5.1 Problem terenów poprzemysłowych w Polsce i na świecie

Transkrypt

1 Domański B., 2000, Restrukturyzacja terenów poprzemysłowych w miastach [Transformation of derelict industrial land in towns and cities] (w:) Z. Ziobrowski, D. Ptaszycka-Jackowska, A. Rębowska, A. Geissler (red.) Rewitalizacja, rehabilitacja i restrukturyzacja - odnowa miast. Kraków: Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej Oddział w Krakowie, s Słowa kluczowe: tereny poprzemysłowe, polityka miejska, instrumenty planistyczne, urbanistyka Key words: derelict industrial land, urban policy, planning instruments, urban studies Zarys treści: Restrukturyzacja terenów poprzemysłowych wymaga współdziałania państwa, samorządów terytorialnych i prywatnych podmiotów gospodarczych. Przedsiębiorstwa prywatne tylko w niektórych obszarach oczekiwać mogą zysków na poziomie umożliwiającym samodzielne ich zagospodarowanie. Dotychczasowi właściciele dopuszczają nierzadko do degradacji technicznej i ekonomicznej nieruchomości lub podejmują działania utrudniające udaną restrukturyzację dokonując chaotycznych podziałów i sprzedaży/dzierżawy fragmentów terenu. Przeciwdziałanie tym procesom jest zadaniem gmin, które równocześnie stymulują proces zagospodarowania m.in. poprzez plany miejscowe i operacyjne, instrumenty finansowe i inwestycje infrastrukturalne. W przypadku obszarów o strategicznym znaczeniu dla rozwoju miasta lub jego układu przestrzennego gminy mogą podejmować bezpośrednie interwencje w celu wykorzystania terenów poprzemysłowych na cele publiczne, korzystając w tym zakresie m.in. z prawa pierwokupu, spółek o kapitale mieszanym, stref działań uzgodnionych i stref interwencji gruntowej. Rolą ponadlokalnych (regionalnych) instytucji i funduszy publicznych jest z jednej strony prowadzenie rekultywacji, wyburzeń oraz inwestycji infrastrukturalnych jako przygotowania do zaangażowania podmiotów prywatnych, z drugiej długoterminowe utrzymanie terenów (odłogowanie), na które popyt rynkowy pojawić się może w dalszej przyszłości. Do najpilniejszych instrumentów w tym zakresie zaliczyć można agencje gospodarki gruntami. W przypadku stymulowania inwestycji prywatnych w krótszym horyzoncie czasowym istotne mogą być także miejskie korporacje rozwojowe. Państwo poprzez kształtowanie ram prawnych, a także zapewnianie środków finansowych oddziałuje na tempo i kierunki procesów restrukturyzacji, gwarantując stabilność ich przebiegu w długim okresie czasu, a tym samym stwarzając warunki dla partnerstwa różnych podmiotów. Ograniczone w dniu dzisiejszym możliwości przesunięcia środków budżetowych państwa na cele związane z przekształceniami terenów poprzemysłowych mogą wpływać na wolniejsze tempo procesów ich zagospodarowywania, nie powinny natomiast hamować tworzenia odpowiednich instytucji i mechanizmów umożliwiających przebieg tych procesów. 5.1 Problem terenów poprzemysłowych w Polsce i na świecie Zarys i źródła problemu terenów poprzemysłowych Problem przekształceń terenów poprzemysłowych w miastach pojawił się wraz z gwałtownym rozwojem przemysłu fabrycznego w wieku dziewiętnastym. Rozwój działalności przemysłowej charakteryzowała duża nieregularność związana z cyklami koniunkturalnymi. Okresy kryzysów owocowały zamykaniem zakładów lub ich części i koncentracją produkcji. Następujący po kryzysach szybki wzrost produkcji skupiał się najczęściej w mniejszej liczby większych zakładów, a tym samym pozostawiał w przestrzeni liczne nieczynne obiekty poprzemysłowe. Ich adaptacja na inne cele lub rozbiórka i wykorzystanie terenu pod nową zabudowę były procesem powszechnym. Wystarczy

2 przywołać długą listę zakładów unieruchomionych w Polsce w okresie wielkiego kryzysu Przykładowo dzisiejsze centrum Katowic usytuowane jest w części na terenie dawnej Huty Marta. W krajach o gospodarce rynkowej wraz z rosnącymi rozmiarami zakładów, coraz większym znaczeniem transportu samochodowego oraz rosnącą wrażliwością ekologiczną pojawiła się silna tendencja do relokacji produkcji przemysłowej z centrum miasta na obrzeża w pobliże głównych arterii komunikacyjnych. Tereny pofabryczne w śródmieściu stwarzały władzom miejskim możliwość wprowadzania nowych funkcji usługowych, mieszkaniowych lub rekreacyjnych. Sytuacja uległa zasadniczej zmianie na przełomie lat 1970-tych i 1980-tych gdy w wyniku procesu gwałtownej dezindustrializacji podaż terenów poprzemysłowych w miastach wzrosła nagle na skalę przekraczającą możliwości ich szybkiego zagospodarowania. Restrukturyzacja rozległych zdegradowanych terenów poprzemysłowych stała sie istotnym problemem polityki miejskiej, a w niektórych obszarach nawet regionalnej. Socjalizm spowodował, że sytuacja w Polsce rozwijała się po 1945 roku odmiennie. Nastąpiło spetryfikowanie lokalizacji starych zakładów przemysłowych w obszarach śródmiejskich oraz niezwykła ekspansja terytorialna przemysłu na obrzeżach miast. Brak bodźców do racjonalnego wykorzystania przestrzeni, darmowe przejmowanie gruntów przez przedsiębiorstwa państwowe i ich dążenie do tworzenia rezerw terenowych pod ewentualną rozbudowę w nieokreślonej przyszłości spowodowały, że powrót do gospodarki rynkowej zastał polskie miasta z ogromnymi ekstensywnie wykorzystywanymi terenami przemysłowymi. Pojawienie się w latach 1990-tych dużej nadwyżki podaży terenów poprzemysłowych nad popytem wynika więc z jednej strony z nadwyżki terenów kontrolowanych przez socjalistyczny przemysł w stosunku do jego potrzeb produkcyjnych, z drugiej natomiast z rosnącej presji rynkowej na podnoszenie jakości i obniżkę kosztów produkcji w warunkach konkurencji. Presja ta skłania przedsiębiorstwa do wprowadzania nowych technologii, z czym wiąże się nierzadko opuszczanie starych obiektów i budowli (np. stalowni martenowskich w hutach), oraz do racjonalizacji działalności między innymi poprzez skupianie produkcji na mniejszej powierzchni. Konkurencja rynkowa powoduje także upadłość i likwidację najsłabszych firm, co nie miało miejsca przez ostatnich kilkadziesiąt lat. Dodatkowo z włączeniem gospodarki polskiej w obręb gospodarki światowej wiąże się nieuchronne kurczenie się całych branż wobec załamania się popytu na ich produkty (górnictwo węglowe) lub konkurencji tańszych wyrobów pozaeuropejskich (przemysł włókienniczy). Podstawowe terminy Zwróćmy uwagę, że tereny poprzemysłowe rozumiane mogą być najogólniej rzecz biorąc dwojako. W węższym rozumieniu są to obszary, które przestały być miejscem produkcji przemysłowej lub przestały pełnić funkcje pomocnicze dla tej produkcji w obrębie zakładów przemysłowych (np. magazynowo-składowe, transportowe, administracyjne), łącznie z obszarami niedokończonych inwestycji przemysłowych. Zasadniczym kryterium wyróżniania terenów poprzemysłowych jest więc znaczące przerwanie ciągłości wykorzystania terenów dla celów produkcyjnych i związanych z nimi bezpośrednio funkcji pomocniczych w ramach zakładów przemysłowych. Tereny te mogą być obecnie: a) nie użytkowane, b) wykorzystywane dla celów pozaprodukcyjnych, c) wykorzystywane ponownie dla nowych celów produkcyjnych po okresie nieużytkowania. 2

