Jak prowadziç konsultacje spo eczne w samorzàdach?

Transkrypt

1 Jak prowadziç konsultacje spo eczne w samorzàdach? Zasady i najlepsze praktyki wspó pracy samorzàdów z przedstawicielami spo ecznoêci lokalnych

2 Jak prowadziç konsultacje spo eczne w samorzàdach? Zasady i najlepsze praktyki wspó pracy samorzàdów z przedstawicielami spo ecznoêci lokalnych Praca zbiorowa pod redakcjà merytorycznà ekspertów Polskiego Instytutu Demokracji Lokalnej Autorzy: Andrzej Ferens, Robert Kondas, Ilona Matysiak, Grzegorz Rzeênik, Mariusz Szyrski W arszawa 2010

3 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym Jak prowadziç konsultacje spo eczne w samorzàdach? Zasady i najlepsze praktyki wspó pracy samorzàdów z przedstawicielami spo ecznoêci lokalnych Praca zbiorowa pod redakcjà merytorycznà ekspertów Polskiego Instytutu Demokracji Lokalnej Autorzy: Andrzej Ferens, Robert Kondas, Ilona Matysiak, Grzegorz Rzeênik, Mariusz Szyrski Redakcja j zykowa i korekta: ada Jurasz-Dudzik Opracowanie graficzne: Tomasz Maniewski Publikacja wydana w ramach projektu Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej Budowa i upowszechnienie modelowego programu z zakresu spo ecznego nadzoru nad funkcjonowaniem jednostek samorzàdu terytorialnego. Monitoring legislacji w samorzàdach realizowanego w ramach priorytetu V Dobre rzàdzenie PO KL i wspó finansowanego przez Uni Europejskà w ramach Europejskiego Funduszu Spo ecznego. Publikacja wyra a wy àcznie poglàdy autorów i nie mo e byç uto samiana z oficjalnym stanowiskiem Wydawcy i Sponsora projektu. ISBN: Warszawa 2010 Wydawca: Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej Plac Inwalidów Warszawa Druk: AW MWM, ul. GoÊciniec 132, Warszawa-Weso a Nak ad: 500 egz. Publikacja jest rozprowadzana bezp atnie.

4 Spis treêci Wst p Rozdzia 1 Konsultacje spo eczne w samorzàdzie. Normatywny model wspó pracy z przedstawicielami spo ecznoêci lokalnych Podstawowe poj cia i rola konsultacji spo ecznych Znaczenie i korzyêci spo eczno-gospodarcze konsultacji spo ecznych Podstawy prawne konsultacji spo ecznych Regulacje europejskie Prawodawstwo polskie Rozdzia 2 Monitoring legislacji w samorzàdach ocena stopnia wykorzystania konsultacji spo ecznych w jednostkach samorzàdu terytorialnego Wprowadzenie Partycypacja obywatelska w dzia aniu samorzàdów w Polsce Znaczenie konsultacji spo ecznych w polskich samorzàdach Ocena stopnia wykorzystania konsultacji spo ecznych w JST na Mazowszu wnioski z badania opinii Za o enia badania Metodologia i dobór próby Konsultacje spo eczne: zastosowanie w badanych samorzàdach Konsultacje spo eczne: mocne strony w opinii samorzàdowców Konsultacje: s abe strony w opinii samorzàdowców Czynniki sukcesu konsultacji spo ecznych Podsumowanie i rekomendacje

5 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym Rozdzia 3 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? Zasady konsultacji spo ecznych w samorzàdach Organizacja i metodologia konsultacji spo ecznych Jak organizowaç konsultacje spo eczne w samorzàdzie? Zasady doboru partnerów spo ecznych i samorzàdowych podczas konsultacji Narz dzia konsultacji z przyk adami Wybór metody konsultacji Klasyczne narz dzia konsultacji Aktywne, nowoczesne techniki konsultacji Wspó praca z firmami przy prowadzeniu konsultacji i badaƒ Dzia ania pozorne w konsultacjach spo ecznych Rozdzia 4 Konsultacje spo eczne w zarzàdzaniu rozwojem gospodarczym przez samorzàd terytorialny Wst p Co to jest lokalny rozwój gospodarczy? Rola samorzàdu terytorialnego w procesie zarzàdzania rozwojem spo eczno-gospodarczym Formy wp ywu partnerów spo ecznych na decyzje w zakresie lokalnego rozwoju spo eczno-gospodarczego Podsumowanie Rozdzia 5 Przyk ady dobrych praktyk w zakresie przeprowadzania konsultacji spo ecznych w Wielkiej Brytanii Konsultacje spo eczne prowadzone w Regionie Anglii Wschodniej Informacje o regionie Formy wspó pracy z partnerami spo ecznymi Regionalne Zgromadzenie Anglii Wschodniej

6 Konsultacje spo eczne projektu aktu dotyczàcego polityki mieszkaniowej na lata Konsultacje spo eczne w sprawie projektu programu ustanowienia rady liderów dla Anglii Wschodniej Agencja rozwoju Anglii Wschodniej Konsultacje dotyczàce projektu regionalnej strategii ekonomiczno-gospodarczej Konsultacje dotyczàce projektu strategii wykorzystania ywnoêci pochodzàcej z regionu Anglii Wschodniej Konsultacje prowadzone w regionie Hrabstwa Hertfordshire Informacje o regionie Formy wspó pracy Prowadzone konsultacje spo eczne Konsultacje w sprawie zasad i kryteriów przyj cia do szkó w latach Konsultacje w sprawie zamkni cia szko y Konsultacje dotyczàce projektu planu rozwoju transportu miejskiego Konsultacje dotyczàce strategii gospodarki odpadami Konsultacje prowadzone w regionie Daventry Informacje o regionie Prowadzone konsultacje spo eczne Konsultacje spo eczne prowadzone w Londynie Charakterystyka regionu Przyk ady prowadzonych konsultacji

7 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym Rozdzia 6 Przyk ady dobrych praktyk w zakresie przeprowadzania konsultacji spo ecznych w Polsce Konsultacje ustaleƒ strategicznych Programu Wykonawczego dla Regionalnej Strategii Innowacji Województwa Âlàskiego na lata Konsultacje programu wspó pracy z organizacjami pozarzàdowymi w województwie mazowieckim Konsultacje programu wspó pracy miasta Radomia z organizacjami pozarzàdowymi na rok Konsultacje spo eczne dotyczàce Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata Konsultacje spo eczne dotyczàce opracowania projektu Strategii Zrównowa onego Rozwoju Systemu Transportowego Warszawy do 2015 roku i na lata kolejne, w tym Zrównowa onego Planu Rozwoju Transportu Publicznego Warszawy Konsultacje spo eczne dokumentu pn. Program ochrony Êrodowiska przed ha asem dla m.st. Warszawy Konsultacje Projektu Strategii Rozwoju Gminy Parczew na lata Konsultacje spo eczne wst pnego projektu Programu Rozwoju Kultury Fizycznej i Sportu w Województwie Kujawsko-Pomorskim do roku Konsultacje spo eczne dla przedsi wzi cia p.n. Budowa linii tramwajowej z centrum miasta do dworca kolejowego Bydgoszcz G ówna z rozbudowà ulic: Marsza ka Focha, Naruszewicza, Dworcowa i Zygmunta Augusta w Bydgoszczy Konsultacje spo eczne Lokalnego Programu Rewitalizacji Miasta Torunia na lata Zakoƒczenie Bibliografia Autorzy publikacji

8 wst p Wst p Samorzàd terytorialny, którego dwudziestà rocznic powo ania obchodzimy w tym roku, jest dynamicznym, stale zmieniajàcym si zjawiskiem. Dotyczy to zarówno jego aspektu instytucjonalnego, jak i funkcjonalnego. Majàc ÊwiadomoÊç rozlicznych deficytów, jakie charakteryzujà wspó czeênie dzia alnoêç jednostek samorzàdowych, podj liêmy w naszym projekcie wysi ek, zmierzajàcy do inspirowania i pobudzania aktywnoêci samorzàdów na rzecz aktywizowania i zapewnienia udzia u spo ecznoêci lokalnych oraz ich przedstawicieli w zarzàdzaniu sprawami lokalnymi. Szczególnym przedmiotem naszego zainteresowania sta si proces tworzenia prawa miejscowego. Jest to w gruncie rzeczy istota samorzàdnoêci lokalnej, pojmowanej nie w kategoriach rzàdu lokalnego, ale jako samozarzàdzanie wa nà cz Êcià spraw publicznych. Obywatele decydujà o formie i treêci stanowionego prawa, które nast pnie reguluje zachowanie ich samych. Na takiej podstawie wyrasta te konstrukcja naszego opracowania. Wychodzimy tu z pewnej generalnej konstatacji, i dotychczasowa postaç lokalnej demokracji przedstawicielskiej wyczerpa a swoje mo liwoêci i trzeba jà przeformu owaç, cz sto wbrew ugruntowanym przekonaniom, w demokracj o wyraênie partycypacyjnym obliczu. Nie oznacza to deprecjonowania rangi istniejàcych rozwiàzaƒ przedstawicielstwa terytorialnego, ale potrzeb ich uzupe nienia o ró ne postacie uczestnictwa obywateli w mechanizmach zarzàdzania lokalnego. Bardzo wa nym elementem takiego rozumienia i dzia ania staje si zapewnienie efektywnego wp ywu obywateli na procedury stanowienia prawa miejscowego. Realizacja tego postulatu nie nastàpi bez licznych sporów i kontrowersji, tym bardziej, e jak twierdzà autorzy raportu FRDL tworzone w Polsce prawo ogranicza w znaczàcy sposób samorzàdnoêç terytorialnà, cz sto kwestionujàc prawo samorzàdu do rozstrzygania wielu kwestii poprzez regulacje prawa miejscowego 1. Prezentowana publikacja sk ada si z szeêciu rozdzia ów, które sà u o one wed ug konsekwentnie realizowanego planu. W pierwszym prezentujemy zasadnicze ustalenia, odnoszàce si do normatywnego modelu wspó pracy samorzàdu z przedstawicielami spo- ecznoêci lokalnych. Uwzgl dniamy w nim samà istot konsultacji jako formy sprawowania w adzy publicznej, kojarzàc jà z normatywnymi uwarunkowaniami, które t materi regulujà. Wskazujemy te na swoisty bilans korzyêci i s aboêci tak rozumianego systemu zarzàdzania. Ich bilans jest dla nas jednoznacznie pozytywny, uznaliêmy wi c, e warto po- Êwi ciç uwag zarówno europejskiemu, jak i krajowemu kontekstowi normatywnemu, okreêlajàcemu warunki wdra ania do praktyki spo ecznej licznych zasad partycypacji w zarzàdzaniu przez spo ecznoêci wa nà cz Êcià spraw publicznych. Odnoszàc je do terytorialnego wymiaru funkcjonowania systemu politycznego, mo na jednoznacznie potwierdziç, i system konsultacji spo ecznych zosta zinstytucjonalizowany na jej wszystkich stopniach. Oprócz rozwiàzaƒ ustawowych trzeba w tym wzgl dzie wskazaç na regulacje 7 1 Szanse i bariery rozwoju samorzàdnoêci. Raport opracowany przez prof. J. Regulskiego przy wspó pracy M. Wojdy i P. Modrzewskiego, FRDL Warszawa,

9 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym samorzàdowe, które przybierajà postaç uchwa i zarzàdzeƒ jego organów stanowiàcych i wykonawczych. Dokonujemy przeglàdu funkcjonujàcych rozwiàzaƒ, pokazujàc, e samorzàdy nie stosujà w tej kwestii jednorodnych rozwiàzaƒ. Wa nym elementem tego rozdzia u sà prezentowane w za àcznikach przyk ady wielu rozwiàzaƒ obowiàzujàcych na szczeblu lokalnym, co w naszym zamyêle ma s u yç poznaniu i byç mo e naêladowaniu najlepszych polskich praktyk samorzàdowych. Majàc ÊwiadomoÊç, e partycypacja jest z jednej strony wypadkowà mo liwoêci, a z drugiej zdolnoêci i woli spo ecznoêci lokalnej, w nast pnym rozdziale prezentujemy wyniki badaƒ nad praktykà konsultacji spo ecznych w Polsce. Obraz przez nas przedstawiony nie mo e zostaç uznaç za optymistyczny. Poziom kapita u spo ecznego, którym dysponujemy jako spo eczeƒstwo, jest relatywnie niski w porównaniu z innymi spo eczeƒstwami europejskimi. Zastanawiajàc si nad zaanga owaniem ludzi w sprawy publiczne, za przyczyn niedostatecznego zaanga owania w mechanizmy wyborcze, a w dalszej kolejnoêci konsultacje spo eczne, mo emy tutaj uznaç niskie wskaêniki zaufania mi dzy ludêmi. Tez t potwierdzajà przytaczane w rozdziale wyniki badaƒ nad samorzàdami na Mazowszu. Brak wiary w intencje dzia ania w adzy publicznej dzia a jako demotywator na spo eczeƒstwo. Jak wynika z badaƒ, mechanizmy o charakterze konsultacyjnym sà stosowane w praktyce gmin i powiatów relatywnie cz sto. Wi kszoêç obj tych badaniem samorzàdów przeprowadza a konsultacje w ubieg ym roku lub w ciàgu ostatnich kilku lat. Mia y one przede wszystkim postaç spotkaƒ i debat publicznych bàdê indywidualnego przekazywania uwag (pocztà tradycyjnà lub elektronicznà). DoÊç cz sto sà w u yciu sondy internetowe, umieszczane na oficjalnych stronach jednostek. Charakterystyczne, e dla wielu samorzàdowców konsultacje spo eczne to w wi kszym stopniu mechanizm przysz oêci, a nie narz dzie bie- àcej pracy. Wniosek generalny, jaki si nasuwa, brzmi: w procesie tworzenia aktów prawa miejscowego konsultacje spo eczne sà wykorzystywane w niewielkim stopniu. 8 Kolejna cz Êç opracowania zosta a poêwi cona praktycznym aspektom konsultacji spo- ecznych. Punktem wyjêcia jest tu omówienie kluczowych zasad, okreêlajàcych warunki ich prowadzenia. Zgodnie z ustawowym zapisami sà to: pomocniczoêç, suwerennoêç stron, partnerstwo, efektywnoêç, uczciwa konkurencja i jawnoêç. Konsultacje prawa samorzàdowego to tak e okreêlona procedura. StaraliÊmy si metodycznie opisaç poszczególne jej fazy, aby czytelnicy mogli wykorzystaç ten materia jak swoisty przepis na dobrze realizowane konsultacje. Punktem wyjêcia jest zawsze dobre przeanalizowanie sytuacji poczàtkowej, tak aby w aêciwie wskazaç uczestników i dobraç odpowiednià form konsultacji. Prezentujemy tutaj klasyczne i nowoczesne postacie konsultacji spo ecznych, ilustrujàc to praktycznymi przyk adami. Takie formy, jak sonda deliberatywny czy inne interaktywne spotkania i debaty, zaczynajà powoli zadomawiaç si w polskiej rzeczywistoêci samorzàdowej. JednoczeÊnie przestrzegamy przed dzia aniami pozorujàcymi procedury demokratyczne. Mamy ÊwiadomoÊç, e brak autentyzmu, rzetelnoêci i wiarygodnoêci k adzie si cieniem na praktyce spo ecznej, powodujàc od o ony efekt apatii i biernoêci spo ecznej. W za àcznikach do rozdzia u dost pne na stronie znajdziecie Paƒstwo szereg rozwiàzaƒ, rekomendowanych przez nas jako dobre praktyki.

10 wst p Osobny fragment pracy poêwi camy zagadnieniu konsultacji spo ecznych w zarzàdzaniu rozwojem gospodarczym przez samorzàd terytorialny. Zdajemy sobie spraw, i dominowaç tu mo e myêlenie, wskazujàce na urz dników i przedsi biorców jako najbardziej uprawnionych do zajmowania si takimi sprawami. Sàdzimy, e to mylny poglàd. Trawestujàc znane powiedzenie, mo na powiedzieç: to materia zbyt wa na dla mieszkaƒców, aby powierzaç jà tylko profesjonalistom. Tak zwany czynnik spo eczny jest wa ny przy ró nych kluczowych rozstrzygni ciach, zawartych w strategii rozwoju lokalnego, studium i planie zagospodarowania przestrzennego czy bud ecie lokalnym. Decydowanie za nas i bez nas cz sto prowadzi na manowce rozwojowe, gdzie interesy i potrzeby spo ecznoêci rozchodzà si z intencjami decydentów. Kolejny fragment opracowania zawiera opis przyk adów dobrych praktyk w zakresie prowadzenia konsultacji spo ecznych w Wielkiej Brytanii i w Polsce. Odnoszà si one do regionalnego wymiaru ycia spo ecznego, a dotyczà doêwiadczeƒ Regionalnego Zgromadzenia Anglii Wschodniej oraz Agencji Rozwoju Anglii Wschodniej. Te instytucje sà ciekawymi przyk adami efektywnego i skutecznego prowadzenia konsultacji spo ecznych z mieszkaƒcami oraz partnerami spo ecznymi, jak organizacje spo eczne, w tym organizacje przedsi biorców. Cz sto prowadzi si je w bardzo skomplikowanych sprawach, jak transport, mieszkalnictwo, ochrona Êrodowiska, wykorzystanie energii czy odpady komunalne. Innego ciekawego doêwiadczenia dostarcza Londyn, który ze wzgl du na rozmiary mo e byç uwa any za Êrodowisko nieprzyjazne dla dzia aƒ partycypacyjnych. Mo e byç jednak inaczej. Preferowanymi formami jest przedk adanie partnerom spo ecznych projektów aktów prawnych oraz projektów planów strategii i rozwoju regionu. Polskie przyk ady równie dowodzà tego, e mo na podejmowaç próby konsultowania projektów prawa z nadziejà na ich pomyêlny fina. Przyk adami, które o tym Êwiadczà, sà konsultacje w kwestii ustaleƒ strategicznych Programu Wykonawczego dla Regionalnej Strategii Innowacji Województwa Âlàskiego na lata oraz procedura opracowywania Programu Wspó pracy Samorzàdu Województwa Mazowieckiego z Organizacjami Pozarzàdowymi oraz innymi podmiotami prowadzàcymi dzia alnoêç po ytku publicznego na lata Podajemy kolejne przyk ady z Radomia, województwa opolskiego i kujawsko-pomorskiego, Warszawy, Bydgoszczy i Torunia. Mimo pewnych ograniczeƒ dowodzà one, e je eli ze strony w adz i spo ecznoêci istnieje wola wspó dzia- ania, to mechanizm konsultacyjny mo e dzia aç ku zadowoleniu stron i ca ej spo ecznoêci. 9 Przygotowywanie niniejszego opracowania i realizacja projektu dostarczy y nam wiele satysfakcji i da y poczucie pe nienia misji, która polega na myêleniu i zach caniu do kreatywnego podejêcia przy tworzeniu warunków dla aktywnoêci obywatelskich we wspólnotach lokalnych. Zach camy do lektury i mamy nieskromnà nadziej, e niniejsza publikacja przybli y nas do realizacji tego celu. W imieniu autorów Andrzej Ferens

11 10 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym

12 Konsultacje spo eczne w samorzàdzie rozdzia 1 rozdzia 1 Konsultacje spo eczne w samorzàdzie. Normatywny model wspó pracy z przedstawicielami spo ecznoêci lokalnych 11

13 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym Wst p Niniejszy rozdzia jest poêwi cony zagadnieniu wspó dzia ania samorzàdu z ró norodnymi podmiotami, dzia ajàcymi w jego otoczeniu spo ecznym. W pierwszej cz Êci wyjaênione zostanà podstawowe poj cia oraz omówiona istotna rola konsultacji spo ecznych jako wa nego mechanizmu demokracji lokalnej. Ta kwestia jest istotna ze wzgl du ma wieloznacznoêç terminu i koniecznoêç wczeêniejszego okreêlenia, jak b dzie on rozumiany w dalszej cz Êci opracowania. Nast pnie przechodzimy do przeanalizowania kwestii zwiàzanej ze znaczeniem spo eczno-gospodarczym oraz korzyêciami, jakie p ynà z konsultacji spo ecznych. Kolejnym wa nym zagadnieniem jest omówienie podstaw prawnych tych konsultacji. Regulacje normatywne stanowiàce podstaw dla tego typu dzia- aƒ sà rozproszone w prawodawstwie krajowym i mi dzynarodowym. Zgodnie z naszà intencjà nie b dziemy si zajmowaç wszystkimi kwestiami normatywnymi zwiàzanymi z konsultacjami, ale jedynie tymi, które majà istotne znaczenie dla ich samorzàdowego wymiaru. Uporzàdkowanie tej wiedzy ma priorytetowe znaczenie dla rozumienia standardów i procedur prowadzenia konsultacji spo ecznych w samorzàdzie terytorialnym Podstawowe poj cia i rola konsultacji spo ecznych Konsultacje spo eczne organizowane sà w wielu krajach Europy i Êwiata. Prowadzi si je tam, gdzie zapadajà wa ne decyzje dotyczàce obywateli. Poni ej prezentujemy zestaw podstawowych poj ç stosowanych w tym obszarze. 12 Partycypacja spo eczna zwana tak e uczestnictwem obywatelskim. Punktem wyj- Êcia do myêlenia o partycypacji jest przekonanie, e udzia obywateli w zarzàdzaniu demokratycznym paƒstwem nie mo e sprowadzaç si wy àcznie do udzia u w wyborach 1. Jest to zespó dzia aƒ i metod uczestnictwa obywateli w okreêlaniu i rozwiàzywaniu ich w asnych problemów 2. Tworzà jà takie elementy, jak dobrowolna aktywnoêç podmiotów, ich odr bnoêç i samodzielnoêç (tak e normatywna) w realizowanym dzia aniu oraz przynajmniej minimalna zdolnoêç do wywierania wp ywu na istniejàcy stan spraw spo ecznych 3. Istnieje wiele odmian partycypacji, wyodr bnianych chocia by ze wzgl du na status prawny, zakres i zasi g oddzia ywania lub nowatorstwo stosowanych rozwiàzaƒ. Nie ka dy rodzaj dzia aƒ politycznych mo na nazwaç partycypacjà. Wyst puje ona pod postacià dzia aƒ jednostek i zbiorowoêci. Stopniowe i systematyczne wdra anie do praktyki jej ró nych form mo e sprzyjaç uczeniu si jej przez w adze publiczne (w tym samorzàdowe) oraz przez obywateli. Mo e ona wp ywaç na skuteczniejsze rozwiàzywanie rzeczywistych problemów spo ecznych, nie dopuszczaç do konfliktów spo ecznych, powodowaç wzrost aprobaty obywateli dla dzia aƒ podejmowanych przez organy w adzy. 1 ABC samorzàdu terytorialnego, Poradnik nie tylko dla radnych, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2006, rozdz. IX, s Ibidem. 3 Leksykon politologii, red. A. Antoszewski, R. Herbut, Atla 2, Wroc aw 1996, s. 281.

14 Konsultacje spo eczne w samorzàdzie rozdzia 1 Konsultacja termin pochodzàcy z j zyka aciƒskiego (consulto oznacza radz si ) 4. Wed ug s ownika j zyka polskiego jest to porada, udzielenie wskazówek, zasi ganie opinii, najcz Êciej u fachowców, specjalistów z jakiejê dziedziny 5. W potocznym u yciu s owo to mo e równie oznaczaç spotkanie, czasami mniej sformalizowanà narad grupy ekspertów poêwi conà jakiejê trudnej kwestii. Konsultacje spo eczne instytucja demokracji bezpoêredniej, polegajàca na wyra aniu przez cz onków zbiorowoêci opinii na temat przedstawionego jej zagadnienia. Konsultacje sà tak e jednà z metod dialogu obywatelskiego. Jest to proces informowania i zasi gania opinii obywateli podczas podejmowania najwa niejszych decyzji dotyczàcych m. in. wa nych aktów prawnych, planowanych inwestycji oraz innych istotnych przedsi wzi ç. Konsultacje inicjowane sà zarówno przez przedstawicieli w adz rzàdowych bàdê samorzàdowych, jak i przez podmioty spo eczne, a uczestniczyç w nich mogà pojedynczy obywatele, reprezentujàce ich instytucje i organizacje pozarzàdowe oraz specjaliêci i eksperci zewn trzni. Konsultacje spo eczne powinny byç nieod àcznà sk adowà partycypacji obywatelskiej. JeÊli konsultacje spo eczne: a) nie rozwiàza y rzeczywistych problemów spo ecznych, b) spowodowa y narastanie konfliktów spo ecznych, w tym sporów na styku urzàd mieszkaƒcy, c) nie wywo a y wzrostu aprobaty obywateli dla dzia aƒ samorzàdu, mo na uznaç, e nie spe ni y swej roli i sta y si jedynie narz dziem jednokierunkowego informowania o zamierzeniach samorzàdu. Niejednokrotnie obie strony pozorujà dzia ania konsultacyjne. Mo e dojêç wtedy do eskalacji konfliktu, a w przysz oêci, przy kolejnych pseudokonsultacjach rozczarowani mieszkaƒcy mogà ze zdwojonà si à walczyç z urz dem. Zamieszczony na nast pnej stronie schemat skutecznej partycypacji pokazuje, e podstaw ka dego uczestnictwa obywatelskiego stanowi informacja. Aby uzyskaç efekt spo- ecznego zaanga owania, samorzàd powinien dobrze informowaç mieszkaƒców. W adza jest dzisiaj zobowiàzana (np. poprzez normatywnie zdefiniowane obowiàzki, zawarte chocia by w ustawach o dost pie do informacji publicznej czy o udost pnianiu informacji o Êrodowisku i jego ochronie, udziale spo eczeƒstwa w ochronie Êrodowiska oraz o ocenach oddzia ywania na Êrodowisko) do udzielania informacji poprzez odpowiednie formy i procedury. Chodzi o pe nà jawnoêç, przejrzystoêç oraz czytelnoêç komunikatu. 13 Nierzadko obywatele odruchowo wyra ajà swój sprzeciw i stajà w opozycji do w adzy. W ka dej takiej sytuacji nale y uznaç, i pierwszà reakcjà mo e byç sprzeciw i e mo e sie on pojawiç prawie zawsze! Jest to naturalne zachowanie, z regu y interpretowane jako reakcja obronna na zmian. W takim momencie trudno przeciwstawiç si czemuê nowemu w taki sposób, aby nie prowadzi o to do eskalacji konfliktu z osobami czy grupami. 4 S ownik wyrazów obcych, red. J. Tokarski, PWN, Warszawa 1980, s Ma y s ownik j zyka polskiego, wydanie nowe, red. tomu E. Soból, PWN, Warszawa 2000, s. 351.

15 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym Nale y podjàç starania, majàce na celu zminimalizowanie negatywnych skutków tego mechanizmu i dà yç do porozumienia, na przyk ad poprzez profesjonalnie przygotowanych mediatorów czy facylitatorów. Dobrà praktykà powinien byç udzia takich osób w organizacji i w samym procesie konsultacji. Rys. 1. Kroki w rozwoju zasad obywatelskiego uczestnictwa Partycypacja obywatelska Szczyt Krok IV Krok III SAMOZARZÑDZANIE Obywatele aktywnie uczestniczà w za atwianiu swoich spraw PARTNERSTWO Obywatele razem z w adzami KONSULTACJE W adza wys uchuje obywateli Brak partycypacji Krok II Krok I Podstawa ODPOWIEDZI W adza wyjaênia obywatelom OPOZYCJA Obywatele wyra ajà sprzeciw INFORMACJA W adza mówi do obywateli 14 èród o: ABC samorzàdu terytorialnego, Poradnik nie tylko dla radnych, FRDL, rozdz. IX, s.124. Wszystkie cztery pokazane powy ej kroki ilustrujà coê, co mo na nazwaç stopniowalno- Êcià partycypacji spo ecznej. Umownie rozpoczyna si ona tam, gdzie w adze przed podj ciem decyzji konsultujà rozwiàzanie problemów z mieszkaƒcami. JednoczeÊnie powinniêmy pami taç, i b dàce przedmiotem naszego zainteresowania konsultacje spo eczne nie zast pujà demokratycznych mechanizmów wyborczych, ale agodzà ich niedoskona oêç i mogà skutecznie prowadziç do dzia aƒ akceptowanych przez maksy-

16 Konsultacje spo eczne w samorzàdzie rozdzia 1 malnie du à cz Êç spo ecznoêci. Partycypacja zawiera bogaty wachlarz technik i metod, dzi ki którym potrafi jednaç ludzi, roz adowaç spory i konflikty. Z tego powodu nale y sobie yczyç, aby wpisa y si one na sta e w praktyk dzia ania instytucji samorzàdowych. Warto równie dokonaç wa nego rozró nienia mi dzy wieloma metodami szeroko rozumianej partycypacji obywatelskiej. Wymagajà one uporzàdkowania i pewnego rozgraniczenia. Na poczàtek dokonajmy rozró nienia, podajàc trzy podstawowe formy 6 : Informowanie relacja jednokierunkowa administracja informuje jedynie o treêci decyzji lub procedurach, odnoszàcych si do potrzeb i interesów obywateli. Ma ono form biernà (pasywne zapewnienie dost pu do informacji zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej czy na stronie internetowej urz du) lub czynnà (promocja, spotkania, wyk ady, prezentacje). Nale y pami taç, e ten moment budzi spore kontrowersje, bowiem ró ni autorzy ró nie okreêlajà zasi g tej relacji. Konsultowanie relacja dwustronna administracja proponuje rozwiàzania i zbiera opinie na ich temat. Proces jest roz o ony w czasie. Najpierw podaje si informacje o proponowanych rozwiàzaniach, potem zbiera si poglàdy na ich temat. Konsultacje mo na przeprowadzaç w sposób bierny albo czynny. Wspó decydowanie ma na celu tworzenie autentycznego partnerstwa w poszukiwaniu optymalnych rozwiàzaƒ. Strony wspólnie definiujà problemy i szukajà dobrych wariantów post powania. Komunikacja ma charakter równoczesny. Proces projektowania rozwiàzaƒ i ich konsultowania nast puje jednoczeênie. Uznaje si zasad partnerstwa jako podstaw wzajemnych relacji administracji i obywateli. Wspó decydowanie nie powinno opieraç si na zale noêciach typu hierarchicznego i w aênie tym ró ni si ono od innych form. Oznacza ono delegowanie cz Êci uprawnieƒ na rzecz partnerów, a w pe nej formule nadaje moc wià àcà uzgodnionym rozwiàzaniom. W polskim yciu publicznym powy sze trzy formy komunikacji i udzia u obywateli obecne sà w ró nym stopniu. W praktyce administracyjnej zdecydowanie najcz Êciej wyst pujà procedury informowania. O wiele mniej popularne sà ró norodne postacie konsultacji spo ecznych, a ju zdecydowanie najrzadziej pojawiajà si formy wspó decydowania. W ostatnim czasie obserwujemy jednak tendencj do ich popularyzacji w formie tworzonych partnerstw na rzecz rozwoju lokalnego (Lokalne Grupy Dzia ania w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata lub Partnerstwa na Rzecz Zatrudnienia i SpójnoÊci Spo ecznej w ramach Programu Operacyjnego Kapita Ludzki ). Szczególnà formà partycypacji sà referenda lokalne. Z analizy praktyki spo ecznej wiadomo, i najcz Êciej sà one wykorzystywane w procedurach odwo ywania organów samorzàdowych, a niestety marginalnie w celu rozstrzygania o wa nych sprawach spo ecznoêci lokalnych. Powodem tego sà z jednej strony trudnoêci w osiàganiu wymaganej frekwencji 15 6 D. D ugosz, J. J. Wygnaƒski, Obywatele wspó decydujà. Przewodnik po partycypacji spo ecznej, Stowarzyszenie na rzecz Forum Inicjatyw Pozarzàdowych, Warszawa 2005, s. 23. Publikacja dost pna w formie elektronicznej pod adresem internetowym:

17 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym i zwiàzane z tym obawy o efektywnoêç mechanizmu. W ostatnim czasie ujawnia si równie ponadlokalny kontekst takich procedur, gdy opinia wspólnot lokalnych jest sprzeczna z dzia aniami w adz centralnych (na przyk ad referendum z 27 wrzeênia 2009 roku w sprawie budowy odkrywkowej kopalni w gla brunatnego na terenie szeêciu gmin województwa dolnoêlàskiego) 7. Ka dy sposób praktykowania partycypacji ma w aêciwe dla siebie zastosowanie, w pewnej mierze zale ne od sytuacji. JednoczeÊnie nale y pami taç o tym, i nie wszystkie kwestie wymagajà takiego post powania. Mo na takim sposobem doprowadziç do swoistej inflacji tej procedury, jeêli b dzie si jà nagminnie stosowaç przy rozwiàzywaniu ka dego dostrze onego problemu. Nale y równie unikaç sprowadzania partycypacji jedynie do jednostronnego komunikowania si z mieszkaƒcami. Pami tajmy e o tym, co uda o si partycypacyjnie uzgodniç, trzeba te rzetelnie poinformowaç wszystkich zainteresowanych Znaczenie i korzyêci spo eczno-gospodarcze konsultacji spo ecznych Konsultacje spo eczne to nieunikniony i post pujàcy proces w spo eczeƒstwie demokratycznym, w którym przedstawiciele w adz (ka dego szczebla: od lokalnych po centralne) przedstawiajà obywatelom swoje plany, dotyczàce np. aktów prawnych (ich zmiany lub uchwalania nowych), inwestycji lub innych przedsi wzi ç, które b dà mia y wp yw na ich prac i ycie codzienne. Nie ograniczajà si jednak tylko do prezentacji planów, ale tak- e mobilizujà do wys uchania opinii na ich temat, ich modyfikowania i informowania o ostatecznych decyzjach. Coraz cz Êciej prowadzi si je nowoczesnymi metodami mediacyjnymi oraz technikami multimedialnymi. Konsultacje majà ogromne oddzia ywanie, a ÊwiadomoÊç obywateli o skali wp ywu, jaki majà przekazane przez nich sugestie na otoczenie, w którym funkcjonujà, coraz cz Êciej sk ania ich do aktywnego w nich udzia u. Liczne programy prowadzone przez organizacje pozarzàdowe na temat aktywnej partycypacji przybli ajà ten temat obywatelom, ukazujàc metody i sposoby wp ywania na w adze. 16 Dobrze przeprowadzone konsultacje zapewniajà aktywne uczestnictwo wszystkich zainteresowanych stron, nawet tych konfliktogennych. Czy jest to jedyna korzyêç, jaka mo e byç tutaj osiàgni ta? Zapewne nie. W poni szej tabeli prezentujemy rejestr pozytywów, który stanowi odpowiedê na pytanie o celowoêç prowadzenia konsultacji. JednoczeÊnie dla swoiêcie rozumianej równowagi przedstawiamy trudnoêci, jakie mogà si ujawniç w trakcie zasi gania opinii obywateli. Spis ten zapewne nie jest wyczerpujàcy, ale wiedza o tych trudnoêciach mo e byç praktycznà wskazówkà w przygotowywaniu optymalnych rozwiàzaƒ przez samorzàdowców i ich partnerów. 7 Szczegó y na stronie 8 D. D ugosz, J. J. Wygnaƒski, Obywatele wspó decydujà, op. cit.

