Polityka państwa na pograniczu energetyki i ochrony środowiska. Najsilniejszy oręż

Transkrypt

1 Polityka państwa na pograniczu energetyki i ochrony środowiska. Najsilniejszy oręż Autor: Leszek Karski (Nafta & Gaz Biznes kwiecień 2004) Najnowszy dokument planistyczny w sektorze środowiska Polityka ekologiczna państwa na lata jest kontynuacją strategii ekologizacji energetyki. Jednak warto zauważyć znacznie większą spójność polskiego dokumentu z polityką Unii Europejskiej. W ramach zrównoważonego wykorzystania energii dużą wagę przywiązuje się do zwiększenia efektywności energetycznej oraz rozwoju energetyki odnawialnej. Znaczenie polityki energetyczno-ekologicznej państwa można sprowadzić do pojmowania polityki w języku potocznym. Zatem termin ten oznacza wszystkie działania państwa, które mają na celu osiągnięcie pożądanego stanu rzeczy albo jego zmianę na pograniczu energetyki i ochrony środowiska. Są to zarówno działania prawne, jak i działania faktyczne. Dla podmiotów sektora energetycznego szczególne znaczenie posiada skonkretyzowanie kierunków działań i celów państwa w prawie powszechnie obowiązującym (ustawy, rozporządzenia) oraz w dokumentach planistyczno-politycznych, jak polityki czy założenia. Zapoznanie się z nimi przez przedsiębiorców jest ważne, gdyż oddziaływanie państwa na gospodarcze otoczenie niesie ze sobą zarówno zagrożenia, jak i szanse. Również poznanie zakresu kompetencji organów administracji publicznej posiada istotne znaczenie. Zasady konstytucyjne a polityka energetyczno-ekologiczna Polska Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. jest najważniejszym aktem prawnym w naszym kraju. Dlatego też wszelkie inne akty prawne, jak ustawy, rozporządzenia oraz działania władz publicznych muszą być zgodne z postanowieniami Konstytucji. Z tego tez względu również stawianie konkretnych zadań ekologicznych przed sektorem energetycznym ma swoje źródło w najważniejszej polskiej ustawie. Oczywiście ustawa zasadnicza nie może bezpośrednio regulować tak szczegółowych kwestii. Zatem przyjmowanie i realizacja polityki energetycznej i polityki ekologicznej będą się opierały się na zasadach konstytucyjnych. Regułą wynikającą z ustroju społeczno-gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej (art. 20 Konstytucji) powinna być zasada wolności działalności gospodarczej. Jednak tak potężna i skomplikowana organizacja jak państwo nie może pozostawić istotnych kwestii gospodarczych, społecznych i środowiskowych poza nadzorem publicznym. Planowanie i stawianie zadań w poszczególnych dziedzinach jest naturalną sferą działalności państwa. Planowanie powinno stanowić podstawę wszelkich działań władzy publicznej w obszarze gospodarczym.

2 Z szeroko pojmowanym planowaniem na pograniczu energetyki i ochrony środowiska związane są również inne zasady konstytucyjne. Niezwykłą doniosłość posiada art. 74 Konstytucji, w myśl którego...władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom.... Zatem we wszystkich sferach planowania społeczno-gospodarczego organy administracji publicznej powinny uwzględniać czynnik środowiskowy. Władze publiczne mają obowiązek kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji). Zatem łączenie elementów środowiskowych, ekonomicznych i społecznych w politykach sektorowych jest niezbędnym wymogiem ustrojowym państwa polskiego. Organy administracji publicznej, formułując pewne cele i środki ich realizacji, działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Oznacza to, iż np. ograniczenie wolności działalności gospodarczej możliwe jest tylko ze względu na ważny interes publiczny i tylko w akcie rangi ustawy. Rzutuje to na zakres i środki stosowane w poszczególnych aktach. W ustawie Prawo energetyczne prawodawca może narzucić obowiązki na przedsiębiorców, natomiast nie może już tego dokonać za pomocą np. Założeń polityki energetycznej. Zasady Konstytucyjne posiadają istotne znaczenie w praktyce, gdyż elementy polityki państwa, które są z nimi niezgodne, czy to w zakresie formalnym, czy materialnym, powinny być usunięte. Ponadto polityka państwa powinna być zawsze interpretowana w zgodzie z postanowieniami Konstytucji. Kompetencje w zakresie prowadzenia polityki Podstawowe postanowienia, które będą się odnosiły do kompetencji w zakresie przyjmowania zadań, są zawarte w art. 146 Konstytucji. Otóż do prowadzenia polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa upoważniona i zobowiązana jest Rada Ministrów, o ile kompetencje w poszczególnych sprawach nie są zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego. W rękach rządu zatem znajduje się uprawnienie do planowania społecznogospodarczego oraz konkretyzacji zadań w postaci aktów planistyczo-politycznych. Zgodnie z przepisami ustawy z 30 listopada 1990 r. o uchyleniu ustawy o planowaniu społecznogospodarczym, Rada Ministrów może przedstawiać Sejmowi i Senatowi: roczne założenia polityki społeczno-gospodarczej, roczne i wieloletnie prognozy koniunktury gospodarczej oraz długookresowe programy działań gospodarczych państwa, w tym programy sektorowe, informacje, analizy i oceny sytuacji społeczno-gospodarczej państwa. Obok tych ogólnych postanowień warto w tym momencie zwrócić uwagę na postanowienia szczegółowych ustaw, które odnoszą się do interesujących nas sektorów. Na mocy ustawy Prawo ochrony środowiska Rada Ministrów wnioskuje o uchwalenie przez Sejm polityki ekologicznej. Natomiast w przypadku założeń polityki energetycznej rząd posiada kompetencje