3 Tereny poprzemysłowe w takim ujęciu nie obejmują natomiast obszarów, w których kontynuowana była działalność przemysłowa pomimo zmiany właściciela lub profilu produkcji. W szerszym ujęciu tereny poprzemysłowe obejmują także obszary zdegradowane przez działalność przemysłową, np. górniczą, składowanie odpadów przemysłowych, skażenie gleb, wód, itd. Rozważania poniższe skupiają się przede wszystkim, o ile nie zaznaczono inaczej, na restrukturyzacji terenów poprzemysłowych sensu stricto, tj. bez terenów zdegradowanych nie używanych w procesie produkcyjnym. Przekształcenia terenów poprzemysłowych sensu stricto dotyczą w większości zainwestowanych terenów miejskich, są więc niewątpliwie elementem procesu odnowy miast, któremu poświęcona jest niniejsza praca. Rekultywacja i zagospodarowanie szeroko rozumianych terenów zdegradowanych przez przemysł wykracza w wielu miejscach poza problematykę tej odnowy. Gasidło (1998) prezentuje szeroką klasyfikację terenów poprzemysłowych obejmującą zarówno obszary wykorzystywane w przeszłości w celach produkcyjnych, jak i tereny funkcji towarzyszących (m.in. osiedli mieszkaniowych, ośrodków kultury, przychodni zdrowia) oraz obszarów środowiskowego, ekonomicznego i społecznego oddziaływania przemysłu. Terminami używanymi w Polsce dla określenia terenów poprzemysłowych są także nieużytki, ugory lub odłogi (po)przemysłowe, co odpowiada angielskiemu derelict industrial land i oznacza tereny poprzemysłowe nie zagospodarowane dla nowych funkcji. W terminologii francuskiej używane jest szerokie określenie friches industrielles, obejmujące tereny poprzemysłowe sensu largo. Dla określenia przekształceń zmierzających do ponownego wykorzystania terenów poprzemysłowych w celach produkcyjnych lub pozaprodukcyjnych przyjęto w niniejszej książce termin restrukturyzacja dla odróżnienia od rewitalizacji starych dzielnic i rehabilitacji socjalistycznych blokowisk. Zamiennie używane będą ponadto określenia zagospodarowanie lub przekształcenie terenu. Cel opracowania na tle dotychczasowych badań Problem restrukturyzacji terenów poprzemysłowych ma obszerną literaturę w krajach, w których od dawna stanowi ważny element procesu odnowy miast. Opublikowano liczne opracowania prezentujące przekształcenia różnych terenów poprzemysłowych w skali lokalnej i regionalnej, istnieją też prace podsumowujące doświadczenia w tym zakresie (m.in. Eley, Worthington 1984; Estermann 1986; Blanc 1991; Lefevre 1993; Imrie, Thomas 1993; Study on derelict 1993; Fainstein 1995; Fraser 1998). W Polsce liczba rozproszonych mniejszych i większych opracowań odnoszących się do restrukturyzacji konkretnych terenów poprzemysłowych rośnie w szybkim tempie (m.in. Niezabitowska, Gasidło 1996; Görlich 1997; Liszewski, Wolaniuk 1998; Hajda, Regulski 1999), wiele z nich powstaje na zlecenie różnych instytucji regionalnych i lokalnych (zob. np. zestawienie kilkudziesięciu projektów i opracowań przekształceń tych terenów wykonanych w województwie katowickim - Gasidło i Gorgoń 1999), do rzadszych należą natomiast prace prezentujące problem w sposób bardziej syntetyczny (zob. Dresler 1995; Glumińska i in. 1996; Lorens, Załuski 1996; Ścieżki rozwoju 1998; Gasidło, Gorgoń 1999). Zwrócić należy tu szczególną uwagę na pracę K. Gasidły (1998), który podjął wysiłek przedstawienia problematyki przekształceń terenów poprzemysłowych w szerokim kontekście ich relacji z otoczeniem i zachodzących w miastach procesów gospodarczych i społecznych oraz uwarunkowań środowiskowych. Celem niniejszego opracowania nie jest całościowa prezentacja kierunków, uwarunkowań i procedur restrukturyzacji terenów poprzemysłowych, ale analiza potrzeb i możliwości wprowadzenia modyfikacji w zakresie instrumentów urbanistyki operacyjnej służących 3

4 zagospodarowaniu tych terenów. W tym celu w pierwszej części skupiono uwagę na skali i podstawowych cechach problemu terenów poprzemysłowych, a w następnych kolejno na zagrożeniach i barierach restrukturyzacji obszarów poprzemysłowych w Polsce w latach 1990-tych, przeglądzie metod i instrumentów owej restrukturyzacji oraz analizie trzech wybranych przykładów przekształceń. Zakończenie stanowią wnioski na temat możliwych zmian i uzupełnień w zakresie instrumentów sprzyjających racjonalnej restrukturyzacji terenów poprzemysłowych w Polsce Skala i podstawowe cechy problemu restrukturyzacji terenów poprzemysłowych w miastach polskich lat 1990-tych Wielkość terenów poprzemysłowych Brak jest danych statystycznych obrazujących wielkość terenów poprzemysłowych w Polsce. Przeprowadzone na potrzeby niniejszej pracy badania ankietowe, w których wzięły udział 463 polskie miasta (tj. ponad połowa wszystkich miast w kraju), pokazują, że nie wykorzystane tereny poprzemysłowe istnieją w ponad 3/4 miast powyżej 50 tys. mieszkańców, w większości miast średnich, a także w licznych ośrodkach mniejszych (Tab. 1). Bezwzględne rozmiary terenów poprzemysłowych są znaczne w dużych miastach ich łączna powierzchnia przekracza często 100 ha, obejmując nierzadko pojedyncze kilkunasto- lub nawet kilkudziesięciohektarowe kompleksy pofabryczne. Wielkość poszczególnych terenów poprzemysłowych ma istotne znaczenie, Gasidło (1998) uznaje ją za czynnik zmniejszający podatność terenu na przekształcenia. Liszewski (1997) stwierdza, że w Łodzi nie użytkowane tereny przemysłowe należące do dużych przedsiębiorstw zajmują ponad 200 ha. Misztal (1996) szacuje, że w Warszawie ponownego zagospodarowania wymagają tereny poprzemysłowe o powierzchni 500 ha, tj. ponad 1/5 gruntów zajmowanych przez przemysł w 1985 r, władze samorządowe oceniają ich rozmiary nawet na 700 ha. Na podstawie badań ankietowych oraz danych z prac Buska (1991), Wrony i in. (1996) szacować można, że wielkość analogicznych terenów w konurbacji katowickiej przekracza znacznie 1000 ha. Ogólnie rzecz biorąc, ekstrapolując szczegółowe dane zebrane dla około stu miast, szacować można ostrożnie, że powierzchnia nie zagospodarowanych terenów poprzemysłowych sensu 1 Autor dziękuje w tym miejscu osobom, które poświęciły swój czas w celu podzielenia się swoimi doświadczeniami na temat restrukturyzacji terenów poprzemysłowych, w szczególny sposób panu Stanisławowi Gawlasowi i pani Magdalenie Wiencek z Biura Rozwoju Miasta w Bielsku Białej, panu Ryszardowi Podzie ze Strefy Inwestycyjnej Kraków Południe Agencji Rozwoju Regionu Krakowskiego SA oraz pani Jolancie Koczubik z Urzędu Miasta w Chorzowie. Proponowane modyfikacje instrumentów urbanistycznych są wynikiem dyskusji prowadzonych w szerszym gronie autorów niniejszej książki pod kierunkiem pana Zygmunta Ziobrowskiego, dyrektora Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej Oddział w Krakowie, a także dyskusji w ramach seminarium polsko-francuskiego Problemy rewitalizacji, rehabilitacji i restrukturyzacji obszarów zurbanizowanych w Krakowie w grudniu 1998 r i wyjazdu studialnego do Nord - Pas de Calais w kwietniu 1999 r. Bliższe zrozumienie mechanizmów francuskich zawdzięcza autor przede wszystkim panu Marcowi Kaszynskiemu oraz pani Frédérique Briquet z Etablissement Public Foncier Nord Pas de Calais. Autor pragnie ponadto szczególnie podziękować za uwagi na temat istniejących oraz proponowanych instrumentów panom Krzysztofowi Skalskiemu i Stanisławowi Reiserowi. Trzeba przy tym podkreślić, że wyrażone tu opinie nie muszą się pokrywać z poglądami wymienionych osób, a odpowiedzialność za niedoskonałości niniejszego opracowania spada na jego autora. 4

5 stricto wynosi w polskich miastach ponad pięć tysięcy hektarów (bez obszaru dawnych kopalń odkrywkowych). W większości ośrodków zachodzą równocześnie na większą lub mniejszą skalę procesy przekształceń terenów tego rodzaju. Tabela 1 Występowanie nie wykorzystanych terenów poprzemysłowych w miastach polskich Wielkość miasta wg liczby mieszkańców (w tysiącach) Odsetek miast, w których występują nie wykorzystane tereny poprzemysłowe Odsetek miast, w których nie występują nie wykorzystane tereny poprzemysłowe 100,0 i więcej 79,4% 20,6% 50,0 99,9 73,5% 26,5% 20,0 49,9 65,5% 34,5% 10,0 19,9 69,0% 31,0% 5,0 9,9 44,0% 56,0% 2,0 4,9 49,5% 50,5% poniżej 2,0 33,3% 66,7% Źródło: badania ankietowe 463 miast Ogółem 58,6% 41,4% Rodzaje przekształceń Przekształcenia terenów poprzemysłowych rozpatrywać można z punktu widzenia kilku kryteriów. Każdy sposób zagospodarowania (zob. przykłady w Tab. 2) może prowadzić do różnorodnych skutków czyli służyć wielu różnym celom, co jest przedmiotem dyskusji w dalszej części opracowania. Do najczęstszych rodzajów użytkowania (kierunków restrukturyzacji) należą ponowne wykorzystanie terenu dla działalności produkcyjnej oraz jego przejęcie na cele handlowe lub magazynowe. O ile w początkowych latach narastania problemu terenów poprzemysłowych starano się w wielu krajach przede wszystkim utrzymywać (przywracać) ich funkcję przemysłową, o tyle dziś spotyka się nierzadko tendencję odwrotną całkowitego pomijania lub odrzucania przez władze lokalne możliwości rozwoju funkcji produkcyjnej. Funkcja ta może być tymczasem istotna, zwłaszcza z punktu widzenia pracowników likwidowanych fabryk, których cechy i kwalifikacje mogą stanowić barierę znalezienia pracy w trzecim sektorze. Z badań prowadzonych przez autora wynika, że na obszarach poprzemysłowych zlokalizowany został prawie co czwarty spośród nowych dużych i średnich zakładów produkcyjnych uruchomionych przez firmy zagraniczne na terytorium Polski (Domański, 2000). Tendencja taka obrazuje znaną z innych krajów, wyraźną preferencję dużych inwestorów dla nie zabudowanych terenów zielonych, które wybrane zostały przez ¾ znaczących inwestorów zagranicznych w Polsce 2. Odtwarzanie funkcji produkcyjnej w terenach poprzemysłowych najczęściej różnej się od poprzedniej - zachodzi jednak przede wszystkim dzięki średnim i małym firmom krajowym. Udział 2 Blackie (1997) twierdzi, że duzi inwestorzy zagraniczni w północnej Anglii nie chcieli w ogóle inwestować na terenach poprzemysłowych. 5