18 Konsultacje spo eczne w samorzàdzie rozdzia 1 Tabela 1. TrudnoÊci i korzyêci w stosowaniu konsultacji TrudnoÊci podczas konsultacji Konsultacje nie zawsze dajà jasnà odpowiedê na wszystkie zg oszone w ich trakcie problemy. Przy podejmowaniu decyzji o sposobie rozwiàzania problemu trudno czasem okreêliç, co jest przyczynà problemu, a co jego skutkiem. Mo e to prowadziç do b dów w planowaniu dzia aƒ. Dajà zbyt du o mo liwoêci rozwiàzaƒ danego problemu, powodujà przewlek oêç procedur i mogà rodziç kolejne spory i konflikty mi dzy grupami interesów. Mogà pojawiaç si dzia ania pozorne ze strony w adzy i samych obywateli. Pseudokonsultacje powodujà zaognienie si konfliktów i powstanie nowych problemów. Podczas konsultacji ujawnia si konkurencyjnoêç celów trudno zaspokoiç interesy jednej grupy, nie naruszajàc interesów innej. Trudno jest wypracowaç jednoznaczny kompromis. Z e przygotowanie celów i metod konsultacji, przypadkowoêç priorytetów i wariantów decyzyjnych rozmywa odpowiedzialnoêç. Prowadzenie konsultacji spo ecznych, ich poprawne przygotowanie i przemy- Êlenie zastosowanych metod oraz kana- ów przep ywu informacji wymaga od prowadzàcych zaanga owania mnóstwa czasu i energii. KorzyÊci z konsultacji Tworzà pozytywny klimat wokó proponowanych dzia aƒ. U atwiajà przeprowadzenie przedsi wzi ç bez zak óceƒ i w terminie, co zmniejsza koszty ponoszone przez wszystkie zainteresowane strony. Sprzyjajà osiàgni ciu zamierzonych przez urzàd celów, zapobiegajàc powstawaniu punktów zapalnych pomi dzy urz dem a grupami interesu oraz mieszkaƒcami. Konsultacje wzmacniajà pozytywny wizerunek urz du, jako w adzy dzielàcej si decyzyjnoêcià oraz sprzyjajà wypracowaniu partnerskich relacji z mieszkaƒcami lub organizacjami pozarzàdowymi. Konsultacje ukazujà problem w szerszym kontekêcie z wielu punktów widzenia oraz poszerzajà spektrum poruszanych zagadnieƒ. Konsultacje dostarczajà informacji o nowych problemach, o nowych trudnych sytuacjach, których urz dnicy mogà cz sto nie dostrzegaç. Dajà nowy punkt widzenia do rozwiàzania danego problemu dla wszystkich zaanga owanych stron. Konsultacje cz sto przyczyniajà si do podj cia prób rozwiàzania problemu przez wszystkie zainteresowane strony. 17

19 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym Konsultacje sà cz sto wymagane przez prawo i ich udane przeprowadzenie umo liwia dost p np. do Êrodków zewn trznych (jak strategie, program rewitalizacji). Ich uzyskanie powoduje z kolei wzrost poziomu spo eczno-gospodarczego rozwoju gminy. S u à wypracowaniu konkretnych rozwiàzaƒ. Generujà nowe pomys y, powodujà wzrost zaanga owania uczestników i ich kreatywnoêç. Prawie zawsze przynoszà wymierne korzyêci dla samorzàdu. Skuteczne konsultacje inspirujà u ytkowników i stanowià dope nienie planów w adz. Konsultacje przyczyniajà si do poznania oczekiwaƒ partnerów spo ecznych, diagnozowania barier we wzajemnej komunikacji i zaproponowania rekomendacji zmierzajàcych do ich usuni cia. èród o: opracowanie w asne. JeÊli mamy ÊwiadomoÊç trudnoêci, jakie mogà si ujawniç, potrafimy lepiej zaplanowaç nasze dzia ania. K adàc nacisk na to, jakie korzyêci p ynà z konsultacji, jesteêmy w stanie przekonaç wàtpiàcych i lepiej ich zmotywowaç do kooperacji. Wykorzystujmy wi c zamieszczone powy ej argumenty w sposób aktywny i twórczy Podstawy prawne konsultacji spo ecznych 18 Jednà z bardzo wa nych kwestii, jakie pojawiajà si w praktycznym aspekcie inicjowania i prowadzenia dzia aƒ konsultacyjnych, jest ich formalne oraz nieformalne uregulowanie. OkolicznoÊç ta jest o tyle istotna, e podmioty interesujàcych nas procedur dzia ajà w przestrzeni administracyjnej, gdzie obowiàzujà dosyç Êcis e regu y post powania. Poni ej dokonamy generalnego przeglàdu regulacji normatywnych, aby u atwiç u ytkownikom poradnika obracanie si w Êwiecie formalnych standardów odnoszàcych si do tej sfery. Zastrzegamy jednoczeênie, i nie ma on wyczerpujàcego charakteru. Zaczniemy od standardów europejskich, przejdziemy przez szczebel krajowy, a zakoƒczymy na rozwiàzaniach samorzàdowych jako domykajàcych t swoistà, wielostopniowà drabink.

20 Konsultacje spo eczne w samorzàdzie rozdzia Regulacje europejskie Regulacje Rady Europy Jednym z podstawowych aktów prawnych, regulujàcych udzia mieszkaƒców w yciu publicznym, jest Europejska Karta Samorzàdu Lokalnego (dalej: EKSL), uchwalona przez Sta à Konferencj Gmin i Regionów Rady Europy 15 paêdziernika 1985 roku. Polska ratyfikowa a jà 26 kwietnia 1993 roku, w àczajàc jà do polskiego porzàdku prawnego i czyniàc êród em powszechnie obowiàzujàcego i bezpoêrednio stosowanego prawa 9. Konwencja ta wyraênie wyrasta z ducha demokracji i obywatelskoêci jako kluczowych wartoêci ideowych adu europejskiego. Potwierdza to zapis w preambule, mówiàcy, i prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi jest jednà z demokratycznych zasad, wspólnych dla wszystkich paƒstw cz onkowskich Rady Europy. W tym sensie samorzàd jest narz dziem instytucjà s u àca partycypacyjnemu zarzàdzaniu sprawami publicznymi na szczeblu lokalnym. Zgodnie z zasadà subsydiarnoêci walorem samozarzàdzania ma byç fakt, i odbywa si ono w bezpoêredniej bliskoêci mieszkaƒców. Zasadniczà rol majà tu do odegrania samorzàdowe organy stanowiàce. JednoczeÊnie Karta uznaje mo liwoêç odwo ania si do zgromadzeƒ obywateli, referendum lub ka dej innej formy bezpoêredniego uczestnictwa obywateli, jeêli ustawa dopuszcza takie rozwiàzanie (art. 3). Z punktu widzenia konsultacji wa ny jest fakt, e EKSL mówi o nich wprost w trzech sytuacjach: 1) sà one procedurà wymaganà przy ka dej zmianie granic spo ecznoêci lokalnej, je eli dopuszcza to ustawa krajowa w drodze referendum (art. 5); 2) spo ecznoêci lokalne powinny byç konsultowane zawsze, gdy jest to mo liwe, we w aêciwym czasie i trybie, w przypadku opracowywania planów oraz podejmowania decyzji w kwestiach bezpoêrednio ich dotyczàcych (art. 4, ust. 6); 3) spo ecznoêci lokalne powinny byç konsultowane, w odpowiednim trybie, w zakresie form przyznania im zasobów pochodzàcych z redystrybucji dochodów (art. 9, ust. 6). Unormowania EKSL majà charakter ramowy i zapewne te postulatywny. Odsy ajà one nas do rozwiàzaƒ regulowanych prawem poszczególnych paƒstw, które mogà, choç oczywiêcie nie muszà okreêlaç szczegó owo np. przedmiotu czy formy konsultacji. Warto w tym miejscu dodaç, e Rada Europy przyj a tak e wiele innych konwencji, adresowanych do wybranych grup spo ecznych zagro onych marginalizacjà, jak np. Karta Uczestnictwa M odych w yciu Lokalnym i Regionalnym (z 1992 roku, zmodyfikowana w 2003) czy Europejska Konwencja Udzia u Cudzoziemców w Lokalnym yciu Publicznym (z 1992 roku). W polskich warunkach zapisy EKSL wdra ane sà poprzez rozwiàzania zawarte w Konstytucji i ustawodawstwie zwyk ym Dz. U. 1994, nr 124, poz. 607.

21 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym Zasady i standardy Unii Europejskiej Unia Europejska, b dàc bardzo z o onà siatkà instytucji i relacji, stosuje w praktyce wiele zró nicowanych procedur konsultacyjnych. Nie sposób ich tutaj nawet wymieniaç, bo takie zestawienie by oby przypadkowe i powierzchowne. Warto skoncentrowaç si na regulacjach, które majà najwi ksze znaczenie dla instytucji unijnych. Nale y do nich zaliczyç postanowienia Komisji Europejskiej, która 11 grudnia 2002 roku ustali a ogólne zasady i standardy konsultacji publicznych 10. Nadrz dnym celem tych rozwiàzaƒ by o przede wszystkim pog bienie otwartoêci i dost pu do instytucji unijnych. Podstawowe zasady ustalone przez Komisj to: uczestnictwo, otwartoêç i odpowiedzialnoêç, efektywnoêç, spójnoêç. Za minimalne standardy prowadzenia konsultacji uznane zosta y mi dzy innymi: dost p do informacji dotyczàcych procesu konsultacji, zapewnienie wszystkim zainteresowanym dost pu do procesu konsultacji, odpowiedni czas na zg aszanie uwag i opinii (8 tygodni na uwagi pisemne i minimum 20 dni na zaproszenie na publiczne spotkanie). Powy sze zasady i standardy obowiàzujà od 1 stycznia 2003 roku i dotyczà wszystkich inicjatyw Komisji. Za podmioty instytucjonalizujàce mechanizmy konsultacyjne uwa ane sà przede wszystkim Komitet Regionów oraz Komitet Ekonomiczno-Spo eczny. Sta y si one przyk adem do naêladowania dla innych krajów i urz dów. Regulacje prawa wspólnotowego dotyczàce partycypacji i dost pu do informacji 20 Udzia spo eczeƒstwa w decyzjach zosta szczególnie szeroko okreêlony w unijnych regulacjach dotyczàcych ochrony Êrodowiska. Najwa niejszym dokumentem, który w sposób bezpoêredni i obszerny porusza kwestie udzia u spo eczeƒstwa w podejmowaniu decyzji dotyczàcych Êrodowiska, jest Konwencja o Dost pie do Informacji, Udziale Spo- eczeƒstwa w Podejmowaniu Decyzji oraz Dost pie do SprawiedliwoÊci w Sprawach Ârodowiska (Konwencja z Aarhus) 11. Jest ona aktem Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ, podpisanym przez Wspólnot Europejskà 25 czerwca 1998 roku i zatwierdzonym decyzjà Rady 2005/370/WE, która wesz a w ycie z dniem 30 paêdziernika 2001 roku. 10 Towards a reinforced culture of consultation and dialogue General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission, COM (2002) 704, wersja ostateczna, dost pna na stronie: 11 Dz. U. 2003, nr 78, poz. 706.

22 Konsultacje spo eczne w samorzàdzie rozdzia 1 W zakresie udzia u spo eczeƒstwa konwencja przynosi nowe normy w odniesieniu do przejrzystoêci decyzji administracyjnych oraz udzia u obywateli w procesie podejmowania decyzji. Wzmacnia prawo do uczestnictwa spo eczeƒstwa w podejmowanych decyzjach dotyczàcych planów i zezwoleƒ o du ym znaczeniu dla Êrodowiska. Ponadto reguluje niektóre formy udzia u spo eczeƒstwa w przygotowywaniu planów, programów i polityki majàcej znaczenie dla Êrodowiska oraz tworzeniu norm prawnych odnoszàcych si do Êrodowiska. Konwencja okreêla tak e sposób, w jaki nale y zapewniç udzia spo eczeƒstwa w tych procedurach. W legislacji unijnej obowiàzujà liczne dyrektywy regulujàce kwestie konsultacji. Zasadniczà rol spe nia tu Dyrektywa 2003/35, przyj ta w celu zapewnienia zgodnoêci z postanowieniami drugiego i trzeciego filaru konwencji z Aarhus. Wprowadza ona obowiàzek zapewnienia udzia u spo eczeƒstwa w procedurach tworzenia planów i programów przewidzianych w innych dyrektywach 12. Wa nà rol dope niajàcà w wysi kach na rzecz budowania rozwiàzaƒ propartycypacyjnych w spe niajà te inne dokumenty diagnostyczno- -prognostyczne UE, jak chocia by Bia a Ksi ga European Governance (COM 428) z 2001 roku Prawodawstwo polskie Jak ju wy ej wspominaliêmy, polskie prawodawstwo dopiero wprowadza rozwiàzania dotyczàce partycypacji spo ecznej. Nie najlepiej Êwiadczy o jakoêci tych unormowaƒ fakt, e mamy tu do czynienia z wieloma istotnymi deficytami, do których nale y na przyk ad brak definicji i szczegó owych rozstrzygni ç w kwestii konsultacji spo ecznych. Sytuacja taka nie oznacza, e instytucja ta jest w ogóle nieobecna w rodzimym ustawodawstwie. Polskie wytyczne w zakresie konsultacji spo ecznych sà rozsiane po ró nych ustawach, rozporzàdzeniach i innych przepisach. Taki stan rzeczy nie u atwia poruszania si w tym obszarze. Z obserwacji praktyki wynika, e wi kszoêç urz dów stara si w sposób w miar profesjonalny korzystaç z dost pnych regulacji. Wskazuje na to mi dzy innymi analiza materia ów informacyjno-konsultacyjnych, przygotowywanych przez urz dy samorzàdowe. Podstawà prawnà do przeprowadzania konsultacji spo ecznych, dyskusji publicznych i w àczania spo eczeƒstwa w podejmowanie decyzji sà: Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku. WspominaliÊmy ju wczeêniej, e nie znajdziemy w niej regulacji odnoszàcej si do szczególnej formy partycypacji, jakà sà konsultacje spo eczne. W sposób poêredni mo na wywodziç t instytucj z wielu, ogólnych zasad konstytucyjnych, które Dà àc do zapewnienia zgodnoêci prawa UE z konwencjà z Aarhus, uchwalono rozporzàdzenie (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 wrzeênia 2006 roku w sprawie zastosowania postanowieƒ Konwencji z Aarhus o dost pie do informacji, udziale spo eczeƒstwa w podejmowaniu decyzji oraz dost pie do sprawiedliwoêci w sprawach dotyczàcych Êrodowiska do instytucji i organów Wspólnoty. 13 Zob. European Governance. A white paper:

23 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym okreêlajàc podstawowy kierunek rozwiàzania danej kwestii, odsy ajà unormowanie szczegó ów do ustawy zwyk ej 14. Za takie kierunkowe zasady nale y uznaç mi dzy innymi: 1. zasad demokratycznego paƒstwa prawnego, zak adajàcà mi dzy innymi (wspó )decydowanie obywateli, poprzez szeroki wachlarz rozwiàzaƒ instytucjonalnych i proceduralnych, o formie i treêci rozstrzygni ç w adzy publicznej (art. 2); 2. zasad dialogu spo ecznego jako podstawy dla ró nych form i metod wspó pracy mi dzy partnerami spo ecznymi, przez których rozumie si zwiàzki zawodowe, organizacje spo eczno-zawodowe rolników, organizacje pracodawców, organizacje pozarzàdowe, samorzàdy czy koêcio y (preambu a konstytucji); 3. zasad spo ecznej gospodarki rynkowej jako podstawy systemu ekonomicznego Rzeczypospolitej, opierajàcego si na wolnoêci dzia alnoêci gospodarczej, w asnoêci prywatnej oraz solidarnoêci, dialogu i wspó pracy partnerów spo ecznych (art. 20); 4. zasad pomocniczoêci jako elementu umacniajàcego uprawnienia obywateli i ich wspólnot poprzez zapewnianie im pierwszeƒstwa w rozwiàzywaniu problemów spo ecznych (preambu a i rozdz. VII po- Êwi cony samorzàdowi terytorialnemu). 22 Katalog zasad, które mo na przywo aç w tej sytuacji, jest bardzo obszerny i zapewne nie pope nilibyêmy b du, gdybyêmy chcieli go uzupe niç np. o zasad suwerennoêci narodu, samorzàdnoêci czy spo eczeƒstwa obywatelskiego. Patrzàc z perspektywy procedur konsultacyjnych, czyli kwestii wp ywu spo eczeƒstwa na kszta towanie polityki publicznej, nale y podkreêliç szczególne, a mo e nawet najwa niejsze znaczenie zasady praw i wolnoêci obywatelskich. Analiza jej treêci jest istotna dla ró norodnych aspektów omawianego przez nas zagadnienia. Tym, które w najwi kszym stopniu mo na uznaç za powiàzany z analizowanà przez nas materià, jest prawo do informacji: nale y je traktowaç jako znaczàcà przes ank efektywnoêci ró norodnych mechanizmów partycypacji a tym samym demokracji. Dlatego wa ne sà rozstrzygni cia, zawarte w rozdziale II Konstytucji poêwi conym wolnoêciom, prawom i obowiàzkom cz owieka i obywatela. Zapisy artyku ów 54 (ust. 1), 61 (ust. 1) i 74 (ust. 3) Konstytucji w sposób jednoznaczny potwierdzajà prawo obywatela do uzyskiwania, a tak e rozpowszechniania informacji. Szczególnie wa ne sà rozwiàzania zawarte w artykule 61, przyznajàce obywatelowi prawo do uzyskania informacji o dzia alnoêci organów w adzy publicznej oraz osób pe niàcych funkcje publiczne. Obejmuje ono tym samym uzyskiwanie informacji o dzia alnoêci samorzàdu terytorialnego, innych postaci samorzàdu, a tak e innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonujà one zadania w adzy publicznej i gospo- 14 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wyk adu, Liber, Warszawa 2000, s. 42.

24 Konsultacje spo eczne w samorzàdzie rozdzia 1 darujà mieniem komunalnym lub majàtkiem Skarbu Paƒstwa. Uprawnienia te materializujà si poprzez dost p do dokumentów oraz wst p na posiedzenia kolegialnych organów w adzy publicznej, pochodzàcych z powszechnych wyborów, z mo liwoêcià rejestracji dêwi ku i obrazu. W sposób szczególny w Konstytucji podkreêlono powy sze prawo w odniesieniu do informacji o stanie i ochronie Êrodowiska. W analizowanym kontekêcie nale y te przywo aç zapisy artyku u 63 mówiàcego o prawie do sk adania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, w asnym lub innej osoby za jej zgodà do organów w adzy publicznej oraz do organizacji i instytucji spo ecznych w zwiàzku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. W rozpowszechnionym przekonaniu instytucja konsultacji tak e mo e byç wykorzystywana do takich celów. Ten fragment rozwa aƒ dotyczàcych regulacji konstytucyjnej mo na krótko podsumowaç: mimo braku bezpoêrednich zapisów dotyczàcych konsultacji, tworzà one normatywne podstawy dla ich stosowania w praktyce spo ecznej. JednoczeÊnie sà one prawnie wià- àce dla wszystkich organów w adzy publicznej. Detalizacja tych zasad nast puje na poziomie ustawodawstwa zwyk ego. I tak dzieje si faktycznie w przypadku normatywnej regulacji zagadnienia konsultacji. Tutaj nale y wskazaç na nast pujàce akty prawa: Ustawy samorzàdowe. W pewnym zakresie mo na umieêciç te rozwiàzania normatywne w jednym punkcie, gdy wszystkie (ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorzàdzie gminnym oraz dwie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorzàdzie powiatowym i samorzàdzie województwa) przewidujà mo liwoêç przeprowadzania konsultacji spo ecznych, proponujàc w tej materii bliêniacze sformu owania. I tak ustawa o samorzàdzie gminnym w artykule 5a stanowi, e: 1. W wypadkach przewidzianych ustawà oraz w innych sprawach wa nych dla gminy na jej terytorium mogà byç przeprowadzane konsultacje z mieszkaƒcami gminy. 2. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkaƒcami gminy okreêla uchwa a rady gminy. 23 Z kolei ustawa o samorzàdzie powiatowym w artykule 3d przewiduje, e: 1. W przypadkach przewidzianych ustawà oraz w innych sprawach wa nych dla powiatu na jego terytorium mogà byç przeprowadzane konsultacje z mieszkaƒcami powiatu. 2. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkaƒcami powiatu okreêla uchwa a rady powiatu.

25 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym Ustawa o samorzàdzie województwa w artykule 10a stanowi, e: 1. W przypadkach przewidzianych ustawà oraz w innych sprawach wa nych dla województwa na jego terytorium mogà byç przeprowadzane konsultacje z mieszkaƒcami województwa. 2. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkaƒcami województwa okreêla uchwa a sejmiku województwa. Konsultacje spo eczne wyst pujàce na wszystkich stopniach samorzàdu terytorialnego mogà mieç charakter obowiàzkowy (obligatoryjny) lub nieobowiàzkowy (fakultatywny). Pierwsze sà zwiàzane z przypadkami ÊciÊle przewidzianymi ustawà, drugie dotyczà wa nych, choç nieoznaczonych spraw. Dwie ustawy (o samorzàdzie gminnym i powiatowym) wymieniajà kwestie, w których przeprowadzenie konsultacji jest obowiàzkowe. Ustawa o samorzàdzie województwa nie stanowi o takich sytuacjach. Ustawa o samorzàdzie gminnym przewiduje konsultacje obligatoryjne w zakresie: a. tworzenia, àczenia, dzielenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic, b. nadawania gminie lub miejscowoêci statusu miasta i ustalania jego granic, c. ustalania i zmiany nazwy gmin oraz siedziby ich w adz, d. tworzenia jednostki pomocniczej. Ustawa o samorzàdzie powiatowym przewiduje konsultacje obligatoryjne w zakresie: a. tworzenia, àczenia, podzia u i znoszenia powiatów oraz ustalania ich granic, b. ustalania i zmieniania nazwy powiatów oraz siedzib ich w adz. 24 Zagadnieniu konsultacji samorzàdowych towarzyszy wiele zró nicowanych stanowisk i powa nych kontrowersji zawartych w literaturze przedmiotu 15. Toczy si mi dzy innymi debata, czy jest to uprawnienie spo ecznoêci lokalnej, czy jej obowiàzek. Skoro przepisy adnej z ustaw samorzàdowych nie definiujà poj cia sprawa wa na, jak nale y je interpretowaç? Jak powinny byç zdefiniowane warunki techniczne i organizacyjne, aby konsultacje mia y autentyczny charakter? Jaki zakres swobody w ustalaniu trybu i zasad przeprowadzania konsultacji z mieszkaƒcami gminy, powiatu czy województwa powinien mieç organ samorzàdowy? W naszym opracowaniu nie jesteêmy w stanie objaêniç wszelkich kwestii a nadto rozstrzygaç pojawiajàcych si wàtpliwoêci. Tutaj odsy amy do wielu szczegó owych opracowaƒ odnoszàcych si do tej materii, które zamieszczamy w bibliografii. 15 Por. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Màczyƒski, S. P a ek, Komentarz do ustawy o samorzàdzie gminnym, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 57 i n.

26 Konsultacje spo eczne w samorzàdzie rozdzia 1 SpoÊród innych wa nych regulacji prawnych, tworzàcych otoczenie normatywne dla konsultacji spo ecznych, nale y wymieniç nast pujàce: Ustawa o dzia alnoêci po ytku publicznego i o wolontariacie z dnia 24 kwietnia 2003 roku (Dz. U. nr 96, poz. 873 z póên. zm.). Regulujàc sfer relacji mi dzy administracjà publicznà a organizacjami spo ecznymi i mówiàc w artykule 5 o formach wspó pracy, wyró nia ona konsultacje jako jednà z zasadniczych jej postaci, nakazujàc organom administracji publicznej, prowadzàcym dzia alnoêç w sferze zadaƒ publicznych, obowiàzek konsultowania projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczàcych dzia alnoêci statutowej tych e organizacji. Taki sam obowiàzek dotyczy konsultowania projektów aktów normatywnych ze sfery zadaƒ publicznych z radami dzia alnoêci po ytku publicznego, w przypadku ich utworzenia przez w aêciwe jednostki samorzàdu terytorialnego. Tym celom majà tak e s u yç wspólne zespo y o charakterze doradczym i inicjatywnym, z o one z przedstawicieli organizacji pozarzàdowych, podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy, oraz przedstawicieli w aêciwych organów administracji. Organy stanowiàce jednostek samorzàdu terytorialnego zosta y zobowiàzane do okreêlenia, w drodze uchwa, szczegó owego sposobu konsultowania z radami dzia alnoêci po- ytku publicznego lub organizacjami pozarzàdowymi i podmiotami z art. 3 ust. 3 projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczàcych dzia alnoêci statutowej tych organizacji. Podobne, choç nie to same rozwiàzania mogà byç wykorzystywane w praktyce organów administracji rzàdowej, które mogà w drodze konsultacji z organizacjami pozarzàdowymi przyjmowaç programy wspó pracy z nimi na okres od roku do pi ciu lat. Ustawa o Trójstronnej Komisji do Spraw Spo eczno-gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu spo ecznego z dnia 6 lipca 2001 roku (Dz. U. nr 100, poz z póên. zm.). Mimo i ustawodawca w sposób bezpoêredni nie odwo uje si do kwestii konsultacji, w omawianym zakresie nale y zwróciç szczególnà uwag na dokument programowy Rady Ministrów Zasady dialogu spo ecznego, przyj ty przez rzàd 22 paêdziernika 2002 roku. Prawo do opiniowania programów rzàdowych oraz projektów aktów prawnych uznano za podstaw funkcjonowania demokratycznej administracji publicznej. Procedury konsultacyjne majà s u yç podwy szeniu jakoêci aktów prawnych oraz zapewniaç ich spo ecznà akceptacj i znajomoêç. Za jednà z podstawowych form dialogu spo ecznego uznano konsultacje, których celem jest dwukierunkowa komunikacja administracji publicznej z partnerami spo ecznymi, prowadzona w celu uzyskania opinii na temat proponowanych przez administracj rozwiàzaƒ. Formy konsultacji mogà byç zró nicowane: od przedstawienia pisemnych opinii po konferencje i spotkania uzgodnieniowe. Za warunek efektywnych konsultacji i pilne zadanie uznano wówczas doprecyzowanie w ustawodawstwie polskim przedmiotu konsultacji spo ecznych oraz rozgraniczenie kwestii podlegajàcych konsultacji z partnerami spo ecznymi, na mocy odpowiednich ustaw od zagadnieƒ konsultowanych i uzgadnianych w ramach celowo do tego stworzonych cia dialogu spo ecznego oraz wprowadzanie konsultacji za pomocà 25

27 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym nowoczesnych narz dzi informatycznych. Niezb dne jest równie jasne sprecyzowanie prawnego charakteru opinii wyra onych przez partnerów spo ecznych w toku procesu konsultacyjnego oraz konsekwencji zmian w treêci konsultowanego aktu. Ustawa o udost pnianiu informacji o Êrodowisku i jego ochronie, udziale spo- eczeƒstwa w ochronie Êrodowiska oraz o ocenach oddzia ywania z dnia 3 paêdziernika 2008 roku (Dz. U. nr 199, poz z póên. zm.). Jest to przyk ad regulacji prawnej nak adajàcej obowiàzki konsultacyjne na ró ne organy administracji publicznej. Jej dzia III poêwi cono udzia owi spo eczeƒstwa w ochronie Êrodowiska. W generalnej dyspozycji zawartej w artykule 30 na o ono na organy administracji w aêciwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, obj tych zakresem ustawy, wymóg zapewnienia mo liwoêci udzia u spo eczeƒstwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianà oraz przed przyj ciem tych dokumentów lub ich zmianà. Sà nimi zarówno konkretne decyzje o uwarunkowaniach Êrodowiskowych, jak i ró nego rodzaju dokumenty planistyczne, np. programy ochrony Êrodowiska czy plany gospodarki odpadami. W artykule 33 tej ustawy sformu owano szereg wymagaƒ odnoszàcych si do samej procedury, która mo e przybraç, jak pokazuje praktyka spo eczna, postaç konsultacji. I tak przed wydaniem i zmianà decyzji, wymagajàcych udzia u spo eczeƒstwa, organ w aêciwy do wydania decyzji, bez zb dnej zw oki, podaje do publicznej wiadomoêci informacje o: 26 1) przystàpieniu do przeprowadzenia oceny oddzia ywania przedsi wzi cia na Êrodowisko; 2) wszcz ciu post powania; 3) przedmiocie decyzji, która ma byç wydana w sprawie; 4) organie w aêciwym do wydania decyzji oraz organach w aêciwych do wydania opinii i dokonania uzgodnieƒ; 5) mo liwoêciach zapoznania si z niezb dnà dokumentacjà sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wy o ona do wglàdu; 6) mo liwoêci sk adania uwag i wniosków; 7) sposobie i miejscu sk adania uwag i wniosków, wskazujàc jednoczeênie 21-dniowy termin ich sk adania; 8) organie w aêciwym do rozpatrzenia uwag i wniosków; 9) terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla spo eczeƒstwa, októrej mowa w artykule 36, je eli ma byç ona przeprowadzona; 10) post powaniu w sprawie transgranicznego oddzia ywania na Êrodowisko, je eli jest prowadzone. Same uwagi i wnioski mogà byç wnoszone w formie pisemnej, ustnie do protoko u i za pomocà Êrodków komunikacji elektronicznej. Organ opracowujàcy projekt dokumentu wymagajàcego udzia u spo eczeƒstwa ma obowiàzek rozpatrzenia uwag i wniosków, do- àczenia do przyj tego dokumentu uzasadnienia zawierajàcego informacje o udziale

28 Konsultacje spo eczne w samorzàdzie rozdzia 1 spo eczeƒstwa w post powaniu oraz o tym, w jaki sposób zosta y wzi te pod uwag iw jakim zakresie zosta y uwzgl dnione uwagi i wnioski zg oszone w zwiàzku z udzia em spo eczeƒstwa np. w procedurze konsultacyjnej. Idàc tym tropem myêlenia, mo emy wskazaç kolejne akty rangi ustawowej oraz ni szego rz du, które zawierajà ca y szereg zapisów regulujàcych procedury konsultacyjne na centralnym i lokalnym poziomie systemu politycznego. Rozwiàzania takie sà obecne w nast pujàcych wybranych aktach normatywnych: Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zdnia 6 grudnia 2006 roku (Dz. U. nr 227, poz. 1658), która nakazuje konsultowaç projekty programów rozwoju z jednostkami samorzàdu terytorialnego, partnerami spo ecznymi i gospodarczymi (art. 19a.). Podmiot opracowujàcy projekt strategii rozwoju og asza w dzienniku o zasi gu krajowym oraz na swojej stronie internetowej informacj o konsultacjach, awszczególnoêci zaproszenie do uczestnictwa w procesie konsultacji, miejsce i tematy spotkaƒ i konferencji oraz adres strony internetowej, na której zamieszczono projekt strategii rozwoju. Wskazani powy ej partnerzy mogà, w terminie 35 dni od dnia og oszenia, wyraziç opini na temat projektu. Brak stanowiska lub opinii w tym terminie oznacza rezygnacj z prawa do jej wyra enia. W terminie 30 dni od dnia zakoƒczenia konsultacji podmioty je organizujàce przygotowujà sprawozdanie z przebiegu i wyników konsultacji, zawierajàce w szczególnoêci ustosunkowanie si do uwag zg aszanych w trakcie konsultacji wraz z uzasadnieniem oraz podajà je do publicznej wiadomoêci na swojej stronie internetowej. Ustawa o pomocy spo ecznej z dnia 12 marca 2004 roku (Dz. U. z 2004, nr 64 poz. 593), która mówi o konsultacyjnym trybie opracowywania i realizacji gminnych, powiatowych strategii rozwiàzywania problemów spo ecznych i strategii wojewódzkiej w zakresie polityki spo ecznej. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z dnia 20 kwietnia 2004 roku, (Dz. U. z 2004, nr 99, poz z póên. zm.), zobowiàzujàca samorzàd województwa i powiatu do konsultacyjnego trybu opracowywania planów dzia aƒ na rzecz zatrudnienia (art. 6) oraz dzia aƒ instytucji rynku pracy, za które uznano mi dzy innymi instytucje dialogu spo ecznego i instytucje partnerstwa lokalnego. Rozdzia 8 omawianej ustawy poêwi cony zosta dialogowi spo ecznemu i partnerstwu na rynku pracy, które majà byç realizowane przez w adze publiczne we wspó pracy z partnerami spo ecznymi, w szczególnoêci w ramach dzia alnoêci rad zatrudnienia (naczelnej, wojewódzkiej i powiatowej) i partnerstwa lokalnego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku, (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z póên. zm.), projektujàca z o ony system opiniowania, konsultowania i debatowania przy sporzàdzaniu studium uwarunkowaƒ i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (m. in. art. 11 i 17). 27

29 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym Wymienione powy ej ustawodawstwo, z oczywistych racji zaprezentowane tylko cz - Êciowo, wskazuje na to, i konsultacje sà trwa ym i integralnym elementem wielu mechanizmów spo eczno-gospodarczych, zdefiniowanych na gruncie polskiego prawodawstwa. Z pewnoêcià nie sà one wyczerpujàce i kompletne, ale zw aszcza administracji i partnerom spo ecznym dajà mo liwoêç wype niania ich realnymi treêciami zawierajàcymi si w konkretnych dzia aniach. W dalszej cz Êci rozdzia u przyjrzymy si, jak kwestie konsultacji przek adane sà na j zyk rozwiàzaƒ funkcjonujàcych w praktyce polskiego samorzàdu Samorzàdowe regulacje procedur konsultacyjnych i ich rodzaje Prezentujàc zasadnicze formy samorzàdowych regulacji procedur konsultacyjnych, prócz ich statusu normatywnego mo emy wskazaç dwie zasadnicze kategorie: zewn trzne okreêlajàce podstawowe rozwiàzania i regu y wspó dzia ania administracji samorzàdowej z partnerami spo ecznymi dzia ajàcymi w ich otoczeniu, wewn trzne okreêlajàce zasady dzia ania obowiàzujàce przedstawicieli administracji samorzàdowej w stosunkach z partnerami spo ecznymi. Do g ównych dokumentów regulujàcych dzia alnoêç samorzàdów w zakresie konsultacji nale à w szczególnoêci: uchwa y i zarzàdzenia organów stanowiàcych i wykonawczych, regulujàce procedury dotyczàce wspó pracy z organizacjami spo ecznymi, oraz regulaminy i inne wewn trzne akty normatywne. Dokonujàc przeglàdu funkcjonujàcych rozwiàzaƒ, nale y zauwa yç, e samorzàdy nie stosujà w tej kwestii jednorodnych rozwiàzaƒ. Poni ej prezentujemy przyk ady rozwiàzaƒ obowiàzujàcych na szczeblu lokalnym wraz z krótkim omówieniem ich zawartoêci. W za àcznikach do niniejszego rozdzia u zaprezentowano wybrane dokumenty (dost pne na stronie przytoczone we fragmentach lub w ca oêci. W celu zapoznania si z praktykà spo ecznà polskich samorzàdów polecamy lektur kolejnych rozdzia ów poradnika. Uchwa y Rad Gmin 28 Praktyka pokazuje, e regulacje rad samorzàdowych zwiàzane z konsultacjami mogà przyjmowaç nast pujàcà postaç: Uregulowanie zasad prowadzenia konsultacji spo ecznych w statucie gminy. Forma ta wyst puje doêç cz sto w polskich samorzàdach ale odnosi si do relatywnie niewielkiego zakresu regulacji przedmiotowej, jakim jest kwestia funkcjonowania jednostek pomocniczych samorzàdu. Przyk adem mo e byç Statut Miasta Wroc awia w cz Êci poêwi conej samorzàdowym jednostkom pomocniczym (cz Êç V, rozdzia 1 za àcznik nr 1 do niniejszego rozdzia u) 16. W zaproponowanym tam rozwiàzaniu zadeklarowano, i osiedla tworzy Rada Miejska w drodze uchwa y po 16 Obwieszczenie Przewodniczàcego Rady Miejskiej Wroc awia z 9 sierpnia 2004 roku (Dziennik Urz dowy Województwa DolnoÊlàskiego z 4 listopada 2004 roku, nr 213, poz. 3338). Tekst obwieszczenia dost pny pod adresem internetowym:

30 Konsultacje spo eczne w samorzàdzie rozdzia 1 przeprowadzeniu konsultacji z mieszkaƒcami lub z ich inicjatywy. Nakaz konsultacji dotyczy te projektu podzia u obszaru miasta na jednostki pomocnicze, który Rada Miejska przedstawia do publicznej konsultacji. W konsultacjach uczestniczyç mogà mieszkaƒcy projektowanych jednostek oraz instytucje i organizacje prowadzàce dzia alnoêç na tym terenie. Wymagany okres ich trwania to 6 tygodni od chwili og oszenia projektu; po up ywie tego okresu projekt uwzgl dniajàcy wyniki konsultacji winien zostaç niezw ocznie przedstawiony do zatwierdzenia Radzie Miejskiej. Procedura konsultacyjna w postaci referendum wêród mieszkaƒców istniejàcych czy projektowanych osiedli mo e zostaç uruchomiona w sytuacji, gdy zniesieniu, podzia owi lub powi kszeniu obszaru jednostki pomocniczej towarzyszà ró nice lub negatywne opinie w wymaganych w takiej sytuacji opiniach rad osiedli. Statut okreêla ponadto, e procedura konsultacyjna jest kontrolowana przez w aêciwà komisj. JeÊli chodzi o szczegó owe zasady przeprowadzania konsultacji, to statut odsy a do odr bnej uchwa y rady. Zbli one rozwiàzania mo na odnaleêç w statutach innych miast. Przyk adem mo e byç statut Krakowa, gdzie w paragrafie 73 zawarto regulacj mówiàcà o uchwale dotyczàcej tworzenia, podzia u, likwidacji i àczenia dzielnic, która mo e byç podj ta przez Rad Miasta Krakowa z inicjatywy w asnej, po przeprowadzeniu konsultacji z wyborcami zamieszka ymi na terenie dzielnic, których to dotyczy (w aêciwy fragment statutu w za àczniku nr 1 do niniejszego rozdzia u) 17. Bardziej skomplikowanà procedur konsultacji zawiera statut miasta Poznania, formu a zbli a je do mechanizmu demokracji bezpoêredniej (uchwa a nr LVIII/614/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie zmiany Statutu Miasta Poznania). Konsultacje spo eczne sà stosowane w odniesieniu do procedury podzia u osiedli, ale tak e co jest pewnym novum uchwalania przez Rad Miasta statutu osiedla, gdzie wymogiem jest tak e przeprowadzenie konsultacji z mieszkaƒcami (zob. fragment statutu w za àczniku nr 1) 18. Za àczniki sà dost pne na stronie Uregulowanie ró nych rodzajów konsultacji spo ecznych w uchwale rady gminy. Wspomniana przez nas wczeêniej ustawowa dyspozycja do regulowania uchwa à rad gmin procedur konsultacyjnych jest jednà z najcz Êciej wykorzystywanych formu. Warto w tym momencie przypomnieç, e uchwa y te by y w znaczàcej cz Êci efektem prowadzonej przez FRDL i Gazet Wyborczà kontynuacji akcji Przejrzysta Polska, gdzie w ramach edycji z 2006 roku i realizacji zasady partycypacji zadanie obligatoryjne polega o na opracowaniu procedury konsultacji spo ecznych z udzia- em spo ecznoêci lokalnej. Stàd tak wiele rad gmin w 2006 roku takie dzia anie podejmowa o 19. W póêniejszej praktyce polskich samorzàdów mo na pokazaç wiele bardziej dojrza ych rozwiàzaƒ ( ódê i uchwa a nr LXXXIII/1454/10 Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2010 roku w sprawie wprowadzenia regulaminu konsultacji spo- ecznych, Kraków i uchwa a Rady Miasta Krakowa z dnia 23 kwietnia 2008 roku Dokument jest dost pny pod adresem: 18 Powo ywana uchwa a dost pna pod adresem: 19 Tak zwana akcja masowa obj a wówczas oko o 800 jednostek samorzàdowych. Jej przebieg i rezultaty mo na odnaleêç na stronie programu:

31 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym w sprawie zasady i trybu przeprowadzania konsultacji spo ecznych inwestycji i projektów miejskich w Gminie Miejskiej Kraków). Egzemplifikacjà takich rozwiàzaƒ sà przyjmowane przez organa stanowiàce doêç szczegó owe Regulaminy Konsultacji Spo ecznych, które mo na okreêliç jako zestawy zasad, metod i rozwiàzaƒ proceduralnych, jakimi kieruje si w adza, prowadzàc dialog z mieszkaƒcami. Precyzujà one ró ne kwestie, wa ne z punktu widzenia partycypacji lokalnej spo ecznoêci i roli rady lub urz du. OkreÊla si w nich: a) Cele konsultacji (np. umo liwienie obywatelom zg aszania postulatów i zapewnienie wp ywu na podejmowanie decyzji w sprawach wa nych dla gminy czy miasta. G ównie chodzi o to, by w adza, planujàc rozwój gminy i miasta, bra a pod uwag oczekiwania i potrzeby jej mieszkaƒców. b) Charakter i zakres konsultacji (np. powinny byç one prowadzone obowiàzkowo przy planowaniu wa nych inwestycji i projektów, opracowywaniu ró nych strategii i programów rozwoju gmin, w tym przy uchwalaniu bud etu. Regulaminy mogà tworzyç te mo liwoêç prowadzenia konsultacji przy projektach mniejszych, o randze osiedlowej. JeÊli mieszkaƒcy majà konkretny pomys na zagospodarowanie przestrzeni na osiedlu bàdê chcà wiedzieç wi cej na temat planowanej w ich okolicy inwestycji mogà ubiegaç si o przeprowadzenie konsultacji spo ecznych. c) Kluczowe elementy procedury oraz podmioty inicjujàce i sposób wykonania inicjatywy, dopuszczalne formy i przebieg konsultacji z podzia em na fazy, sposób informowania i dokumentowania ich toku i inne. Regulamin zazwyczaj obliguje urzàd do prowadzenia specjalnego serwisu internetowego, s u àcego konsultacjom z mieszkaƒcami. Tam powinny znajdowaç si informacje o prowadzonych i zakoƒczonych konsultacjach spo ecznych, a tak e raporty czy relacje z ich realizacji. 30 Jako przyk ady przytaczamy w za àczniku do niniejszego rozdzia u uchwa nr LV/332/2006 Rady Powiatu Zgorzeleckiego z dnia 31 sierpnia 2006 roku w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkaƒcami powiatu zgorzeleckiego 20 oraz opracowany w póêniejszych latach Regulamin Konsultacji Spo ecznych w S upsku 21. Uchwa à Rady Miejskiej tego miasta z 25 lutego 2009 roku wprowadzono Regulamin Konsultacji Spo- ecznych (za àcznik nr 2 do niniejszego rozdzia u, dost pny na stonie Konsultacje przeprowadza si w sprawach wa nych dla mieszkaƒców miasta. Obowiàzkowo konsultowane sà projekty bud etu i programy rozwoju (strategie) miasta. W konsultacjach mogà braç udzia : mieszkaƒcy posiadajàcy czynne prawo wyborcze oraz organizacje pozarzàdowe. WÊród podmiotów inicjujàcych konsultacje pojawia si tak e grupa co najmniej 400 mieszkaƒców, posiadajàcych czynne prawo wyborcze na terenie 20 Tekst przytaczamy za: 21 Zob. za àcznik nr 2 do rozdzia u. Dokument do odnalezienia na stronie:

32 Konsultacje spo eczne w samorzàdzie rozdzia 1 gminy. W S upsku stworzono tak e specjalny dzia na stronach internetowych, poêwi cony konsultacjom spo ecznym. Jest on systematycznie rozbudowywany i poszerzany o nowe funkcje, dzi ki czemu cieszy si du ym zainteresowaniem mieszkaƒców. Uregulowanie w uchwale rady gminy konsultacji spo ecznych z udzia em organizacji pozarzàdowych i podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o dzia alnoêci po ytku publicznego i o wolontariacie, projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczàcych dzia alnoêci statutowej tych organizacji. To kolejny ze sposobów regulowania w akcie prawa miejscowego kwestii prowadzenia konsultacji spo ecznych, przyjmujàcy postaç programów wspó pracy z organizacjami pozarzàdowymi. Ich opracowywanie wynika o z obowiàzku wykonania dyspozycji zawartej powy szej ustawie. Nale y sàdziç, e w wi kszoêci polskich samorzàdów jest to najcz Êciej spotykana i jednoczeênie jedyna regulacja obejmujàca zagadnienie konsultacji spo ecznych. Podobnie jak w omawianym przypadku, uchwa y te by y w znaczàcej cz Êci efektem akcji Przejrzysta Polska. W jej edycji z 2005 roku zadanie obligatoryjne w ramach realizacji zasady partycypacji polega o na opracowaniu i wdro eniu takich programów. Bogaty przeglàd tego dorobku znaleêç mo na na cytowanej powy ej stronie internetowej programu 22. Zakres i forma przyjmowanych regulacji cechujà si doêç du à ró norodnoêcià. Bardzo szeroko uj to to na przyk ad w uchwale rady Miasta Jaworzna, gdzie wskazano cele, zasady i partnerów wspó pracy, jej zakres i formy, zasady wyboru, oceny i kontroli realizacji zadaƒ publicznych wspieranych lub powierzanych przez miasto. Zawarto tam tak e ustalenia dotyczàce funkcjonowania zespo u konsultacyjnego ds. wspó pracy z organizacjami pozarzàdowymi i pe nomocnika ds. wspó pracy z organizacjami pozarzàdowymi, pe niàcego funkcj koordynatora wspó pracy w adz samorzàdowych Jaworzna z organizacjami pozarzàdowymi. Tekst dokumentu uzupe niajà tak e konkretne narz dzia, jak wzory ankiety, oêwiadczeƒ czy og oszeƒ 23. Fragmenty uchwa y zamieszczamy w za- àczniku nr 3 do niniejszego rozdzia u. Zbli one rozwiàzania zastosowa y w tej materii samorzàdy powiatu koêciaƒskiego i gminy Mosina. Same programy wspó pracy i ich realizacja sta y si tak e dzisiaj przedmiotem oceny ze strony ró nych podmiotów pozarzàdowych i administracyjnych. Na terenie województwa dolnoêlàskiego wroc awski oddzia Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej by inicjatorem i organizatorem konkursu DolnoÊlàskie Wektory Wspó pracy. W wyniku prac Kapitu y Konkursowej oraz badaƒ telefonicznych i mailowych zrealizowanych wêród organizacji pozarzàdowych dzia ajàcych na terenie gmin i powiatów wy onieni zostali zwyci scy I edycji DolnoÊlàskich Wektorów Wspó pracy. Laureaci odebrali nagrody i wyró nienia za najlepsze programy wspó pracy jednostek samorzàdu terytorialnego z organizacjami pozarzàdowymi w 2008 roku. Pierwsze miejsce zajà Urzàd Miasta w Wa brzychu. Wysoko oceniono sam program wspó pracy za 2008 rok z organizacjami pozarzàdowymi oraz jego Zob Zob.

33 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym realizacj. W za àczniku zamieszczamy Uchwa Rady Miejskiej Wa brzycha z dnia 18 grudnia 2009 roku w sprawie przyj cia programu wspó pracy miasta Wa brzycha z organizacjami pozarzàdowymi oraz innymi podmiotami prowadzàcymi dzia alnoêç po ytku publicznego w zakresie realizacji zadaƒ publicznych na 2010 rok jako przyk ad dobrej praktyki do naêladowania (za àcznik nr 3, dost pny na stronie Warto dodaç, e proces dopracowywania prawa samorzàdowego w tym obszarze toczy si praktycznie nieprzerwanie i w ostatnim czasie uzyska nowy impuls w postaci nowelizacji ustawy o dzia alnoêci po ytku publicznego. W tym kontekêcie mo na przytoczyç przyk ady Dàbrowy Górniczej czy Wroc awia jednostek, gdzie aktualnie podj to prace nad nowym prawem miejscowym, dotyczàcym sposobu konsultowania z organizacjami pozarzàdowymi projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczàcych dzia alnoêci statutowej tych organizacji spo ecznych Uregulowanie w uchwale rady gminy konsultacji spo ecznych konkretnej procedury konsultacji spo ecznych w szczególnej, okreêlonej kwestii. Jednostki samorzàdowe przyjmujà tak e doraêne regulacje prawne w zakresie konsultowania wa nych spraw gminnych. Przyk adem, jaki powo ujemy w tym wzgl dzie, jest uchwa- a nr XLVII/264/10 Rady Miejskiej Gminy Mirsk z dnia 29 stycznia 2010 roku w sprawie trybu przeprowadzenia z mieszkaƒcami Gminy Mirsk konsultacji spo ecznych w sprawie zmiany granic administracyjnych gminy (za àcznik nr 4 do niniejszego rozdzia u, dost pny na stronie Zgodnie z ustawà konsultacje takie sà obligatoryjne i by y prowadzone przy u yciu ankiety konsultacyjnej, b dàcej za- àcznikiem do uchwa y 25. W przeprowadzonych mi dzy 15 lutego a 15 marca 2010 roku konsultacjach spo ecznych na ogólnà liczb 7347 mieszkaƒców uprawnionych do g osowania wzi o udzia jedynie 64 mieszkaƒców (0,87% uprawnionych). Za przeprowadzeniem zmiany granic administracyjnych gminy opowiedzia o si 43 mieszkaƒców (0,58%), przeciw by o 19 mieszkaƒców (0,26%), jeden mieszkaniec wstrzyma si od g osu (0,01%), a jeden odda g os niewa ny (0,01%). Z przedstawionych wyników konsultacji spo ecznych wynika, e mieszkaƒcy gminy Mirsk, którzy wzi li udzia w konsultacjach spo ecznych, opowiedzieli si za przeprowadzeniem zmiany granic administracyjnych. Potwierdzeniem tego werdyktu sta a si uchwa a Rady Miejskiej Gminy Mirsk z dnia 26 marca 2010 roku pozytywnie opiniujàca wniosek burmistrza Âwieradowa-Zdroju Zob. punkt 13 sesji Rady Miasta Wroc awia z dnia 9 wrzeênia 2010 roku projekt uchwa y w sprawie okreêlenia szczegó owego sposobu konsultowania z radà dzia alnoêci po ytku publicznego lub organizacjami pozarzàdowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 roku o dzia alnoêci po ytku publicznego i o wolontariacie projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczàcych dzia alnoêci statutowej tych organizacji druk nr 1635/10 oraz 25 Tekst uchwa y: 29_stycznia_2010 r. 26 Tekst uchwa y: 26_marca_2010 r.

34 Konsultacje spo eczne w samorzàdzie rozdzia 1 Zarzàdzenia organów wykonawczych samorzàdu Organy wykonawcze samorzàdu regulujà aktami prawa szczegó owe kwestie, odnoszàce si do ró nych elementów procesu konsultacji. Jako przyk ad tego typu rozstrzygni ç przywo ujemy stosowane w praktyce rozwiàzania, jakimi sà zarzàdzenia w sprawie powo ania lokalnych cia opiniodawczych i konsultacyjnych np. w postaci rad po ytku publicznego lub zespo ów konsultacyjnych i opiniodawczych oraz towarzyszàcych im regulaminów funkcjonowania takich instytucji. Sà one kolejnymi dokumentami okreêlajàcymi zasady komunikacji spo ecznej samorzàdu z organizacjami pozarzàdowymi. Pr nie dzia ajàce struktury i mechanizmy dajà gwarancj skutecznej wspó pracy samorzàdu z organizacjami pozarzàdowymi oraz innymi podmiotami dzia ajàcymi w sferze po ytku publicznego i na rzecz swoich mieszkaƒców. Ilustrujemy to przyk adem Wa brzycha, który posiada skutecznie dzia ajàcà rad. W za àcznikach nr 5 i 6 zawarte jest zarzàdzenie w sprawie powo ania Rady Po ytku Publicznego w Wa brzychu oraz jej regulamin. Za aczniki sà dost pne na stronie Podsumowanie Omówiony materia normatywny opisuje formalne otoczenie, w jakim prowadzone sà konsultacje. Dowodzi on, e polskie prawodawstwo stara si sprostaç standardom nowoczesnej administracji publicznej w budowaniu sieci powiàzaƒ ze spo ecznoêciami lokalnymi. Mimo i pod wzgl dem formalnym brak jednoznacznych rozwiàzaƒ definicyjnych, nie stanowi to przeszkody w tworzeniu konkretnych rozwiàzaƒ. Ich atutem jest z pewnoêcià ró norodnoêç i elastycznoêç, chocia zdaniem niektórych obserwatorów cytowane regulacje mogà grzeszyç ogólnikowoêcià. Prawo nie powinno byç jednak w tej materii nazbyt kazuistyczne. Powinno tworzyç ramy i warunki dla partycypacji obywatelskiej a nie bariery i ograniczenia. Wiadomo powszechnie, e postulowany model bardzo cz sto rozmija si z praktykà, warto go wi c obserwowaç, poddawaç krytyce i co najwa niejsze doskonaliç. Ta uwaga odnosi si te do zamieszczonych w za àcznikach przyk adów konkretnych rozwiàzaƒ. I to, jak si wydaje, mo na dostrzec zw aszcza w aktywnoêci lokalnych struktur samorzàdowych. Mamy nadziej, e b dà one dla Paƒstwa ciekawà inspiracjà do wykorzystania w praktyce. O dzia aniu tych mechanizmów w praktyce traktuje kolejny rozdzia naszej publikacji. 33

35 34 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym

36 Monitoring legislacji w samorzàdach rozdzia 2 rozdzia 2 Monitoring legislacji w samorzàdach ocena stopnia wykorzystania konsultacji spo ecznych w jednostkach samorzàdu terytorialnego 35

37 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym 1. Wprowadzenie W Polsce, podobnie jak w krajach zachodnich demokracji, obserwowane jest zniech cenie do aktywnego uczestnictwa w yciu spo ecznym i politycznym. Takie zjawiska, jak spadek zaufania do instytucji politycznych, obni ajàca si frekwencja wyborcza oraz trudnoêci z politycznym rozliczeniem wybieralnych przedstawicieli skutecznie ograniczajà tradycyjne mechanizmy partycypacji spo ecznej 1. W literaturze naukowej na gruncie nauk spo ecznych powy szy proces zosta okreêlony mianem deficytu demokracji 2, który najogólniej charakteryzuje niewiara w demokracj przedstawicielskà [oraz] odwrót od aktywnego zainteresowania sprawami wspólnymi 3. Wynika to przede wszystkim z faktu, e w procesie politycznym zarówno na poziomie paƒstwa, jak i jednostek samorzàdowych brakuje bodêców motywujàcych poszczególnych obywateli do dzia ania na rzecz dobra wspólnego, a dost pne rozwiàzania nie sà w pe ni wykorzystywane 4. Rozbudowane i nieprzejrzyste elementy struktur decyzyjnych sprawiajà, e obywatele nie czujà si wa nà cz Êcià systemu politycznego, stajà si wyobcowani. Obserwujemy równie silny indywidualizm obywateli, który na poziomie spo ecznoêci lokalnych owocuje zanikaniem wi zi spo ecznych, brakiem identyfikacji z problemami wspólnot oraz bezradnoêcià i wykluczeniem w relacjach z paƒstwem i w adza politycznà. Obserwatorzy ycia spo ecznego i politycznego wskazujà równie problem niskiego poziomu kapita u spo ecznego 5, rozumianego jako zaanga owanie ludzi w sprawy publiczne, szczególnie istotnego na poziomie lokalnym. Przejawem takiego stanu rzeczy sà niskie wskaêniki uogólnionego zaufania mi dzy ludêmi 6 oraz brak wiary w intencje dzia ania w adzy publicznej Por. D. D ugosz, J. J. Wygnaƒski, Obywatele wspó decydujà. Przewodnik po partycypacji spo ecznej, Stowarzyszenie na rzecz Forum Inicjatyw Pozarzàdowych, Warszawa 2005; P. Âpiewak, Obietnice demokracji, Prószyƒski i S-ka, Warszawa 2004; P. Fràczak, M. Rogaczewska, J. J. Wygnaƒski, G os w dyskusji na temat wizji rozwoju spo eczeƒstwa obywatelskiego w Polsce, Warszawa Szerzej poj cie deficytu demokracji charakteryzujà K. W. Frieske, P. Po awski, J. Sroka, Demokracja partycypacyjna: dynamika instytucji i uwarunkowania rozwoju, Warszawa 2008, s D. D ugosz, J. J. Wygnaƒski, Obywatele wspó decydujà, op. cit., s Por. W. Gnacikowska, Politycy nie lubià referendów, bo to nie oni decydujà, Gazeta Wyborcza ódê, ; Instytut Spraw Publicznych, Potrzebna instytucja ds. edukacji obywatelskiej, Gazeta Wyborcza, Syntetyczna diagnoza kapita u spo ecznego w Polsce zosta a zawarta w Strategii wspierania rozwoju spo eczeƒstwa obywatelskiego na lata , Ministerstwo Polityki Spo ecznej, Warszawa, s K. Siellawa-Kolbowska (red.), A. ada, J. åwiek-karpowicz, raport z badaƒ Edukacja obywatelska w Niemczech i Polsce, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa Raport prezentuje wyniki projektu ISP Edukacja obywatelska w Polsce próba adaptacji wybranych doêwiadczeƒ niemieckich. 6 Wa ne jest odró nienie zaufania obywateli do sàsiadów czy w adz lokalnych w gminach, które jest znacznie wy sze od wskaêników od poziomu uogólnionego zaufania obywateli jako kategorii niejednoznacznej na gruncie teorii i badaƒ empirycznych.

38 Monitoring legislacji w samorzàdach rozdzia 2 2. Partycypacja obywatelska w dzia aniu samorzàdów w Polsce W dwudziestoletniej dzia alnoêci polskiego samorzàdu terytorialnego obserwujemy rosnàce znaczenie aktywnego uczestnictwa obywateli w zarzàdzaniu sprawami publicznymi. Partycypacja obywatelska sta a si niezb dnym elementem nowoczesnego modelu organizacji sfery publicznej na poziomie paƒstwa oraz gminy ró ne potrzeby i oczekiwania przed podj ciem ostatecznych decyzji powinny byç negocjowane i uzgadniane z mieszkaƒcami. Jest to szczególnie istotne dla sprawnego dzia ania wspólnot samorzàdowych. Wynika to z podstawowych zasad samorzàdu lokalnego rozumianego jako wspólnota samorzàdowa obywateli 7. Partycypacja obywateli w sprawach publicznych rozumiana jest ró norodnie. Dominuje podejêcie, zgodnie z którym partycypacja obywatelska jest procesem sumà dzia aƒ, w których trakcie obywatele uzyskujà wp yw, a poêrednio i kontrol nad decyzjami w adz publicznych, gdy te decyzje majà bezpoêredni lub poêredni wp yw na ich w asne interesy. Partycypacja obywatelska to znacznie wi cej ni tradycyjny udzia w wyborach i w zasadzie organizowana jest innymi metodami. Obywatele, uzyskujàc wp yw na kszta t prawa i decyzji na wczesnym etapie prac legislacyjnych, prawdopodobnie z wi kszym zaanga- owaniem wezmà aktywny udzia w jej wykonaniu 8. Poj ciu partycypacji s usznie przypisuje si znaczenie dzia ania polegajàcego na wspó uczestniczeniu mieszkaƒców regionu, powiatu, gminy w rozwiàzywaniu wspólnych problemów, zaspokajaniu potrzeb. Partycypacja obywatelska wià e si nierozerwalnie ze zjawiskiem organizowania si cz onków spo ecznoêci, wspólnym decydowaniem i odpowiedzialnoêcià za podj te decyzje i dzia- ania. Partycypacja ma równie szerokie rozumienie w kategoriach w àczania si obywateli w realizacj zadaƒ publicznych na rzecz i we wspó pracy z paƒstwem. Podstawowym celem partycypacji obywatelskiej 9 nie jest zastàpienie wybranych w adz publicznych. Partycypacja to anga owanie obywateli w zadania publiczne. Partycypacja obywatelska ma jednak szersze znaczenie, co potwierdza Konstytucja, zgodnie z którà jednà z podstawowych zasad dzia ania paƒstwa wobec obywateli jest dialog spo eczny. Ustawa zasadnicza prezentuje dialog jako zasad, która ka demu obywatelowi zapewnia wolnoêç wyra ania poglàdów oraz prawo do pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, a tak e sk adania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, w asnym lub innej osoby do organów w adzy publicznej 10. Mechanizm dialogu obywatelskiego jest stosunkowo s abo wpisany w polski system prawny 11. Do najwa niejszych dokumentów w tym obszarze nale à 37 7 Por. Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorzàdzie gminnym, art. 1, Dz. U nr 124, poz. 607, Europejska Karta Samorzàdu Lokalnego, Strasburg1985, art D. D ugosz, J. J. Wygnaƒski, Obywatele wspó decydujà, op. cit., s Por. D. Kijowski, Partycypacja obywatelska w samorzàdowych procesach decyzyjnych zagadnienia ogólne, Samorzàd Terytorialny 2010, nr 1-2, s Szerzej: E. Olejniczak-Sza owska, Konsultacje we wspólnocie samorzàdowej, Samorzàd terytorialny 1997, nr R. Skrzypiec, Wspó praca trzeciego sektora z instytucjami dialogu obywatelskiego w Polsce, opracowanie dost pne pod adresem:

39 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym Zasady dialogu spo ecznego przyj te przez Rad Ministrów w 2002 roku oraz znowelizowana 12 Ustawa o dzia alnoêci po ytku publicznego i o wolontariacie 13. Dialog spo- eczny w ustawowym znaczeniu jest mechanizmem negocjacji i konsultacji mi dzy przedstawicielami pracodawców i pracobiorców oraz rzàdu. Prowadzony jest w uk adzie trójstronnym (pracobiorcy, pracodawcy, rzàd) albo dwustronnym (pracobiorcy, pracodawcy). Realizowany jest na ró nych poziomach, poczàwszy od zak adów pracy, po bran e, a tak e na szczeblu centralnym (pakt spo eczny) oraz na poziomie Unii Europejskiej. Dialog na szczeblu lokalnym i regionalnym ma szersze znaczenie i wymaga wspó pracy z dodatkowymi podmiotami spo ecznymi 14. Partycypacja i dialog obywatelski w procesach decyzyjnych sta y si gwarantem dobrego rzàdzenia 15. Ostatnie wyniki badaƒ 16 nad aktywnoêcià obywatelskà w gminach potwierdzajà wczeêniejsze obserwacje, e stworzenie efektywnego systemu zaspokajania potrzeb spo ecznych, a tak e uzyskanie spo ecznej akceptacji dla dzia aƒ organów w adzy publicznej i zaufania obywateli ( ) mo liwe jest dzi ki zorganizowaniu i zapewnieniu partycypacji obywatelskiej w tych procesach 17. Uprawianie polityki w hierarchicznych strukturach administracji rzàdowej i wieloszczeblowej administracji samorzàdowej prowadzi do ryzyka alienacji obywateli wobec paƒstwa i odwrotnie. Dlatego te im wi kszy dystans pomi dzy poziomem instytucji a spo eczeƒstwem, tym trudniej osiàgnàç zak adane rezultaty, co w konsekwencji utrudnia efektywne rzàdzenie sprawami publicznymi. Z tego punktu widzenia partycypacja obywatelska jest sposobem dzia ania, który pozwala nie tylko na uzyskanie wi kszej akceptacji spo ecznej, ale tak e na optymalizacj podejmowanych decyzji Wyst pujà trzy zasadnicze formy uczestnictwa obywateli w podejmowaniu decyzji publicznych. Sà to: informowanie, konsultowanie i negocjowanie (wspó decydowanie). U poczàtku uspo ecznienia procesu politycznego i decyzyjnego le y zawsze potrzeba pe nej i rzetelnej informacji. Bez spe nienia tego warunku obywatele nie sà w stanie skutecznie partycypowaç w sprawach publicznych. Muszà byç odpowiednio wczeêniej poinformowani przez administracj o planowanych decyzjach czy procedurach. Kolejnym etapem rozwoju partycypacji spo ecznej sà konsultacje. W tych relacjach w adza publiczna powinna poddaç projekt pod dyskusj, obywatele winni zabraç g os, a w adza na koƒcu zebraç opinie. Tym sposobem obydwie strony procesu poznajà swoje stanowiska, jednak przedstawiciele administracji nie sà obowiàzani do uwzgl dniania uzyskanych wniosków czy wprowadzenia ich w proces decyzyjny. Ostatnim i kluczowym 12 Dz. U. 2010, nr 28 poz Dz. U. 2003, nr 96, poz Wi cej na temat partnerstwa lokalnego: E. Wronikowska, Dialog lokalny w Polsce. Tekst dost pny pod adresem: 15 D. D ugosz, J. J. Wygnaƒski, Obywatele wspó decydujà, op. cit., s Szerzej: D. Kijowski, Partycypacja obywatelska w samorzàdowych procesach decyzyjnych, Samorzàd Terytorialny 2010, nr 1-2, s Ibidem. 18 Potwierdzajà to wyniki projektu Konsultatywa.pl. Zob. W. Sartorius, K. Pietras, W. Mierzejewski, Konsultatywa. Partycypacja spo eczna w praktyce, broszura informacyjna projektu, Warszawa 2009.

40 Monitoring legislacji w samorzàdach rozdzia 2 etapem sà negocjacje zmian uwieƒczone wypracowaniem ostatecznej, uspo ecznionej decyzji. Dlatego te warto promowaç sprawdzone mechanizmy partycypacyjne, w tym metod konsultacji spo ecznych. Konsultacje zapewniajà mieszaƒcom udzia w procesie decyzyjnym 19. Skutecznie zorganizowane konsultacje spo eczne nadajà w adzy publicznej i wydawanym przez nià decyzjom niezb dnà legitymizacj spo ecznà, kluczowà dla powodzenia wdra anej polityki na szczeblu lokalnym. Konsultowanie dzia aƒ w adzy publicznej z obywatelami jest dwustronnà komunikacjà, której celem jest uzyskanie opinii na temat proponowanych przez w adz rozwiàzaƒ. S u à one uspo ecznieniu procesu podejmowania wa nych dla spo- eczeƒstwa decyzji, szczególnie rozwiàzaƒ i decyzji nieodwracalnych. Dlatego te konsultacje spo eczne sà traktowane w najprostszej formie jako forma wzajemnego informowania si uczestników dialogu w sprawach publicznych. W praktyce konsultacje polegajà na wys uchiwaniu stron i prezentacji propozycji przez inicjatora konsultacji, dzieleniu si informacjà oraz dyskusji nad postawionymi problemami. W zaawansowanej formie konsultacje spo eczne stajà si elementem mechanizmów demokracji deliberatywnej, w której obywatele dochodzà do wspólnych decyzji poprzez dyskurs i debat Znaczenie konsultacji spo ecznych w polskich samorzàdach AktywnoÊç wspólnot lokalnych jest koniecznym warunkiem skutecznego rozwoju spo- ecznego i lokalnego w Polsce. Wypracowanie i wdro enie nowego, efektywnego modelu partycypacji spo ecznej jest jednym z najwa niejszych wyzwaƒ towarzyszàcych realizowaniu polityki dobrego rzàdzenia na polskim gruncie. Za o enia proponowanego modelu aktywnej partycypacji spo ecznej i Êwiadomego obywatelstwa budujemy na podstawie dotychczasowych doêwiadczeƒ projektów spo ecznych realizowanych przez polskie organizacje pozarzàdowe, sprawdzonych rozwiàzaƒ z jednostek samorzàdu terytorialnego oraz wypracowanych, aktywnych form demokracji partycypacyjnej stosowanych w krajach zachodnich 21. Geneza nowych form partycypacji obywatelskiej wynika z nowych wymagaƒ stawianych politykom przez wspó czesnych wykszta conych wyborców i krytycznych obywateli. ÂwiadomoÊç istnienia tego problemu sk ania nas do promowania i rozwijania metod konsultacji spo ecznych 22. W tym celu s uszne wydaje si opracowanie i wdro enie spójnej z obecnym systemem stanowienia prawa metody partycypacji spo ecznej w procesie podejmowania decyzji publicznych. Podzielamy opinie odnoszàce si do braku w Polsce M. Cyrankiewicz, Czasem trzeba wystàpiç o opini mieszkaƒców, Rzeczpospolita, D. D ugosz, J. J. Wygnaƒski, Obywatele wspó decydujà, op. cit., s Szerzej: R. Markowski w cyklu artyku ów na temat innowacji demokratycznych wskazuje, e warto wykorzystywaç metody aktywnego obywatelstwa stosowane i sprawdzone w wybranych krajach zachodnich demokracji, stosowane z powodzeniem w Wielkiej Brytanii, Danii, Niemczech, Szwajcarii, USA czy Kanadzie. Godne uwagi sà tak e pierwsze doêwiadczenia testowane na gruncie m odych systemów demokratycznych Rumunii, Bu garii czy W gier. 22 Por. D. Mól, Czy potrzebujemy konsultacji spo ecznych, podsumowanie panelu dyskusyjnego w ramach Projektu Spo ecznego Tekst dost pny w serwisie NGO.pl.

