także porozumieniom administracyjnym realizacji zasad i wartości, o których tutaj mowa. Przede wszystkim to jednak kontrakty wojewódzkie bezpośrednio zobowiązują strony do realizacji przedmiotowych zasad i wartości. Nadto są instrumentem rozwoju regionalnego dziedziny, która w wymiarze lokalnym, regionalnym, krajowym i europejskim przywiązuje bardzo dużą wagę do ich faktycznej realizacji. 17 Por. treść art. 3 kontraktów wojewódzkich zawieranych w 2001 r., np. kontrakt wojewódzki zawarty 19 czerwca 2001 r. między Radą Ministrów a Samorządem Województwa Dolnośląskiego oraz 4 kontraktów wojewódzkich zawieranych na podstawie u. o NPR i u. o p.p.r. 18 Z. Cieślak, Porozumienie..., s. 127.

6 172 MAŁGORZATA GIEŁDA względu istota prawna kontraktu jest, w omawianym obszarze, tożsama 19. Kryterium odróżnienia należy poszukiwać raczej w ujętym szczegółowo, a nie ogólnie, zakresie przedmiotowym współpracy prowadzonej na podstawie zastosowania formy porozumienia administracyjnego i formy kontraktu wojewódzkiego 20. Odnosząc się do aspektu rodzajowego strony przedmiotowej porozumienia administracyjnego, należy stwierdzić, że jest on wyznaczony w doktrynie ogólnie i jest nim realizacja zadań publicznych w ramach współpracy co najmniej dwóch podmiotów działających w układzie zdecentralizowanym. Wynika to z bardzo szerokiego rodzajowo katalogu przedmiotowego porozumienia administracyjnego 21. Przedmiot kontraktu wojewódzkiego jest natomiast wyznaczony przez prawo bardziej konkretnie, dotyczy bowiem nie zadań publicznych, jako kategorii ogólnej, ale zadań publicznych o znaczeniu regionalnym należących do właściwości samorządu województwa realizowanych w zakresie dziedziny rozwoju regionalnego. Będą to zadania przedstawione m.in. w art. 14 u.s.w., czyli podobne rodzajowo do zadań publicznych realizowanych w drodze porozumień administracyjnych, ale posiadające równocześnie przymiot zadań regionalnych należących do właściwości samorządu województwa. Podsumowując aspekt rodzajowy strony przedmiotowej kontraktu wojewódzkiego względem porozumienia administracyjnego, można następująco przedstawić porównanie tych dwóch umów publicznoprawnych: przedmiotem kontraktu wojewódzkiego są różne rodzaje zadań publicznych o znaczeniu regionalnym, należące do właściwości jednego podmiotu administracji publicznej samorządu województwa realizowane w zakresie dziedziny rozwoju regionalnego; 19 Kontrakt wojewódzki także, dzięki współdziałaniu podmiotów zdecentralizowanych względem siebie, realizuje zadania publiczne, które ustawa nie określa ogólnie tylko szczegółowo są to zadania o znaczeniu regionalnym należące do właściwości samorządu województwa. Natomiast za współdziałanie w ramach kontraktu wojewódzkiego należy traktować wsparcie, środkami finansowymi pochodzącymi z budżetu państwa i funduszy strukturalnych, udzielane przez administrację rządową samorządowi województwa na realizację zadań ujętych w kontrakcie. Także przyjęcie tego wsparcia oraz realizacja umówionych, z administracją rządową, w kontrakcie zadań przez samorząd województwa jest elementem współdziałania do jakiego dochodzi na podstawie tej umowy. 20 Z. Cieślak, Porozumienie..., s Tym kryterium posłużył się także powołany autor, dla dokonania zróżnicowania poszczególnych rodzajów porozumień w ramach ogólnej kategorii porozumień administracyjnych: różnicowanie poszczególnych rodzajów porozumień może, moim zdaniem, dokonać się jedynie w płaszczyźnie zróżnicowania treści zadań administracyjnych, których dotyczą postanowienia porozumienia. Oczywiście wśród tych porozumień mogą znaleźć się takie, których przedmiot będzie dotyczył zadań publicznych o charakterze wojewódzkim należących do właściwości samorządu regionalnego. Nie stanowi to jednak przesłanki do uznania ich za kontrakty wojewódzkie, ponieważ nie spełniają one pozostałych warunków prawnych wyznaczonych tej umowie administracyjnej. 21 Przedmiotem porozumienia mogą być różne rodzaje zadań publicznych, np.: zadania z zakresu edukacji, ochrony zdrowia, kultury, ochrony środowiska, bezpieczeństwa itp.