6 drobnych podmiotów jest jeszcze większy w uruchamianiu w obiektach poprzemysłowych hurtowni i sklepów, powstawanie dużych centrów handlowych jest spektakularne lecz rzadkie. Duże podmioty odgrywają natomiast zazwyczaj większą rolę w adaptacji nieruchomości poprzemysłowych na cele biurowe. Przykładowo Stasiak (1998) ocenia, że około 16% powierzchni biurowej oddanej do użytku w Warszawie od 1990 roku przypada na obiekty pofabryczne. K. Gasidło (1998) zwraca uwagę, że w przypadku nie użytkowanych terenów poprzemysłowych możemy mieć do czynienia z: - celowym odłogowaniem w oczekiwaniu na korzystne możliwości sprzedaży lub zagospodarowania w przyszłości, - przetrzymywaniem nie użytkowanego terenu przez dotychczasowego właściciela w gotowości użytkowej w nadziei jego ewentualnego ponownego wykorzystania w dotychczasowej funkcji, - porzuceniem terenu ( ugór ). Tabela 2 Wybrane przykłady kierunków przekształceń terenów poprzemysłowych w Polsce Rodzaj zagospodarowania handlowy biurowy i administracja publiczna bankowy Miasto Kraków Lubin Warszawa Bielsko Biała Nowy Targ Wrocław Bielsko Biała Przykłady Centrum Handlowe Zakopianka (m.in. Carrefour) na terenie d.zakładów Sodowych w Borku Fałęckim Hurtownia Eurocash w d.fabryce domów Siedziba firmy Ericsson oraz Banku Handlowego w d.zakładach Radiowych im. Kasprzaka Urząd Miejski w d.przędzalni Wega Sąd i Prokuratura w d.fabryce obuwia Podhale Bank Zachodni w d.budynku Pafawagu Bank Handlowy w d.przędzalni Wegi wystawowy Gorzów Wlkp. Kraków Hala wystawiennicza w d.zakładach Mechanicznych Ursus Hala wystawiennicza w d.wojskowych Zakładach Remontowych turystyczny Ustka Pensjonat Oleńka w d.elewatorze zbożowym sportowy Ruda Śląska Katowice Korty tenisowe w d.kopalni Paweł w Chebziu Basen w d.kopalni Gottwald kulturalno-rozrywkowy muzealny oświatowy mieszkaniowy wspieranie przedsiębiorczości produkcyjny Gdańsk Bielsko-Biała Warszawa Wałbrzych Łódź Szczecin Katowice Łódź Kalisz Bielsko-Biała Świętochłowice Ostrzeszów Filharmonia Bałtycka w d.elektrociepłowni na wyspie Ołowianka Dyskoteka w d.zakładach Filcowych Zakłady Norblina ul. Żelazna Muzeum Przemysłu i Techniki w kopalni Julia Uniwersytet Łódzki w d.zakładach Przemysłu Wełnianego Textilpol Uniwersytet Szczeciński w d.fabryce maszyn Famabud Mieszkania w d.zabudowaniach szybu Alfred w Wełnowcu Bloki mieszkalne na terenie d.zakładów Przemysłu Wełnianego Lodex Inkubator przedsiębiorczości w d.odlewni Kalimet Inkubator przedsiębiorczości w d.fabryce włókienniczej Beskidiana Zakład utylizacji akumulatorów Baterpol w miejscu d.huty cynku Silesia w Lipinach Zakłady firm Leoni Autokabel na terenie d.fabryki Urządzeń Mechanicznych Ponar Źródło: opracowanie własne na podstawie badań ankietowych i terenowych, informacji pani Marii Piech oraz źródeł prasowych. 6

7 Istotne znaczenie ma rozróżnienie zagospodarowania o różnej trwałości nowych funkcji. Obok przekształceń o charakterze długofalowym, w wyniku których powstają nowe fabryki, duże centra handlowe, ośrodki rekreacyjne, itd., istnieje cała gama względnie nietrwałego, doraźnego zagospodarowania np. dzierżawa na drobną działalność handlowo-usługową, magazynową, itd. Trwałość zagospodarowania ma ścisły związek z wielkością inwestycji oraz stosunkami własnościowymi. Trwałość ta jest większa w przypadku firm kupujących lub biorących teren w użytkowanie wieczyste w celu prowadzenia własnej działalności na większą skalę niż w przypadku słabych kapitałowo podmiotów dzierżawiących nieruchomości, czasami w celu ich podnajmowania. Te ostatnie przekształcenia zachodzą przy niewielkich nakładach lub w sposób bezinwestycyjny. Pojawiają się równocześnie developerzy krajowi (np. Super Krak i Biuro Inwestycyjne Code w Krakowie) i zagraniczni (Apollo Rida) specjalizujący się w przejmowaniu w różnej formie terenów poprzemysłowych, przygotowujący i organizujący proces ich zagospodarowania, realizowanego następnie przez inne podmioty gospodarcze (inwestorów). Można wreszcie wyróżnić cały wachlarz przekształceń terenów poprzemysłowych z punktu widzenia roli odgrywanej w nich przez instytucje publiczne. Wiążą się z tym dwa pytania: po pierwsze w jakim stopniu procesy rynkowe prowadzą do restrukturyzacji terenów poprzemysłowych, po drugie czy procesy te dają skutki pożądane dla społeczności lokalnej? Zróżnicowanie obszarów poprzemysłowych z punktu widzenia prawdopodobieństwa ich zagospodarowania przez procesy rynkowe jest ogromne. Z jednej strony istnieją położone w centrach miast lub przy głównych drogach tereny wzbudzające zainteresowanie wielu inwestorów prywatnych. Rola władz publicznych sprowadzać się może w tych przypadkach do funkcji regulacyjnych. Z drugiej, spotykamy opuszczone, niszczejące kompleksy fabryczne wymagające stymulacji oraz zaangażowania środków publicznych. Można przypuszczać, że powierzchnia terenów poprzemysłowych, które nie będą w trwały sposób zagospodarowywane w drodze procesów rynkowych, jest i będzie w polskich miastach w najbliższych latach rosła zarówno w drodze racjonalizacji działalności produkcyjnej przedsiębiorstw przemysłowych, jak i upadłości niektórych z nich. Atrakcyjność terenów poprzemysłowych dla inwestorów prywatnych zależy od wielu czynników. Gasidło (1998) rozróżnia szanse przekształceń uzależnione od czynników zewnętrznych oraz podatność terenu na przekształcenia determinowaną przez czynniki wewnętrzne, tj. właściwości samego terenu. Za najważniejsze czynniki zewnętrzne, decydujące o popycie na tereny poprzemysłowe, uznaje lokalizację terenu w przestrzeni miejskiej i regionalnej, w tym dostępność komunikacyjną, szerszą strukturę przestrzenną terenów przemysłowych, różnorodność użytkowania i jakość terenów sąsiednich. Do istotnych czynników wewnętrznych zalicza między innymi ryzyko środowiskowe, wielkość terenu oraz rodzaj i formę jego zabudowy. Wskazać można ponadto na znaczenie form własności oraz ewentualnych ograniczeń konserwatorskich. Oceniając skutki zmian dokonujących się w terenach poprzemysłowych w wyniku procesów rynkowych za korzystne uznawane są zazwyczaj przekształcenia bardziej trwałe, całościowe oraz zgodne z szerszą koncepcją urbanistyczną i strategią rozwoju lokalnego. Przekształcenia terenów poprzemysłowych mogą być dokonywane przez podmioty z zewnątrz lub firmy lokalne. Każde z nich może wymagać innych działań samorządu lokalnego: pierwsze przyciągania inwestorów z zewnątrz w konkurencji z innymi obszarami, drugie ułatwiania startu miejscowym firmom czyli stymulowania rozwoju endogenicznego. Warto zwrócić uwagę, że wśród miast, w których stwierdzono występowanie niewykorzystanych terenów poprzemysłowych, w co trzecim gmina nie podejmowała 7

8 żadnych prób restrukturyzacji czyli przekształcenia zachodziły wyłącznie w drodze procesów rynkowych. Z kolei w około 1/5 miast władze lokalne stwierdzą, że działają samodzielnie w kierunku restrukturyzacji terenów poprzemysłowych (bez udziału innych podmiotów). Wyniki szczegółowej analizy dla stu miast pokazują, że przekształcenia, w które angażują się aktywnie władze lokalne mają często inny kierunek od przekształceń rynkowych. Większy jest w szczególności udział funkcji usługowych (około 1/3 powierzchni), m.in. oświatowych i kulturalnych, pojawia się okazjonalnie wykorzystanie dla celów mieszkaniowych lub rekreacyjnych (Tab. 3). W przypadku przekształceń spontanicznych, bez zaangażowania gminy, na znacznej powierzchni dochodzi do odtworzenia działalności produkcyjnej, bardzo często również do wkroczenia funkcji handlowych (sklepy, hurtownie). Ocena restrukturyzacji terenów poprzemysłowych, jak również celowości i możliwości znaczącego zaangażowania instytucjonalnego i finansowego instytucji publicznych wymaga rozważenie celów jakim służą przekształcenia. Tabela 3 Kierunki przekształceń terenów poprzemysłowych w miastach polskich w zależności od zaangażowania władz lokalnych (według powierzchni zagospodarowanych terenów) Rodzaj zagospodarowania Przekształcenia bez udziału gminy Przekształcenia z udziałem gminy produkcyjny 59,3% 29,4% handlowy 32,0% 24,4% usługowy 8,7% 34,0% inny, np. rekreacyjny, 0,0% 12,2% mieszkaniowy Ogółem 100,0% 100,0% Źródło: badania ankietowe 101 miast Cele (skutki) restrukturyzacji terenów poprzemysłowych Restrukturyzacja terenów poprzemysłowych prowadzić może do różnych skutków, które stanowić mogą cele restrukturyzacji. Na potrzeby niniejszego opracowania możemy wyróżnić cztery główne grupy takich celów (skutków): ekonomiczne, społeczne, ekologiczne i przestrzenne. Cele ekonomiczne Dokonywane przez podmioty gospodarcze przekształcenia terenów poprzemysłowych prowadzą do silniejszych lub słabszych pozytywnych skutków ekonomicznych takich jak wzrost dochodów firm, wpływów podatkowych gminy, oddziaływania na rozwój różnych działalności lokalnych oraz rozwoju istotnych funkcji ponadlokalnych miasta w stosunku do otaczającego zaplecza. Wchodzenie tych ostatnich na tereny poprzemysłowe oznacza zastępowanie dawnych funkcji miastotwórczych, którymi były zlikwidowane fabryki lub kopalnie, nowymi funkcjami o takim charakterze. Podstawową korzyścią wykorzystania terenów poprzemysłowych dla celów aktywności gospodarczej są miejsca pracy. Zagospodarowywanie terenów poprzemysłowych, zwłaszcza położonych centralnie lub przy głównych drogach, poprawia ponadto wizerunek miasta, który jest zazwyczaj przedmiotem troski władz lokalnych jako czynnik wpływający na jego atrakcyjność inwestycyjną. Tereny 8