41 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym instytucji i mechanizmów szerszego zasi gu, umo liwiajàcych analiz i monitoring trendów zaanga owania obywatelskiego oraz promocj aktywnego udzia u Polaków w yciu publicznym. Dotychczasowe dzia ania podejmowane przez organizacje pozarzàdowe, pojedyncze organy administracji samorzàdowej czy jednostki edukacyjne majà lokalny, a tym samym ograniczony charakter. 40 Codzienna rzeczywistoêç dzia ania samorzàdów lokalnych okreêla kluczowe obszary 23, w których konsultowanie spraw przez mieszkaƒców i zainteresowane strony sprzyja doskonaleniu rozwiàzaƒ i decyzji. Do spraw najcz Êciej poddawanych dyskusji nale à: wspó praca z organizacjami spo ecznymi, edukacja, opieka zdrowotna, bezpieczeƒstwo, sprawy spo eczne, ochrona Êrodowiska czy dost pnoêç do szeroko rozumianych dóbr publicznych. W spo ecznoêciach lokalnych lepiej i szybciej identyfikujemy w asne potrzeby, a potem porównujemy je z potrzebami innych mieszkaƒców, dzi ki mniejszemu dystansowi mi dzy w adzami samorzàdowymi a mieszkaƒcami. Naturalnà konsekwencjà takiego stanu rzeczy wydaje si zapewnienie jasnych i szybkich rozwiàzaƒ z szerokim udzia em zainteresowanych stron 24. Analiza gminnych i powiatowych aktów prawnych poêwi conych szeroko rozumianym konsultacjom spo ecznym na Mazowszu jest jednak niepokojàca, co potwierdzajà nasze badania opisane w kolejnym rozdziale. Deficyt demokracji w wymiarze lokalnym ujawnia si równie poprzez niepe ne korzystanie z opinii mieszkaƒców jako êród a informacji o problemach czy oceny ryzyka zwiàzanego z wprowadzeniem danego rozwiàzania lub decyzji. Wa ne b dy w procesie w àczania obywateli w sprawy publiczne stanowià: konsultowanie propozycji na bardzo póênym etapie prac, najcz Êciej na etapie gotowego projektu prawnego lub sposobu dzia ania; zbyt krótki czas na zaj cie stanowiska przez zainteresowane strony; wàski kràg konsultowanych osób i instytucji oraz brak informacji o wynikach konsultacji i uzasadnienie ostatecznej decyzji w adz lokalnych. Na tle ró nic pomi dzy potrzebami wspólnot a ostatecznymi decyzjami publicznymi najlepszym wyjêciem z sytuacji staje si odtworzenie skutecznego mechanizmu konsultacji spo ecznych, mieszkaƒców pomi dzy sobà i w relacjach z w adzà publicznà. To mieszkaƒcy i pozosta e zainteresowane strony dysponujà unikanym potencja em znajomoêcià swoich problemów oraz autentycznà wolà i potrzebà ich rozwiàzania. Zasi ganie opinii, rozumiane jako wszelkie mo liwe formy wys uchania zainteresowanych stron, a nie tylko jako wymienione formalnie w aktach normatywnych formy konsultacji spo ecznych, które stanowià narz dzie zwi kszajàce efektywnoêç, przejrzystoêç oraz zaanga owanie zainteresowanych stron w proces tworzenia, wdra ania i przestrzegania przepisów prawa. Brak komunikacji i nieznajomoêç opinii zainteresowanych osób i instytucji przek ada si bezpoêrednio na jakoêç procesu stanowienia prawa (w tym oceny skutków regulacji) oraz na jakoêç samego prawa. 23 D. D ugosz, Partycypacja obywateli w procesach bud etowych gminy analiza uwarunkowaƒ prawnych, politycznych i finansowych, Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich, publikacja dost pna na stronie: 24 K. Batko-To uç, Po czyjej stronie jest pi eczka? Podsumowanie konferencji Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich na temat: Partycypacja spo eczna obszary, warunki, mo liwoêci. Czy uspo ecznienie bud etu wyzwala aktywnoêç spo ecznà mieszkaƒców?, Warszawa 2008.

42 Monitoring legislacji w samorzàdach rozdzia 2 W przytoczonych powy ej analizach, opiniach i rekomendacjach podj liêmy prób charakterystyki procesu partycypacji obywatelskiej w jej najbardziej uspo ecznionej formie konsultacjach spo ecznych. Przedstawione omówienie jest równie przyczynkiem do prezentacji wyników badaƒ 25 nad stopniem wykorzystania konsultacji spo ecznych w gminach i powiatach województwa mazowieckiego, które omawiamy w kolejnej cz Êci artyku u. 4. Ocena stopnia wykorzystania konsultacji spo ecznych w jednostkach samorzàdu terytorialnego na Mazowszu wnioski z badania opinii 4.1. Za o enia badania Celem projektu jest wsparcie efektywnej wspó pracy stron spo ecznej i samorzàdowej przy podejmowaniu decyzji i stanowieniu prawa lokalnego. Odwo uje si on do koncepcji partycypacji obywatelskiej, która zak ada negocjowanie i uzgadnianie celów przez zainteresowane strony, partnerski dialog oraz kontrol spo ecznà decyzji dotyczàcych wdra- ania procesów rozwoju lokalnego 26. DoÊwiadczenia kolejnych edycji programu Przejrzysta Polska wyraênie wskazujà na pozytywne zmiany w funkcjonowaniu polskich jednostek samorzàdu terytorialnego. Samorzàdy w coraz wi kszym stopniu postrzegajà swojà rol w szerszym kontekêcie lokalnym i dbajà o podnoszenie standardów realizowanych zadaƒ oraz us ug Êwiadczonych na rzecz mieszkaƒców. Postulaty partycypacji obywatelskiej zak adajà pójêcie o krok dalej i zaproszenie partnerów spo ecznych do wspólnej pracy nad poprawà warunków ycia lokalnej spo ecznoêci, m.in. poprzez aktywny udzia w tworzeniu prawa lokalnego. Jednym z narz dzi umo liwiajàcych praktykowanie tego rodzaju dialogu sà konsultacje spo- eczne. U ytecznoêç mechanizmów konsultacyjnych zale y przede wszystkim od nastawienia podmiotów, które je stosujà. Konsultacje organizowane tylko ze wzgl du na koniecznoêç spe nienia ustawowego obowiàzku cz sto majà charakter fasadowy. Z drugiej strony, prawne wymuszenie konsultacji nie przekreêla ich efektywnoêci, o ile uczestniczàce w nich strony rzeczywiêcie sà zainteresowane nawiàzaniem partnerskiego dialogu oraz wspólnym wypracowaniem rozwiàzaƒ Omawiane badania powsta y ramach projektu Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej Budowa i upowszechnianie modelowego programu z zakresu spo ecznego nadzoru nad funkcjonowaniem jednostek samorzàdu terytorialnego. Monitoring legislacji w samorzàdach na prze omie marca i kwietnia 2010 roku. 26 W. Sartorius, K. Pietras, M. Mierzejewski, Partycypacja spo eczna w praktyce, Warszawa Tekst powsta w ramach projektu Implementacja Konsultatywy w Polsce, realizowanego przez Fundacj Edukacji Ekonomicznej, do pobrania na stronie www projektu:

43 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym Kolejne cz Êci niniejszego artyku u zosta y oparte na wynikach badania iloêciowego oraz przeglàdu stron internetowych samorzàdów szczebla gminnego i powiatowego na Mazowszu. Podejmujemy prób odpowiedzi na pytanie o rol aktualnie przypisywanà konsultacjom przez przedstawicieli samorzàdu oraz kierunki, w których potencja tego rodzaju rozwiàzaƒ powinien byç rozwijany. Podstawowym celem zrealizowanego badania jest próba zdiagnozowania poziomu partycypacji ró nych typów partnerów spo ecznych w procesach definiowania i realizacji dzia aƒ jednostek samorzàdowych. Co za tym idzie, staraliêmy si uzyskaç odpowiedê na nast pujàce pytania: Jak cz sto i w jaki sposób samorzàdy stosujà mechanizmy o charakterze konsultacyjnym? Jakiego rodzaju mechanizmy sà stosowane najcz Êciej i w jakich sytuacjach? Jakie kategorie partnerów spo ecznych najcz Êciej uczestniczà w konsultacjach spo ecznych? Jakie sà mocne i s abe konsultacji spo ecznych z perspektywy samorzàdowej? Jaki jest potencja konsultacji spo ecznych w odniesieniu do procesów tworzenia aktów prawa miejscowego? W poszukiwaniu odpowiedzi poddaliêmy analizie perspektyw przedstawicieli samorzàdu jako g ównych aktorów implementacji mechanizmów konsultacji spo ecznych na poziomie lokalnym. W polskich warunkach to przede wszystkim samorzàdy inicjujà tego typu rozwiàzania, w du ej mierze na skutek wymogów przepisów prawnych. Punkt widzenia reprezentantów samorzàdu jest szczególnie istotny, poniewa to g ównie od ich postaw i staraƒ zale y, czy mechanizmy o charakterze konsultacyjnym majà charakter rzeczywistego narz dzia, czy fasadowego obowiàzku Metodologia i dobór próby 42 Ze wzgl du na opisane powy ej podstawowe za o enia i cele projektu badawczego, badaniem zosta y obj te jednostki samorzàdu terytorialnego szczebla gminnego (gminy miejskie, miejsko-wiejskie i wiejskie) oraz powiatowego (starostwa powiatowe). Pod wzgl dem regionalnym zasi g badania zosta ograniczony do terytorium województwa mazowieckiego. Mazowsze stanowi region specyficzny, potencjalnie trudny w implementacji mechanizmów o charakterze konsultacyjnym. Po pierwsze, zbyt cz sto jest postrzegane przez pryzmat Warszawy, która sztucznie zawy a wskaêniki rozwoju spo eczno-gospodarczego oraz aktywnoêci obywatelskiej dla ca ego województwa. Po drugie, Mazowsze jest obcià one dziedzictwem dawnego zaboru rosyjskiego o warunkach hamujàcych aktywnoêç obywatelskà 27. Przyk adowo, odsetek gmin na Mazowszu, w których podj to uchwa o wyodr bnieniu funduszu so eckiego, by najni szy w ca ym kraju 27 J. Bartkowski, Tradycja i polityka: wp yw tradycji kulturowych polskich regionów na wspó czesne zachowania spo eczne i polityczne, Wydawnictwo Akademickie ak, Warszawa 2003.

44 Monitoring legislacji w samorzàdach W opinii zdecydowanej wi kszoêci przedstawicieli badanych samorzàdów gminnych i powiatowych, w ich jednostkach stosuje si zasad wspó pracy z partnerami spo ecznymi. Co istotne, realizacja tej zasady jest rozumiana w bardzo ró ny sposób 30 : od nieformalnych rozmów z odwiedzajàcymi urzàd mieszkaƒcami i liderami organizacji sporozdzia 2 (34,4% w stosunku do 76,1% w województwie podkarpackim) 28. Dlatego diagnoza stopnia wykorzystania konsultacji z partnerami spo ecznymi wydaje si szczególnie uzasadniona w aênie w województwie mazowieckim. Procesy partycypacji obywatelskiej sà na Mazowszu mniej zakorzenione ni np. w by ej Galicji czy Wielkopolsce, co pozwala oczekiwaç bardziej krytycznych i zarazem trzeêwych ocen i opinii. Analizie poddano 26 kwestionariuszy w formie pó otwartej. Elektronicznà wersj ankiety wys ano do wszystkich gminnych i powiatowych jednostek samorzàdowych na Mazowszu 29. Dodatkowo materia uzyskany za poêrednictwem badania ankietowego zosta uzupe niony o wyniki przeglàdu zawartoêci oficjalnych stron internetowych oraz Biuletynów Informacji Publicznej (BIP) mazowieckich jednostek samorzàdu terytorialnego. Przeglàd objà w sumie kolejne 32 losowo wybrane mazowieckie samorzàdy gmin miejskich, miejsko-wiejskich oraz wiejskich, a tak e 5 starostw powiatowych. Strony www by y analizowane pod kàtem informacji dotyczàcych konsultacji spo ecznych, a tak e obecnoêci innych elektronicznych narz dzi o charakterze partycypacyjnym, m.in. sond internetowych dla mieszkaƒców. Ostatecznie analizie poddano dane odnoszàce si w sumie do 58 mazowieckich jednostek samorzàdu terytorialnego. Takie po àczenie ró nych technik badawczych poszerzy o zasi g badania, tj. pozwoli o na w àczenie w projekt wi kszej liczby samorzàdów. Po drugie, umo liwi o konfrontacj opinii indywidualnych przedstawicieli samorzàdu z informacjami oficjalnie prezentowanymi na stronach internetowych jednostek. Ograniczenie badania do regionu Mazowsza nakazuje jednak daleko posuni tà ostro noêç w generalizowaniu jego wyników na poziom ogólnokrajowy Konsultacje spo eczne: zastosowanie w badanych samorzàdach J. Bartkowski, Tradycja i polityka: wp yw tradycji kulturowych polskich regionów na wspó czesne zachowania spo eczne i polityczne, Wydawnictwo Akademickie ak, Warszawa R. Wilczyƒski, K. Rybak, O funduszu so eckim, odnowie wsi i funduszach grantowych gmin, w: J. Iwanicka, E. Korzuchowska (red.), Poradnik radnego i so tysa na 2010 rok, Wielkopolskie Stowarzyszenie So tysów, Konin Elektronicznà wersj kwestionariusza skierowano do przedstawicieli samorzàdów 34 powiatów ziemskich oraz 314 gmin, to jest àcznie do 348 jednostek samorzàdu terytorialnego. W rezultacie wskaênik odpowiedzi wyniós zaledwie 7,47%, co mo na potraktowaç jako niepokojàcy sygna obaw lub zniech cenia ywionych przez samorzàdy w odniesieniu do konsultacji spo ecznych, albo po prostu lekcewa enia tej problematyki. 30 Pytanie mia o form otwartà: W jaki sposób w Paƒstwa jednostce realizowana jest zasada wspó pracy z partnerami spo ecznymi?.

45 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym ecznych, poprzez udzia samorzàdu gminnego w zebraniach wiejskich, a koƒczàc na organizowaniu debat publicznych i konsultacji z mieszkaƒcami. W przypadku cz Êci samorzàdów kategoria partnerzy spo eczni obejmuje przede wszystkim lokalne organizacje spo eczne i pozarzàdowe, a realizacja zasady w opinii samorzàdowców odnosi si g ównie do konsultowania planów wspó pracy z organizacjami pozarzàdowymi lub przekazywania organizacjom zadaƒ publicznych. W mniej wi cej po owie badanych jednostek samorzàdu terytorialnego funkcjonujà lub funkcjonowa y sta e grupy wymiany opinii lub grupy robocze o charakterze konsultacyjnym. Sà to przede wszystkim zespo y konsultacyjne z udzia em lokalnych organizacji pozarzàdowych, a tak e jednostek organizacyjnych samorzàdu, np. szkó. Powo anie takich cia wydaje si spowodowane wymogami prawnymi zwiàzanymi ze wspó pracà samorzàdów z organizacjami pozarzàdowymi albo udzia em danej jednostki w specyficznym programie, np. Poakcesyjnym Programie Wsparcia Obszarów Wiejskich (konsultacje przy tworzeniu Programów Integracji Spo- ecznej) lub LEADER+. Regulowanie zasad prowadzenia konsultacji spo ecznych za pomocà uchwa y rady gminy lub powiatu wystàpi o tylko w kilku pojedynczych przypadkach. Niekiedy regulacje dotyczàce trybu konsultacji sà zawarte bezpoêrednio w programie wspó pracy z organizacjami pozarzàdowymi danej jednostki. Innym stosowanym przez badane jednostki samorzàdu terytorialnego rozwiàzaniem jest ka dorazowe podejmowanie uchwa regulujàcych zasady przeprowadzania konsultacji, w celu dostosowania procedur do konkretnej sytuacji. W zdecydowanej wi kszoêci przypadków, samorzàdowcy wskazywali na brak ustawowego obowiàzku podejmowania tego typu uchwa. Kilku respondentów sygnalizowa o, i podj cie uchwa y nak ada oby zb dne ograniczenia, poniewa nie sposób wszystko przewidzieç i do ka dej sprawy nale y podchodziç indywidualnie [6] 31. RzadkoÊç wyst powania tego typu uchwa potwierdzi y badania internetowe posiada o jà osiem na 32 badane gminy i jeden na pi ç powiatów. 44 W opinii badanych mazowieckich samorzàdowców elementy wykorzystania mechanizmów konsultacyjnych najcz Êciej pojawiajà si w kontekêcie pracy nad dokumentami o charakterze strategicznym i planami rozwoju, programami wspó pracy z organizacjami pozarzàdowymi, planowaniem i realizowaniem inwestycji w regionie lub rzadziej tworzeniem planu rozwoju sieci dróg. Znalaz o to odzwierciedlenie we wskazaniach dotyczàcych konkretnych konsultacji spo ecznych, realizowanych w ostatnim czasie w badanych jednostkach. W przypadku wyników badaƒ ankietowych ponad po owa badanych jednostek samorzàdowych przeprowadzi a w roku 2009 jakàê form konsultacji spo ecznych. Konsultacjom podlega y przede wszystkim: programy wspó pracy z organizacjami pozarzàdowymi, plany/ studia uwarunkowaƒ i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a tak e konkretne przedsi wzi cia inwestycyjne (m.in. budowa przedszkola, plan sieci Êcie ek rowerowych), Wieloletnie Plany Inwestycyjne, zadania realizowane w ramach funduszu so eckiego [1]. 31 Cyfra w nawiasie kwadratowym oznacza numer wype nionego kwestionariusza ankiety, z której zosta zaczerpni ty cytat lub do której odnosi si bezpoêrednio dany fragment tekstu.

46 Monitoring legislacji w samorzàdach rozdzia 2 W pojedynczych przypadkach konsultowano m. in. kwesti nadania praw miejskich w miejscowoêci [20], strategi przeciwdzia ania problemom alkoholowym i narkomanii [16], przekszta cenie szpitala powiatowego w spó k [23]. Jako uczestników konsultacji najcz Êciej wskazywano organizacje spo eczne i pozarzàdowe (jedyni partnerzy w przypadku konsultowania programów wspó pracy jednostki z organizacjami pozarzàdowymi) oraz zainteresowanych mieszkaƒców, zainteresowane grupy zawodowe, np. nauczycieli, czy przedstawicieli jednostek organizacyjnych samorzàdu lub rzadziej lokalnych przedsi biorców. Przedstawiciele jednostek, w których nie stosowano konsultacji spo ecznych w roku 2009, wskazywali na ich realizacj w ostatnich latach, tj Konsultowano wówczas m. in. opracowanie strategii rozwoju gminy / powiatu, treêç statutów so ectw [10], zmiany granic jednostek pomocniczych (so ectw) [17], gminnà strategi rozwiàzywania problemów spo ecznych [11]. Tylko w jednej z badanych jednostek ostatnie konsultacje spo eczne odby y si znacznie wczeêniej, tj. w roku 1998, i dotyczy y utworzenia jednostek pomocniczych osiedli [13]. W tym kontekêcie najcz Êciej pojawiajà si dwa g ówne modele przeprowadzania konsultacji spo ecznych: Organizowanie spotkaƒ i debat publicznych, w wi kszoêci przypadków poprzedzonych wczeêniejszym udost pnieniem konsultowanego dokumentu w urz dzie lub na stronie internetowej. W ten sposób najcz Êciej konsultuje si dokumenty o charakterze strategicznym, m.in. strategie rozwoju czy rewitalizacji. Konsultacje indywidualne, polegajàce na przesy aniu uwag i sugestii drogà mailowà, ewentualnie pocztà tradycyjnà lub sk adanie ich w urz dzie po wczeêniejszym udost pnieniu dokumentu. W taki sposób cz sto konsultuje si plany i studia uwarunkowaƒ i kierunków zagospodarowania przestrzennego, niekiedy tak e programy wspó pracy z organizacjami pozarzàdowymi. W przypadku jednego z badanych powiatów w adze zwróci y si do mieszkaƒców z proêbà o propozycje przebiegu Êcie ek rowerowych, w jednej z gmin mieszkaƒcy zostali w taki sposób zaproszeni do wspó tworzenia lokalnego szlaku kulturowego 32. Opisane wy ej modele dominujà zarówno w przypadku jednostek, w których wype niono ankiety, jak i gmin oraz powiatów obj tych badaniem internetowym. W jednej z gmin zastosowano ciekawe rozwiàzanie w postaci Serwisu Internetowych Konsultacji Spo ecznych oddzielnej strony www, gdzie mo na by o si zapoznaç z ró nymi wariantami przebiegu autostrady A2 i od razu zg aszaç swoje opinie na ten temat Na podstawie przeglàdu stron internetowych mo na stwierdziç, e oficjalne strony jednostek oraz BIP-y nie zawierajà kompletnych danych na temat konsultacji spo ecznych zrealizowanych na ich terenie, ale przez inne podmioty, np. Polskie Koleje Paƒstwowe. Tego typu informacje sà cz Êciej umieszczane na nieoficjalnych stronach gmin czy powiatów oraz na portalach spo ecznoêciowych. 32 Dwa ostatnie przyk ady pochodzà z analizy zawartoêci stron internetowych urz dów oraz BIP. 33 Jak wy ej.

47 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym Stosunkowo popularnà aktualnie formà ograniczonego wprowadzania elementów konsultacji spo ecznych w system dzia ania jednostki samorzàdowej wydajà si sondy internetowe. Takie sondy by y dost pne na stronach po owy z 32 badanych gmin oraz 1z5starostw powiatowych. Z jednej strony stanowià one efekt pewnej mody w cz Êci sond powtarza o si to samo doêç ogólne pytanie Czy nasza gmina jest przyjazna dla inwestorów?. Z drugiej strony umieszczanie w sondach konkretnych pytaƒ (np. Czy widzisz potrzeb utworzenia Lokalnego Centrum Informacji w mieêcie?) mo e stanowiç jednà z dróg dotarcia do opinii mieszkaƒców. Stosunkowo cz sto na oficjalnych stronach jednostek mo na znaleêç równie zak adki Pytanie do Wójta/ Burmistrza/ Starosty albo bezpoêrednie adresy do przedstawicieli w adz. W przypadku wi kszoêci takich zak adek wyst puje mo liwoêç przejrzenia zadanych wczeêniej pytaƒ i udzielonych na nie odpowiedzi zazwyczaj zawierajà one tylko po kilka pozycji, niekiedy w ogóle nie dzia- ajà. Mo e to wskazywaç na fasadowoêç takiego rozwiàzania lub ma e zainteresowanie tà formà kontraktu z w adzami ze strony mieszkaƒców. W Êwietle wyników badania konsultacje spo eczne sà przeprowadzane zazwyczaj w sytuacjach koniecznoêci spe nienia wymogów prawnych. Stosuje si przy tym raczej stosunkowo standardowe rozwiàzania. W zale noêci od tematyki i zasi gu konsultacji rol partnerów spo ecznych najcz Êciej pe nià lokalne organizacje pozarzàdowe lub ogó mieszkaƒców Konsultacje spo eczne: mocne strony w opinii samorzàdowców 46 W przekonaniu zdecydowanej wi kszoêci przedstawicieli badanych przy u yciu ankiety samorzàdów gminnych i powiatowych na Mazowszu, konsultacje spo eczne zak adajà wzajemnà aktywnà komunikacj pomi dzy samorzàdem a parterami spo ecznymi, a ich realizacja powinna przynosiç korzyêci wszystkim bioràcym w nich udzia stronom, to jest zarówno samorzàdowej, jak i spo ecznej: Wypracowanie wspólnego stanowiska, konsensusu mi dzy organem Gminy a drugà stronà spo ecznà [7]. JednoczeÊnie konsultacje sà postrzegane bardziej jako kana wzajemnej komunikacji i wymiany opinii ni proces wypracowywania wspólnego stanowiska sensu stricto. W pojedynczych przypadkach pojawia y si opinie, e konsultacje s u à wy àcznie lub przede wszystkim informowaniu mieszkaƒców lub organizacji spo ecznych i / lub uzyskiwaniu przez samorzàd poparcia spo ecznego dla swoich dzia aƒ i zamierzeƒ: ( ) àcznoêç ze spo ecznoêcià lokalnà, unikamy protestów, odwo aƒ, akceptacja w adzy [19]; Cele uzyskanie poparcia, rola zasi gni cie opinii [20]. Wymieniane przez obj tych badaniem samorzàdowców zalety mechanizmów konsultacji spo ecznych mo na podzieliç na trzy g ówne kategorie:

48 Monitoring legislacji w samorzàdach W opinii badanych przedstawicieli mazowieckich samorzàdów gminnych i powiatowych, przeprowadzanie konsultacji spo ecznych jest najbardziej zasadne w kontekêcie planowania celów i zadaƒ jednostki, zarówno o charakterze d ugofalowym (np. strategie rozwoju), jak i krótkofalowym. Na tym etapie konsultacje dajà mo liwoêç dostosowania planowanych przedsi wzi ç do potrzeb mieszkaƒców. Zdecydowanie rzadziej widziano u ytecznoêç konsultacji spo ecznych na etapie uchwalania bud etu (w tym kontekêcie wymieniano m.in. wprowadzenie funduszu so eckiego lub decyzje dotyczàce wi kszych i bardziej kosztownych inwestycji). Tylko w pojedynczych przypadkach sygnalizowano natomiast potrzeb przeprowadzania konsultacji spo ecznych w odniesieniu do monitorowania wykonania bud etu oraz oceny realizacji zadaƒ publicznych. W pierwszej kwestii zwracano uwag na wewn trzne mechanizmy monitoringu w postaci nadzoru komisji bud etowych oraz udzielania lub nie absolutorium wójtowi bàdê burmistrzowi. Zdaniem respondentów procedury zwiàzane z tworzeniem i realizacjà bud etu sà zbyt skomplikowane i szczegó owe dla przeci tnego mieszkaƒca. Ocena realizacji zadaƒ publicznych dokonuje si zaê podczas kolejnych wyborów. Poza tym cz Êç badanych zwraca- a uwag na fakt, e porzàdna realizacja konsultacji spo ecznych na etapie planowania celów i zadaƒ jednostki niejako zapewnia wp yw partnerów spo ecznych tak e na kolejne wy ej wymienione dzia ania: jeêli cele strategiczne sà skonsultowane, jest akceptacja spo eczna przy opracowywaniu i uchwalaniu bud etu rocznego, ten element mo e nie wyst powaç [10], Je eli przy opracowywaniu i uchwalaniu bud etu zosta y uwzgl dnione za o one cele i zadania, to monitorowanie bud etu oraz okreêlenie wskaêników b dzie etapem bardzo prostym [3], B dzie okreêlona kolejnoêç realizacji zadaƒ nie trzeba konsultacji, bud et b dzie uchwalany i opracowywany zgodnie z przyj tymi zasadami [26]. Kilkoro respondentów wskaza o na inne, dodatkowe etapy dzia ania lorozdzia 2 zwiàzane z edukacjà obywatelskà, to jest podkreêlajàce rol konsultacji spo ecznych w pobudzaniu ogólnej aktywnoêci i uczestnictwa mieszkaƒców w lokalnym yciu publicznym, identyfikacji z samorzàdem i jego dzia aniami czy budowania kapita u spo ecznego w Êrodowisku lokalnym, poczucia wspó odpowiedzialnoêci za rozwój Êrodowiska lokalnego; odwo ujàce si do ideologii partnerskiej wspó pracy, to jest okreêlajàce konsultacje spo eczne jako mechanizm tworzenia przestrzeni kontaktu i wzajemnego poznania si przedstawicieli samorzàdu i lokalnych podmiotów, nawiàzania bezpoêredniego dialogu, minimalizowania negatywnego wp ywu wzajemnych stereotypów i braku wzajemnego zaufania; nawiàzujàce do pragmatyki realizacji konkretnych dzia aƒ samorzàdu wskazania na konsultacje spo eczne jako umo liwiajàce identyfikacj rzeczywistych potrzeb mieszkaƒców, wymian pomys ów i opinii na temat konkretnych rozwiàzaƒ, wypracowywanie konsensusu, niwelowanie napi ç i konfliktów na tle planowanych przedsi wzi ç, ustalenie priorytetów zgodnie z faktycznymi potrzebami mieszkaƒców. W kilku przypadkach podkreêlano istotne znaczenie konsultacji spo ecznych jako mechanizmu pozwalajàcego na bezpoêrednià konfrontacj oczekiwaƒ ze strony mieszkaƒców (cz sto zbyt wygórowanych) w stosunku do aktualnych mo liwoêci samorzàdu. 47

49 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym kalnego samorzàdu, w których wskazane by oby przeprowadzanie konsultacji spo ecznych: tworzenie dokumentów o charakterze strategicznym oraz rozprawa administracyjna przed wydaniem decyzji o uwarunkowaniach Êrodowiskowych [2, 13, 21]. W Êwietle wyników badania nale y stwierdziç, e przedstawiciele samorzàdów postrzegajà rol konsultacji spo ecznych przede wszystkim w odniesieniu do definiowania celów i zadaƒ, a nie jako narz dzie kontroli obywatelskiej nad ich realizacjà. Nie sà stosowane konsultacje o charakterze on-going, które umo liwia yby np. uzgadnianie i wprowadzanie korekt czy zmian w ju realizowanych przedsi wzi ciach. Takie podejêcie do konsultacji spo ecznych pojawi o si tylko w jednym przypadku, jako postulat wskazywany przez partnerów spo ecznych badanej jednostki samorzàdu terytorialnego: ( ) w àczanie na ró nych etapach, rozstrzyganie spraw [21] Konsultacje: s abe strony w opinii samorzàdowców 48 O ile zdecydowana wi kszoêç badanych wydaje si akceptowaç ogólne znaczenie oraz samà ide mechanizmu konsultacji spo ecznych, to przypadki ich przeprowadzenia okreêlane jako w stu procentach udane i satysfakcjonujàce sà wymieniane ju nieco rzadziej. Najcz Êciej respondenci sygnalizowali zbyt ma à frekwencj (w przypadku konsultacji spo ecznych w formie spotkania lub debaty publicznej) lub niewielkie zainteresowanie mieszkaƒców czy przedstawicieli lokalnych organizacji pozarzàdowych (w przypadku mo liwoêci indywidualnego zg aszania uwag). U podstaw tego rodzaju wskazaƒ le y, niekiedy wyra ane explicite przez badanych, przekonanie o s aboêci polskiego spo eczeƒstwa obywatelskiego i niedostatecznym poziomie aktywnoêci, ÊwiadomoÊci oraz kompetencji obywatelskich wêród mieszkaƒców. W opinii badanych samorzàdowców konsultacje spo eczne mog yby byç bardzo dobrym i u ytecznym narz dziem wspó pracy w idealnych warunkach, zak adajàcych istnienie aktywnych organizacji pozarzàdowych oraz zaanga owanych liderów i grup spo ecznych. Tymczasem z dotychczasowych do- Êwiadczeƒ badanych mazowieckich samorzàdów wy ania si obraz deficytu odpowiednich partnerów spo ecznych, zdolnych do podj cia partnerskiej dyskusji, wysuwania w asnych propozycji oraz myêlenia w kategoriach dobra ogólnego, a nie partykularnego interesu (np. ch ç pokazania si i za wszelkà cen ferowania swoich spraw, które sà korzystne dla organizacji [1]; Mieszkaƒcy cz sto godzà si na propozycje samorzàdu krytyka wyst puje po zrealizowaniu przedsi wzi cia [10]; Zwykle nie majà nic do wniesienia ponad to, co im si przedstawi [15]; Cz sto organizacje pozarzàdowe, podmioty spo eczne przy tej okazji chcà za atwiaç wy àcznie swoje sprawy [19]). Niewàtpliwie wchodzà tu w gr stereotypy, niektórzy respondenci byli jednak Êwiadomi koniecznoêci prze amania równie stereotypów dotyczàcych samorzàdu: Brak przekonania partnerów spo ecznych, e wspólnie wypracowane cele b dà realizowane wed ug przyj tych ustaleƒ. Miejmy nadziej, i przyj ta od 2 lat strategia przekona spo ecznoêç lokalnà do udzia u w konsultacjach [11]. W pojedynczych przypadkach pojawi y si równie sygna y powierzchownego i fasadowego traktowania mechanizmów konsultacji spo ecznych

50 Monitoring legislacji w samorzàdach rozdzia 2 przez samorzàd, co dodatkowo os abia zaanga owanie potencjalnych partnerów spo- ecznych, np. organizacji pozarzàdowych: Umieszczenie na stronie internetowej urz du wykazu organizacji, dostrze enie ich pracy, rzeczywiste rozpatrywanie uwag i spostrze eƒ sp ywajàcych do gminy [1]. Niewàtpliwie konsultacje spo eczne mogà byç u ytecznym narz dziem przy powa nym podejêciu, otwartoêci i zaanga owaniu wszystkich stron: zarówno partnerów spo ecznych, jak i samorzàdów. Do s aboêci mechanizmów konsultacji spo ecznych respondenci zaliczali równie groêb rozbudzenia nierealnych oczekiwaƒ ze strony partnerów spo ecznych, a tak e czasoch onnoêç procesu konsultacji. Konsultacje wcale nie muszà zakoƒczyç si wypracowaniem wspólnego stanowiska, co niesie ze sobà ryzyko, e koszty ich organizacji, podobnie jak zainwestowany czas, zostanà poniesione na pró no. W opinii samorzàdowców procesy konsultacyjne stanowià zatem przedsi wzi cie doêç ryzykowne, którego rezultaty i skutecznoêç trudno przewidzieç czy zagwarantowaç. Poza tym w sytuacji realizacji przez jednostk wielu zadaƒ na przeprowadzanie konsultacji spo ecznych mo e po prostu brakowaç czasu. Co wi cej, w jednostkach brak kadry wyszkolonej pod kàtem organizacji profesjonalnych konsultacji spo ecznych. Respondenci wskazywali równie na brak regulacji procedur przeprowadzania konsultacji, co sprawia, e realizuje si je zwykle w sposób zwyczajowy dla danej jednostki lub po prostu najmniej k opotliwy. W nawiàzaniu do opinii badanych samorzàdowców wyraênie widaç silne àczenie efektywnoêci konsultacji spo ecznych z warunkami idealnego spo eczeƒstwa obywatelskiego. Prowadzi to do fa szywego przekonania, e niewyst powanie tego rodzaju warunków (lub przekonanie o ich niewyst powaniu) w rzeczywistoêci niejako zwalnia z obowiàzku rzetelnego stosowania mechanizmów konsultacyjnych Czynniki sukcesu konsultacji spo ecznych Mimo powy szych wskazaƒ dotyczàcych s aboêci mechanizmów konsultacji spo ecznych, prawie czwarta cz Êç badanych przedstawicieli mazowieckich samorzàdów gminnych i powiatowych okreêla a procesy konsultacyjne prowadzone w ich jednostkach jako udane. Z punktu widzenia badanych, udane konsultacje to takie, w których uda o si osiàgnàç satysfakcjonujàcà frekwencj, poznaç oczekiwania i opinie partnerów spo ecznych, wspólnie przedyskutowaç postulaty i mo liwoêci ich realizacji. Tylko w wyjàtkowych przypadkach stwierdzano, e udane konsultacje to takie, które si odby y lub w których w ogóle ktokolwiek odpowiedzia na maile [5]. W wypowiedziach zwiàzanych z sukcesem konsultacji przede wszystkim zwracano uwag na kwestie odpowiedniego informowania o planowanych konsultacjach oraz o zagadnieniach, których dotyczà. 49 Konsultacjom spo ecznym z wysokà frekwencjà mieszkaƒców i instytucjonalnych partnerów spo ecznych towarzyszy y intensywne kampanie informacyjne: zaproszenia na stronach internetowych, plakaty, ulotki, spoty radiowe czy wysy anie indywidualnych zaproszeƒ do