7 Czy kontrakt wojewódzki jest porozumieniem administracyjnym? 173 przedmiotem porozumienia są różne rodzaje zadań publicznych, należące do właściwości rozmaitych podmiotów administracji publicznej (jednostek samorządu terytorialnego, administracji rządowej) realizowane w zakresie różnych dziedzin. Z ogólnego charakteru przedmiotu porozumienia administracyjnego i przedstawienia jego istoty wynika kolejna różnica pomiędzy analizowanymi typami umów administracyjnych. W doktrynie podnosi się, że porozumienie z reguły nie ma na celu realizacji konkretnie określonych zadań składających się łącznie na realizację jakiegoś obowiązku wyznaczonego i przyznanego prawem określonemu podmiotowi publicznemu 22. Nie można jednak tej samej cechy przypisać kontraktowi. W związku z pierwotnym zawężeniem zakresu zadań publicznych tej umowy trzeba stwierdzić, że te ujęte w jego treści odnoszą się do realizacji skonkretyzowanych celów i zadań publicznych zawierających się w dziedzinie rozwoju regionalnego. Konkretyzację tych celów odnajdujemy przede wszystkim w aktach planistycznych sporządzanych przez organy administracji samorządu województwa oraz organy administracji rządowej. Uwagę przykuwa również inna różnica w konstrukcji strony przedmiotowej obu umów związana z aspektem czynnościowym. Porozumienie administracyjne może przewidywać wspólne wykonywanie przez strony określonych w nim zadań publicznych. Może także dotyczyć powierzenia przez organ administracji publicznej zadania do realizacji innemu podmiotowi publicznemu lub prywatnemu 23. Towarzyszy temu jednoczesne przeniesienie, na podmiot przejmujący zadanie, władztwa administracyjnego niezbędnego do realizacji powierzonego zadania publicznego. Przedmiotem kontraktu wojewódzkiego nie jest natomiast przekazanie między jego stronami zadań publicznych w celu ich realizacji. Układ władztwa administracyjnego, w zakresie układu kompetencyjnego jego stron, także nie ulega zmianie. W tym obszarze rozważań za przedmiot kontraktu wojewódzkiego należy więc przyjąć, nie przekazanie zadań i ewentualnego władztwa administracyjnego którejś ze stron, ale wybór zadań publicznych o znaczeniu regionalnym z zakresu właściwości samorządu województwa i określenie kwot ich dofinansowania przez administrację rządową oraz podjęcie przez strony zobowiązania do przestrzegania oznaczonych zasad i wartość. Różny jest także aspekt wykonawczy strony przedmiotowej omawianych umów. Porozumienia administracyjne mogą przewidywać wspólne przez strony wykonywanie zadań publicznych, które są ich przedmiotem; mogą także powie- 22 Z. Cieślak uważa, że cecha ogólności przedmiotu porozumienia administracyjnego oznacza, że ta forma działania administracji publicznej z zasady nie odnosi się do jednostkowych, indywidualnie określonych i skonkretyzowanych celów, których realizacja równoznaczna jest ze spełnieniem ciążącego na organie obowiązku ; Z. Cieślak, Porozumienie..., s P. Brzezicka, Porozumienie..., s. 46 i 48; Z. Cieślak, Porozumienie..., s. 126; K. Sobczak, Koordynacja gospodarcza. Studium administracyjno-prawne, Warszawa 1971, s. 235.