3 do ich samodzielnego uchwalenia. Odpowiedzialność za realizację polityki państwa Za realizację zadań postawionych w polityce energetycznej będą odpowiedzialni w pierwszej kolejności minister właściwy do spraw gospodarki oraz Prezes URE. Natomiast realizacja polityki ekologicznej jest obszarem znajdującym się w gestii ministra do spraw środowiska. Powiązanie polityki ekologicznej z polityką energetyczną nakazuje bezpośrednio ustawa Prawo ochrony środowiska. Oznacza to, iż wymienione organy administracji publicznej powinny ze sobą współpracować w omawianej dziedzinie. Niestety, bliższa analiza podstawowych dokumentów planistyczno-politycznych wskazuje na istotne rozbieżności. W demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalne, aby obywatele otrzymywali niespójne ze sobą sygnały o zamierzonych kierunkach postępowania, np. w sektorze energetycznym. Szersza koordynacja działań państwa na pograniczu energetyki i ochrony środowiska jest nie tylko pożądana, ale jest obowiązkiem władz publicznych. Mówiąc o realizacji zadań w omawianym obszarze, nie można także zapominać o kompetencjach władz regionalnych i lokalnych. Prawo powszechnie obowiązujące a polityka energetyczno-ekologiczna Niezwykle często rozróżnia się politykę i prawo jako dwie odrębne dziedziny. Jednak należy zauważyć, iż sfery polityki i prawa głęboko się przenikają. W praktyce instrumenty prawne zawsze będą zawierały elementy polityki, natomiast skonkretyzowana polityka w postaci dokumentu zawsze będzie aktem prawnym (niekoniecznie prawem o powszechnej mocy obowiązywania). Prawo o powszechnej mocy obowiązywania, jak ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia czy prawo miejscowe, jest wspaniałym instrumentem polityki. W prawie powszechnie obowiązującym znajdują się zarówno cele polityczne na pograniczu energetyki i ochrony środowiska, jak i mechanizmy osiągnięcia tych celów politycznych. Najsilniejszym orężem polityki są ustawy, gdyż tylko za ich pomocą można wprowadzać ograniczenia i narzucać obowiązki na przedsiębiorców. Prawodawca w art. 1 ustawy Prawo energetyczne określa, iż państwo dąży m.in. do: tworzenia warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii oraz uwzględniania wymogów ochrony środowiska w działalności energetycznej. Z kolei w ustawie Prawo ochrony środowiska powiązanie celów ekologicznych z obszarem energetyki daje się wywieść z ogólnych postanowień odnoszących się do: zapobiegania zanieczyszczeniom i racjonalnego gospodarowania zasobami. Z kolei środki zmierzające do osiągnięcia celów w omawianym obszarze są znacznie rozbudowane. Są to instrumenty prawa energetycznego, jak wsparcie energetyki odnawialnej czy wspomożenie efektywności energetycznej. Inne środki są zawarte w prawie ochrony środowiska