51 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym przedstawicieli podmiotów lokalnych. Jako istotne wskazywano równie dok adne okre- Êlenie tematyki konsultacji, ograniczenie ich przedmiotu do kilku jasno wyspecyfikowanych zagadnieƒ. W interesujàcej opinii jednego z badanych pojawi a si sugestia zaanga owania partnerów spo ecznych równie w sam proces przygotowywania i organizowania procedury konsultacyjnej: W przypadku konsultacji dotyczàcych zbierania wniosków do Wieloletniego Planu Inwestycyjnego ( ) zadowalajàca frekwencja zosta a osiàgni ta przez w àczenie placówek innych ni Urzàd Miasta [4]. W charakterze postulatów czy rekomendacji usprawniajàcych stosowanie konsultacji spo ecznych w samorzàdach lokalnych, respondenci wskazywali nast pujàce kwestie: 50 Istnieje potrzeba spo ecznoêci i w adz lokalnych prowadzenia sta ych i doraênych cia o charakterze konsultacyjnym i opiniotwórczym, w których sk ad wchodziliby przedstawiciele samorzàdu oraz mieszkaƒców i instytucjonalnych partnerów spo- ecznych (organizacji pozarzàdowych, przedsi biorców). Funkcjonowa yby one jako sta e, sformalizowane grupy identyfikacji potrzeb i wymiany informacji, umo liwiajàce trwa y kontakt mi dzy partnerami: ( ) przyda by si panel lub inna forma kontaktu w celu oceny i wniosków na przysz oêç [23]. W jednym przypadku zaproponowano, by taki zespó wyposa yç równie w inicjatyw uchwa odawczà [3]. Jak si wydaje, w ograniczonym zakresie rol t mog yby pe niç gminne i powiatowe rady po ytku publicznego, ale merytorycznie sà one ograniczone do dzia aƒ na linii samorzàd trzeci sektor. Po o enie wi kszego nacisku na promowanie dzia aƒ zrealizowanych zgodnie z rozwiàzaniami wypracowanymi podczas konsultacji, nag aênianie przedsi wzi ç wykonanych przy udziale lub zaanga owaniu mieszkaƒców i innych partnerów spo- ecznych. Pozwoli oby to wykazaç rzeczywisty wp yw na decyzje, jaki umo liwia aktywny udzia w konsultacjach spo ecznych. W pojedynczych przypadkach badani postulowali profesjonalizacj procesów konsultacyjnych, to jest obiektywizm, stosowanie metod badawczych, powtarzanie konsultacji na ka dym etapie realizacji projektu czy przygotowania decyzji, a tak e szkolenie uczestników z umiej tnoêci negocjacyjnych oraz zasad funkcjonowania samorzàdu (w przypadku mieszkaƒców i przedstawicieli instytucjonalnych partnerów spo ecznych): Szkolenia z zakresu mediacji spo ecznych oraz ÊwiadomoÊç spo eczna o wadze konsultacji spo ecznych [14]. Sprzeczne opinie dotyczy y regulacji prawnych w zwiàzku z konsultacjami spo ecznymi. Z jednej strony zwracano uwag na koniecznoêç uwzgl dnienia kontekstu lokalnego danego Êrodowiska i wypracowanych ju rozwiàzaƒ, a zagro enie upatrywano w narzucaniu uniwersalnych procedur konsultacji. Z drugiej zaê wskazywano na koniecznoêç wprowadzenia ustawowego wymogu przeprowadzania konsultacji spo ecznych w wi kszej liczbie sytuacji, ni ma to miejsce do tej pory. Powy sze opinie badanych wskazujà na znaczenie przypisywane przede wszystkim odpowiedniemu informowaniu o konsultacjach spo ecznych, to jest efektywnym dotarciu

52 Monitoring legislacji w samorzàdach rozdzia 2 do wszystkich zainteresowanych. Istotne jest równie poczucie rzeczywistego udzia u partnerów w konsultacjach, wsparte np. wk adem w organizacj konsultacji czy odpowiednim nag oênieniem osiàgni tych rezultatów na forum spo ecznoêci lokalnej. Z perspektywy badanych przedstawicieli samorzàdu sà to bardzo istotne czynniki sukcesu konsultacji, wymagajàce jednak zaanga owania po obydwu stronach, zarówno samorzàdowej, jak i spo ecznej. Wskazania dotyczàce sta ych struktur konsultacyjnych, a tak- e niejednoznaczne opinie w sprawie regulacji prawnych wskazujà na brak szerszej instytucjonalizacji tego typu rozwiàzaƒ w polskich spo ecznoêciach lokalnych Podsumowanie i rekomendacje W Êwietle wyników badania nale y stwierdziç, e mechanizmy o charakterze konsultacyjnym sà stosowane przez samorzàdy gminne i powiatowe relatywnie cz sto zdecydowana wi kszoêç obj tych badaniem jednostek samorzàdu terytorialnego przeprowadza a konsultacje w ubieg ym roku lub w ciàgu ostatnich kilku lat. WÊród respondentów badanych za pomocà kwestionariusza dominowa y definicje konsultacji spo ecznych jako mechanizmu o charakterze dwukierunkowej wymiany informacji, majàcej na celu przede wszystkim wzajemne poznanie potrzeb i oczekiwaƒ wszystkich stron. Nieco rzadziej konsultacje spo eczne wiàzano ÊciÊle z wypracowywaniem wspólnych decyzji czy rozwiàzaƒ, choç i takie wypowiedzi si pojawia y. Co za tym idzie, konsultacje rzadko osiàgajà form najbardziej zaawansowanà w kontekêcie procesów demokracji deliberatywnej. Konsultacje spo eczne sà stosowane najcz Êciej w procesie przygotowywania dokumentów o charakterze strategicznym, przede wszystkim programów wspó pracy z organizacjami pozarzàdowymi (a tak e rocznych planów wspó pracy), strategii rozwoju gminy/ powiatu. Towarzyszà równie dzia aniom administracyjnym, np. zmianom statusu czy granic miejscowoêci oraz du ym projektom inwestycyjnym. Trzeci typ uwarunkowaƒ, w których pojawiajà si konsultacje spo eczne, to wymogi programowe, jak na przyk ad konsultowanie Programów Integracji Spo ecznej w ramach Poakcesyjnego Programu Wsparcia Obszarów Wiejskich. W pewnym sensie wymienione typy uwarunkowaƒ wià à si z wymuszaniem konsultacji ze wzgl du na ró nego rodzaju przepisy prawne lub programowe. Konsultacje spo eczne prowadzone w badanych samorzàdach Mazowsza najcz Êciej mia y form spotkaƒ i debat publicznych bàdê indywidualnego przekazywania uwag osobiêcie albo pocztà tradycyjnà lub elektronicznà. Formy te wyst powa y tak e àcznie. Stosunkowo popularny mechanizm o charakterze konsultacyjnym stanowià sondy internetowe dla mieszkaƒców, umieszczane na oficjalnych stronach jednostek. W zale noêci od ich zakresu i tematyki, do udzia u w konsultacjach spo ecznych najcz Êciej zaprasza si organizacje pozarzàdowe i/ lub ogó mieszkaƒców, a tak e innych zainteresowanych partnerów spo ecznych, m. in. nauczycieli czy przedstawicieli jednostek organizacyjnych gminy/ powiatu Wyjàtek stanowià instytucje formalnych wspólnot najni szego szczebla, to jest zebraƒ wiejskich w so ectwach czy zebraƒ mieszkaƒców w ramach wspólnot mieszkaniowych.

53 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym Analiza wypowiedzi respondentów pozwala odnieêç wra enie, e z perspektywy samorzàdowców konsultacje spo eczne to w wi kszym stopniu mechanizm przysz oêci ni narz dzie do pracy na teraz. Tego rodzaju postawy wspierajà w du ej mierze stereotypowe przekonania zarówno po stronie samorzàdowej jak i spo ecznej: zdaniem tych pierwszych brakuje zaanga owanych i kompetentnych partnerów do rozmów, wed ug drugich strona samorzàdowa traktuje konsultacje jako obowiàzek, a nie przestrzeƒ autentycznych negocjacji. Warto w tym miejscu zwróciç uwag na rozumienie zasady wspó pracy z partnerami spo ecznymi jako m.in. udzia w adz lokalnych w zebraniach wiejskich czy nieformalne rozmowy z mieszkaƒcami odwiedzajàcymi urzàd. W tej sytuacji mo na zaryzykowaç stwierdzenie, e idea tej zasady mo e nie byç rozumiana przez samorzàdy dostatecznie szeroko. Co za tym idzie, w wypowiedziach respondentów znajduje si niewiele okreêleƒ konsultacji spo ecznych jako mechanizmu wspó pracy (procesu wspólnej pracy nad czymê) pomi dzy stronà samorzàdowà a partnerami spo ecznymi. Po drugie, zasada wspó pracy z partnerami spo ecznymi jest zbyt cz sto ograniczana do organizacji pozarzàdowych, co jest wymuszone przez wymogi prawne, przy tym organizacje pozarzàdowe sà stosunkowo atwe do zidentyfikowania jako struktury formalne. W zwiàzku z tym w Êwietle wyników badania potencja konsultacji spo ecznych w odniesieniu do procesów tworzenia aktów prawa miejscowego wydaje si wykorzystywany raczej w niewielkim stopniu. Tylko w jednym przypadku bezpoêrednio wskazano na takà rol konsultacji: Wspólne tworzenie prawa miejscowego, wspólne dzia ania na rzecz spo ecznoêci samorzàdowej [26]. Konsultacje spo eczne sà postrzegane przez mazowieckich samorzàdowców jako u yteczne na poziomie formu owania celów i zadaƒ bàdê na poziomie podejmowania konkretnych decyzji (np. inwestycyjnych), a raczej zb dne na poziomie operacyjnym, to jest tworzenia regu czy kontrolowania lub oceniania realizacji przedsi wzi ç. W przypadku dokumentów strategicznych konsultacjom podlegajà najcz Êciej gotowe ju dokumenty, do których partnerzy spo eczni mogà zg aszaç sugestie zmian i poprawek. Prac nad nimi coraz cz Êciej poprzedzajà badania opinii wêród mieszkaƒców, lecz kolejnych wersji dokumentu nie wypracowuje si wspólnie. Jednà z przyczyn takiego stanu rzeczy mo e byç obawa samorzàdów przed nadmiernà kontrolà lub roszczeniowoêcià ze strony partnerów spo ecznych. 52 W konsekwencji warto rozwa yç realizacj dzia aƒ promujàcych w Êrodowisku samorzàdowym szersze rozumienie zasady wspó pracy z partnerami spo ecznymi, a tak e mo liwoêç jej skutecznej realizacji m. in. poprzez konsultacje spo eczne. Powinno si wi c wypracowaç i przedstawiç samorzàdom definicj efektywnoêci konsultacji spo ecznych oraz ewentualne wskaêniki pomiaru tej efektywnoêci. Umo liwia oby to przeprowadzenie racjonalnego rozrachunku poniesionych strat oraz potencjalnych korzyêci p ynàcych z konsultacji. Poza tym nale y zdjàç z konsultacji odium przykrego obowiàzku, który do niczego nie prowadzi. W tym celu postulujemy szerokie upowszechnianie wêród polskich samorzàdów przyk adów dobrych praktyk, krok po kroku prezentujàcych realizacj udanych konsultacji spo ecznych oraz ich wymierne rezultaty. Co istotne, powinny to byç nie tylko przyk ady zagraniczne, ale tak e, a mo e nawet przede wszystkim, sukcesy polskich samorzàdów w tym zakresie. Warto by oby przy tym zwróciç uwag na niedo-

54 Monitoring legislacji w samorzàdach rozdzia 2 ceniany potencja istniejàcych ju struktur czy mechanizmów, które mogà stanowiç dobrà podstaw do wypracowania sta ych przestrzeni czy grup konsultacji. Na poziomie gmin mogà to byç np. instytucje jednostek pomocniczych: zebrania wiejskie, rady so- ectw i osiedli, zarzàdy dzielnic. Po drugie, warto sformu owaç i upowszechniaç w Êrodowisku samorzàdowym metody identyfikacji partnerów spo ecznych oraz ich potencja u ( mapowanie partnerów spo- ecznych). Skala partnerów spo ecznych nie powinna si ograniczaç do organizacji pozarzàdowych i przedstawicieli jednostek organizacyjnych gminy i powiatu. Zainteresowanych mieszkaƒców równie mo na rozpatrywaç jako konglomerat ró nych grup interesu, które warto rozpoznaç i wziàç pod uwag przed realizacjà konsultacji spo ecznych. Po trzecie, samorzàdy powinny cz Êciej si gaç do innowacyjnych rozwiàzaƒ w realizacji konsultacji. Uniwersalne powinno byç jedynie ogólne rozumienie idei konsultacji, a metody ich przeprowadzania nale y dostosowaç do kontekstu lokalnego, tematyki, tradycji, specyfiki partnerów spo ecznych itp. Po czwarte, rekomendujemy samorzàdom podejmowanie intensywnych dzia aƒ na rzecz prze amania wzajemnych negatywnych stereotypów pomi dzy w adzà a spo- ecznoêcià lokalnà, m. in. regularny, aktywny udzia przedstawicieli samorzàdu w zebraniach wiejskich i innych spotkaniach z mieszkaƒcami, a tak e upowszechnianie konkretnych rezultatów wczeêniej przeprowadzonych konsultacji spo ecznych wêród ogó u spo- ecznoêci z wyraênym zaznaczeniem, co uda o si osiàgnàç dzi ki wspólnej pracy z partnerami spo ecznymi. Poza tym wêród mieszkaƒców powinno si przeprowadziç akcj informacyjnà, dotyczàcà idei konsultacji jako mechanizmu zak adajàcego wspó prac i aktywny udzia wszystkich partnerów postrzeganych i traktowanych jako podmiotowi uczestnicy dyskusji. Podsumowujàc, konsultacje spo eczne sà postrzegane jako mechanizm przynoszàcy korzyêci: pozwalajàcy dostosowaç przedsi wzi cia samorzàdu do oczekiwaƒ i potrzeb spo ecznoêci lokalnej, wspólnie ustalaç strategiczne cele dzia ania jednostek. Z drugiej strony stosowanie tego mechanizmu jest postrzegane przez respondentów jako kosztowne i ryzykowne, a jego efektywnoêç trudno jest zmierzyç. 53

55 54 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym

56 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? rozdzia 3 rozdzia 3 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? 55

57 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym Wst p W niniejszym rozdziale omawiamy szereg zagadnieƒ istotnych dla udanych konsultacji. Punktem wyjêcia naszego myêlenia sà pytania, które nawiàzujà do postawionego w tytule. Jak post powaç, aby samorzàdowe konsultacje spo eczne by y udane? Jak si do nich przygotowaç i co decyduje o ich powodzeniu? Z jakich form korzystaç? Jakie sà zagro enia i jak ich unikaç? Stanowià one esencj tego rozdzia u. W pierwszej cz Êci zrekonstruujemy katalog zasad i wartoêci, które tworzà podstaw dla dzia aƒ konsultacyjnych i mogà byç traktowane jako swoista filozofia konsultacji. Nietrudno si domyêleç, e majà one charakter uniwersalny. Nie oznacza to, e ka dy samorzàd nie mo e stworzyç w asnej, wyra ajàcej jego preferencje listy. Druga wa na kwestia, majàca bardzo praktyczny wymiar, to narz dzia, jakie mo na wykorzystywaç w trakcie konsultacji. Dzielimy je tutaj na klasyczne i nowoczesne, uaktywniajàce biernych dotychczas uczestników. Staramy si opisaç je w miar dok adnie i zilustrowaç przyk adami. Z uwagi na brak w niektórych urz dach skutecznej metodologii czyli Êwiadomego sposobu post powania na ró nych etapach konsultacji, odsy amy czytelnika do przyj tych w tym rozdziale zasad i za o eƒ. W podrozdziale o doborze partnerów spo ecznych proponujemy, aby w wy anianiu grupy docelowej konsultacji wykorzystaç model ról, jakie pe nià poszczególni uczestnicy z wykorzystaniem ró nych kryteriów selekcji. W cz Êci dotyczàcej badaƒ ankietowych zawarliêmy liczne wskazówki, które pomogà w stworzeniu prawid owego kwestionariusza i przeprowadzeniu ankiety, co z pewnoêcià usprawni proces konsultacji Zasady konsultacji spo ecznych w samorzàdach 56 Konsultacje spo eczne to przy ca ym niedookreêleniu tego terminu proces polegajàcy na zapewnieniu uczestnictwa ró norodnych aktorów w mechanizm tworzenia prawa przez faktyczne uwzgl dnianie ich opinii w treêci tworzonych aktów prawnych. W najbardziej optymistycznej wersji naszego myêlenia wysoka ranga nadawana temu mechanizmowi przyczyniaç si ma do tego, e b dziemy opracowywaç tylko potrzebne i wy àcznie dobre regulacje. W rozdziale I przytaczaliêmy przyk ady ró nych rozwiàzaƒ normatywnych. Dobrà praktykà jest zawieranie w nich wa nych zasad i wartoêci, jakie majà przyêwiecaç konsultacjom z obywatelami, organizacjami i grupami spo ecznymi. Ich przyj cie i zamieszczenie np. w programie wspó pracy czy regulaminie konsultacji nie mo e byç tylko wype nianiem pewnego standardu i brzmieç jak pusta deklaracja, ale nale y to traktowaç jak zobowiàzanie do wykorzystania w praktyce. Poni ej prezentujemy zestaw wartoêci i zasad, które powinno si stosowaç podczas realizacji procesów konsultacyjnych oraz umieszczaç w zapisach wymaganych regulacji. Odwo ujemy si tutaj do formu y zawartej w ustawie o dzia alnoêci po ytku publicznego i o wolontariacie, która w artykule 5 o wspó pracy mi dzy administracjà a sektorem pozarzàdowym w punkcie 3

58 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? rozdzia 3 wskazuje na kilka zasad b dàcych jej podstawà: pomocniczoêci, suwerennoêci stron, partnerstwa, efektywnoêci, uczciwej konkurencji i jawnoêci. Poni ej przedstawimy te zasady, opatrujàc je krótkim, ale jak sàdzimy niezb dnym komentarzem pomocnym w ich lepszym zrozumieniu. Zasada pomocniczoêci zinterpretowanie tej zasady w kontekêcie konsultacji i ich przebiegu powinno oznaczaç dzia anie, którego celem czy intencjà jest wyr czanie spo- ecznoêci z mo liwych do wykonania przez nià zadaƒ; podejêcie takie polega na tym, e pierwszeƒstwo w decydowaniu o sposobie rozwiàzywania w asnych spraw majà mieszkaƒcy, traktowani indywidualnie oraz zorganizowani w ró nych formach. Dopiero wtedy, gdy mieszkaƒcy nie sà do tego zdolni lub mogà wykonywaç zadanie w sposób nieefektywny ekonomicznie, dana kwestia powinna byç regulowana przez administracj publicznà. Prowadzenie konsultacji powinno si charakteryzowaç dà eniem do poznania zdania konsultowanej wspólnoty samorzàdowej. Oznacza to tak e, wbrew doêç powszechnemu przekonaniu, rozpoznanie i ujawnienie interesów partykularnych, grupowych czy indywidualnych, aby mo na by o póêniej prze o yç je na cele i zadania ca ej wspólnoty. Trawestujàc znane has o, mo na streêciç te zasad w sposób nast pujàcy: Tyle samorzàdu, na ile to niezb dne, tyle spo ecznoêci, na ile to mo liwe. SuwerennoÊç stron wszystkie podmioty/ osoby, instytucje i organizacje zaanga owane w prowadzenie konsultacji spo ecznych i tworzenie regulacji powinny byç autonomiczne we wzajemnych relacjach z innymi uczestnikami. Oznacza to poszanowanie odr bnoêci stron, zdolnoêç do samodzielnego decydowania o w asnym zachowaniu, bez ulegania naciskom zewn trznym, a w szczególnych okolicznoêciach w adczym zachowaniom innych podmiotów. Za warunek niezb dny mo na czasem uznaç wolnoêç od jakichkolwiek powiàzaƒ, a na pewno od zobowiàzaƒ wobec innych organizacji czy osób. Nie istnieje absolutna niezale noêç w prezentowaniu i przeprowadzaniu w asnego stanowiska, ale mo na do niej dà yç poprzez gwarancje formalne i materialne, np. anonimowoêç, zapewnienie dost pu do informacji, penalizacj gróêb i szanta u oraz inne sposoby. Partnerstwo mo e oznaczaç zarówno typ relacji, jak i pewnà formu instytucjonalnà. W sferze relacji oznacza ono takà sytuacj, w której reprezentanci ró nych Êrodowisk (sfery publicznej administracji, biznesu i spo eczeƒstwa obywatelskiego) anga ujà si, przewa nie dobrowolnie, w oparte na wzajemnych korzyêciach, równorz dne i równoprawne zwiàzki, nastawione na osiàganie wspólnych celów spo ecznych. Czynià to przez àczenie w asnych zasobów oraz dzielenie ryzyka i odpowiedzialnoêci zwiàzanej z realizacjà okreêlonych przedsi wzi ç czy programów. W w szym znaczeniu oznaczaç to mo e sytuacje, gdy organizacje pozarzàdowe, na zasadach i w formie okreêlonej w systemie norm prawa, biorà udzia w okreêlaniu problemów wspólnot spo ecznych, wypracowywaniu sposobów ich rozwiàzywania oraz realizacji tak zdefiniowanych zadaƒ. 57 EfektywnoÊç dzia ania konsultacyjne poprzedzajàce wprowadzenie lub zmian istniejàcego stanu regulacji normatywnych powinny byç prowadzone w taki sposób, aby uczyniç zadoêç postulatowi optymalizacji (nie zawsze musi to oznaczaç minimalizacj )

59 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym nak adów finansowych, organizacyjnych i materialnych w stosunku do spodziewanego efektu, jakim w ka dym przypadku powinno byç dobre prawo. Je eli, prowadzàc konsultacje, chcemy zrealizowaç kilka celów, np. dà ymy do aktywizacji spo ecznoêci i jednoczeênie pragniemy zapewniç wysokà jakoêç ustanowionej regulacji, to zawsze musimy si liczyç z kosztami takiej operacji. Tym samym relacja mi dzy kosztami a korzyêciami staje si miarà efektywnoêci uprzednio zaplanowanej procedury. Mo e byç ona pochodnà wielu czynników np. zastosowanej formy konsultacji, nastawienia beneficjentów procesu, czasu, potencja u intelektualnego. Innà kwestià wydaje si zapewnienie efektywnoêci tak ustanowionego prawa i jego zgodnoêci z innymi standardami normatywnymi. Uczciwa konkurencja okreêla warunki rywalizacji i wspó pracy osób oraz instytucji uczestniczàcych w prowadzeniu konsultacji spo ecznych, które zmierzajà do tworzenia lub zmiany regulacji. Trudno uznaç, e rywalizacja w sferze poglàdów i pomys ów ma charakter rynkowy, ale mo na si dopatrzeç nieuczciwej konkurencji, jeêli w trakcie procedur konsultacyjnych dochodzi do podejmowania dzia aƒ sprzecznych z prawem lub dobrymi obyczajami, naruszajàcych interesy innych uczestników, jak pomówienia czy kolportowanie fa szywych informacji. 58 JawnoÊç oznacza poddanie konsultacji rygorom, które zapewniajà dost p do tej procedury wszystkim partnerom spo ecznym i spo ecznoêciom lokalnym. Oznacza to koniecznoêç upublicznienia i upowszechnienia wszystkich niezb dnych i dost pnych informacji, dotyczàcych kwestii podlegajàcej konsultacjom. Obowiàzek przekazywania informacji przez organy administracji publicznej wszystkim zainteresowanym podmiotom ma s u yç w àczeniu w ten proces mo liwie jak najwi kszej ich liczby. Jest on wywodzony mi dzy innymi z artyku u 61 ust. 1 Konstytucji:,, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o dzia alnoêci organów w adzy publicznej oraz osób pe niàcych funkcje publiczne. Prawo to obejmuje równie uzyskiwanie informacji o dzia alnoêci organów samorzàdu gospodarczego i zawodowego, a tak e innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonujà one zadania w adzy publicznej i gospodarujà mieniem komunalnym lub majàtkiem Skarbu Paƒstwa. Udost pniane informacje powinny dotyczyç samego zamiaru przeprowadzenia konsultacji, celów i szczegó owego harmonogramu, stosowanych form oraz dokumentów i raportów opracowywanych w ich trakcie. Zasada jawnoêci odnosi si tak e do innych form wspó pracy mi dzy organizacjami a samorzàdem, zw aszcza w realizacji zadaƒ publicznych. Wa nym instrumentem zapewniania jawnoêci jest Biuletyn Informacji Publicznej (BIP). Zaprezentowany powy ej katalog nie jest zapewne wyczerpujàcy. W literaturze odnoszàcej si do konsultacji oraz towarzyszàcej jej praktyce mo na znaleêç wiele innych propozycji. Sà to chocia by nast pujàce zasady: dzia ania w dobrej wierze, rzetelnoêci, przejrzystoêci, wieloetapowoêci, organizacji na wczesnym etapie procedur, zintegrowania z procesem planistycznym i projektowym, profesjonalizmu, aktywnoêci czy szerokiego udzia u spo- ecznego 1. Sà te próby niemal technicznego definiowania zasad konsultacji, które okre- 1 Zob. stron Akademii Dialogu Spo ecznego:

60 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? rozdzia 3 Êlajà na przyk ad, e konsultacje powinno si przeprowadzaç w dzieƒ wolny od pracy, e mieszkaƒców nale y informowaç w sposób zwyczajowo przyj ty w danej zbiorowoêci, e majà byç prowadzone anonimowo, jeêli dokonuje si ich w formie pisemnej (np. ankiety) 2. Niektóre mogà byç przedmiotem kontrowersji, z kolei w innych wa ne jest, aby mieç na wzgl dzie formalne i materialne gwarancje ich realizacji Organizacja i metodologia konsultacji spo ecznych W dobie przyspieszonej transformacji spo eczeƒstwa polskiego, wspieranej mi dzy innymi przez Êrodki finansowe Unii Europejskiej, urz dy publiczne i ró ne instytucje zdajà si coraz cz Êciej doceniaç wag partycypacji spo ecznej w ich programowaniu i w trakcie realizacji. Zmianom w rzeczywistoêci spo eczno-gospodarczej (powstajà liczne i atrakcyjne obiekty u ytecznoêci publicznej) nie zawsze towarzyszà np. dobrze przeprowadzone procedury konsultacyjne. Dla cz Êci spo ecznoêci cz sto majà one bardzo du e znaczenie, zw aszcza gdy wià à si ze znaczàcà ingerencjà w codzienne ycie. Brak zrozumienia dla takiej sytuacji powoduje, e konsultacje w niektórych urz dach odbywa y si albo pod naciskiem mieszkaƒców (zdesperowani obywatele, robiàcy tak zwany szum w mediach w sprzeciwie wobec dzia aƒ samorzàdu), albo w wyniku koniecznoêci spe niania wymagaƒ zwiàzanych z aplikowaniem do programów unijnych, w tym szczególnie posiadania dokumentów (programów i strategii), które takich konsultacji wymagajà (Wieloletni Plan Inwestycyjny, Programy Rozwoju Lokalnego, Lokalne Programy Rewitalizacji i inne). Mo na stwierdziç, e od konsultacji spo ecznych nie uciekniemy. Prowadzenie konsultacji odbywa si cz sto w niezbyt sprzyjajàcych okolicznoêciach. W wielu urz dach nie ma wewn trznych regulacji, które uwzgl dnia yby szersze prawa obywateli do partycypacji. Cz sto mamy do czynienia z niedostatkiem metodycznego podejêcia do konsultacji (brak dobrego przygotowania) oraz do badaƒ z nich zwiàzanymi (ankietowanie, sonda e itp.). W takich przypadkach mogà one przybieraç form pyskówki i wylewania alów ze strony obywateli, a ze strony urz dników rodziç stanowisko wy swoje, a my swoje. O rozmowie, a tym bardziej o dialogu w takiej sytuacji nie ma po prostu mowy. Brak opracowanego planu, opartego na systemie ogólnych za o eƒ, konsekwentnego i systematycznego zespo u czynnoêci i Êrodków u ywanych do prowadzenia konsultacji, opisu sposobów wykonywania zadaƒ jest istotnà przeszkodà w realizacji efektywnych konsultacji. Podstawà dla opracowania takich szczegó owych rozwiàzaƒ jest zawsze ogólna konstrukcja samego procesu konsultacji. Dla potrzeb niniejszego poradnika przyjmujemy, e zasadnicze etapy procesu konsultacji spo ecznych to: 59 informowanie o planach zwiàzanych z dzia aniami w adz publicznych i zamiarach podj cia okreêlonych kwestii spo ecznych, 2 M. Czuba-Wàsowska, K. Papros, P. Szewczyk, M. Szmigiero, Konsultacje spo eczne w procesie stanowienia prawa miejscowego, Fundacja Prawo Europejskie, Warszawa, s

61 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym prezentacja poglàdów w kwestii sposobów rozwiàzania istniejàcego problemu, wymiana opinii mi dzy uczestnikami procesu, identyfikacja wariantów rozstrzygni ç oraz wybór optymalnego rozwiàzania, informowanie o podj tej decyzji. Tak zarysowany ogólny schemat procedury decyzyjnej zostanie uszczegó owiony i konkretnie opisany w dalszej cz Êci poradnika, w odniesieniu do konkretnych form konsultacji Jak organizowaç konsultacje spo eczne w samorzàdzie? Najbardziej preferowana postaç konsultacji w samorzàdzie to spotkania konsultacyjne. Proces przygotowania i realizacji takich spotkaƒ mo na podzieliç na kilka etapów i zadaƒ. Wed ug B. Grudziƒskiej sà to nast pujàce czynnoêci: Precyzyjne okreêlenie po àdanego efektu spotkania: celu g ównego oraz wtórnych, które chcemy osiàgnàç. Nale y podzieliç ca y proces konsultacji na mniejsze etapy i realne cele operacyjne. 2. Stworzenie listy argumentów wszystkich stron zainteresowanych tematem spotkania (np. inwestorów oraz mieszkaƒców). JeÊli urzàd nie ma pe nej informacji, co sàdzà mieszkaƒcy i jakie majà argumenty, powinien za o yç wariant argumentów negatywnych i odpowiedzieç sobie na pytanie, dlaczego mieszkaƒcy nie chcà zmian. 3. Naszkicowanie i zaplanowanie scenariusza spotkania (maksymalnie trzy warianty). Nale y uwzgl dniç opinie mieszkaƒców oraz zaplanowaç udzia osób, które b dà w stanie odpowiedzieç na pytania mieszkaƒców. JeÊli spotkanie ma dotyczyç np. spornej inwestycji, osoby reprezentujàce inwestora powinny umieç odpowiedzieç na pytania o samà inwestycj oraz zwiàzane z nià ucià liwoêci ycia codziennego. Scenariusz spotkania powinien przewidywaç mo liwoêç elastycznego reagowania na ró ne reakcje publicznoêci. W przygotowaniu scenariusza (w analizie oczekiwaƒ mieszkaƒców) powinni uczestniczyç moderatorzy. Nale y uwzgl dniç ich g osy przy planowaniu spotkania. JeÊli urzàd spodziewa si udzia u osób i grup konfliktogennych w konsultacjach, powinien ustaliç scenariusz spotkania, który zak ada roz adowanie napi ç i aktywne formy partycypacji. 4. Zapoznanie uczestników (np. inwestora) ze scenariuszem g ównym i alternatywnymi oraz przygotowanie ich do udzielania odpowiedzi na tematy, które mogà rodziç problemy. Nale y zaplanowaç, ile takich kwestii mo e si pojawiç, w jakich warunkach technicznych i przez kogo b dà udzielane odpowiedzi. W praktyce mo e to oznaczaç np. uruchomienie osobnych sal na konsultacje poboczne albo rozwiàzywanie codziennych problemów mieszkaƒców poza salà g ównà, gdzie planuje si przeprowadzenie konsultacji 3 B. Grudziƒska, Jak zorganizowaç konsultacje spo eczne w gminie?,

62 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? rozdzia 3 uwaga mieszkaƒców skupi si wówczas na zasadniczym celu spotkania. Zasadniczym b dem jest prowadzenie konsultacji bez przygotowania i scenariusza oraz przeprowadzenie tylko pierwszego spotkania bez podzia u na etapy. 5. Dobranie odpowiedniej techniki prowadzenia spotkania grup ma ych i Êredniej wielkoêci (do 40 osób) np. prezentacje z dyskusjà kierowanà z limitowanym czasem wypowiedzi uczestników dyskusji. Nawet przy du ej liczbie osób doêç sprawnie wychodzi metoda warsztatowa, z podzia em mieszkaƒców na podgrupy. 6. Spotkania otwarte powinny byç prowadzone przez doêwiadczonych moderatorów zewn trznych, swobodnie pos ugujàcych si ró nymi technikami komunikacyjnymi i majàcych doêwiadczenie w budowaniu platformy wymiany opinii, mediacji konfliktów, nie reprezentujàcych interesów adnej ze stron oraz z du à wiedzà praktycznà, dotyczàcà zagadnienia b dàcego tematem spotkania. G ównym zadaniem moderatorów jest doprowadzenie do uwspólnienia interesów wszystkich stron. Nawet jeêli urzàd zatrudni na czas konsultacji jednego lub dwóch moderatorów, wczeêniej nale y im przekazaç wiele informacji i danych o planowanych przedsi wzi ciach oraz inwestycjach. Bez tej wiedzy moderator mo e sp ycaç dyskusje i dialogi, bo nie b dzie zna ani rozumia powagi sytuacji, w jakiej znaleêli si mieszkaƒcy. 7. Udzia w adz w spotkaniach powinien byç symboliczny wójt, burmistrz czy prezydent sà takimi samymi goêçmi spotkania, jak mieszkaƒcy. O przebiegu spotkania decydujà moderatorzy i osoby prezentujàce. Spotkania konsultacyjne s u à wymianie opinii i pozyskaniu przychylnoêci np. dla planowanych inwestycji, a nie przedstawianiu twardego stanowiska w adz. JeÊli takie podejêcie jest trudne dla niektórych osób nale y je zapraszaç na zakoƒczenie spotkania i informowaç, co osiàgni to. Wyjàtkiem sà tu wójtowie, burmistrzowie, prezydenci, którzy cieszà si niekwestionowanym autorytetem i sà lubiani przez organizacje pozarzàdowe ich udzia jest mocnym katalizatorem, sprzyjajàcym podj ciu wspólnych rozwiàzaƒ. 8. Podsumowanie spotkania nale y je sformu owaç bardzo jasno oraz przedstawiç szerszej opinii publicznej w lokalnych mediach. 9. Nale y na bie àco protokó owaç dane, informacje i wypracowane rozwiàzania. Informacje niespisane na bie àco ulegajà zniekszta ceniu (nie jest to z oêliwe, celowe i Êwiadome dzia anie samorzàdowców, wynika raczej z barier w postrzeganiu faktów i opinii). Wielokrotnie zdarza si pomijanie niektórych danych przy ustalaniu szczegó ów dotyczàcych inwestycji. 10. Rezultaty spotkania nale y wpisaç w projekt, szczególnie jeêli mia o ono na celu uzyskanie akceptacji dla proponowanych rozwiàzaƒ. Przyj te uwagi mieszkaƒców nale y uwypukliç, a odrzucone opatrzyç komentarzem wyja- Êniajàcym. 61

63 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym 11. Konieczne jest zaplanowanie kolejnego spotkania oraz sposobów komunikacji z mieszkaƒcami w celu informowania ich o dalszych losach postanowieƒ, które zapad y na pierwszym spotkaniu. Jedno spotkanie z grupà 40 osób nie za atwi sprawy, warto je zaplanowaç jeszcze raz. Solidne przygotowanie spotkaƒ z mieszkaƒcami pozwoli uniknàç nieporozumieƒ. Rezygnacja z argumentów si owych i forsowania rozwiàzaƒ niezgodnych z przepisami, a tak e interesami obywateli s u y dialogowi spo ecznemu i administracji, wszystkim partnerom spo ecznym i samym mieszkaƒcom. Podczas realizowanych konsultacji spo ecznych obserwujemy najcz Êciej standardowe etapy dzia aƒ, które uk adajà si w schemat spotkania konsultacyjnego. Najcz stszy schemat spotkaƒ konsultacyjnych: Opracowanie materia ów dla potrzeb konsultacji: prezentacja multimedialna, materia y drukowane (ulotki, broszury, artyku y). 2. Sprawdzenie materia ów informacyjnych pod kàtem aktualnie obowiàzujàcych przepisów. 3. Informowanie obywateli: dobór uczestników, partnerów spo ecznych, strona internetowa, tablice og oszeƒ urz du, plakaty w mieêcie, informacja telefoniczna dla przedsi biorców lub innych grup zawodowych, Gminne Centra Informacji, media: radio, prasa, lokalna telewizja. 4. Planowanie spotkania: mniejsze spotkania dla mieszkaƒców informacja jest przekazywana w opisany wy ej sposób, w przypadku, kiedy urzàd planuje wi ksze spotkania konsultacyjne, wyodr bnia si szczegó owe dzia ania: ustalenie liczby uczestników, ustalenie celu spotkania, ustalenie harmonogramu (liczby spotkaƒ), rozes anie zaproszeƒ do ró nych innych instytucji, organizacji i osób,

64 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? rozdzia 3 zaproszenie wa nych goêci, ekspertów, majàce s u yç podniesieniu rangi spotkania, podanie informacji z wykorzystaniem Internetu, plakaty, wynaj cie lub udost pnienie sali dla potrzeb spotkania. 5. Przeprowadzenie spotkania: ustalenie mierników do oceny i poziomu wskaêników, które chcemy osiàgnàç, ustalenie metod i technik prowadzenia spotkania, ustalenie szczegó owego programu, przywitanie goêci przez gospodarzy gminy (burmistrz, sekretarz), rozdanie materia ów informacyjnych, ogólne przedstawienie problemu, który b dziemy konsultowaç, podanie wst pnych zagadnieƒ dotyczàcych inwestycji, planów itp., podanie szczegó ów zagadnieƒ, podanie informacji, co planujemy zrobiç, pytania i odpowiedzi, protoko owanie i formu owanie wniosków, przyj cie stanowisk, dokumentacja w formie zdj ç, wykorzystanie materia ów promocyjnych i prezentacji multimedialnych, sporzàdzenie listy osób uczestniczàcych w spotkaniu. 6. Przygotowanie raportu, wnioski, zalecenia, uwagi. 7. Upowszechnienie, przedstawienie wyników pracy na kolejnym spotkaniu, konferencji: przedstawienie opracowanych dokumentów, rozwiàzaƒ, propozycji (ten element jest bardzo cz sto niedoceniany i pomijany). 63 Zaplanowanie spotkania wed ug proponowanych powy ej zaleceƒ pozwoli uniknàç niebezpieczeƒstw w poprawnej realizacji spotkaƒ konsultacyjnych.