9 poprzemysłowe mogą także umożliwiać przeprowadzenie nowych tras komunikacyjnych oraz rozbudowę infrastruktury komunalnej. Cele społeczne Działalność gospodarcza na terenach poprzemysłowych, tworząc miejsca pracy oraz możliwości zaspokajania potrzeb poprzez rozwój nowych usług, pociąga za sobą oczywiste konsekwencje społeczne. Sprzyja ona szeroko rozumianej jakości życia mieszkańców, której służyć mają również bezpośrednio działania podejmowane na terenach poprzemysłowych z inicjatywy lub przy współudziale władz lokalnych, takie jak rozwijanie usług publicznych, budowa mieszkań, tworzenie nowych terenów rekreacyjnych, itd. Trzeba pamiętać, że tereny poprzemysłowe powstające w wyniku zamknięcia dużego zakładu wiążą się nie tylko z utratą przez miejscową ludność pracy, ale nierzadko także pogorszeniem usług i jakości infrastruktury socjalnej utrzymywanej w przeszłości przez zakład. Zakładom towarzyszą nierzadko osiedla przyfabryczne. Innym celem o charakterze społecznym może być chęć zachowania dziedzictwa kulturowego jakie stanowią dawne obiekty fabryczne. Niektóre z nich stanowią dominanty krajobrazowe będące elementem tożsamości lokalnej. Przykładowo znany program IBA Emscher Park kładł duży nacisk na tworzenie możliwości organizacyjnych i finansowych dla wykorzystania i rewitalizacji takich obiektów (Piech 1999). Rzadsze są przypadki gdy zabytki przemysłowe stanowić mogą atrakcję turystyczną umożliwiającą ich komercyjne wykorzystanie. Ochrona zabytków przemysłowych napotyka na specyficzne trudności związane m.in. z ich rozmiarami i utrudnioną dostępnością oraz brakiem szerszej społecznej świadomości ich wartości (Smoktunowicz 1994; Kalus 1996; Lorens, Załuski 1996; Gasidło, Gorgoń 1999). Co więcej tworzą one czasem wraz z przyległymi osiedlami całe zespoły przemysłowo-osadnicze zasługujące na ochronę, np. w Górnośląskim Okręgu Przemysłowym i w Łodzi. Cele ekologiczne Cele środowiskowe zagospodarowania terenów poprzemysłowych obejmują między innymi eliminowanie negatywnych oddziaływań i powiększanie terenów zieleni miejskiej. Podkreślić trzeba, że każde wykorzystanie obszarów poprzemysłowych prowadzi do pozytywnego skutku jakim jest ograniczenie zużycia nowych terenów nie zainwestowanych. Tereny poprzemysłowe mogą także stwarzać warunki do poprawy sytuacji środowiskowej na skalę ponadlokalną, czego przykładem może być koncepcja korytarzy ekologicznych obejmujących zwalniane tereny kopalń GOP (Szady 1993). Cele przestrzenne Na koniec trzeba zwrócić uwagę, że restrukturyzacja terenów poprzemysłowych, w szczególności tych położonych w obszarach śródmiejskich, stanowi okazję do kształtowania nowego ładu przestrzennego miasta. Likwidacja lub przebudowa starych kompleksów fabrycznych stwarza możliwość integracji z miastem terenu, który w okresie użytkowania przemysłowego stanowił enklawę izolowaną fizycznie i społecznie od reszty miasta. Ma to także konsekwencje w postrzeganiu tych terenów przez mieszkańców. Celowe wprowadzanie nowych elementów architektonicznych w takich obszarach jest także drogą to propagowania nowego wizerunku miasta lub nawet całego regionu, czego przykładem są niektóre przedsięwzięcia w ramach IBA Emscher Park. Rozpatrując cele przekształceń terenów poprzemysłowych nie należy zapominać, że jedną z możliwości jest odłogowanie terenu, który może nabrać znaczenia w przyszłości. Hierarchia celów 9

10 Wymienione wyżej grupy celów restrukturyzacji terenów poprzemysłowych nie są rzecz jasna ani rozłączne ani niezależne. Nie ma prostej odpowiedzi na pytanie które z tych celów są ważniejsze czy chodzi bardziej o wygląd miasta czy o miejsca pracy i zasilanie budżetu lokalnego przez podatki od prowadzonej tam działalności gospodarczej? Przykładowo podtrzymanie działalności produkcyjnej w starych dzielnicach przemysłowych służyć może utrzymaniu miejsc pracy odpowiadających miejscowym kwalifikacjom i tradycjom, ale wyklucza wprowadzenie usług publicznych o szerszym, ponadlokalnym znaczeniu, polepszenie jakości zabudowy oraz wizerunku kwartałów śródmiejskich i wyeliminowanie uciążliwego przewozu transportu ciężarowego ze śródmieścia. Rozważając problem hierarchii celów restrukturyzacji można przyjąć, że nie ma jednej uniwersalnej hierarchii celów dla wszystkich przypadków terenów poprzemysłowych. Kombinacja pożądanych celów przekształceń może być odmienna dla poszczególnych terenów w zależności od ich wielkości, położenia w mieście, relacji do terenów sąsiednich i ich funkcji, skali negatywnych skutków ekonomicznych i społecznych związanych z zaprzestaniem dotychczasowej działalności (np. bezrobocia), formy architektonicznej i szeregu wspomnianych wcześniej czynników wpływających na możliwości zagospodarowania terenu oraz jego znaczenie w przestrzeni miasta. Problem restrukturyzacji wielu terenów poprzemysłowych łączy się nierozerwalnie z rehabilitacją towarzyszących starym fabrykom zespołów mieszkaniowych, np. osiedli przyfabrycznych, a nierzadko także sąsiadujących terenów zdegradowanych 3. Istotnym zagadnieniem przede wszystkim w przypadku miast dużych jest także to czy uznajemy priorytet celów ogólnomiejskich (np. preferując wykorzystanie terenu w celach rekreacyjnych lub usług ogólnomiejskich) czy lokalnych (np. zespół zakładów produkcyjnych tworzących miejsca pracy dla mieszkańców dzielnicy robotniczej). Wiąże się to z faktem, że społeczny i przestrzenny rozkład korzyści płynących z restrukturyzacji terenów poprzemysłowych nigdy nie jest równomierny. Każda udana restrukturyzacja jest taką z punktu widzenia pewnych grup, inne grupy mogą z niej korzystać w niewielkim stopniu lub nawet stracić w sensie względnym lub bezwzględnym. Nowy duży obiekt handlowy lub zakład przemysłowy będzie konkurencją dla istniejących firm, może wywołać protesty organizacji ekologicznych, a także oferować miejsca pracy dla ludzi o innych kwalifikacjach niż utracone w zamkniętej fabryce. Problem tzw. wykluczania społecznego bywa nierzadko ignorowany przez środowisko urbanistyczne. Ilustrację stanowić może tu polemika wokół społecznych efektów restrukturyzacji Doków Londyńskich (m.in. Ogden 1992) Można zaryzykować twierdzenie, że głównym pozytywnym skutkiem rynkowych przekształceń terenów poprzemysłowych są w Polsce lat 1990-tych miejsca pracy w firmach produkcyjnych i handlowych. Wykorzystanie terenów poprzemysłowych stwarza także możliwość ograniczenia zapotrzebowania na tereny nie zabudowane. Z punktu widzenia gminy głównym motywem działania jest często chęć zlikwidowania terenów psujących wizerunek (image) miasta, a także poprawa jakości życia mieszkańców poprzez rozwój funkcji usługowych, tworzenie nowych ciągów komunikacyjnych lub obszarów rekreacji. 3 Przykładem wyjątkowego programu regionalnego obejmującego różnorodne przekształcenia w starym regionie przemysłowym był IBA Emscher Park. Agencja o tej samej nazwie koordynowała i inicjowała w drodze współpracy samorządów, firm, stowarzyszeń i grup mieszkańców realizację około 120 projektów w tak szerokim zakresie jak modernizacja mieszkań, zagospodarowanie terenów poprzemysłowych i zdegradowanych, kształtowanie krajobrazu naturalnego i kulturowego, poprawa jakości wód, budowa obiektów kultury i sportu, tworzenie nowych miejsc pracy i programów szkolenia. 10