8 174 MAŁGORZATA GIEŁDA rzyć ich wykonanie tylko jednej ze stron. W przypadku kontraktu wojewódzkiego nie ma możliwości takiego wyboru. Zadania wybrane przez strony należą do właściwości samorządu województwa, na nim także spoczywa obowiązek ich zrealizowania. W tym zakresie zarząd województwa będzie sam realizował zadania określone w kontrakcie wojewódzkim lub będzie zawierał umowy z podmiotami publicznymi i prywatnymi, które będą je bezpośrednio wykonywały. Porównanie strony przedmiotowej porozumienia administracyjnego i kontraktu wojewódzkiego wykazuje także podobieństwa. Nie ulega wątpliwości, że strony tych umów, wykorzystują właśnie te formy działania, w celu realizacji swoich zadań i obowiązków, określonych w prawie. Ujmując tę kwestię inaczej, trzeba stwierdzić, że to prawo pierwotnie wyznacza zakres przedmiotowy działania stron w ramach analizowanych umów oraz samą możliwość posłużenia się nimi, umowy zaś zawierane są w celu wykonywania kompetencji związanych ze współdziałaniem organów administracji publicznej. Zakres ten może zostać zmieniony tylko ustawowo, a nie w drodze jakiejkolwiek umowy, ponieważ obowiązek realizacji danych zadań, wchodzących w jego skład, wynika z pozycji prawnoustrojowej stron 24. Bezsporny jest również fakt, że obie formy działania są umowami publicznoprawnymi i w ujęciu ogólnym ich istota jest taka sama. Opisana kwestia rodzi dalszą konsekwencję i nasuwa na myśl kolejne podobieństwo. Zadania ujmowane w tych umowach nie mogą być dowolnie wybierane przez strony, ze względu na ich delimitację prawną. Dlatego należy stwierdzić, że podjęcie decyzji przez strony o zawarciu jednej z nich jest wynikiem realizacji przez te strony zadań i obowiązków nałożonych na nie przez prawo. Strony dokonują więc wyboru prawnej formy działania w celu realizacji swoich kompetencji oraz zadań 25. Zarówno w przypadku porozumienia administracyjnego, jak i kontraktu wojewódzkiego strony dokonują wyboru działań z katalogu określonego w prawie administracyjnym i ograniczonego nim. Ta delimitacja prawna jest znacznie bardziej kategoryczna w przypadku kontraktu wojewódzkiego. Między obiema omawianymi umowami bezsprzecznie występują podobieństwa, jednak przedstawione powyżej liczne i znaczące odrębności kontraktu wojewódzkiego wobec porozumienia administracyjnego, zwłaszcza w zakresie konstrukcji przedmiotowej, jak i podmiotowej przesądzają, moim zdaniem, o ich rozdzielnym pojmowaniu. Znaczny zaś stopień zróżnicowania cech dwóch porównywanych umów uzasadnia powołanie przez ustawodawcę imiennie odrębnej od porozumienia administracyjnego umowy publicznoprawnej kontraktu wojewódzkiego. Oznacza to jednocześnie, że nie jest on rodzajem porozumienia administracyjnego. Samą definicję ustawową kontraktu wojewódzkiego należy zaś uznać za konstrukcję, która będzie podlegała dalszej ewolucji. Wydaje się, że definiując kontrakt 24 Por. Z. Cieślak, Porozumienie..., s Ibidem.

9 Czy kontrakt wojewódzki jest porozumieniem administracyjnym? 175 wojewódzki, ustawodawca chciał podkreślić jego administracyjnoprawny charakter i tym samym oddzielić go od umów cywilnoprawnych, o czym świadczy użycie przez niego pojęcia porozumienia dla określenia tej umowy. Niestety, zabieg ten dał możliwość tożsamego pojmowania dwóch, odrębnych umów administracyjnoprawnych (porozumienia administracyjnego i kontraktu wojewódzkiego) i skłonił ustawodawcę do zmiany tej części definicji przez zastąpienie pojęcia porozumienie terminem umowa o dofinansowanie. Trafność tej decyzji ustawodawcy jest również wątpliwa, kontrakt wojewódzki jest bowiem nie tylko wspomnianą umową o dofinansowanie, w której określa się wysokość środków finansowych na realizację określonych zadań publicznych. Wprowadza on także zasady i wartości określone w prawie wspólnotowym i krajowym oraz stanowi płaszczyznę dla dokonania przez administrację rządową i administrację samorządową wspólnego wyboru zadań o znaczeniu regionalnym, których wykonanie będzie wspierać finansowo administracja rządowa.