65 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym 3.3. Zasady doboru partnerów spo ecznych i samorzàdowych podczas konsultacji Podczas przygotowywania konsultacji nale y rozwa yç, jakie grupy spo eczne, organizacje czy instytucje powinny byç ich adresatem, a nast pnie uczestnikiem dzia aƒ. Chodzi tu zw aszcza o to, aby nie pomijaç tzw. istotnych interesariuszy, którzy majà wa ny interes z punktu widzenia rozstrzyganego problemu. Adresaci podejmowanych przedsi wzi ç konsultacyjnych Przy jednoczesnym poszanowaniu regu y powszechnoêci konsultacje spo eczne adresowane mogà byç do nast pujàcych grup docelowych: jednostek samorzàdu terytorialnego, samorzàdu gospodarczego i zawodowego, administracji rzàdowej, w tym administracji rzàdowej w województwie, innych województw, zw aszcza sàsiednich, organizacji pozarzàdowych, szkó wy szych i jednostek naukowo-badawczych, samorzàdów studenckich i studentów, partii politycznych, radnych województwa, parlamentarzystów, przedstawicieli w adz KoÊcio a, zwiàzków wyznaniowych, wspólnot religijnych, biznesmenów, przedsi biorców, izb gospodarczych i bran owych. Ka de z powy szych Êrodowisk mo na scharakteryzowaç jeszcze ÊciÊlej ze wzgl du na istotne cechy oraz role, jakie mogà one pe niç w konsultacjach. W doborze mo na uwzgl dniaç istotne kryteria 4, mi dzy innymi: 64 Kryterium sektorowe Grupy spo eczne mo na równie szczegó owiej rozwarstwiç i zaklasyfikowaç do sektorów: sektor publiczny, sektor komercyjny, sektor pozarzàdowy, osoby indywidualne i Êrodowiska nieformalne, sektor turystyczny, sektor rolniczy. 4 D. D ugosz, J. J. Wygnaƒski, Obywatele wspó decydujà. Przewodnik po partycypacji spo ecznej, Stowarzyszenie na rzecz Forum Inicjatyw Pozarzàdowych, Warszawa 2005, s. 39.

66 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? rozdzia 3 Poziom reprezentatywnoêci lub legitymizacji: liczba cz onków, historia dzia aƒ osób i grupy spo ecznej, obszar zainteresowaƒ lub grupa, na rzecz której dzia ajà, wewn trzna spójnoêç si a mandatu osób wypowiadajàcych si w imieniu instytucji, organizacji, dynamicznoêç mo liwoêç skutecznego wprowadzenia w ycie podj tych zobowiàzaƒ. Zasoby, jakimi dysponujà: znajomoêç dobrych praktyk, doêwiadczenie osób, instytucji w rozwiàzywaniu problemów spo ecznych, poziom wiedzy o danym zagadnieniu, zaplecze eksperckie i badawcze, bazy danych, przygotowanie merytoryczne pracowników, pozycja w stosunku do innych instytucji, ranga instytucji (np. od najwi kszej do najmniejszej: Federacja Organizacji Pozarzàdowych, Forum Organizacji Pozarzàdowych, Organizacja Pozarzàdowa, Cz onek Organizacji Pozarzàdowej), autorytet osób reprezentujàcych instytucj. Kompetencje polityczne: umiej tnoêç budowania szerszych koalicji, mo liwoêç mobilizowania opinii publicznej oraz dost p do mediów, umiej tnoêç syntetyzowania opinii p ynàcych od grupy, którà reprezentujà, zdolnoêç do prowadzenia dzia aƒ strategicznych wyznaczania celów i konsekwentnej ich realizacji (ustalania etapów pracy, organizowania zasobów), reputacja, wiarygodnoêç, decyzyjnoêç osób czy instytucji, lobbing. Charakterystyka bazy cz onkowskiej: profil geograficzny, liczebnoêç (w stosunku do liczby potencjalnych cz onków), charakterystyka spo eczno-demograficzna cz onków. 65 Aspekty uczestnictwa w procesie konsultacji: wczeêniejsza aktywnoêç w konsultacjach, motywacja do uczestnictwa, bezpoêrednie interesy, bezpoêredni u ytkownicy rozwiàzaƒ,

67 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym doêwiadczanie bezpoêrednich problemów i skutków rozwiàzaƒ, potencjalne konflikty interesów, ch ç poszukiwania wspólnych rozwiàzaƒ. Bioràc pod uwag powy sze aspekty i charakterystyk poszczególnych grup spo ecznych czy sektorów, mo na skutecznie dobraç partnerów spo ecznych do dialogu. Mo na przewidzieç sposób i styl argumentacji uczestników, dobraç metody i techniki dzia aƒ i dzi ki temu dobrze przygotowaç si do konsultacji. Powy sze informacje mogà pos u yç do stworzenia arkusza partnerów spo ecznych. Urzàd, odpowiadajàc na wszystkie powy sze pytania, mo e stworzyç profil partnerów spo ecznych, z którymi b dzie wspó pracowa Narz dzia konsultacji z przyk adami Wybór metody konsultacji 66 Wi kszoêç opisanych poni ej sposobów konsultowania nie jest skomplikowana. Pracownicy administracji prawdopodobnie b dà w stanie przeprowadziç udane konsultacje i badania spo eczne, korzystajàc wy àcznie z w asnego doêwiadczenia, dysponujàc w asnymi zasobami oraz posi kujàc si niniejszym podr cznikiem. Dotyczy to g ównie badaƒ i konsultacji nie wymagajàcych doboru próby statystycznie reprezentatywnej. Niektóre badania wymagajà jednak specjalistycznej wiedzy i umiej tnoêci. W takich sytuacjach dobrym pomys em mo e si okazaç zaanga owanie firmy zajmujàcej si prowadzeniem takich badaƒ. Pozwoli to na dotarcie do wi kszej liczby adresatów, a tak e na unikni cie b dów i zaoszcz dzenie czasu na ponowne konsultacje. Zdarza si te, e wêród pracowników samorzàdowych znajdujà si osoby wykwalifikowane, np. socjolodzy, którzy prowadzà badania satysfakcji klienta zewn trznego oraz klienta wewn trznego (pracowników) i wykorzystujà ró ne aktywne metody konsultacji w relacjach ze swoimi spo ecznoêciami. Najcz Êciej sà to urz dy, które od wielu lat wdro y y ró ne modele zarzàdzania jakoêcià, np. EFQM, CAF, TQM i inne. Ich profesjonalna wiedza i doêwiadczenie w tym zakresie pozwalajà na aktywne Êledzenie tak zwanych trendów, wszelkich zmian oraz dostosowywanie ich do aktualnych potrzeb, przez co minimalizujà ryzyko konfliktów z mieszkaƒcami lub innymi grupami odbiorców. Jak dobieraç narz dzia konsultacji? 5 Jednym z najwa niejszych aspektów analizy uczestników procesu konsultacji jest ich pozycja w stosunku do przedmiotu konsultacji. Stanowi ona te wskazówk dla doboru metod konsultacyjnych. W stosunku do ró nych Êrodowisk trzeba stosowaç ró ne narz dzia. Ró ne powinny byç te oczekiwania wobec opinii, jakie mo na uzyskaç. W stosunku do osób, które znajà zagadnienie (g ówni interesariusze, eksperci, grupy interesu, osoby bezpoêrednio zaanga owane w realizacj danego przedsi wzi cia oraz jego adresaci)

68 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? rozdzia 3 mo na u ywaç takich metod, jak ankiety, kwestionariusze, spotkanie publiczne, zaproszenie do pisemnego skomentowania proponowanych rozwiàzaƒ. Wobec osób niezwiàzanych bezpoêrednio z wdra aniem lub korzystaniem z danego rozwiàzania (szeroko rozumiana opinia publiczna, Êrodowiska niezwiàzane bezpoêrednio z konsultowanym zagadnieniem oraz grupy konfliktogenne) nale y raczej stosowaç takie techniki, jak bezpoêrednie spotkania, warsztaty, wystawy, imprezy plenerowe, grupowe wywiady zogniskowane. Tabela 3. Grupa docelowa uczestników a dobór metod konsultacji Grupa docelowa konsultacji Ludzie, którzy znajà zagadnienie, eksperci Klasyczne metody, narz dzia konsultacji przedstawienie opinii publicznej w formie zwyczajowo przyj tej (sonda e uliczne, sonda e internetowe, ankietowanie); przedstawienie pisemnych opinii organizacjom pozarzàdowym i mieszkaƒcom; ogólne spotkania dyskusyjne z ró nymi grupami spo ecznymi; uzgodnienia mi dzy instytucjami w formie wynikajàcej z przepisów prawa (zg aszanie uwag do dokumentów) Ludzie ma o zaanga owani, nieznajàcy zagadnieƒ Ludzie i grupy osób sk onne do konfliktów èród o: opracowanie w asne. Aktywne, innowacyjne narz dzia konsultacji konferencje konsensusowe; warsztaty; zbieranie opinii wypracowywanych w dyskusjach grupowych (badania fokusowe); imprezy plenerowe; sonda deliberatywny; karty rozmowy ; wideokonferencje Klasyczne narz dzia konsultacji a) Zbieranie opinii pracowników instytucji Zbieranie opinii pracowników mo e byç przydatne na etapie planowania konsultacji 6. Jest to jedna z najprostszych metod. OczywiÊcie nie sà to konsultacje spo eczne we w aêciwym 5 Ibidem, s Ibidem, s. 43.

69 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym znaczeniu tego s owa, ale nie dyskwalifikuje to tej metody jako dobrego sposobu na zdobycie danych, szczególnie w pierwszej fazie projektowania procedury. Dzia anie to opiera si na dostarczaniu opinii przez tych pracowników urz du, którzy majà bezpoêredni kontakt z osobami i organizacjami zainteresowanymi kwestiami podlegajàcymi konsultacjom spo ecznym. Wykorzystujàc normalne procedury obowiàzujàce w urz dach (notatki, rozmowy, narady, spotkanie w terenie), mo na uzyskaç wiedz na temat tego, co budzi niepokój i sprzeciw podmiotów zainteresowanych i co chciano by zmieniç. Uzyskane w ten sposób uwagi nie sà reprezentatywne, a pracownicy nie zawsze na tyle wyszkoleni, by dobrze odczytywaç poglàdy i nastroje osób bezpoêrednio zainteresowanych konsultowanymi problemami. Ale mo e to byç pierwszy etap do wspólnego zastanowienia si nad tym, jakie narz dzia konsultacji nale y zaplanowaç, z jakimi grupami konfliktogennymi trzeba b dzie si spotkaç, jak skutecznie dojêç do porozumienia oraz ile czasu na to po- Êwi ciç. Istotnym minusem tego podejêcia jest to, e pracownicy nie sà zainteresowani ujawnianiem krytycznych opinii na temat obszarów, za które sà odpowiedzialni. b) Analiza informacji zwrotnych komentarze, opinie i skargi 7 Metoda ta polega na zach caniu potencjalnych partnerów, interesariuszy do wyra ania opinii, komentarzy i uwag na temat przed o onych wczeêniej propozycji. Opinie te mogà byç wyra ane zarówno w formie pisemnej, jak i ustnej. Przy stosowaniu tej metody bardzo istotne jest rozpowszechnienie informacji o mo liwoêci wyra ania komentarzy tego typu, a tak e wypracowanie sprawnej procedury ich przyjmowania. Do zalet tej metody mo na zaliczyç bezp atne otrzymanie opinii zwrotnych (ocen) ukazujàcych s abe i mocne strony przed o onych propozycji, atwy sposób prowadzenia, oszcz dnoêç czasu i Êrodków oraz pokazanie, e urzàd jest otwarty na uwagi ze strony spo eczeƒstwa. G ównà wadà jest ma a reprezentatywnoêç otrzymanych opinii, a tak e fakt, e na ogó opinie te prawdopodobnie b dà si odnosiç raczej do negatywnych stron obecnych rozwiàzaƒ, a nie do proponowanych zmian. Uczestnicy zg oszà najcz Êciej list alów, pretensji i roszczeƒ. c) Dni otwarte, pokazy uliczne, prezentacje 8 68 Dni otwarte i ró nego rodzaju wystawy mogà byç wydarzeniami o charakterze formalnym, po àczonymi ze specjalistycznymi dyskusjami i prezentacjami. Mogà jednak, podobnie jak pokazy uliczne, przybraç nieco luêniejszà formu i w ten sposób staç si Êwietnà okazjà do udzielania informacji i odpowiadania na pytania osób niezainteresowanych oficjalnymi spotkaniami. Bardzo wa ny w tym przypadku jest odpowiedni wybór miejsca i czasu tych przedsi wzi ç, umo liwiajàcy udzia jak najszerszej liczbie obywateli, oraz przygotowanie atrakcyjnych materia ów informacyjnych i promocyjnych. Organizacja tego typu wydarzeƒ nie ma na celu uzyskania konkretnych opinii zwrotnych na temat zagadnieƒ podlegajàcych konsultacjom, lecz przede wszystkim wzbudzenie zainteresowania spo ecznego. Podczas dni otwartych i pokazów ulicznych mo emy oczywiêcie 7 Ibidem. 8 Ibidem, s. 44.

70 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? rozdzia 3 zbieraç opinie i konsultowaç pomys y oraz proponowane rozwiàzania, ale musimy przygotowaç odpowiednie metody. JeÊli b dzie to po àczone z wype nianiem ankiet, kwestionariuszy, pokazem, spe ni swojà rol jako konsultacje spo eczne. Ich bardziej aktywnà i rozbudowanà formà sà imprezy plenerowe. Przyk ad Urzàd X przystàpi do opracowywania Lokalnego Planu Rewitalizacji (LPR) oraz Planu Rozwoju Lokalnego (PRL) na lata Sà to dokumenty, które zawierajà wykaz inwestycji strategicznych, planowanych przez w adze miasta. Posiadanie tych dokumentów jest potrzebne m.in. przy aplikowaniu o Êrodki unijne w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata Na potrzeby opracowania tych dokumentów urzàd zorganizowa we wspó pracy z firmà imprez masowà, po àczonà z konsultacjami spo ecznymi dotyczàcymi inwestycji planowanych w mieêcie. Przygotowano kwestionariusze, w których mieszkaƒcy mieli oceniç inwestycje oraz zaproponowaç nowe dzia ania. Opinie mieszkaƒców zebrano w formie raportu i przedstawiono w adzom miasta. Samorzàdowcy, spodziewajàc si na pierwszym bezpoêrednim spotkaniu konsultacyjnym w siedzibie urz du jak sami to okreêlili pyskówek, chcieli rozmi kczyç mieszkaƒców ciekawà formà imprezy, àczàc jà z konsultacjami. Impreza wraz ze spotkaniami konsultacyjnymi s u y a wymianie opinii i pozyskaniu przychylnoêci mieszkaƒców dla planowanych inwestycji, a nie przedstawieniu twardego stanowiska w adz. Nie by o to jedynà formà ani jedynym spotkaniem poêwieconym tej sprawie. Oprócz tego odby o si drugie spotkanie mieszkaƒców z przedstawicielami w adz miasta w ratuszu. Obie strony oceni y drugie spotkanie bardzo pozytywnie. Ciekawà imprez plenerowà zorganizowa tak e magistrat w Krakowie. Spotkanie cieszy o si ogromnym powodzeniem, a uzyskane podczas konsultacji spo ecznych informacje wykorzystano w dalszych etapach realizacji inwestycji (zob. za àcznik nr 1 do niniejszego rozdzia u). Jako przyk ad w za àczniku nr 2 podajemy opis imprezy plenerowej pod nazwà Konsultacje spo eczne w sprawie budowy Centrum Kongresowego wraz z przebudowà ulic wokó Centrum. 69 d) Spotkania otwarte 9 Spotkania otwarte sà skierowane do szerokiego grona osób zainteresowanych. Umo liwiajà uzyskanie szerszej informacji oraz publiczne wyra enie opinii na temat kwestii podlegajàcych konsultacjom spo ecznym. Spotkania te sà zazwyczaj organizowane w miej- 9 Ibidem.

71 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym scach publicznych (urzàd lub siedziba innej instytucji), aby wszyscy zainteresowani mogli braç w nich udzia. Dlatego tak wa na staje si kwestia dotarcia z informacjà o planowanym spotkaniu do wszystkich zainteresowanych stron. Zazwyczaj takie spotkania majà jednokierunkowy charakter. Przybywa na nie wiele osób i równie wi cej osób ma szans na wyra enie swojej opinii. Mimo otwartego charakter spotkaƒ, z zasady nie tworzà one reprezentatywnego audytorium. Osoby uczestniczàce w takich spotkaniach majà tendencj do koncentrowania si na kwestiach lokalnych, bie àcych czy wr cz osobistych. W Êrodowisku organizacji pozarzàdowych powtarzajàcym si elementem spotkaƒ sà cz sto jednostronne wypowiedzi, które niewiele wnoszà do tematu ( Zas ugujemy na to..., Dlaczego inni dostali tak du o?.) Spotkania sà wa nà, ale niewystarczajàcà formà konsultacji. Aby spotkanie si uda o, nale y: zadbaç o szerokà, publicznie dost pnà w ró nych miejscach informacj o spotkaniu; odpowiednio wczeêniej wys aç zaproszenia, szczególnie jeêli zale y nam na czyjejê obecnoêci (co najmniej na 10 dni przed datà spotkania); zapewniç dost p osobom niepe nosprawnym; okreêliç czytelny cel spotkania i jego porzàdek, w razie potrzeby roz o yç spotkanie na dwa lub trzy kolejne, pami tajàc, e rzadko udaje si zrealizowaç wszystkie zadania i cele podczas jednego spotkania. Ma to zwiàzek z ywio owoêcià prowadzonych dyskusji i licznymi barierami psychologicznymi; przestrzegaç harmonogramu; dostarczyç odpowiednià iloêç precyzyjnych, przejrzystych materia ów informacyjnych; sporzàdziç list uczestników, co umo liwia póêniejsze skontaktowanie si z nimi; moderowaç spotkanie zadbaç, aby jak najwi cej osób mog o si wypowiedzieç i aby wypowiedzi by y zgodne z tematem spotkania; zaprosiç na spotkane moderatora, który umie sobie radziç z trudnymi odbiorcami; rejestrowaç zg aszane uwagi na miejscu sporzàdziç spis najwa niejszych informacji, aby nie uleg y póêniejszemu zniekszta ceniu. 70 Wykorzystanie grup przedstawicielskich 10 Metoda ta polega na zaproszeniu do konsultacji organizacji bran owych i wyspecjalizowanych organizacji pozarzàdowych, reprezentujàcych poszczególne Êrodowiska. Ich wiedza i doêwiadczenie, cz sto o charakterze eksperckim, sprawiajà, e przedstawiane przez nie uwagi sà zazwyczaj bardzo wartoêciowe. Istotna jest starannoêç w docieraniu do tego typu organizacji, a tak e zgromadzenie informacji o grupach, które reprezentujà, oraz o zakresie ich dzia alnoêci. Konsultacje mogà przybraç charakter dyskusji, w której udzia biorà wszystkie organizacje naraz, albo oddzielnie prowadzonych rozmów dwustronnych. KorzyÊcià p ynàcà z zastosowania tej metody jest uzyskanie i to stosunkowo tanio i szybko konkretnych informacji oraz stworzenie platformy do wymiany poglàdów 10 Ibidem, s. 45.

72 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? rozdzia 3 na temat szczegó owych rozwiàzaƒ. Trzeba jednak pami taç, i grupy eksperckie mogà mieç nadmierne oczekiwania, wykraczajàce poza samo spotkanie konsultacyjne. Mogà doêç mocno lobbowaç i upieraç si przy swoich pomys ach i rozwiàzaniach. Skutecznie przeprowadzone spotkania z tà grupà osób mogà byç êród em cennych informacji, ale nie mo na zak adaç, e jego uczestnicy samorzutnie gotowi sà na d u szà met anga owaç si w proces, dostarczajàc ekspertyz i gotowych rozwiàzaƒ. Chcàc je uzyskaç, organizatorzy konsultacji powinni byç mo e pomyêleç o wsparciu finansowym dla tego rodzaju dzia aƒ. Okazuje si w praktyce, e niektóre grupy eksperckie nie sà wcale bezinteresowne i mogà oczekiwaç korzyêci finansowych w zamian za ju posiadane badania, ekspertyzy, opinie, wywiady. Warto te przypomnieç, e wiele organizacji mo e koncentrowaç si na reprezentowaniu wy àcznie okreêlonej grupy spo ecznej i dlatego w praktyce trudno traktowaç jednà z nich jako reprezentatywnà dla wszystkich zainteresowanych. Nie jest to powód do ignorowania ich opinii i sugestii. Nale y dobieraç organizacje w taki sposób, aby tworzy y szerokà panoram punktów widzenia ró nych mieszkaƒców. f) Wywiady indywidualne Metoda ta pozwala na zdobycie szczegó owej wiedzy na temat poglàdów, postaw, zachowaƒ i motywacji wybranych grup osób. W przypadku konsultacji spo ecznych wywiady mogà stanowiç jedynie wst p do pog bionych badaƒ lub te mogà byç wykorzystywane w stosunku do osób wy àczonych z g ównego nurtu konsultacji. Ich fachowe przeprowadzenie ze wzgl du na niezb dny czas i wymaganà dokumentacj rozmowy mo e byç doêç kosztowne i wymaga zaanga owania specjalistów. Osoba przeprowadzajàca wywiad musi byç wczeêniej przeszkolona, aby robiç to p ynnie i skutecznie, nie mo e byç konfrontacyjna, arbitralna. Rzadko sprawdzajà si w tej roli urz dnicy, gdy mieszkaƒcy znajà samorzàdowców i mogà niech tnie udzielaç odpowiedzi. Dobrym rozwiàzaniem jest wspó praca z uczelniami, które oddelegujà do wywiadów studentów nauk spo ecznych. g) Badania na próbie reprezentatywnej Dzi ki badaniom iloêciowym instytucja prowadzàca konsultacje uzyskuje konkretne dane statystyczne. Metoda ta pozwala bowiem na poznanie poglàdów reprezentatywnej grupy obywateli. Umo liwia tak e porównywanie wyników uzyskiwanych w regularnych odcinkach czasu. Badania na próbie reprezentatywnej mogà byç prowadzone ró nymi technikami (pocztowymi, wywiadu bezpoêredniego, badania telefonicznego itp.). Respondenci coraz cz Êciej sprzeciwiajà si przed udzielaniem informacji za pomocà poczty czy telefonu. Wspó czynnik zwrotu ankiet czy udzielanych odpowiedzi jest ma y. Respondenci ch tniej anga ujà si w bezpoêredni wywiad. Tà drogà powraca do nas wi cej ankiet. Mogà to byç badania poêwi cone konsultacjom spo ecznym, postawom pracowniczym oraz satysfakcji klientów. Zaprojektowanie badania i jego realizacja wymagajà nadzoru metodologicznego ze strony specjalisty (osoba taka mo e byç pracownikiem urz du lub firmy zewn trznej). 71

73 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym h) Badania ankietowe 11 Badania ankietowe sà obecnie coraz cz stszà praktykà urz dów i chyba na sta e wpisa y si w ich procedury wewn trzne. Bardzo du o urz dów decyduje si na wybór takiej formy konsultacji, poniewa pozwala ona z jednej strony na liczbowe sklasyfikowanie wybranych odpowiedzi w celu ich porównania oraz ustalenia najcz Êciej wskazywanych, a co za tym idzie najbardziej istotnych. Z drugiej strony umo liwia ona ankietowanym przedstawienie indywidualnych wniosków i odczuç, które równie sà brane pod uwag przy okre- Êlaniu celów i kierunków dzia aƒ. Ankiety majà na celu umo liwienie mieszkaƒcom oceny ogólnej sytuacji na swoim terenie oraz wskazanie po àdanych kierunków jego rozwoju. Celem badania jest zebranie podstawowych informacji dotyczàcych opinii publicznej mieszkaƒców lub badanie preferencji dotyczàcych wa nych dla lokalnej spo ecznoêci zadaƒ realizowanych przez samorzàd gminny. Warto je przeprowadzaç systematycznie, aby istnia a mo liwoêç okreêlenia zmian i trendów. JeÊli urzàd ma wyniki z ostatnich trzech lub wi cej lat, atwo wtedy okreêliç trendy spadkowe i wzrostowe danych zagadnieƒ. Majàc wykresy tabelaryczne z ostatnich kilku lat, samorzàdowcy mogà z atwoêcià wyciàgaç wnioski na dany temat. Omawiane narz dzie badawcze mo e s u yç jako tak zwany próbny miernik do badania wst pnie okreêlonych zagadnieƒ. Nie pomo e ono w uzyskaniu odpowiedzi na wszystkie rzeczywiste pytania i powinno byç wst pem do innych technik, np. grup fokusowych czy metod warsztatowych. Konstrukcja ankiety powinna byç w miar mo liwoêci prosta, ale nale y pami taç o kilku zasadach: d ugoêç kwestionariusza 72 D ugoêci kwestionariusza nie mierzy si liczbà pytaƒ, ale czasem trwania wywiadu. Badacze cz sto zak adajà, e d uga i z o ona ankieta pozwoli na dog bne poznanie opinii respondentów. Praktyka pokazuje, e jest to za o enie nieuzasadnione. Okazuje si, e im d u sza ankieta, tym mniej rzetelne i dok adne sà uzyskane odpowiedzi. Przyczynà tego jest zm czenie respondenta. Jak obliczyç czas wype niania ankiety? Najlepszym sposobem jest samodzielne wype nienie. Nale y za o yç, e wype nienie ankiety zajmie naszemu respondentowi wi cej czasu ni nam, poniewa jej nie zna. estetyka ankiety Wyglàd jest wa ny, bo mo e kszta towaç nastawienie respondenta. Ankieta nie powinna byç zbyt g sto zadrukowana. Taki uk ad wp ywa niekorzystnie na przejrzystoêç kwestionariusza, a wi c i na jego zrozumia oêç. Lepiej poêwi ciç kilka stron papieru wi cej, ni skupiç wszystko na ma ej kartce. Respondenci bardzo niech tnie podchodzà do tak skonstruowanych narz dzi. 11 Zob. E. Babbie, Badania spo eczne w praktyce, prze. Witold Betkiewicz i in., red. A. Kloskowska- -Dudziƒska, Wydawnictwo PWN, Warszawa 2007.

74 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? rozdzia 3 uk ad ankiety W metodologii badaƒ iloêciowych istnieje kilka naczelnych wskazówek na temat uk adu kwestionariusza ankiety. Ka dy kwestionariusz powinien zaczynaç si od informacji o instytucji prowadzàcej badanie. Nale y dok adne okreêliç cel badania, powinna si tu znaleêç uprzejma proêba o wspó prac, zapewnienie o anonimowoêci, termin odes ania ankiety, wyrazy wdzi cznoêci oraz podpis lub pieczàtka instytucji badajàcej. spójnoêç tematyczna Nierzadko ankieta porusza wiele ró nych tematów, które nie sà bezpoêrednio powiàzane. Przyjmuje si, e kwestionariusz powinien byç skomponowany w taki sposób, aby pytania o tej samej tematyce by y odpowiednio pogrupowane na odpowiednie kompleksy tematyczne. specyfika pytaƒ Poza pytaniami buforowymi stosuje si tak zwane pytania relaksujàce. Majà one dwojakiego rodzaju funkcj : zwykle zadaje si je po tematach dra liwych dla respondenta, wywo ujàcych du e poruszenie emocjonalne. Ich celem jest uspokojenie badanego, odwrócenie jego uwagi od wczeêniejszych zagadnieƒ. Cz sto zadaje si pytania tego typu tak e pomi dzy ró nymi blokami tematycznymi. Ich funkcjà jest wtedy zmniejszenie napi cia uwagi, przed kolejnà falà wa nych treêci. Naczelnà cechà takiego pytania jest neutralnoêç tematyki. Innym rodzajem pytaƒ sà tak zwane pytania kontrolne. Polegajà one na powtórnym poruszeniu tematu, ale w innej formie. S u à do testowania, czy respondent udzieli prawdziwej odpowiedzi na poprzednie zagadnienie. pytanie ogólne i szczegó owe Pytania w ankiecie powinny byç rozmieszczone w modu ach tematycznych. Przyjmuje si, e poszczególne zagadnienia powinno si formu owaç, rozpoczynajàc od pytaƒ ogólnych i przechodzàc do bardziej szczegó owych, choç w niektórych badaniach stosuje si inne metody. Optymalnà sytuacjà jest otwieranie bloku tematycznego przez pytanie ogólne (pytania z kategorii 1). Nast pnie przechodzimy do opinii szczegó owych (pytania 2). Ostatnim elementem sà pytania o stopieƒ pewnoêci tych opinii (pytania 3). 73 pytania otwarte i zamkni te Budowanie i zadawanie pytaƒ otwartych, które sk aniajà respondenta do udzielania informacji i do zwierzeƒ, jest sztukà. Powinno si zachowaç równowag pomi dzy pytaniami otwartymi i zamkni tymi. Niektórzy eksperci uwa ajà, e w ankiecie nie powinno byç wielu pytaƒ zamkni tych, gdy dzi ki nim uzyskamy ma o informacji.