4 m.in.: opłaty i kary administracyjne, sporządzanie ocen oddziaływania na środowisko, pomoc ze środków funduszy ochrony środowiska. Nie można również zapominać o ustawie o biopaliwach, chociaż zarówno cele, jak i mechanizmy realizacji są dosyć kontrowersyjne. Dla pełnego obrazu polityki państwa polskiego należy wspomnieć o umowach międzynarodowych, które Polska ratyfikowała, jak Protokół z Kioto czy Karta Energetyczna. W nich określono cele związane ze zmniejszeniem presji energetyki na atmosferę czy zwiększeniem efektywności energetycznej. Polityka ekologiczna W dokumentach planistyczno-politycznych odnoszących się do ochrony środowiska zawsze dużo miejsca poświęca się energetyce. W II polityce ekologicznej energetyka jest głównym adresatem wytycznych państwa. Ważnym zadaniem postawionym przed gospodarką polską w zakresie racjonalnego gospodarowania zasobami naturalnymi jest istotne zmniejszenie energochłonności oraz wzrost wykorzystania odnawialnych źródeł energii. Pomimo wielu mankamentów tego dokumentu, m.in. braku realności niektórych postanowień, warto zauważyć, iż wyznaczono w nim dosyć konkretne cele dla branży energetycznej. Najnowszy dokument planistyczny w sektorze środowiska Polityka ekologiczna państwa na lata jest kontynuacją strategii ekologizacji energetyki. Jednak warto zauważyć znacznie większą spójność polskiego dokumentu z polityką Unii Europejskiej. W ramach zrównoważonego wykorzystania energii dużą wagę przywiązuje się do zwiększenia efektywności energetycznej oraz rozwoju energetyki odnawialnej. W ramach zapobiegania zmianom klimatu zadaniem stawianym przed energetyką jest znaczące obniżenie emisji przede wszystkim z dużych obiektów spalania. Z pewnością dokument ten w większym wymiarze niż jego poprzednik określa mechanizmy realizacji polityki państwa oraz sposoby finansowania. Polityka energetyczna W Założeniach polityki energetycznej Polski do 2020 r. uznano, iż ochrona środowiska przyrodniczego jest jednym z głównych celów państwa. Jednak w sferze ograniczenia emisji akcent został położony na modernizację techniczną urządzeń wytwórczych oraz instalacje katalizatorów. Kierunkiem działań państwa powinna być również strategia poprawy efektywności energetycznej. Zwłaszcza na uwagę zasługuje połączenie przez państwo wzrostu konkurencyjności energetyki dzięki nowym technologiom z bezpieczeństwem ekologicznym. Dziwić może natomiast rozbieżność pomiędzy zakładanym udziałem energii otrzymywanej w źródłach odnawialnych w II polityce ekologicznej oraz w Założeniach polityki energetycznej. Duża liczba zadań ujętych w podstawowym dokumencie planistycznym sektora energetyki przy braku konkretnych środków nie wpływa pozytywnie na zbliżenie się państwa do zamierzonych celów.

5 W Ocenie realizacji i korekcie założeń polityki energetycznej Polski do 2020 r. priorytetowymi zadaniami stawianymi przez rząd są, m.in.: wzrost efektywności energetycznej oraz rozwój energetyki odnawialnej. Zagadnienie realizacji polityki w tym obszarze jest znacznie lepiej opracowane aniżeli w Założeniach. Nadal jednak uważa się, iż realizacja planów względem energetyki odnawialnej jest niezwykle trudna, a przy stosowaniu tradycyjnych technologii można uzyskać również korzystne efekty środowiskowe. Należy jednak zauważyć, iż taki kierunek polityki nie jest już aktualny, gdyż Polska w Traktacie Akcesyjnym przyjęła na siebie konkretne zobowiązania udziału energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnych źródłach energii. Zakończenie Artykuł można uznać za ogólne wprowadzenie do aspektu prawno-politycznego pogranicza energetyki i ochrony środowiska. Warto pamiętać, iż oprócz pokrótce omówionych kwestii na polską politykę energetyczno-ekologiczną będzie wpływało szereg innych dokumentów, czy to natury bardzo ogólnej jak Polska 2025 Długookresowa strategia trwałego i zrównoważonego rozwoju, czy to natury bardziej szczegółowej, jak Strategia Rozwoju Energetyki Odnawialnej. Również warto pamiętać, iż przystąpienie Polski do Unii Europejskiej wprowadzi znaczną rewolucję w omawianym obszarze. Narodowy Plan Rozwoju stanowi subtelną zapowiedź zmian czekających polską gospodarkę, w tym również polską energetykę w sferze ochrony środowiska. Autor jest niezależnym ekspertem ds. prawa energetycznego.