11 Cele (skutki) restrukturyzacji terenów poprzemysłowych mogą służyć jako kryteria ich oceny. Istotnym, chociaż często niedocenianym, zagadnieniem z tym związanym jest konstruowanie wskaźników pozwalających oceniać realizację owych celów z punktu widzenia społeczności i gospodarki lokalnej. Jest to szczególnie ważne w przypadku zaangażowania władz lokalnych w przekształcenia. Wskaźniki te mogą odpowiadać poszczególnym celom (skutkom) restrukturyzacji, obejmując np. zwiększone dochody podatkowe gminy, nowe miejsca pracy, wzrost wartości nieruchomości, stosunek zaangażowanych środków prywatnych i publicznych (tzw. leverage index). 5.2 Zagrożenia i bariery w zakresie restrukturyzacji TPP Restrukturyzacja terenów poprzemysłowych podlega różnorodnym ograniczeniom o charakterze technicznym, ekonomicznym, architektonicznym, konserwatorskim, planistycznym, własnościowym, ekologicznym, instytucjonalnym i innym. Gasidło i Gorgoń (1999) przedstawiają jako wniosek z przeprowadzonych analiz dziesięć pułapek przekształceń. W niniejszym opracowaniu rozważane są kolejno zagrożenia związane z podmiotami zaangażowanymi w przekształcenia oraz bariery związane z samym terenem Problemy związane z celami restrukturyzacji TPP Analizę zagrożeń związanych z restrukturyzacją terenów poprzemysłowych rozpocząć można od problemów związanych z samymi celami restrukturyzacji. Pojawiać się może tendencja do odmiennych, jednostronnych preferencji podmiotów gospodarczych oraz władz lokalnych. Przedsiębiorstwa traktują nieruchomości poprzemysłowe jako towar, i w efekcie rozpatrują dzierżawę, nabycie lub sprzedaż terenów poprzemysłowych głównie, jeśli nie wyłącznie, z punktu widzenia bezpośredniej opłacalności ekonomicznej. W przypadku firmy-właściciela terenu znajdującej się w trudnej sytuacji finansowej, a w szczególności likwidatora lub syndyka masy upadłościowej, prowadzić to może do fragmentacji terenu i jego sprzedaży/dzierżawy wielu różnym podmiotom. Rzadziej brane są pod uwagę inne cele, np. zapewnienie miejsc pracy zwalnianym pracownikom firmy jako jedno z kryteriów wyboru inwestora na terenie Nowotarskich Zakładów Przemysłu Skórzanego Podhale. Rola władz lokalnych sprowadza się często z perspektywy właściciela terenu do pomocy w zrealizowaniu owych korzyści, tj. znalezienia nabywcy lub dzierżawcy. Z drugiej strony w lokalnych władzach samorządowych występować może skłonność do uznawania a priori wyższości przekształceń na cele użyteczności publicznej nad wszelkimi komercyjnymi formami zagospodarowania terenów poprzemysłowych. Akcentowanie poprawy ładu przestrzennego oraz jakości życia mieszkańców poprzez wykorzystanie terenu dla funkcji usługowych lub rekreacyjnych wydaje się naturalne wśród służb urbanistycznych w mieście. Równocześnie inne jednostki samorządowe kładą nacisk na cele rozwojowe miasta (m.in. na tworzenie miejsc pracy) i wzrost jego konkurencyjności, niekoniecznie łącząc je z terenami poprzemysłowymi. Sytuacja ta wiąże się zarówno z kompetencjami zawodowymi służb komunalnych oraz chęcią rozciągnięcia kontroli nad procesem przekształceń, jak również z tendencjami obserwowanymi wśród dużych inwestorów. Wskazują one, że łatwiej jest realizować cele rozwojowe gminy przyciągając inwestorów na obszary nie zainwestowane niż poprzemysłowe. W tej sytuacji problem terenów poprzemysłowych zostaje oderwany od strategii rozwoju miasta przestają być one traktowane jako szansa, stając się zagrożeniem, problemem do rozwiązania takim jak obszary zdegradowane. Postrzeganie terenów poprzemysłowych przez władze lokalne bardziej jako zagrożenia niż szansy może mieć związek ze stereotypami utrwalonymi w świadomości 11

12 społecznej w wyniku długotrwałej izolacji i niedostępności tych obszarów. Skutkiem owej izolacji jest również to, że przyszłość tych obszarów rozpatrywana jest często w oderwaniu od terenów sąsiadujących osiedli mieszkaniowych i innych funkcji, administrowanych przez inne podmioty 4. Porozumienie w zakresie celów i integracja działań jednostek samorządowych mogą być więc niezwykle ważne interesujące są tu m.in. doświadczenia Bielska Białej w zakresie prób powiązania funkcji informacyjnych, planistycznych, zarządzających i promocyjnych. Cechą wspólną przedsiębiorstw-właścicieli terenów oraz władz publicznych bywa fascynacja wielkimi, całościowymi projektami przekształceń terenów poprzemysłowych. Duże inwestycje dają często rzeczywiście największe efekty z punktu widzenia zarówno sprzedającego jak i społeczności lokalnej problem leży jednak w tym, że są one możliwe tylko w stosunkowo nielicznych przypadkach. Doświadczenia zarówno polskie jak i zagraniczne pokazują, że ignorowanie rozwiązań opartych o większą liczbę mniejszych użytkowników i zaniedbywanie przygotowania realistycznych koncepcji w tym zakresie w imię oczekiwania na wielkiego inwestora może być poważnym błędem Zagrożenia związane z działaniami właścicieli terenu Źródłem trudności w racjonalnym zagospodarowaniu terenów poprzemysłowych są też działania firm będących dotychczasowymi właścicielami terenu. Wiele z nich, zwłaszcza przedsiębiorstw państwowych, ma skłonność do przetrzymywania zbędnych nieruchomości fabrycznych przez dłuższy czas, co prowadzi do ich postępującej dekapitalizacji, utrudniając późniejsze wykorzystanie. Przetrzymywanie niepotrzebnych terenów przy niewielkiej skali działalności przemysłowej związane może być z presją na utrzymanie miejsc pracy, przytłoczeniem trudnościami ekonomicznymi, zwolnieniami załogi itp. Bezwład właściciela przemysłowego polega też często na mało aktywnym poszukiwaniu możliwości ich zagospodarowania. Z faktu, że wielu właścicieli terenów poprzemysłowych znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej wynika również ich niewielka zdolność do utrzymania obiektów fabrycznych w dobrym stanie technicznym, a tym bardziej podnoszenia ich wartości lub rekultywacji terenów skażonych. Z odmienną sytuacją mamy do czynienia gdy aktywność właściciela przemysłowego prowadzi do takich przekształceń terenu, które mogą być niepożądane z punktu widzenia społeczności lokalnej. Chodzi tu w szczególności o przypadkowy podział i sprzedaż małych fragmentów terenu różnym użytkownikom przy braku jakiejkolwiek szerszej koncepcji zagospodarowania całości. Działania takie powodują utrwalanie obiektów nadających się do wyburzenia i pojawianie się działalności, które latami mogą blokować racjonalne wykorzystanie terenu. Utrudnia to między innymi planowanie ciągów komunikacyjnych i pieszych gwarantujących odpowiednią dostępność danego terenu lub terenów sąsiednich. Przeciwdziałanie tego typu skutkom odbywać się może za pomocą planu miejscowego i aktywnego monitoringu sytuacji, wyprzedzających niepożądane zmiany. Zakłady nierzadko preferują krótko- lub średniookresową dzierżawę nieruchomości poprzemysłowych, co sprzyja ich tymczasowemu wykorzystywaniu i dekapitalizacji, oraz uniemożliwia inwestycje o dłuższym horyzoncie czasowym. Właściciele terenu mogą być także zainteresowani jego wniesieniem do spółki z inwestorem, który z kolei woli często kupić nieruchomość niż wchodzić w spółkę z upadającym lub zadłużonym partnerem. 4 E. Szady (1993) zwraca uwagę, że tylko niektóre z kopalń GOP sąsiadują z obszarami przemysłowymi, w otoczeniu większości z nich znajdują się natomiast tereny mieszkaniowe, leśne i rolne. 12

13 Racjonalnemu zagospodarowaniu terenów poprzemysłowych nie sprzyjają także przepisy ustawowe dotyczące likwidacji przedsiębiorstw państwowych. Ukierunkowują one działalność likwidatorów fabryk na sprzedawanie bardziej wartościowych składników ich majątku w celu spłaty długów i zobowiązań przedsiębiorstwa oraz pozostawianie trudnej do zagospodarowania reszty. Nie dają one także podstaw do bardziej aktywnych działań utrzymujących lub podnoszących wartość likwidowanego zakładu, np. poprzez nowe inwestycje infrastrukturalne. Przykłady sukcesu restrukturyzacji terenów poprzemysłowych przez likwidatora przedsiębiorstwa przemysłowego, np. Krakowskich Zakładów Sodowych (tzw. Solvayu) są przykładami działań odważnie wykraczających poza formalne ramy ustawy. Istotnym problemem jest także to, że majątek i środki finansowe po likwidacji przechodzą na własność Skarbu Państwa, tj. giną w budżecie centralnym (Görlich 1997) Trudności dotyczące władz lokalnych Oczywistym ograniczeniem możliwości działania władz lokalnych w zakresie terenów poprzemysłowych są ich niewielkie środki finansowe zwłaszcza w stosunku do potrzeb jakie dostrzegane są w tym zakresie. Również doświadczenie władz lokalnych w radzeniu sobie z restrukturyzacją terenów poprzemysłowych jest siłą rzeczy niewielkie. Czasem wiąże się z tym ignorowanie przez lokalne władze mechanizmów rynkowych lub nie posiadanie informacji umożliwiających podejmowanie trafnych decyzji. W przypadku zagospodarowywania i sprzedaży terenów poprzemysłowych przejętych przez gminę występować może znany z innych dziedzin syndrom paraliżu decyzyjnego związanego z obawą przed posądzeniami o korupcję. Istotne znaczenie ma, jak już wspomniano, wypracowanie instytucjonalnych form stałego współdziałania jednostek komunalnych odpowiedzialnych za politykę i promocję gospodarczą, gospodarkę majątkiem komunalnym oraz planowanie przestrzenne. Doświadczenia zagraniczne wskazują jednoznacznie na ogromną rolę partnerstwa publicznoprywatnego w przypadku zagospodarowania terenów poprzemysłowych. Tymczasem wbrew deklaracjom, urzędy gminne i inwestorzy prywatni postrzegają się często nawzajem w kategoriach przeciwnika, na którym trzeba coś wymóc, a nie partnera, z którym wspólnie można coś osiągnąć. Przy tym pierwszym podejściu pożądane jest aby przeciwnik był słaby, przy drugim aby partner był silny. Warunkiem koniecznym partnerstwa ze strony samorządu jest tu wola polityczna władz gmin lub regionów, która leży u podstaw angażowania publicznych środków finansowych w wieloletnie przedsięwzięcia, które przyniosą efekty w perspektywie czasowej przekraczającej kadencje polityczne Zagrożenia związane z cechami terenów poprzemysłowych Barierą hamującą restrukturyzację terenów poprzemysłowych może być ich nieuporządkowany stan prawny (własnościowy). Efektem bywa pozorny deficyt terenów inwestycyjnych w mieście przy równoczesnym istnieniu rozległych terenów poprzemysłowych. Zagospodarowanie niektórych poprzemysłowych obiektów skutecznie paraliżują rozbudowane wymagania konserwatorskie, które nie są w Polsce powiązane ze wsparciem finansowym ze strony państwa. Zagospodarowaniu może nie sprzyjać także obciążenie nieruchomości pofabrycznych długiem hipotecznym. Istotnym utrudnieniem jest w przypadku niektórych terenów poprzemysłowych ich skażenie ekologiczne. Obawa potencjalnego nabywcy przed odpowiedzialnością finansową za skutki działalności produkcyjnej poprzednika, np. w formie ponoszenia opłat za nagromadzone odpady lub wtórne zanieczyszczenie wód, podobnie jak wysokie koszty rekultywacji działają odstraszająco. Z drugiej strony nakłady na rekultywację przekraczają często możliwości 13