75 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym Pilota Urz dy doêç dobrze projektujà ankiety i dobierajà w aêciwie prób respondentów. Analiza wyników wyglàda natomiast ró nie. Raporty sà cz sto nazbyt zwi z e, ograniczone do kilku faktów, a mo na by przecie wyciàgnàç wiele innych wniosków. Po zaprojektowaniu ankiety urz dy rzadko stosujà tak zwany pilota z uwagi na ograniczony czas, brak dyspozycyjnych osób oraz fakt, e nie sà przekonane co do skutecznoêci pilota u i nie wiedzà czemu on s u y. Powy szy schemat tworzenia narz dzia powinien równie uwzgl dniç ten dodatkowy etap pracy. Jest on szczególnie wa ny przy du ych badaniach i nie wolno go wówczas pominàç. Pilota ma do spe nienia kilka zadaƒ 12 : 1) weryfikacja samego problemu badawczego, 2) weryfikacja przygotowanego narz dzia badawczego, 3) zadania zwiàzane z organizacyjnymi i technicznymi aspektami projektowanych badaƒ. Procedura badaƒ pilota owych powinna byç realizowana w tej samej zbiorowoêci, w której przeprowadzone b dà póêniej zasadnicze badania, jednak nie powinny to byç te same osoby. Zasady budowania kwestionariusza do badaƒ 13 Pracy nad kwestionariuszem nie nale y zaczynaç od wymyêlania pytaƒ. Najpierw trzeba dok adnie ustaliç, co chcemy zbadaç, i zastanowiç si, czego nale y si dowiedzieç od badanych, by uzyskaç odpowiedê na g ówne pytania, które nas nurtujà. Na przyk ad aby badaç postawy, nale y zwykle zadaç wi cej ni jedno pytanie, a nast pnie zbudowaç skal s u àcà mierzeniu postaw. Wst pny zestaw pytaƒ powinien s u yç nam jako przewodnik w niewielkich badaniach jakoêciowych (metoda wywiadu pog bionego lub dyskusji grupowej), które dostarczà wiedzy na temat j zyka, argumentów i skojarzeƒ u ywanych przez respondentów w zwiàzku z interesujàcymi nas zagadnieniami. Pomo e to skonstruowaç dobry kwestionariusz. 74 Dobry kwestionariusz jest kluczem do sukcesu w badaniach sonda owych. Zdecydowanie musi on: byç kompletny z punktu widzenia potrzeb informacyjnych badacza, zawieraç pytania jasne, zrozumia e, precyzyjne, trafnie ujmujàce zagadnienia, nieobcià one b dami i najlepiej interesujàce dla badanego, zawieraç tylko pytania niezb dne i nie zawieraç powtórzeƒ, 12 Zob. Kwestionariusz, 13 Komunikacja i partycypacja spo eczna, red. J. Hausner, Kraków 1999, rozdz. VI: Badania sonda- owe w pracy administracji samorzàdowej, s

76 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? rozdzia 3 mieç wysokà jakoêç pod wzgl dem struktury, estetyki, przejrzystoêci sk adu, byç atwy w czytaniu dla ankietera lub respondenta, pozwalaç na sprawne zaznaczanie odpowiedzi i wprowadzanie danych do komputera przyj tà technikà (inaczej przygotowujemy kwestionariusz do r cznego wprowadzania danych, a inaczej do wprowadzania przy pomocy skanera). Podstawowe b dy spotykane przy budowaniu kwestionariusza to: Umieszczanie w kwestionariuszu pytaƒ na wszelki wypadek: przy okazji lub takich, które mogà si przydaç. Powodujà one obcià enie kwestionariusza i mogà prowadziç do zniech cenia respondenta zbyt du à liczbà pytaƒ. Najlepsza taktyka polega na podejmowaniu decyzji przed umieszczeniem ka dego pytania w kwestionariuszu: nale y si zastanowiç, jak b dà analizowane odpowiedzi uzyskane na to pytanie i jak zostanà one zaprezentowane w raporcie. JeÊli nie potrafisz z góry powiedzieç, w jaki sposób u yjesz okreêlonych danych, nie umieszczaj pytania w kwestionariuszu! Niedostosowanie pytaƒ do uk adu odniesienia respondenta: czy respondenci majà informacje wystarczajàce do odpowiedzi na nasze pytania? Musimy te rozwa yç, kto b dzie móg odpowiedzieç na nasze pytania, uwzgl dniç to w strukturze kwestionariusza, wprowadzajàc odpowiednie instrukcje przeskoków. Musimy jednak pami taç, e skomplikowane uk ady kwestionariuszy zniech cajà i prowokujà do b dów. Pytanie o dwie rzeczy na raz, na przyk ad: Czy Pana/ Pani zdaniem podj ta na ostatniej sesji Rady Gminy decyzja o likwidacji targowiska na rynku i utworzeniu tam p atnego parkingu by a s uszna, czy te uwa a Pan/ Pani, e?. Stosowanie pytaƒ niejednoznacznych, na które respondenci mogà odpowiadaç: to zale y, nie sà pewni, o co nam chodzi w pytaniu lub co rozumiemy, u ywajàc jakiegoê s owa. Na przyk ad: Prosz powiedzieç, które z pism zamieszczonych na liêcie czyta Pan/ Pani regularnie. S owo regularnie wymaga okreêlenia, co w aêciwie znaczy w tym przypadku: codziennie, przynajmniej dwa razy na tydzieƒ, czy te mo e raz na miesiàc? Sugerowanie odpowiedzi, na przyk ad: Prosz powiedzieç, jak bardzo zadowolony jest Pan/ Pani z nowego sposobu utylizacji odpadków komunalnych? Czy nie jest Pan zadowolony i jest Pan przeciwny powstaniu obwodnicy?. Sugestia mo e byç czasem zawarta w liêcie odpowiedzi, z o onej g ównie z odpowiedzi pozytywnych lub negatywnych. Sugestia w zawartym pytaniu mo e zafa szowaç wyniki badaƒ poprzez niew aêciwe odczytanie postawy badanej osoby. Zbyt d ugie pytania: jeêli mo na u yç jednego s owa albo trzech, zawsze nale y u yç jednego. Trzeba unikaç d ugich, z o onych zdaƒ. Trudny, abstrakcyjny j zyk: nale y unikaç j zyka warstw wysoko wyedukowanych i liczyç si z poziomem edukacji badanych. Pytaç raczej o konkretne przejawy pewnych ukrytych stanów i zjawisk bezpoêrednio nieobserwowalnych, a nie o te ukryte zjawiska. 75

77 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym Zadawanie pytaƒ osobistych lub wywo ujàcych poczucie zagro enia: jeêli pytania osobiste sà konieczne (np. o dochody, religijnoêç), nale y je umieêciç na koƒcu kwestionariusza. Zadawanie pytaƒ zawierajàcych podwójne przeczenie: Czy nie uwa a Pan, e nie powinno si budowaç lakierni?. Ograniczenie do minimum liczby pytaƒ otwartych i pó otwartych (to znaczy bez listy odpowiedzi lub zawierajàcych niepe nà list mo liwych odpowiedzi), jak na przyk ad pytanie: Czy jakie, inne? lub Co Pana zdaniem mo e wp ywaç na...?. Powodujà one znu enie badanych i rodzà problemy przy kodowaniu i analizie danych. JeÊli ich u ycie jest niezb dne, nale y przesunàç je jak najbli ej koƒca kwestionariusza lub na koniec sekcji, której dotyczà. Pytania otwarte wymagajà starannego zakodowania odpowiedzi i mogà wymagaç sporego nak adu pracy dobrze przygotowanego personelu. Formu owanie pytaƒ, które mo e wywo aç poczucie, e jest si egzaminowanym. Stosowanie pytaƒ dociekajàcych powodów tego, e ktoê ma takà a nie innà opini lub postàpi w okreêlony sposób. Nie pytaj ogólnie: Dlaczego Pan/ Pani tak powiedzia /a?, Dlaczego Pan/ Pani nie zgadza si z tym, e? lub Prosz uzasadniç odpowiedê. Mo na zapytaç Co by o powodem?, Jakie czynniki wp yn y na decyzj?. W pytaniach o cz stoêç pojawiania si pewnego zachowania lub zdarzenia stosowanie odpowiedzi: cz sto, czasami, rzadko. Lepszym rozwiàzaniem jest u ycie przedzia ów liczbowych, np.: 6-7 razy w tygodniu, 3-5 razy w tygodniu, 1-2 razy w tygodniu. 76 Budujàc ankiety dla urz dów w obszarze wspó pracy z organizacjami pozarzàdowymi, rzadko udaje si stworzyç jeden uniwersalny wzór ankiety, który da oby si powieliç i wykorzystaç w innym urz dzie. Ka dy z urz dów chce w ankiecie po o yç nacisk na inne aspekty, ka dy ma innà specyfik wspó pracy z organizacjami pozarzàdowymi i chce zapytaç o ró ne sprawy. Polecamy tutaj lektur za àczników do rozdzia u. Pierwszy opisuje procedur prowadzenia badaƒ ankietowych, która mo e byç równie zastosowana w konsultacjach spo ecznych przy realizacji ankiet, sonda y. Bardzo wa nym elementem tej procedury jest punkt 8 opis procesu, który okreêla poszczególne etapy badaƒ ankietowych. Warto, aby urzàd, który nie posiada takiej procedury, a przeprowadza badania ankietowe, do niej si zastosowa. W kolejnych za àcznikach przedstawiono ró ne ankiety, dotyczàce mi dzy innymi wspó pracy z organizacjami pozarzàdowymi. Przyk ady ankiet s u àcych wst pnie do konsultacji Ankiety zosta y zamieszczone w za- àcznikach: 1. Ankieta dla organizacji pozarzàdowych: Ewaluacja Strategii Rozwoju Lokalnego Dzier oniowa (za àcznik nr 4). 2. Ankieta informacyjna organizacji pozarzàdowej z Urz du Miasta Wa brzych (za àcznik nr 5).

78 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? rozdzia 3 3. Ankieta dla organizacji pozarzàdowych powiat Wo ów (za àcznik nr 6). 4. Ankieta badajàca potrzeby wroc awskich organizacji pozarzàdowych Wroc awskie Centrum Wspierania Organizacji Pozarzàdowych Sektor 3 (za àcznik nr 7). i) Grupy fokusowe To spotkania w ma ych, 8-10 osobowych grupach, prowadzone przez wykwalifikowane osoby. Metoda ta jest bardzo przydatna do g bszego poznania opinii grupy spo ecznej na dany temat. Grupa powinna byç reprezentatywna dla wszystkich zainteresowanych danym zagadnieniem. Metoda mo e byç u ywana do okreêlenia hierarchii wartoêci poszczególnych zagadnieƒ. Czasami pozwala na okreêlenie, jakie dodatkowe informacje lub modyfikacje b dà potrzebne w celu rozwini cia konsultacji lub wprowadzenia dalszych propozycji. Grupy fokusowe nie pozwalajà bezpoêrednio na budowanie konsensusu i podejmowanie decyzji. Aby korzystanie z tej metody by o efektywne, konieczne jest wyselekcjonowanie dobrze wyszkolonych moderatorów spotkaƒ. j) Referendum Referendum lokalne jako forma konsultacji spo ecznych oraz sprawowania w adzy bezpoêrednio przez mieszkaƒców cz onków wspólnoty samorzàdowej: gminnej, powiatowej i regionalnej. Przyk ad 14 Na terenie gminy Komorniki krzy ujà si wa ne szlaki komunikacyjne, natomiast cz Êç terenów le y w obr bie Wielkopolskiego Parku Narodowego. BliskoÊç aglomeracji miejskiej i szlaków komunikacyjnych tworzy atrakcyjne warunki do lokowania inwestycji, a tak e do odpoczynku na terenie gminy. Jednym z wa nych zadaƒ realizowanych przez samorzàd sà inwestycje w infrastruktur technicznà gminy. Perspektywa rozwoju gospodarczego, trendy ekologiczne zwiàzane z gospodarkà odpadami, budowa wysypiska Êmieci wp yn y na opracowanie przez samorzàd programu usuwania i zagospodarowania odpadów na terenie gminy. Realizacja programu obejmuje usuwanie odpadów bezpoêrednio z posesji mieszkaƒców i od podmiotów gospodarczych oraz system segregacji odpadów u êród a. Nak ady inwestycyjne na organizacj systemu segregacji i usuwania odpadów oraz koszty obs ugi mia y cz Êciowo pochodziç z samoopodatkowania mieszkaƒców gminy. W celu uzyskania poparcia dla programu usuwania odpadów oraz sposobu jego finansowania gmina zorganizowa a referendum Strona Urz du Gminy w Komornikach:

79 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym Nawiàzujàc do powy szego przyk adu, musimy stwierdziç, e urzàd, który ma zamiar przeprowadziç referendum, powinien odpowiedzieç sobie na poni sze pytania: Co mo e byç przedmiotem referendum? Z czyjej inicjatywy mo e byç zwo ane referendum? Jak sformu owaç pytania referendalne? Jak zach ciç mieszkaƒców do udzia u w referendum? k) Rozprawa administracyjna Rozprawa administracyjna jest dodatkowym elementem zapewniajàcym udzia spo eczeƒstwa w post powaniu. W jakich przypadkach urzàd gminy mo e zdecydowaç o wszcz ciu rozprawy administracyjnej i jaki jest jej cel 15 Urzàd gminy nie jest organem administracji publicznej i jako taki nie mo e wszczynaç post powania administracyjnego, a tym samym decydowaç o przeprowadzeniu rozprawy. Organ administracji publicznej ma obowiàzek przeprowadziç w toku post powania rozpraw w ka dym przypadku, gdy zapewni to przyêpieszenie lub uproszczenie post powania bàdê osiàgni cie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa (art KPA). Ponadto organ powinien przeprowadziç rozpraw, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaênienia sprawy przy udziale Êwiadków lub bieg ych albo w drodze ogl dzin (art KPA); w takim przypadku przeprowadzenie rozprawy jest uzale nione od uznania przez organ administracji publicznej potrzeby uzgodnienia interesów stron oraz potrzeby wyjaênienia sprawy przy udziale bieg ych lub Êwiadków albo w drodze ogl dzin. Rozprawa administracyjna umo liwia zebranie w jednym miejscu i czasie wszystkich uczestników post powania; taka koncentracja post powania pozwala na bezpoêrednià wymian poglàdów co do istoty sprawy, uzgodnienie stanowisk stron i skrócenie czasu za atwienia sprawy. Rozprawa administracyjna mo e byç zarzàdzona zarówno z urz du, jak i na wniosek strony. 78 W wezwaniu na rozpraw nale y okreêliç termin, miejsce i przedmiot rozprawy (art KPA). Stronom, Êwiadkom, bieg ym oraz paƒstwowym i samorzàdowym jednostkom organizacyjnym i innym osobom, wezwanym do udzia u w rozprawie, dor cza si wezwanie na piêmie ( 2). Je eli zachodzi prawdopodobieƒstwo, e oprócz wezwanych stron, uczestniczàcych w post powaniu, mogà byç jeszcze w sprawie inne strony, nieznane organowi administracji publicznej, nale y ponadto og osiç o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy w drodze obwieszczeƒ albo w sposób zwyczajowo przyj ty w danej miejscowoêci (art KPA). Zob. G. aszczyca, Rozprawa administracyjna w ogólnym post powaniu administracyjnym, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2008.

80 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? rozdzia 3 Kierujàcy rozprawà ma obowiàzek odroczyç jà, je eli stwierdzi powa ne nieprawid owoêci w wezwaniu stron na rozpraw, je eli niestawienie si strony zosta o spowodowane przeszkodà trudnà do przezwyci enia, a tak e z innej wa nej przyczyny (art. 94 2). Rozprawà kieruje wyznaczony do przeprowadzenia rozprawy pracownik tego organu administracji publicznej, przed którym toczy si post powanie. Gdy post powanie toczy si przed organem kolegialnym, rozprawà kieruje przewodniczàcy albo wyznaczony cz onek organu kolegialnego. Obowiàzkiem kierujàcego rozprawà jest dà enie do wszechstronnego wyjaênienia stanu faktycznego danej sprawy, ustalenie prawdy obiektywnej oraz w miar mo liwoêci uzgodnienie sprzecznych interesów stron. W ostatnim przypadku mo e dojêç do zawarcia ugody (art KPA). Na rozprawie strony mogà sk adaç wyjaênienia, zg aszaç àdania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiaç dowody na ich poparcie Aktywne, nowoczesne techniki konsultacji a) Metoda Study Circle Kó przypadków 16 Metoda ta jest zwiàzana z organizowaniem si niewielkiej liczby obywateli, tworzàcych pewnego rodzaju ko o. Jego cz onkowie spotykajà si wi cej ni raz w celu omówienia ró nych kwestii i spraw problemowych. Przypomina to grup dyskusyjnà z tym, e ko- o obejmuje niewielkà liczb osób, a debatà kieruje moderator. Ko a ró nià si od grup dyskusyjnych tym, e te drugie tworzy si w celu odkrycia stosunku, jaki ludzie majà do danego problemu; study circles sà natomiast wynikiem wspólnych wysi ków, a uwaga jest skoncentrowana na tworzeniu nowych pomys ów i dowiadywaniu si wi cej na dany temat. Ludzie uczestniczàcy w grupach dyskusyjnych sà ma o zaanga owani w wypracowywanie nowych pomys ów. Istniejà pewne zasady i rygory takiej pracy, a jej skutecznoêç jest wysoka. Powy sza metoda konsultacji mo e byç wykorzystywana do tego, aby zaanga owaç w dzia ania ludzi o podobnych zainteresowaniach, ale w celu analizowania i poszukiwania mo liwych rozwiàzaƒ danego problemu. Odpowiednie osoby, dla których warto wykorzystywaç t metod, to te, które majà pewien interes w danej kwestii ale w szerokim wymiarze. Najlepiej sprawdza si ona przy niewielkiej liczbie uczestników (8-12), zapewnia to odpowiednià atmosfer, w której mo liwa jest wymiana poglàdów. Koszt takiej techniki konsultacji jest raczej niewielki. Organizacje mogà prowadziç takie spotkania w niewielkim, pustym pokoju, wi ksze instytucje mogà wynajàç jakiê lokal, koszty mogà rosnàç, jeêli potrzebne b dzie zapewnianie cateringu podczas kilku sesji. 79 Celem dzia alnoêci takich kó jest zaznajomienie si z problemem oraz tworzenie nowych pomys ów, co wià e si z poêwi ceniem wi kszej iloêci czasu. Dlatego spotkania mogà zostaç roz o one na kilkanaêcie sesji, trwajàcych po kilka godzin. Ich mocnà stronà jest 16 Partycypacja spo eczna w planowaniu przestrzennym, wyk ad III rok. Studia stacjonarne: z 23 lutego 2010 roku.

81 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym wysoka u ytecznoêç w rozwiàzywaniu problemów, generowanie nowych pomys ów, a tak e tworzenie bliskich relacji pomi dzy uczestnikami. Na poczàtku ludzie mogà czuç si nieswojo w nowych rolach, ale doêç szybko w nie wchodzà i najcz Êciej sà bardzo zdumieni, e pracujà tak efektywnie. Natomiast do s abych stron nale y przede wszystkim ma y wp yw na zmiany postaw obywateli (wi kszej grupy osób), których brak zaanga owania mo e utrudniaç osiàgni cie zamierzonego celu. Aby wywrzeç wp yw na wi kszà liczb obywateli, nale a oby tworzyç wiele grup z liczàcymi si przedstawicielami tych Êrodowisk. Powy szà metod opracowano i zastosowano w Szwecji, mi dzy innymi w Êrodowisku akademickim. Zdoby a ona popularnoêç w organizacjach biznesowych i administracyjnych. Jednà z jej odmian jest metoda Kó rozmowy czy Kó konsensusowych, opisana w przyk adzie z Salzburga w Austrii. Przyk ad z Salzburga (Austria) 17 Doskona ym przyk adem wykorzystania technik negocjacji i mediacji jako nieod àcznego elementu dialogu spo ecznego by o Traffic Forum, zorganizowane kilkanaêcie lat temu w Salzburgu. Kwestie ograniczenia ruchu samochodowego w mieêcie i promowania przyjaznych dla Êrodowiska Êrodków transportu dzieli y mieszkaƒców oraz grupy interesu i sta y si g ównà kartà przetargowà w lokalnych wyborach. Powsta wtedy pomys niezwykle kosztownej budowy tunelu przez gór Kapuzinerberg. W adze miasta postanowi y w àczyç obywateli w proces podejmowania decyzji zgodnie z modelem partycypacji obywatelskiej. Celem wspomaganego przez mediatorów Traffic Forum by o zebranie w jednym miejscu przedstawicieli grup interesu, administracji publicznej, polityków i ekspertów, aby umo liwiç im dyskusj i rozwiàzanie problemów rozwoju ruchu drogowego w mieêcie. Spodziewano si konfliktów i osób o partykularnych celach, ale mia y temu skutecznie przeciwdzia aç ró ne techniki stosowane przez moderatorów. 80 Jednà z form by y ko a rozmowy. Uczestnicy zostali podzieleni na dwie grupy: kràg wewn trzny sk ada si z przedstawicieli grup interesu, kràg zewn trzny z przedstawicieli administracji, polityków i ekspertów, których zadaniem by o dostarczanie dodatkowych informacji na potrzeby pracy kr gu wewn trznego, przys uchiwanie si dyskusji i sposobom podejmowania decyzji. Cz onkowie kr gu wewn trznego mieli pierwszeƒstwo wypowiedzi. Aby wytypowaç cz onków kr gu wewn trznego, grupa okreêli a podstawowe interesy, jak na przyk ad interesy pieszych, rowerzystów, osób korzystajàcych z transportu miejskiego, kierowców samochodów osobowych, m odzie y, osób niepe nosprawnych, starszych, mieszkaƒców miasta, mieszkaƒców terenów przylegajàcych do miasta, osób doje d ajàcych do pracy do miasta, osób robiàcych zakupy, turystów, interesy grupy biznesu, a tak e takie, jak ochrona Êrodowiska, 17 A. M. Wróbel, Konsultacje spo eczne chronià przed blokowaniem inwestycji, przyk ad z Salzburga:

82 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? rozdzia 3 zdrowie, bezpieczeƒstwo. W otwartym procesie zidentyfikowano grupy interesu, z których ka dà reprezentowa a jedna osoba. Ka da z trzech najwi kszych grup (ekonomiczna, spo eczna i Êrodowiskowa) wybra a po jednym przedstawicielu. Osoby te wraz z mediatorem i przedstawicielem administracji publicznej wesz y w sk ad zespo u do spraw planowania. Ich zadaniem by o przygotowanie treêci i procesu ka dego ze spotkaƒ. Moderatorzy wprowadzili podstawowe regu y i zasady komunikacji, czyli tak zwany kontrakt, gwarantujàcy efektywnà prac w grupie. Spisano kontrakt zawierajàcy regu y gry, a nast pnie podpisali go wszyscy cz onkowie i przedstawiciele Traffic Forum àcznie z przedstawicielami administracji publicznej. Jest to zabieg, którym zaczyna si ka da praca w zespole wielostronnym, sk aniajàcy cz onków grupy do wypowiedzenia tak zwanego pierwszego tak. JeÊli chodzi o treêç spotkaƒ, kràg zewn trzny przygotowa na poczàtek list wszystkich problemów ruchu drogowego w Salzburgu. Najpierw wypracowano tak zwane Êrodki natychmiastowe, które mo na by o szybko wdro yç ze wzgl du na ich niski koszt i bezwzgl dnà koniecznoêç. Ku zaskoczeniu uczestników Traffic Forum okaza o si, e w sposób natychmiastowy uzgodniono po ow spornych kwestii. Nast pnie opracowano kryteria pozytywnej oceny rozwiàzaƒ dotyczàcych ruchu drogowego. Rozpocz a si d uga dyskusja i negocjacje na temat celów i priorytetów. Po kilku miesiàcach uzgodniono Êrodki umo liwiajàce osiàgni cie tych celów. Na sam koniec zosta y rozbie noêci. Wynik pracy to opracowanie wizji przysz oêci ruchu drogowego w mieêcie w postaci 62 celów jakoêciowych i iloêciowych; tylko pi ç z nich nie uzyska o konsensusu. W adze miasta bardzo pozytywnie oceni y wk ad pracy obywateli i przyj y niemal wszystkie zalecenia polityki ruchu drogowego dla Salzburga. Model dzia ania Traffic Forum zosta opisany w wielu êród ach, materia ach i na amach wielu czasopism. Proces i wyniki prac zosta y spisane i przekazane jako zalecenia dla polityków i w adz miasta. Jako skuteczna praktyka w konsultacjach model Traffic zosta rozpropagowany w wielu krajach i urz dach. b) DEMOCS (DEliberative Meetings of CitizenS) Karty rozmowy DEMOCS to metoda konsultacji wykorzystujàca przygotowane wczeêniej tak zwane karty rozmowy i gotowe scenariusze warsztatów. Opracowana zosta a przez New Economics Foundation (NEF) niezale nà organizacj, która ma na celu popraw jakoêci ycia poprzez promowanie rozwiàzaƒ innowacyjnych, koncentrujàcych si na sprawach gospodarczych, ochrony Êrodowiska i sprawach socjalnych. Za pomocà kart rozmowy promuje si dyskusje na kontrowersyjne tematy w celu uzgodnienia stanowisk, prowadzi 18 Opis przytaczam za: Partycypacja spo eczna w planowaniu przestrzennym, wyk ad III rok. Studia stacjonarne: z

83 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym dyskusje dotyczàce wa nych problemów lokalnych; w ten sposób tworzy si konstruktywny dialog zmierzajàcy do konsensusu. Gra jest przeznaczona dla osób powy ej 18 roku ycia dla ka dego, kto tylko chce wziàç w niej udzia. Mogà w niej równie uczestniczyç m odsi. Mo e si ona odbywaç w dowolnym miejscu, w szkole, du ej sali, w plenerze (podczas wi kszych konsultacji spo ecznych). Sam proces nie wymaga opinii i uczestnictwa ekspertów. Potrzebne sà jedynie przygotowane wczeêniej karty, zawierajàce zestaw niezb dnych informacji. Gra przebiega najlepiej w kilkuosobowym zespole (od 6 do 8 osób), trwa oko o dwóch godzin, jednak e jej przebieg jest na tyle elastyczny, e nie ma problemu z zaanga owaniem wi kszej liczby uczestników czy przed u eniem gry. Karty rozmowy pomagajà uczestnikom w rozmowie na najbardziej istotne tematy oraz pozwalajà na udost pnienie informacji o najwa niejszych problemach i zagadnieniach. Informacje na dany temat znajdujà si na kartach do gry. Rozpatruje si je w dwóch turach. Za ka dym razem wybiera si jednà lub dwie karty z zagadnieniami, które zdaniem uczestników sà najwa niejsze. Ka dy po kolei czyta, co ma na karcie, i t umaczy, dlaczego wybra w aênie t, a nast pnie odk ada jà na stole. Nast pnie karty segreguje si na kupki, które reprezentujà kluczowe problemy. Po uzgodnieniu problemów i odnalezieniu (np. metodà g osowania) rozwiàzaƒ czy stanowisk na dany temat gracze starajà si utworzyç konkretnà odpowiedê a nast pnie gra dobiega koƒca. Takà form konsultacji wykorzystuje si w celu zaznajomienia ludzi z jakimê zagadnieniem. Jest to kreatywna forma dzielenia si w asnymi opiniami z innymi oraz ciekawa forma wspó pracy. 82 Koszt tej techniki jest bardzo niewielki. Nale y przygotowaç jedynie zestaw kart musimy wi c ponieêç koszt druku, opracowania folderów, zakupu kolorowego papieru, stworzenia planszy. Istotne sà wydatki zwiàzane z opracowaniem zestawu kart, co mo e byç czasoch onne. Zestaw kart mogà przygotowaç eksperci lub sami urz dnicy, którzy dysponujà przecie du à iloêcià informacji pochodzàcych z ekspertyz, broszur bran owych, czasopism i innych dokumentów. Sesje gry nie trwajà d ugo, zwykle oko o 2 godzin. Metody tej warto u ywaç, jeêli chcemy daç szans ka demu, kto tylko chce partycypowaç w przedsi wzi ciu, wypowiedzieç si na dany temat. Pozwala to na wi ksze publiczne zrozumienie interesu w sprawie, a tak e na zapoznanie si z preferencjami uczestników w danej kwestii. Nie warto natomiast wykorzystywaç DEMOCS, je eli planujemy tylko jednorazowà sesj na dany temat (opracowanie kart by oby zbyt kosztowne, czasoch onne i niepotrzebne). Mocnà stronà Kart rozmowy jest zach canie ludzi do tego, aby wyrobili sobie opini na temat z o onych zagadnieƒ; pozwalajà one te ludziom uwierzyç, e majà mo liwoêç wypowiedzenia swoich poglàdów. W metodzie tej unika si biernoêci, nie narzuca si eksperckich punktów widzenia. Poza tym przeprowadziç jà mo na w ka dym dogodnym miejscu. Sama forma partycypacji pomaga si na relaks i zabaw. S abà stronà Kart rozmowy mo e byç problem z osiàgni ciem rozwiàzania podczas jednej sesji. Je eli nie zapewni si odpowiedniej atmosfery, mo e dojêç do konfliktu, takie prawdopodobieƒstwo istnieje jednak w zasadzie przy ka dej ze stosowanych wspó czeênie technik konsultacji. Kolejnym minusem metody mo e byç àczenie obywateli i ekspertów w jednej sesji gry rodzi ono mo liwoêç dominacji tych drugich. Ale i temu mo na przeciw-

84 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? rozdzia 3 dzia aç, wprowadzajàc pewne regu y, na przyk ad ekspert mo e dokonaç jednego lub dwóch wyborów, a pozostali uczestnicy dysponujà wi kszà pulà ruchów. Nad grà mo e tak e czuwaç moderator. c) Sonda deliberatywny To metoda konsultacji spo ecznych, stworzona pod koniec lat osiemdziesiàtych przez Jamesa Fishkina, obecnie dyrektora Centrum Demokracji Deliberatywnej na Uniwersytecie Stanforda (Kalifornia). Jej istotà jest zbieranie informacji od obywateli, którzy posiedli przynajmniej podstawowà wiedz o faktach i opiniach dotyczàcych rozstrzyganej sprawy. Metoda stanowi odpowiedê na s aboêci konwencjonalnych sonda y, które sumujà opinie wypowiadane cz sto w sposób nieprzemyêlany. W ramach sonda u deliberatywnego proponuje si dwukrotny pomiar opinii: przed otrzymaniem przez uczestników pakietu informacji, debatà w grupach oraz spotkaniem z ekspertami i politykami oraz po nich. Wyniki obydwu badaƒ sà porównywane i podawane do publicznej wiadomoêci. Dwukrotny sonda nie jest konieczny ze wzgl du na efekt konsultacji. Widoczna jest tu ch ç uzasadnienia roli debaty publicznej w konsultacjach spo ecznych. Przyk ad Sonda deliberatywny mieszkaƒców Poznania na temat stadionu 19 W roku 2009 wybrano reprezentatywnà prób mieszkaƒców Poznania i zaproszono ich jako uczestników sonda u na spotkanie na terenie Targów Poznaƒskich. Przez 9 godzin zastanawiano si nad argumentami za i przeciw alternatywnym wizjom zagospodarowania stadionu, modernizowanego na Mistrzostwa Europy w 2012 roku z publicznych pieni dzy. Mieszkaƒcy Poznania rozwa ali kluczowe dla przysz oêci stadionu kwestie: kto i w jaki sposób powinien zarzàdzaç stadionem? w jaki sposób nale a oby zapewniç utrzymanie stadionu i infrastruktury? jak powinien byç u ytkowany stadion? w jakim zakresie móg by byç dost pny dla mieszkaƒców Poznania i okolicy? 83 Na tydzieƒ przed spotkaniem uczestnicy otrzymali materia y informacyjne, a w trakcie dwóch sesji plenarnych mieli mo liwoêç zadania dodatkowych pytaƒ ekspertom, przedstawicielom w adz oraz zwolennikom ró nych rozwiàzaƒ dotyczàcych przysz oêci stadionu. Swoje opinie na temat poddanych deliberacji kwestii wyra ali podczas ca odniowej dyskusji oraz po jej zakoƒczeniu w wype nianym indywidualnie anonimowym kwestionariuszu. Wyniki deliberacji pozwalajà poznaç preferencje mieszkaƒców Poznania, 19 Prezentacja Pierwszy Sonda Deliberatywny w Polsce, mieszkaƒcy Poznania deliberowali o zagospodarowaniu stadionu modernizowanego na Euro 2012, êród o:

85 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym a tak e zaobserwowaç zmiany w opiniach, jakie zasz y pod wp ywem dop ywu informacji oraz kontaktu z odmiennymi punktami widzenia. We wspó pracy z ekspertami i firmà urz dnicy stworzyli skuteczne warunki do sonda u deliberacyjnego oraz w aêciwie dobrali prób losowà mieszkaƒców. Ka dy mieszkaniec mia takà samà szans na zaproszenie do dyskusji. Metoda pozwala na porównanie danych uczestników sonda u deliberacyjnego oraz uczestników pierwszego sonda u, którzy nie wzi li udzia u w deliberacji. Wst pna analiza pokazuje niewielkie ró nice mi dzy tymi dwiema grupami w stosunku do polityki lokalnej. Uczestnicy dyskusji byli bardziej zainteresowani sportem, w tym pi kà no nà. Poprzez sonda deliberatywny znacznie wzros o ich zaanga owanie w sprawy spo eczne. Fragment wyników z sonda u Wybrany fragment wyników sonda u pokazuje wzrost lub spadek procentowy w poszczególnych pytaniach. Widaç jednak wyraênie zmian postaw i opinii mieszkaƒców. Wi kszoêç osób wykaza a si du ym zainteresowaniem i zaanga owaniem w sprawy spo eczne. Uczestnicy debaty, poproszeni o wskazanie preferowanej opcji finansowania utrzymania stadionu, udzielili nast pujàcych odpowiedzi: Koszt powinno ponosiç w pe ni miasto (z bud etu) Przed Po 27% 7% Koszt powinni w pe ni ponosiç u ytkownicy (op aty za u ytkowanie), z niewielkimwsparciem finansowym miasta Przed Po 48% 60% Koszt powinni ponosiç w pe ni u ytkownicy Przed Po 3% 4% 84 Miasto powinno zarabiaç na stadionie (nie tylko minimalizowaç koszty jego utrzymania) Przed Po 18% 29% d) Telekonferencje, spotkania w Internecie 20 Wspó czesnym firmom i urz dom coraz cz Êciej zale y na dost pie do jak najszybszych i jak najtaƒszych form komunikacji mi dzyludzkiej. To ju nie tylko pomys krajów zachodnich, 20 Partycypacja spo eczna w planowaniu przestrzennym, wyk ad III rok. Studia stacjonarne cz. 2, z

86 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? rozdzia 3 ale tendencja coraz silniej widoczna tak e w polskich realiach. Istnieje tak zwany system telekonferencji, który za pomocà Internetu umo liwia prowadzenie w tym samym czasie spotkaƒ wirtualnych z dowolnà liczbà uczestników. Do zorganizowania wideokonferencji wystarcza jedynie komputer z dost pem do sieci, wyposa ony w kamer internetowà oraz mikrofon. Cechy systemu telekonferencji: prosta obs uga, wygodne u ytkowanie, zaskakujàco niskie koszty, mnogoêç mo liwoêci i zastosowaƒ, wysoki poziom bezpieczeƒstwa komunikacji i danych (szyfrowanie), niezawodnoêç dzia ania, minimalne wymagania sprz towe. Zalety systemu telekonferencji: jednoczesny przekaz s ów, obrazów, dêwi ku i tekstu (multimedialnoêç) dociera do ludzi bardziej ni tekst pisany lub obraz, b yskawiczna komunikacja na odleg oêç, jednoczesny udzia dowolnej liczby osób, minimalizowanie czasu komunikacji, procesu decyzyjnego oraz obiegu informacji, znaczna redukcja kosztów zwiàzanych z organizacjà spotkania, mo liwoêç przesy ania plików dowolnej wielkoêci (dokumentów, filmów), relacje na ywo z wa nych wydarzeƒ, mo liwoêç odtworzenia wideorelacji. KorzyÊci p ynàce dla urz du z posiadania systemu telekonferencji: mo liwoêç zaproszenia (wirtualnie) na konsultacje spo eczne ekspertów, VIP-ów, przedstawicieli organizacji, którzy opowiedzà zebranym na spotkaniu, jak wdra ali podobne inwestycje w innym mieêcie albo regionie; cz ste konferencje prasowe gdy w urz dzie lub mieêcie zdarzy si coê ciekawego, warto poinformowaç o tym z media; brak problemów organizacyjnych; wysoka frekwencja dziennikarzy media zjawiajà si ch tniej ze wzgl du na brak czasoch onnych dojazdów; wideorelacje z wa nych imprez warto pokazaç mediom, co si dzieje w mieêcie: nowy sposób pokazania przyciàga ich uwag. 85

87 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym e) Systemy informacji przestrzennej PPGIS Systemy informacji przestrzennej s u à: do udost pniania ró nych informacji w sieci, w tym równie danych statystycznych; do planowania partycypacyjnego; to te participatory planning GIS; do udost pniania map; dajà mo liwoêç dodawania komentarzy do planowanego zagospodarowania przedstawionego na stronie www; pomagajà àczyç wiedz o sprawach lokalnych z profesjonalnym przygotowaniem. Zasada dzia ania PPGIS: na serwerze udost pnia si dane, które sà przetwarzane na serwerze centralnym dla potrzeb ka dego klienta (wydaje komendy, uruchamia ró ne funkcje). W tej technologii najcz Êciej prezentuje si dane ewidencyjne, demograficzne, dotyczàce lokalizacji terenów inwestycyjnych, informacje o planach miejscowych i studiach, dane zwiàzane z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Do wyêwietlania map s u à aplikacje InternetGIS, np. ArcIMS, Autocad. Nowoczesne narz dzia informowania najlepsze praktyki krajowe Prezentacja informacji dotyczàcych planowania przestrzennego (system GIS, mapy i plany wysokiej jakoêci, dokumentacja towarzyszàca, ró ne formy prezentacji): wpoznaniu wykorzystano aktualne plany, mapy, plany w opracowaniu, uchwa y, pokazano dokumenty z trwajàcych konsultacji; wtoruniu i Krakowie wykorzystano makiet multimedialnà miasta. Nowa prezentacja ciekawe rozwiàzania, które mogà przyciàgnàç uwag u ytkowników: 86 w Gdaƒsku wykorzystano ciekawe banery: Program remontu elewacji, Trasa Sucharskiego, Euro 2012 w Gdaƒsku ; w Czarnkowie wykorzystano prezentacj Projektu budowlano-wykonawczego zagospodarowania Placu WolnoÊci i ulic przyleg ych ; w Koszalinie w ciekawy sposób prezentowane sà inwestycje finansowane przez miasto oraz przez firmy i osoby prywatne ( Koszalin si zmienia ). Filmy w Gdaƒsku, Czarnkowie i Radomiu wykorzystano filmy, które przybli y y mieszkaƒcom zamierzenia i plany magistratu: Gdaƒsk: przebudowa ul. Marynarki Polskiej, program o ywienia dróg wodnych w mieêcie, zmiany na Podwalu Grodzkim, Baltic Arena, powstanie Europejskiego Centrum SolidarnoÊci, trasa Sucharskiego; Czarnków: baner i film Planowany przebieg obwodnicy miasta (fragmentu reporta u z TVP Info);

88 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? Oprócz zaawansowanych narz dzi internetowych, prowadzà one szkolenia z aktywnych metod partycypacji spo ecznej, szkolenia dla instytucji publicznych i firm w zakresie zarzàdzania i planowania strategicznego, podstaw i technik badaƒ opinii spo ecznej, komurozdzia 3 Radom: Strefa audio/video Magazyn Informacyjny UM filmy z informacjami o konsultacjach spo ecznych na temat strategii, inwestycji miejskich, wydatków z bud etu miasta; tak e archiwum. Filmy z najciekawszych wydarzeƒ w mieêcie. Baner Rozmowa z z przedstawicielami UM i jednostek miejskich o mieêcie emitowane na antenie Radia PLUS. Spacery wirtualne: W Radomiu, Polkowicach i Warszawie mieszkaƒcy mogli zapoznaç si za pomocà Internetu z planowanymi przedsi wzi ciami: Radom: spacer po interaktywnych panoramach miasta (15 panoram, 10 ciekawych miejsc i 4 miejsca w nocnej scenerii); Polkowice: link Wirtualna podró widok kilku miejsc w rynku i ocena ich przydatnoêci oraz korzyêci p ynàcych z ich przysz ego funkcjonowania; Warszawa: spacery wirtualne, przeznaczone dla inwestorów i turystów Wspó praca z firmami przy prowadzeniu konsultacji i badaƒ Na rynku istniejà wyspecjalizowane firmy, które dostarczajà samorzàdom oraz organizacjom pozarzàdowym narz dzi do prowadzenia aktywnych konsultacji spo ecznych. Oferujà one pomoc i dost p do aplikacji, umo liwiajàc prowadzenie badaƒ opinii wêród mieszkaƒców gmin, miast ró nej wielkoêci. Pomagajà zrozumieç mechanizmy, reakcje na konkretne bodêce wysy ane przez ró ne podmioty np.: organy samorzàdowe, partie polityczne, ruchy spo eczne itp. Dostarczajà wiedzy o woli spo eczeƒstwa i jego preferencjach, co jest istotne dla lokalnych spo ecznoêci. Firmy prowadzà badania na temat: oceny dzia aƒ prospo ecznych, preferencji spo ecznych ró nych grup, satysfakcji z funkcjonowania instytucji, pracy osób publicznych, instytucji Êwiadczàcych us ugi dla spo ecznoêci tzw. badania satysfakcji klienta zewn trznego, badania wyborcze, oceny bie àcych wydarzeƒ, postaw, reakcji spo ecznoêci lokalnych, wartoêci spo ecznych projektów ewaluacyjnych, oceniajàcych i podsumowujàcych zrealizowane ju dzia ania. 87

89 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym nikacji spo ecznej oraz interpretacji gromadzonych danych. Nowym nurtem w dzia aniach firm staje si opracowywanie planów budowania w aêciwego klimatu spo ecznego dla planowanych przedsi wzi ç i inwestycji na obszarze jednostki terytorialnej czyli marketingu spo ecznego, dzia aƒ PR oraz reklamy spo ecznej. Niektóre firmy, które Êwiadczà us ugi dotyczàce konsultacji spo ecznych, specjalizujà si w badaniach konsumenckich (a to przecie inna dziedzina), a konsultacjami zajmujà si epizodycznie i nie majà du o doêwiadczenia pod tym wzgl dem. Wspó praca z firmà konsultingowà w zakresie planowania i prowadzenia konsultacji spo ecznych ma pewne zalety, ale tak e aspekty negatywne. Zanim samorzàd powierzy wykonanie takiej us ugi podmiotowi zewn trznemu, warto przez chwil przyjrzeç si poni szemu zestawieniu: Tab. 4. S abe i mocne strony wspó pracy z firmà przy realizacji konsultacji 88 S aboêci Firmy zewn trzne najcz Êciej nie znajà sytuacji gmin i urz dów. S aba znajomoêç mieszkaƒców i ich rzeczywistych problemów powoduje koniecznoêç ich d ugotrwa ego rozpoznawania. Wyd u a to sam proces oraz obarcza go powa nym ryzykiem. Wypracowane przez firm opracowanie bywa fragmentaryczne. Wypracowane rozwiàzania cz sto sà nazbyt teoretyczne. Efekty prac nie zawsze nadajà si do wykorzystania przez urzàd. Stàd problemy pozostajà, a urzàd wcià sobie z nimi nie radzi (zadaniem firmy nie jest rozwiàzanie problemów danej spo ecznoêci, ale powinna ona sprecyzowaç ich istot, aby urzàd móg zaplanowaç dzia ania naprawcze). Firmy nieprawid owo analizujà dokumenty. Firmy ograniczajà si cz sto do pozyskiwania materia ów urz dowych i na ich podstawie opisujà rzeczywistoêç, stàd groêba oparcia si na nieaktualnych danych, fragmentarycznoêci czy nawet przek amaƒ. S abe zaanga owanie firmy (poêwi cajà zbyt ma o czasu na jeden projekt). Przerzucanie obowiàzków i odpowiedzialnoêci na urz dników. S aba wartoêç merytoryczna powsta- ych dokumentów. èród o: opracowanie w asne. KorzyÊci Bie àce konsultowanie proponowanych rozwiàzaƒ z mieszkaƒcami, mo liwoêç zapytania mieszkaƒców o zdanie za pomocà sonda u oraz badaƒ przy wykorzystaniu profesjonalnych zasobów, którymi dysponujà firmy. Âledzenie zmian w opiniach mieszkaƒców, dokonywanie bie àcej oceny dzia- alnoêci w adz samorzàdowych, opiniowanie wprowadzanych zmian i etapów realizacji projektów. Prowadzenie dzia aƒ marketingowych wêród lokalnej spo ecznoêci poprzez przekazywanie informacji i prowadzenie sonda y na ró ne tematy. Wprowadzenie elementów konsultacji w trakcie zaj ç warsztatowych i innych spotkaƒ. Prezentowanie wyników sond, badaƒ, opinii spo ecznej w trakcie spotkaƒ. Wykorzystywanie w trakcie konsultacji innowacyjnych, profesjonalnie prowadzonych form konsultacji. (ankiety online, telekonferencje, warsztaty interaktywne, czaty i prezentacje multimedialne). Atut obiektywizmu, jaki posiada zewn trzna firma, nieuwik ana w bie àce sprawy i interesy ró nych grup spo ecznych i majàca stosowny dystans do badanych zjawisk.

90 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? rozdzia 3 Zanim urzàd zg osi si do firmy z proêbà o wspó prac przy badaniach lub konsultacjach, musi podjàç kroki, które doprowadzà do zebrania istotnych danych. Przed rozpocz ciem realizacji zadania przez firm samorzàd powinien odpowiedzieç na kilka wa nych pytaƒ: Jakie kroki zostanà podj te po zakoƒczeniu badania? Co jest przyczynà powstania danego problemu? Co sprawi o, e pojawi a si dana mo liwoêç? Dlaczego urzàd podjà decyzj o badaniu lub konsultacjach? Co wiadomo o badanej dziedzinie? (np. o zaplanowanych inwestycjach, jakie materia y mamy od inwestora, jakie ekspertyzy lub inne dane?) Jaki jest proponowany bud et? Jakie sà grupy docelowe? Które grupy docelowe mogà byç konfliktogenne? Co mo e byç powodem ich niezadowolenia? Jakie mogà mieç argumenty? Czy istniejà grupy interesu o nierozpoznanych oczekiwaniach i àdaniach? Jakich konkretnych informacji ma dostarczyç badanie? Czy sà ju jakieê koncepcje dotyczàce metody badania? Czy sà jakieê wymagania dotyczàce sprawozdania? Czy urzàd ma propozycj na temat harmonogramu konsultacji? Kiedy muszà byç znane wyniki? Firma po dok adnym przeanalizowaniu danych powinna przygotowaç propozycj wspó pracy. Wymienione czynniki powinny zostaç wzi te pod uwag przy przygotowaniu pisemnej propozycji dla firmy. Warto równie zamieêciç w umowie te aspekty wspó pracy z firmà, które sà okreêlone powy ej jako s abe strony, aby przeciwdzia aç potencjalnym problemom i konfliktom. Firma, która podejmuje si wspó pracy, musi uwzgl dniç nast pujàce kwestie: zrozumienie problemu (musi daç jasnà informacj, na ile zrozumia a problem i zagadnienia), firma musi podaç ogólne i szczegó owe cele badania, metody osiàgni cia celów, harmonogram badania, kwalifikacje osób prowadzàcych badania (nie chodzi tu ogólne referencje firmy). 89

91 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym Dzia ania pozorne w konsultacjach spo ecznych W tej cz Êci publikacji zwracamy uwag na przyczyny i konsekwencje podejmowania podczas konsultacji spo ecznych dzia aƒ pozornych. Gdy uczestnicy zaj ç dydaktycznych wchodzà w role szyderców i wymieniajà argumenty na temat, dlaczego urzàd pozoruje dzia ania konsultacyjne i do czego jest mu to potrzebne, uêwiadamiajà sobie, co jest powodem takich dzia aƒ, do czego mogà one doprowadziç i dlaczego uczestnicy konsultacji (mieszkaƒcy) zachowujà si tak negatywnie. Pytania, jakie mo na w tym momencie postawiç, sà nast pujàce: Jakie funkcje pe nià dzia ania pozorne w konsultacjach spo ecznych? Jakie mechanizmy upowszechniajà dzia ania pozorne w konsultacjach spo ecznych? Jakie skutki dzia aƒ pozornych dostrzegajà pracownicy tych instytucji oraz czy i w jaki sposób próbujà im przeciwdzia aç? Obserwacja i informacje przekazane przez pracowników urz du, a tak e wnioski z badaƒ empirycznych wskazujà na powszechnoêç dzia aƒ pozornych w konsultacjach spo ecznych. Dostrzegamy je w dzia aniach ludzi (profesjonalistów, urz dników, ekspertów) oraz w dzia aniach instytucji realizujàcych konsultacje, a tak e w zabiegach samych uczestników konsultacji g ównie osób i grup spo ecznych, które nic nie zyskujà, przychodzàc na spotkania konsultacyjne, a wprowadzajà destrukcje i zamieszanie. Dzia ania pozorne to zarówno przejawy zapobiegliwoêci i sprytu uczestników, interesariuszy konsultacji, jak i wykalkulowane, racjonalne, a czasami bierne zachowania pracowników urz du. W trakcie takich dyskusji w lo y szyderców mo na zaobserwowaç wiele odmian dzia aƒ pozornych w konsultacjach spo ecznych: 90 Pozorne rozwiàzywanie problemów spo ecznych fikcja papierowych strategii. Urzàd ma obowiàzek tworzenia i opracowania lokalnych strategii rozwiàzywania problemów spo ecznych. PodkreÊlano fikcyjny charakter tych dokumentów (fikcyjny proces konsultacji spo ecznych oraz brak wp ywu priorytetów strategicznych na rzeczywiêcie podejmowane dzia ania instytucji publicznych i w adz samorzàdowych). Pozorowana praca z organizacjami pozarzàdowymi. PodkreÊlono pozorny charakter mikropraktyki (praca z NGO oraz z innymi grupami spo ecznymi) oraz wskazano niektóre jej uwarunkowania. PodkreÊlano, e dzi ki biernej postawie zawodowe Êrodowisko urz dników zostaje wzmocnione. Pozorowana wspó praca mi dzy specjalistami ró nych grup i zawodów (konsultanci, eksperci, pracownicy samorzàdowi), której towarzyszà b dy organizacyjne (brak dost pu do lepszych specjalistów, niedro ne kana y komunikowania, brak aktywnych metod partycypacji spo ecznej). Pozorowana wspó praca mi dzysektorowa trudne wspó istnienie pracowników samorzàdowych i przedstawicieli organizacji pozarzàdowych. Widoczne sà trudnoêci we wspó pracy pomi dzy instytucjami samorzàdowymi, rzàdowymi i pozarzàdowymi.

92 Jak prowadziç konsultacje spo eczne prawa samorzàdowego? rozdzia 3 Dzia aniom pozornym sprzyja brak wspólnego zdefiniowania podstawowych zasad rzeczywistej wspó pracy mi dzysektorowej (zasady pomocniczoêci). Pozorna reorganizacja instytucji i tworzenie nowych stanowisk pracy (konsultantów, koordynatorów, administratorów badaƒ i innych), które w za o eniu powinny stymulowaç rozwój konsultacji spo ecznych. W wi kszoêci tych dzia aƒ uczestniczà pracownicy samorzàdowi. Czasem sà ich autorami lub wspó autorami, czasem ofiarami pozornych usprawnieƒ organizacyjnych, pozorowanych rozwiàzaƒ problemów spo ecznych na poziomie lokalnym (gminy i powiatu). Takie dzia ania majà miejsce na ka dym poziomie spo ecznym i instytucjonalnym. Nie sà od nich wolne ani warsztat pracownika samorzàdowego, ani urzàd oraz spo ecznoêç lokalna, ani nawet organizacje pozarzàdowe. Na poziomie spo ecznoêci lokalnej dzia ania pozorne ujawniajà si w pe ni w zwiàzku z potrzebà wspó pracy mi dzy sektorami w rozwiàzywaniu problemów spo ecznych i przeciwdzia aniu wykluczeniu spo ecznemu. Organizacje pozarzàdowe majà niekiedy sk onnoêç do walki o w asne prawa i potrzeby a nie do wspó pracy i wspólnego realizowania zadaƒ spo ecznych. Dzia ania pozorne w konsultacjach spo ecznych i ich przyczyny Stawiajàc pytania o przyczyny dzia aƒ pozornych, nale y wskazaç: Brak standardów konsultacji spo ecznych jako dzia aƒ inicjowanych przez urzàd przy tym towarzyszy temu post pujàca standaryzacja pozosta ych us ug (karty informacyjne, budowa standardów obs ugi klienta, zarzàdzanie jakoêcià i inne). Brak standardów oceny pracy konsultacyjnej przez pracowników samorzàdowych ewaluacj i ocen stanowiska pracy prowadzi si bez uwzgl dniania kryteriów dotyczàcych prowadzenia konsultacji. Powinno si wyciàgaç wnioski z nieudanych konsultacji i oszacowaç czynniki sukcesu czyli co zrobiliêmy dobrze i czy w przysz oêci warto to powtórzyç? Brak akceptacji dla dzia aƒ innowacyjnych, kreatywnych, odbiegajàcych od rutyny ze strony kierowników Êredniego szczebla oraz szefostwa instytucji bàdê urz du. Iluzj wspó pracy w instytucjach samorzàdowych trudnoêci we wspó pracy urz dników z pracownikami innych dzia ów danej instytucji sà zjawiskiem powszechnym, towarzyszà im konflikty, ostra rywalizacja, negowanie przydatnoêci i jakoêci pracy drugiej strony konfliktu, praktyki utrudniajàce pracownikom lub grupom pracowników dost p do informacji; problemy we wspó pracy mi dzy grupami pracowniczymi pogarsza wadliwe, niekiedy nieetyczne zarzàdzanie. Brak przygotowania metodycznego pracowników samorzàdowych do prowadzenia aktywnych form konsultacji; brak upowszechniania przyk adów dobrych praktyk metodycznego dzia ania w pracy z konfliktogennymi ma ymi grupami i spo eczno- Êciami. Choç wiele mówi si o tak zwanych dobrych praktykach w konsultacji, rzadko spotykamy si z ch cià udost pniania w asnych rozwiàzaƒ innym urz dom. Urz dy niech tnie dzielà si nabytà wiedzà. 91

93 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym Przecià enie pracà (tak zwane docià anie stanowisk ), brak czasu na skuteczne przygotowanie i przeprowadzenie konsultacji. Brak zainteresowania mieszkaƒców konsultacjami sytuacja ta powoli ulega zmianom, ale stosunki spo ecznoêci z urz dem sà cz sto nacechowane roszczeniowoêcià, zasz ymi spornymi kwestami. Niektórzy mieszkaƒcy walczà z urz dem przez lata o przys owiowy kawa ek miedzy, a podczas konsultacji buntujà wi kszoêç osób lub sami stwarzajà dodatkowe trudnoêci. Czy mo na zmieniç ten stan rzeczy? Zapewne mo na wprowadzaç nowe standardy normatywne, które do pewnego stopnia wymuszà zmiany. Istotnym warunkiem jest tak e zmiana spo ecznego nastawienia do konsultacji zarówno po stronie samorzàdu, jak i samych spo ecznoêci. Zdecydowanie istotnym elementem zaradczym staje si tu opracowanie dzia aƒ zapobiegawczych w ramach planów doskonalenia, które samorzàdowcy budujà podczas szkoleƒ, oraz podnoszenie poziomu edukacji w zakresie aktywnych metod konsultacji. Podsumowanie 92 Do g ównych zadaƒ urz du powinno nale eç prowadzenie dzia aƒ konsultacyjnych z uwzgl dnieniem szeregu zasad. Wa ne, aby nie by y one tylko martwà literà, lecz sta y si praktykowanymi regu ami. Ka dy urzàd powinien stworzyç katalog w asnych zasad i regu, które oddajà specyfik jego pracy i mentalnoêç mieszkaƒców. Skuteczny proces konsultacji wymaga specjalistycznych umiej tnoêci w zakresie organizacji i metodologii dzia aƒ? krok po kroku, aby sprawnie przejêç od planowania konsultacji do ich realizacji i prze o- enia na polityk lokalnà. W niniejszym rozdziale pokazaliêmy, e istnieje bardzo wiele tradycyjnych i nowoczesnych form konsultacji, które mo na tutaj wykorzystaç. Nale à do nich warsztaty interaktywne, dyskusje grupowe (badania fokusowe), imprezy plenerowe, sonda deliberatywny, karty rozmowy, ko a konsensusowe, materia y informacyjne i instrumenty wirtualne. Trzeba tu wyraênie podkreêliç, e pozosta e narz dzia sà równie przydatne, ale nale y jest stosowaç zamiennie (nie tylko wy àcznie). W sytuacjach spornych nie ob dzie si zapewne bez rozprawy administracyjnej, która jest interesujàcà formà konsultacji i poszukiwania wariantów decyzji s u àcych rozwiàzaniu wa nych problemów. Zamieszczone powy ej wskazówki dotyczàce badaƒ ankietowych z pewnoêcià pomogà w zbudowaniu prawid owego kwestionariusza i ankiety, co z pewnoêcià usprawni proces konsultacji. W aêciwie przeprowadzone konsultacje sà podstawà sukcesu i dajà korzyêci wszystkim zainteresowanym stronom. Trzeba tu jednak zauwa yç, e aby osiàgnàç sukces, nale y mieç ÊwiadomoÊç, e podczas konsultacji mogà si pojawiç tak zwane dzia ania pozorne. Mamy nadziej, e zamieszczone w za àcznikach przyk ady u atwià osiàgni cie celów.

94 Konsultacje spo eczne w zarzàdzaniu rozwojem gospodarczym rozdzia 4 rozdzia 4 Konsultacje spo eczne w zarzàdzaniu rozwojem gospodarczym przez samorzàd terytorialny 93

95 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym 4.1. Wst p Niniejszy rozdzia sk ada si z dwóch cz Êci. W pierwszej podejmujemy kwestie teoretyczne, zwiàzane z rozumieniem poj cia lokalnego rozwoju gospodarczego. W drugiej, zgodnie z poradnikowym charakterem opracowania, b dziemy si koncentrowaç na praktycznych aspektach udzia u spo ecznoêci lokalnej i jej przedstawicieli w procesie zarzàdzania. Zasadniczym celem jest tym samym zaakcentowanie donios oêci mechanizmów partycypacji spo ecznej, ze szczególnym uwzgl dnieniem konsultacji spo ecznych i roli, jakà mogà odegraç w obszarze szeroko rozumianego lokalnego rozwoju gospodarczego. Znaczàca cz Êç tego oddzia ywania realizuje si w postaci instrumentów u ywanych w trakcie tworzenia prawa miejscowego. Wobec niedostatków polskiej praktyki w tym zakresie 1, traktujemy je bardziej jako element postulowanego modelu lokalnej demokracji ni rozwini tà i upowszechnionà praktyk oddzia ywania wspólnoty lokalnej na kszta t i treêç prawa miejscowego, regulujàcego lokalnà gospodark. Rozumiejàc samorzàd jako prawo i zdolnoêç wspólnoty do zaspokajania jej zbiorowych potrzeb we w asnym imieniu i na w asnà odpowiedzialnoêç, gdzie jest on jednoczeênie podmiotem i przedmiotem tego procesu, odrzucamy poglàd, i jest to dziedzina, co do której kompetentnie mogà si wypowiadaç wy àcznie eksperci i praktycy gospodarczy (profesjonalni ekonomiêci, w aêciciele i mened erowie dzia ajàcy w sektorze przedsi biorstw prywatnych i publicznych). Niniejsze opracowanie ze wzgl du na rozleg oêç problematyki nie pretenduje do pe nego opisu tego zagadnienia. Prezentujemy tutaj wybrane elementy tej wiedzy i dost pnego dorobku praktyki spo ecznej. Zagadnienie zarzàdzania rozwojem spo eczno-gospodarczym jest bez wàtpienia jednà z bardziej istotnych, a jednoczeênie spornych kwestii, z jakimi przychodzi si wspó czeênie zmierzyç w adzy publicznej, w tym tej, która dzia a w samorzàdowym segmencie administracji publicznej. Mimo sporej iloêci opracowaƒ dotyczàcych tej problematyki, b dàcej efektem wysi ków g ównie ekonomistów, geografów, prawników czy ekspertów od organizacji i zarzàdzania 2, mo emy mieç pewnoêç, e formu owane tu konstatacje zawsze b dà mia y charakter dyskusyjny. Kontrowersje sà mi dzy innymi wynikiem nast pujàcych okolicznoêci: 94 Istnieje spora trudnoêç w precyzyjnym zdefiniowaniu samego terminu lokalny rozwój gospodarczy, co wynika z faktu, i proces ten ma wieloaspektowy charakter i nie da si go precyzyjnie zamknàç w Êcis ym katalogu celów, zakresu oraz stosowanego instrumentarium dzia aƒ. Istnieje w zwiàzku z tym tendencja do jego wà- 1 Por. rozdz Jako reprezentatywne przyk ady mogà tu s u yç nast pujàce opracowania o charakterze stricte naukowym: Gospodarka regionalna i lokalna, red. Z. Strzelecki, PWN, Warszawa 2008 (szczególnie rozdz. 1 i 2); A. Miszczuk, M. Miszczuk, K. uk, Gospodarka samorzàdu terytorialnego, PWN, Warszawa 2008; E. Wojciechowski, Zarzàdzanie w samorzàdzie terytorialnym, Difin, Warszawa Zob. tak e zamieszczone w nich zestawienia bibliograficzne. Nale y pami taç o licznych podr cznikach, np. T. Domaƒski, Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego gminy, Agencja Rozwoju Komunalnego, Warszawa 1999; D. C. Wagner, Strategie rozwoju gospodarczego miast i gmin, Municipium, Warszawa 1999; W. K osowski, J. Warda, Wyspy szans. Jak budowaç strategie rozwoju lokalnego?, Bielsko-Bia a 2001 i in.

96 Konsultacje spo eczne w zarzàdzaniu rozwojem gospodarczym rozdzia 4 skiego rozumienia, zorientowanego na wzrost gospodarczy, rozwój przedsi biorczoêci czy przyrost w zakresie infrastruktury technicznej. Cz sto dostrzegamy takie podejêcie w informacjach, które mówià, e sukcesem samorzàdu jest na przyk ad d ugoêç i sprawnoêç wybudowanych sieci wodociàgowej lub kanalizacyjnej bàdê wysoki poziom wskaênika dochodów podatkowych w poszczególnych gminach, powiatach i województwach w okreêlonym roku. W innym uj ciu rozszerza si to poj cie na ca à wiàzk celów o ÊciÊle spo ecznym charakterze: odnoszà si do sfery infrastruktury spo ecznej, np. zdrowia publicznego, oêwiaty i edukacji, kultury, sportu i rekreacji. Wówczas jakoêç Êwiadczonych w tej materii us ug wp ywa znaczàco na jakoêç ycia zbiorowoêci terytorialnej. Wspó czeênie toczy si spór co do skali i stopnia, w jakim w adze lokalne powinny wp ywaç na mechanizmy funkcjonowania gospodarki rynkowej. Zderzajà si tu równie przeciwstawne orientacje. Z jednej strony wskazuje si na potrzeb bardzo silnego zaanga owania w adzy samorzàdowej w gospodark, graniczàce ze swoistym socjalizmem komunalnym. W innych podejêciach akcentuje si koniecznoêç ograniczonego interwencjonizmu w adzy lokalnej w tej sferze. Stàd w konkretnych sytuacjach struktury samorzàdowe mogà realizowaç cz sto bardzo odleg e od siebie strategie spo eczno-gospodarcze 3. JednoczeÊnie zaczyna dominowaç przekonanie o generalnie wzrastajàcej roli w adz lokalnych w pobudzaniu przedsi biorczoêci i tworzeniu przewag konkurencyjnych miejscowoêci i regionów 4. Tematyka ta jest klasycznym przyk adem zagadnienia (w jego teoretycznym i praktycznym sensie) uwik anego równie w ideologiczny i polityczny, a tym samym cz sto pe en sprzecznoêci kontekst uprawiania lokalnej polityki spo eczno-gospodarczej. Warto tu wskazaç, e obszar szeroko rozumianej polityki lokalnej jest prezentowany jako znaczàca bariera rozwoju gospodarczego, a to ze wzgl du na jej kadencyjnoêç lub te styl jej uprawiania 5. Wspomniana przez nas powy ej interdyscyplinarnoêç tej problematyki, znajdujàcej si na pograniczu ró nych dyscyplin i praktyk spo ecznych z nimi zwiàzanych (prawo, ekonomia, a w jej ramach nauka o polityce gospodarczej, nauka teorii organizacji i zarzàdzania), rodzi rozbie noêci i trudnoêci we wzajemnym uzgadnianiu stanowisk dotyczàcych wielu koncepcji i konkretnych spraw zwiàzanych z zarzàdzaniem rozwojem lokalnym. Dodatkowym czynnikiem komplikujàcym te kwestie jest wielopoziomowy i wielopodmiotowy charakter procedur zarzàdzania rozwojem gospodarczym. Po pierwsze, wynika on z wieloêci struktur administracji rzàdowej i samorzàdowej, wyznaczany ramami podzia u terytorialno-administracyjnego paƒstwa. Powoduje to trudnoêci w precyzyjnym rozgraniczeniu pól decyzyjnych poszczególnych stopni zarzàdzania rozwojem spo eczno-gospodarczym w jego ÊciÊle lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym) i regionalnym (wojewódzkim) wymiarze. Po drugie, istotnymi 95 3 M. Kogut-Jaworska, Instrumenty interwencjonizmu lokalnego w stymulowaniu rozwoju gospodarczego, CeDeWu, Warszawa 2008, s T. Markowski, Teoretyczne podstawy rozwoju lokalnego i regionalnego, w: Gospodarka regionalna i lokalna, red. Z. Strzelecki, op. cit., s J. Osiƒski, Administracja publiczna a gospodarka regionalna i lokalna, ibidem, s

97 Legislacja w samorzàdzie terytorialnym aktorami mechanizmów zarzàdzania sà równie pracodawcy i pracobiorcy, których w àcza si do tych procesów poprzez procedury regulowane normami i standardami szeroko rozumianego dialogu spo ecznego. T Êcie k uczestnictwa we wspó zarzàdzaniu gospodarkà traktujemy z racji jej specyfiki jako zupe nie odr bnà i nie b dàcà przedmiotem naszego zainteresowania 6. Majàc ÊwiadomoÊç powy szych uwarunkowaƒ, podejmujemy w niniejszym poradniku prób takiego spojrzenia na proces zarzàdzania rozwojem lokalnym, który zak ada: koniecznoêç, ale i zdolnoêç do aktywnego podejêcia samorzàdu do zarzàdzania lokalnym rozwojem gospodarczym, tak e wykraczajàcym poza ÊciÊle ujmowany zakres gospodarki komunalnej; mo liwoêç skutecznego oddzia ywania na stan gospodarki lokalnej i zachodzàce w niej procesy, co jest pochodnà podmiotowoêci polityczno-prawnej tak rozumianej korporacji obywateli oraz dost pnych instrumentów zarzàdzania, istnieniem w przestrzeni samorzàdowej choçby minimalnego kapita u spo ecznego, wyra ajàcego si gotowoêcià do budowania porozumienia spo ecznego wokó istotnych kwestii spo ecznych, w tym zasadniczych celów lokalnego rozwoju gospodarczego Co to jest lokalny rozwój gospodarczy? Jak zaznaczyliêmy wy ej, rozwój lokalny jest poj ciem niejednoznacznym. Zazwyczaj jest rozumiany jako proces kierunkowych zmian, polegajàcy na przechodzeniu systemów spo ecznych od mniej z o onych do coraz bardziej zró nicowanych i skomplikowanych uk adów. Jest rezultatem przekszta ceƒ o charakterze iloêciowym i jakoêciowym, dokonujàcych si w ró nych sferach ycia zbiorowoêci terytorialnej: kulturowej, spo ecznej, gospodarczej i przestrzenno-ekologicznej 7. Mo na go przedstawiç graficznie w postaci poni ej prezentowanego diagramu, który ilustruje wieloêç sfer rozwoju i wzajemnych mi dzy nimi zale noêci. 96 Jak widaç wyraênie na tym schemacie (rys. 1 na sàsiedniej stronie), z jednej strony rozwoju lokalnego nie da si sprowadziç do rozwoju sfery gospodarczej, ale te nie jest on mo liwy bez komponentu gospodarczego. Nale y pami taç równie o takich uj ciach, gdzie jednym z istotnych punktów odniesienia mo e byç charakter samego procesu, polegajàcy na tworzeniu warunków, a nie na ponoszeniu bezpoêredniej odpowiedzialnoêci za okreêlone efekty zmian. W takiej konwencji rozwój lokalny mo na rozumieç jak proponujà W. K osowski i J. Warda jako: 6 Zob. Wybrane instytucje demokracji partycypacyjnej w polskim systemie politycznym, red. J. Sroka, Wydawnictwo Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 2008, rozdz. V i VI. 7 T. Markowski, Teoretyczne podstawy rozwoju lokalnego i regionalnego, w: Gospodarka regionalna i lokalna, op. cit., s. 13. Por. Zarzàdzanie rozwojem lokalnym studium przypadków, red. R. Brol, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Wroc aw 1998, s. 7-9.

98 Konsultacje spo eczne w zarzàdzaniu rozwojem gospodarczym rozdzia 4 Wzgl dnie uporzàdkowany i trwa y proces zmian w uk adzie lokalnym, w wyniku którego zwi ksza si suma szans indywidualnego rozwoju poszczególnych mieszkaƒców. W. K osowski, J. Warda, Wyspy szans. Jak budowaç strategie rozwoju lokalnego?, Bielsko-Bia a 2001, s. 24. Lokalny rozwój gospodarczy Lokalny rozwój spo eczny Lokalny rozwój przestrzenny i ekologiczny Lokalny rozwój kulturowy Rys.1. Rozwój lokalny i jego sfery Omawiajàc inne, wa ne aspekty analizowanego procesu, nale y pami taç, e jego charakterystyka wymaga udzielenia odpowiedzi na szereg znaczàcych pytaƒ. Stajà one przed tymi wszystkimi, którzy zarzàdzajà procesami rozwojowymi, planujàc je, a nast pnie realizujàc. Dotyczy to osób pe niàcych znaczàce funkcje samorzàdowe (wójtów, burmistrzów, starostów czy radnych poszczególnych stopni samorzàdowych), pracowników administracji, liderów czy animatorów spo ecznych. Niektóre z nich prezentujemy poni ej. 97 Kto ponosi odpowiedzialnoêç za proces rozwoju lokalnego? Jakà rol odgrywajà podmioty w adzy lokalnej, a jakà szeroka rozumiana spo ecznoêç lokalna z tworzàcymi jà ró nego typu aktorami spo ecznymi? Jakie czynniki sprawcze decydujà o dynamice tego procesu?