14 finansowe firmy-właściciela terenu. W tej sytuacji egzekwowanie zasady odpowiedzialności podmiotu odpowiedzialnego za skażenie może nie doprowadzić do pożądanych efektów. Jak zwraca uwagę K. Gasidło (1998) zasada truciciel płaci może dotyczyć tylko żywego truciciela. Brak jest mechanizmów prowadzących do eliminowania przez instytucje publiczne skażeń spowodowanych przez upadłe lub zlikwidowane przedsiębiorstwa państwowe. Oczywiste są ograniczenia związane ze specyficznymi, fizycznymi cechami każdego terenu poprzemysłowego, a w szczególności jego wielkością, formą i stanem zabudowy oraz możliwościami zapewnienia dogodnych połączeń komunikacyjnych poszczególnych działek Zagrożenia związane z cechami terenów poprzemysłowych w stosunku do innych obszarów Na koniec trzeba zwrócić uwagę, że zasadnicze znaczenie z punktu widzenia szans udanej restrukturyzacji terenów poprzemysłowych mają ich cechy w stosunku do innych terenów w mieście i poza nim. Trwałe zagospodarowanie terenów poprzemysłowych przez podmioty gospodarcze jest możliwe tylko w przypadku konkurencyjności tych terenów wobec innych lokalizacji, w tym lokalizacji na obszarach nie zabudowanych. Konkurowanie terenów wymagających adaptacji starych obiektów, często wyburzeń, a nawet rekultywacji, z terenami zielonymi położonymi na obrzeżach miasta jest trudne. Tereny poprzemysłowe usytuowane w obrębie centralnych części miasta podlegają nierzadko dodatkowym regulacjom prawnym, stanowiącym z punktu widzenia inwestora dodatkowe ograniczenia. Względna atrakcyjność terenów nie zabudowanych jest jedną z zasadniczych przyczyn, dla których popyt na tereny poprzemysłowe, zwłaszcza ze strony dużych firm, jest zdecydowanie mniejszy od ich podaży. Ograniczony popyt ma ogromne znaczenie, oznacza bowiem, że w relacjach między inwestorem a właścicielem terenu lub władzami lokalnymi dominującą pozycję zajmuje ten pierwszy, dysponujący możliwością wyboru wielu innych lokalizacji. Zmniejsza to radykalnie szanse spełnienia przez inwestora dodatkowych warunków ze strony samorządu. Tak więc zapewnienie sobie udziału inwestora w miejskich przedsięwzięciach infrastrukturalnych możliwe jest tylko w przypadku inwestycji o wysokiej stopie zwrotu, takich jak hipermarkety, w najbardziej atrakcyjnych terenach poprzemysłowych, np. Wola w Warszawie, Solvay lub Olsza w Krakowie. Nie wchodzi w grę zmuszanie inwestorów do przeznaczenia na inwestycje infrastrukturalne części podwyższonej wartości terenu, jak to może mieć miejsce w przypadku gruntów rolnych (m.in Hayes 1997). Tym co może odstraszać od inwestycji na terenach poprzemysłowych nie mniej niż fizyczne cechy terenu, utrudnienia prawne lub skażenie ekologiczne, może być negatywny wizerunek obszaru ( zły adres ). Stereotypy przypisujące negatywne cechy miastom i dzielnicom przemysłowym skutecznie zniechęcają wielu inwestorów do lokalizacji w terenach poprzemysłowych północnej Anglii, Nord-Pas de Calais, Zagłębia Ruhry czy Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego. Zmiana tego wizerunku jest procesem trudnym i powolnym. 5.3 Metody i instrumenty restrukturyzacji przegląd rozwiązań prawnych, instytucjonalnych i źródeł finansowania Rozważmy teraz niektóre doświadczenia w zakresie metod i instrumentów restrukturyzacji terenów poprzemysłowych stosowanych przez instytucje publiczne stawiając pytania: jak (jakie działania), kto (jaka instytucja) i za co (jakie środki). Wszystkie te działania możemy podzielić na regulacyjne - wpływające na formę przekształceń rynkowych oraz kreacyjne - 14

15 inicjujące i dynamizujące restrukturyzację 5. Są one przedmiotem krótkiej dyskusji kolejno od działań przygotowujących i regulujących przekształcenia do instrumentów angażujących na większą skalę środki finansowe gminy lub instytucji ponadlokalnych. Warunkiem koniecznym jakiegokolwiek skutecznego działania władz publicznych w dziedzinie terenów poprzemysłowych są monitorowanie i analiza sytuacji. Zdaniem K. Gasidło i J. Gorgoń (1999) pierwszym krokiem w przypadku restrukturyzacji terenów poprzemysłowych jest rozpoznanie ich cech oraz konfliktów środowiskowych, społecznych i technicznych, a następnie ocena ich wartości i określenie potencjalnych kierunków przekształceń. Kluczową rolę informacji w procesie zarządzania miastem podkreśla A. Noworól (1998). Informacje dotyczące terenów poprzemysłowych przybierają formę samorządowego banku danych, opartego czasem o geograficzne systemy informacji (GIS) i stanowiącego niejednokrotnie część większej bazy danych o nieruchomościach. Badania ankietowe pokazują, że większość miast, w których występuje problem terenów poprzemysłowych, dysponuje tylko częściowymi informacjami na ich temat. Pełne informacje o cechach tych terenów i działaniach niezbędnych dla przywrócenia im wartości posiada, według własnej oceny, co czwarta gmina, równocześnie aż 20% gmin stwierdza, że nie posiada tych informacji. Brak informacji jest uderzająco częsty w miastach największych (powyżej 100 tys. mieszkańców) czyli tych, w których obszary poprzemysłowe są najrozleglejsze (Tab. 4). Sytuacja ta wynikać może z trudności i kosztów zbierania takich danych, ale także z przekonania, że przy ogromie innych zadań - nie jest rolą gminy zajmowanie się rozwojem na terenach należących do dużych podmiotów gospodarczych. Tabela 4 Zakres informacji władz gminnych na temat terenów poprzemysłowych w mieście Wielkość miasta wg liczby mieszkańców (w tysiącach) Odsetek gmin, które dysponują pełną informacją na temat terenów poprzemysłowych Odsetek gmin, które dysponują częściową informacją na temat terenów poprzemysłowych Odsetek gmin, które nie dysponują informacją na temat terenów poprzemysłowych 100,0 i więcej 22,2% 48,1% 29,6% 50,0 99,9 32,0% 60,0% 8,0% 20,0 49,9 24,6% 67,2% 8,2% 10,0 19,9 25,8% 53,0% 21,2% 5,0 9,9 25,9% 50,0% 24,1% 2,0 4,9 30,5% 49,2% 20,3% poniżej 2,0 28,6% 28,6% 42,9% Ogółem 26,7% 54,1% 19,1% Źródło: badania ankietowe 463 miast Zwrócić można uwagę na przeważające pasywne podejście samorządów do terenów przemysłowych w ogóle, ograniczające się do konstatacji ich istnienia przy sporządzaniu 5 Zagadnienia planowania aktywizującego w mieście rozważa szerzej m.in. Z. Zuziak (1996). 15

16 planów przestrzennego zagospodarowania, co kontrastuje z próbami daleko idącego oddziaływania na kształtowanie przestrzeni mieszkaniowej miasta. Wyrazem bezradności gminy i rezygnowania z oddziaływania na proces przekształceń terenów poprzemysłowych i zdegradowanych może być zdaniem T. Kaysera (1999) planistyczny zapis a.g.. E. Niezabitowska i K. Gasidło (1996) podkreślają na przykładzie dzielnicy Łabędy w Gliwicach potrzebę opracowywania scenariuszy rozwoju zakładów przemysłowych w celu przygotowania decyzji miasta dotyczących ich terenów. Interesującym przykładem aktywności gminy na tym polu są badania ankietowe prowadzone wśród przedsiębiorstw w Bielsku Białej, służące poznaniu ich kondycji ekonomicznej, wykorzystania terenów i zamierzeń w tym zakresie. Umożliwiały one przewidywanie, które tereny mogą stać się terenami poprzemysłowymi, co stanowić może podstawę do przygotowania koncepcji ich przekształceń. Opracowywane przez jednostki samorządowe projekty zagospodarowania terenów poprzemysłowych i plany operacyjne, podobnie jak konkursy architektoniczne, jakkolwiek nie mają mocy prawnej, stanowią sugestię sposobu zagospodarowania obszaru i jego podziałów geodezyjnych, a zarazem jego promocję. Opracowania takie korzystały czasem ze środków zewnętrznych, w tym zagranicznych, np. Banku Światowego, UNCHS (Habitat). Ważnym elementem takich opracowań jest określenie wartości terenu i analiza rynku potencjalnego popytu inwestycyjnego, a także czynników wpływających na ów popyt i wartość terenu. Istotne znaczenie ma rozpoznanie na wczesnym etapie ryzyka środowiskowego związanego z terenem. Kontrola samorządu nad spontanicznymi przekształceniami odbywa się w trybie planowania miejscowego i nadzoru budowlanego. Plan miejscowy umożliwia samorządowi określanie zasad podziału nieruchomości oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Instrument ten z jednej strony wydaje się zbyt rzadko wykorzystywany przez gminy dla przeciwdziałania przekształceniom terenów poprzemysłowych o niepożądanym charakterze, z drugiej natomiast oceniany bywa jako niewystarczający. Równocześnie nie widać skutecznych sposobów aktywizowania właścicieli nieruchomości poprzemysłowych podlegających dekapitalizacji mobilizowania ich do określenia przeznaczenia terenu i do podjęcia działań na rzecz jego utrzymania w dobrym stanie lub zagospodarowania w nowy sposób. Gminy występują jako inicjator i promotor kierunków przekształceń terenów poprzemysłowych nie tylko samodzielnie, ale także we współpracy z gminami sąsiednimi. Bodźcem do współdziałania może być ponadlokalny zasięg działania przedsiębiorstw przemysłowych. Przykładowo Agencja Inicjatyw Lokalnych w Bytomiu podjęła na zlecenie Bytomskiej Spółki Węglowej opracowanie programu restrukturyzacji dla miast Bytomia, Piekar Śląskich i Radzionkowa wraz z programami dla poszczególnych kopalń oraz szczegółowymi koncepcjami dla pojedynczych obiektów lub terenów. Opracowania te stanowią zarówno bazę danych, jak i ofertę inwestycyjną. Bank Światowy zapowiedział współfinansowanie studium wykonalności dla najbardziej zaawansowanych projektów (Hajda, Regulski 1999). Szczególną formę współpracy 12 gmin stanowi Program ONZ pod nazwą Zarządzanie Zrównoważonym Rozwojem Aglomeracji Katowickiej. Przy współudziale Programu powstają projekty pilotowe przekształceń terenów poprzemysłowych i zdegradowanych w wybranych miastach, m.in. omawiany dalej projekt zagospodarowania terenów stalowni Huty Kościuszko. O formie wdrażania każdego projektu decyduje ostatecznie konkretna gmina, natomiast zebrane przy jego realizacji doświadczenia na temat sposobów postępowania, np. przygotowania dokumentacji, procedur przetargowych, 16

17 inżynierii finansowej, itp., mogą służyć jako rozwiązania modelowe dla wszystkich gmin tworzących Związek Harmonijnego Rozwoju Miast Aglomeracji Katowickiej 6. Działania gminy obejmują także różne formy wspierania właścicieli terenów poprzemysłowych lub inwestorów (nabywców), poprzez doradztwo w przygotowaniu ofert sprzedaży, pomoc prawną, kojarzenie z architektami, itp. (np. w Łodzi). W USA władze lokalne angażują się niejednokrotnie w agresywny marketing terenów poprzemysłowych, powierzając prywatnym pośrednikom nieruchomości prowadzenie badań rynku i kojarzenia klientów z developerami (zob. przykład Pittsburgha omawiany przez K. Gasidło 1998). Doświadczenia zagraniczne, np. francuskie i brytyjskie, pokazują, że bardzo ważne jest partnerstwo wielu podmiotów lokalnych, w tym także przedstawicieli mieszkańców, i to zarówno na etapie diagnozowania sytuacji, jak i formułowania celów oraz tworzenia wizji restrukturyzacji terenów poprzemysłowych (m.in. Blackie 1997; Kaszynski 1999). Powszechnie akcentuje się potrzebę angażowania się gminy w organizowanie współdziałania różnych podmiotów oraz w łączenie ich potencjału finansowego dla restrukturyzacji terenu (tzw. montaż organizacyjny i finansowy). Przykładem działania w tym kierunku może być omawiane dalej bardziej szczegółowo doprowadzenie przez miasto Chorzów do porozumienia kilku podmiotów w sprawie przygotowania wspólnej oferty inwestycyjnej dla międzynarodowego przetargu na teren po stalowni martenowskiej Huty Kościuszko i obszary przyległe. Podstawowym oczekiwaniem w stosunku do sektora publicznego ze strony prywatnych podmiotów gospodarczych, dużych inwestorów w szczególności, jest nie tyle bezpośrednie angażowanie pieniędzy publicznych, co zapewnienie stabilności warunków działania w przyszłości. Obniżeniu ryzyka inwestycji prywatnych służą przejrzyste strategie władz lokalnych, plany miejscowe określające przyszłość obszarów sąsiednich oraz rozwijanie infrastruktury (Hayes 1997). Istotne mogą być tu gwarancje publiczne dla inwestorów co do dostępności lub jakości usług, nad którymi nie mają oni kontroli, a które zależą od władz samorządowych lub państwowych, np. infrastruktury komunalnej, autostrad. Doświadczenia zagraniczne i polskie pokazują, że czynnikiem przyciągającym inwestorów może być zapewnienie przez gminę sprawnej obsługi administracyjnej i ułatwienia proceduralne przy uzyskiwaniu decyzji lokalizacyjnych i pozwoleń budowlanych, np. poprzez tworzenie specjalnych jednostek obsługi inwestorów. Przewlekłość oraz mała przejrzystość procedur postrzegane są jako poważny czynnik zniechęcający, zwłaszcza inwestorów zagranicznych. W wielu krajach tworzone są we współpracy gmin i banków lokalne niskooprocentowane fundusze pożyczkowe dla prywatnych developerów. Instrumentami mającymi stymulować zainteresowanie inwestorów konkretnymi obszarami miast polskich są zwolnienia lub ulgi w podatku od nieruchomości, ich skuteczność poddawana bywa jednak w wątpliwość ze względu na generalnie niski poziom owego podatku (Grobelny 1998). Większe znaczenie może mieć natomiast obniżenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste z 25 do 15%. Przykładem zastosowania obu narzędzi są tzw. obszary strategiczne w Krakowie, wśród których znalazły się tereny poprzemysłowe Olszy i Nowej Huty. Zainteresowanie inwestorów wzbudziła jak dotąd ta pierwsza strefa, gdzie realizowany jest kompleks obiektów handlowych i usługowych. Prywatny developer krajowy spełnia tu rolę podmiotu scalającego nieruchomości w drodze zakupów, dzierżawy i tworzenia spółek z różnymi publicznymi i 6 Bliższą prezentację działań Programu i wybranych opracowań modelowych przedstawiają K. Gasidło i J. Gorgoń (1999). 17

18 prywatnymi dysponentami terenów, sam realizuje także wewnętrzny układ drogowy i główne sieci infrastruktury (Noworól 1999). Bardzo często warunkiem koniecznym podjęcia przez firmy prywatne działalności na terenach poprzemysłowych jest wcześniejsze zainwestowanie w infrastrukturę ze środków publicznych, podobnie jak rekultywacja terenu oraz rozbiórka zbędnych obiektów. Ograniczone środki finansowe gmin oznaczają, że stać je na takie przedsięwzięcia tylko w nielicznych przypadkach istnieje więc potrzeba finansowania takich działań z publicznych źródeł ponadlokalnych. Przedsięwzięcia restrukturyzacyjne mające charakter proekologiczny mogą otrzymać wsparcie w formie kredytu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, jej wojewódzkiego, powiatowego lub gminnego odpowiednika. W przypadku likwidacji zakładu duże znaczenie ma zdolność realizującego ją podmiotu do wykorzystania środków z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie zakładu w celu przygotowania terenu do przyjęcia nowych funkcji w przyszłości, czego przykładem jest omawiany dalej przypadek krakowskiego Solvayu. Niezwykle ważnym problemem działań samorządów lokalnych w dziedzinie terenów poprzemysłowych jest zakres i forma ich bezpośredniej interwencji gruntowej. Samorządy stają się właścicielami nieruchomości fabrycznych w zamian za zobowiązania podatkowe firm wobec gminy lub przedsiębiorstw komunalnych (np. zaległości w opłatach za media) lub przez ich celowy zakup bądź wywłaszczenie. Celem pozyskiwania terenów poprzemysłowych przez gminę może być ich bezpośrednie wykorzystanie na cele publiczne, ale także tworzenie dyspozycyjnego zasobu (rezerwy) gruntów komunalnych dla realizacji przedsięwzięć zgodnych ze strategią rozwoju gminy w przyszłości, np. rozwoju funkcji edukacyjnych, usługowych lub mieszkaniowych. Przewijającym się nierzadko pytaniem jest to czy gminy powinny nabywać tereny w celach spekulacyjnych (zob. m.in. Husejko 1995). Zakupy terenów poprzemysłowych prowadzą najczęściej wydziały urzędów miejskich, co wobec konieczności zatwierdzania lub opiniowania poszczególnych decyzji przez zarząd lub radę miasta uniemożliwia szybkie działania i zachowanie tajemnicy handlowej. Pojawiają się w związku z tym próby tworzenia miejskich biur nieruchomości, które dysponowałyby odpowiednią elastycznością działania i rozszerzonymi kompetencjami przejętymi od innych jednostek komunalnych. Z punktu widzenia gospodarki finansowej istotne jest aby dochody ze sprzedaży terenów komunalnych nie ginęły w ogólnym budżecie gminy, ale pozostawały do dyspozycji autonomicznej jednostki realizującej politykę gruntową miasta, z czym wiąże sie odejście od konieczności rozliczania środków w skali jednego roku. Długi horyzont czasowy jest w przypadku restrukturyzacji terenów poprzemysłowych koniecznością. Źródłem środków finansowych na zakup gruntów przez władze lokalne bywają w wielu krajach kredyty brane pod zastaw wpływów z podatków lub emisja obligacji. Pojawia się w tym kontekście pytanie czy bardziej odpowiednią instytucją do prowadzenia tego typu interwencji gruntowej są miejskie jednostki budżetowe czy wydzielone agencje rozwoju lokalnego. Instytucje tego rodzaju, samorządowe lub kontrolowane przez samorząd, mogą zawierać umowy z inwestorami prywatnymi i wnosić nieruchomości poprzemysłowe jako aport gminy do prywatnych spółek mających prowadzić zagospodarowanie terenu. Możliwe jest również tworzenie spółek publiczno-prywatnych jako operatorów zarządzających procesem restrukturyzacji konkretnych terenów poprzemysłowych przez 18

19 okres kilku lat. Jedną z zalet spółek o kapitale mieszanym 7 może być większa elastyczność i skuteczność w scalaniu terenów użytkowanych przez różne podmioty kontrola nad tymi terenami przejmowana może być nie tylko poprzez nabycie prawa własności, ale również wieloletnią dzierżawę i tworzenie spółek z ich dysponentami 8. Znikoma liczba spółek publiczno-prywatnych w Polsce wynika, jak się zdaje, mniej z przeszkód formalnych, a bardziej z barier społeczno-psychologicznych i organizacyjnych. Paraliżujący wpływ może mieć także obawa gmin przed ewentualnymi zastrzeżeniami wobec niestandardowych działań ze strony formalistycznie nastawionych Regionalnych Izb Obrachunkowych (Herbst 1997). Przedsiębiorstwa miejskie o charakterze developerskim mają w wielu krajach prawo wywłaszczania gruntów w interesie publicznym. Wywłaszczenia mogą być drogą do scalania i całościowego zagospodarowania podzielonego terenu. W Polsce wywłaszczenia umożliwiają gminom pozyskiwanie nieruchomości położonych w obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Częsta jest opinia w kręgach samorządowych, że należy w Polsce wzmocnić zagrożenie wywłaszczeniem w przypadku użytkowania niezgodnego z prawem lub porzucenia terenu. Z punktu widzenia interwencji gruntowej władz gminy istotne znaczenie może mieć także zakres prawa pierwokupu. We Francji procedurą stosowaną powszechnie dla prowadzenia kompleksowych operacji zagospodarowania terenu są strefy uzgodnionego zagospodarowania (Zone d Amenagement Concertee ZAC). Ułatwiają one modyfikację reguł urbanistycznych oraz przejmowanie i scalanie gruntów w obrębie strefy. Istotą ZAC są uzgodnienia między wszystkimi zainteresowanymi podmiotami w trakcie całego procesu. Strefy te mogą być tworzone z inicjatywy samorządów lub spółek o kapitale mieszanym, które też same realizują operację lub zlecają ją w drodze kontraktu inwestorowi prywatnemu (zob. Chapuis 1997) instrument ten omówiono bardziej szczegółowo w Załączniku. Pytaniem zasadniczym jest to w jakim stopniu dla restrukturyzacji terenów poprzemysłowych potrzebne są instytucje ponadlokalne, nie tylko porozumienia gmin. Potrzeba instytucji regionalnych lub krajowych wynikać może przede wszystkim z rozmiarów terenów poprzemysłowych w wielu miastach i regionach oraz ograniczonych możliwości finansowych samorządów lokalnych. Ponadlokalnymi instytucjami, które angażują się w działania w terenach poprzemysłowych są agencje rozwoju regionalnego, np. w przypadku omawianego dalej przekształcenia terenu po Krakowskich Zakładach Sodowych. W większości krajów, w których problem terenów poprzemysłowych wystąpił na dużą skalę powstały wyspecjalizowane ponadlokalne instytucje dla ich restrukturyzacji. Warto zwrócić uwagę na co najmniej kilka z nich. Instrumentem instytucjonalnym o większej sile oddziaływania i szerszym zakresie interwencji od agencji lokalnych i regionalnych oraz spółek publiczno-prywatnych są brytyjskie miejskie korporacje rozwojowe. Powoływano je zazwyczaj na okres 15 lat i prowadziły one na przykład rewitalizację Londyńskich Doków, Teeside w północno-wschodniej Anglii czy Cardiff w południowej Walii (Rogers 1990; Kuc 1995; Görlich 1997). Korporacje takie, wzorowane na rozwiązaniach amerykańskich, traktowały inwestycje w nieruchomości jako 7 we Francji spółki o kapitale mieszanym (SEM) są osobami prawnymi prawa prywatnego o szczególnym charakterze, ponieważ podlegają one kontroli samorządu terytorialnego, który jest ich udziałowcem większościowym. Pozostałymi udziałowcami mogą być osoby prawne lub fizyczne. 8 szczególne znaczenie przedsięwzięć publiczno-prywatnych w obecnej sytuacji w Polsce akcentuje przykładowo P. Lorens (1998) w odniesieniu do przekształceń terenów frontów wodnych w miastach portowych. 19

20 dźwignię ożywienia gospodarczego obszaru. Jako instytucje państwowe operujące w skali lokalnej działały często ponad głowami samorządu, pozyskując nieruchomości, zarządzając nimi, wydając decyzje lokalizacyjne, inwestując w infrastrukturę i udzielając różnego typu wsparcia inwestorom prywatnym. Stymulowanie tych ostatnich uważane było za zasadniczy element ich aktywności, a miarą skuteczności był tzw. wskaźnik dźwigni (leverage index) pokazujący stosunek zainwestowanych środków prywatnych i publicznych. W późniejszym okresie w zamian za ułatwienia planistyczne, tanie działki i infrastrukturę uzyskiwano pewną partycypację inwestorów prywatnych w budowie tanich mieszkań oraz rozwoju usług lokalnych (Fainstein 1995). Podstawowym kierunkiem zagospodarowania terenów poprzemysłowych kierowanego przez korporacje rozwojowe stały się potężne kompleksy biurowe, częściowo także ekskluzywne mieszkania, hotele oraz atrakcje turystyczne i kulturalne. Brak powiązania tych funkcji z potrzebami społeczności dawnej dzielnicy przemysłowej (m.in. w zakresie miejsc pracy), generalne wyizolowanie korporacji rozwojowych od wpływu społeczności lokalnej, a nawet negatywny wpływ na tradycyjne lokalne działalności gospodarcze stały się przedmiotem krytyki (m.in. Judd, Parkinson 1990; Imrie i Thomas 1992; Ogden 1992; Fainstein 1995). Utworzony w 1980 roku Fundusz Ziemi Ruhry (Grundstückfonds Ruhr) jest przykładem instytucji regionalnej, która za środki z budżetu krajowego wykupuje i wywłaszcza tereny poprzemysłowe i zdegradowane, a następnie przekształca je w tereny zielone lub po odpowiednim przygotowaniu sprzedaje na cele założone w planie miejscowym (zob. Estermann 1986; Jałowiecki 1993; Gasidło 1998; Piech 1999). Regionalny fundusz ziemi był istotnym narzędziem stosowanym w realizacji szeregu przedsięwzięć w ramach zakończonego właśnie dziesięcioletniego programu IBA Emscher Park. Podobną rolę spełnia będący spółką Skarbu Państwa Kataloński Instytut Gospodarki Gruntami (Institut Catala del Sol), skupujący i sprzedający działki przeznaczone w planie miasta pod zmianę funkcji (Gasidło 1990). Środki finansowe na rekultywację terenów poprzemysłowych pochodzą także ze specjalnych funduszy m.in. w Wielkiej Brytanii (Derelict Land Grant) oraz w USA, gdzie w ramach tzw. Superfunduszu gromadzone są środki z dodatkowego podatku nałożonego na producentów niektórych wyrobów dla zabezpieczenia przyszłych kosztów neutralizacji ich negatywnego oddziaływania. Warto wreszcie zwrócić uwagę na tworzone we Francji na szczeblu regionalnym Publiczne Przedsiębiorstwa Gospodarki Gruntami (Etablissement Public Foncier - EPF). Stanowią one jednostki państwowe działające skutecznie na polu rekultywacji terenów zdegradowanych, przede wszystkim pogórniczych, w oparciu o środki publiczne przydzielane w ramach kontraktów państwo region. Są to działania długoterminowe, obejmujące kolejne tereny nieużytków, z których większość przekształcana jest w obszary zielone oczekujące na docelowe zagospodarowanie w perspektywie kilkunastu lub nawet kilkudziesięciu lat (Kaszynski 1999). Od 1996 roku EPF występują także jako pośrednik w zarządzaniu nieruchomościami fabrycznymi na podstawie umów zawieranych z gminami i związkami gmin. EPF nabywa obiekty, które nie później niż po 5 latach odsprzedaje gminie. Gmina zyskuje w ten sposób czas na opracowanie szczegółowej koncepcji ich zagospodarowania oraz odłożenie zaangażowania funduszy własnych (z możliwością dodatkowego odroczenia 50% płatności na dalsze kilka lat). Aktywność EPF na tym polu finansowana jest ze specjalnego, niewielkiego lecz powszechnego, dodatku do podatków lokalnych 9. 9 Bliższą charakterystykę EPF zawarto w Załączniku. 20