EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

Transkrypt

1 ISSN EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY Sprawozdanie specjalne nr UKIERUNKOWANIE POMOCY NA MODERNIZACJĘ GOSPODARSTW ROLNYCH PL

2

3 Sprawozdanie specjalne nr UKIERUNKOWANIE POMOCY NA MODERNIZACJĘ GOSPODARSTW ROLNYCH (przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE) EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

4 EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luksemburg LUKSEMBURG Tel Faks Internet: Sprawozdanie specjalne nr Wiele informacji o Unii Europejskiej znajduje się w portalu Europa ( Dane katalogowe znajdują się na końcu niniejszej publikacji. Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2012 ISBN doi: /41698 Unia Europejska, 2012 Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła. Printed in Luxembourg

5 3 SPIS TREŚCI Punkt GLOSARIUSZ I VI STRESZCZENIE 1 16 WPROWADZENIE 1 7 ROZWÓJ OBSZARÓW WIEJSKICH RAMY DZIAŁANIA CZYM JEST DZIAŁANIE 121? UKIERUNKOWANIE POMOCY DZIAŁANIE 121 POWINNO PRZYCZYNIAĆ SIĘ DO OSIĄGNIĘCIA PRIORYTETOWYCH CELÓW UE I ZASPOKOJENIA STWIERDZONYCH POTRZEB ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE UWAGI UKIERUNKOWANIE FINANSOWANIA W RAMACH DZIAŁANIA 121 NA OSIĄGNIĘCIE PRIORYTETOWYCH CELÓW UE I ZASPOKOJENIE STWIERDZONYCH POTRZEB MODERNIZACJA JEST W PEWNYM STOPNIU SKUTKIEM ZAKUPU NOWEGO SPRZĘTU LUB INFRASTRUKTURY NIEKTÓRE PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE UKIERUNKOWUJĄ POMOC NA PROJEKTY SŁUŻĄCE ZASPOKOJENIU STWIERDZONYCH POTRZEB I OSIĄGNIĘCIU PRIORYTETOWYCH CELÓW UE LECZ W PRAKTYCE PRIORYTETY USTALA SIĘ W NIEWIELKIM STOPNIU KOMISJA ZATWIERDZIŁA KILKA PROW, W KTÓRYCH NIE PRZEWIDYWANO UKIERUNKOWANIA POMOCY NA STWIERDZONE POTRZEBY I PRIORYTETY 38 OPIS ELEMENTÓW UKIERUNKOWANIA PRZEDSTAWIONY W PROW NIE ZAWSZE ODPOWIADA UKIERUNKOWANIU STOSOWANEMU W PRAKTYCE CMEF NIE POZWALAJĄ NA MONITOROWANIE STOPNIA, W JAKIM DZIAŁANIE 121 REALIZUJE WSZYSTKIE PRIORYTETY UE DANE CMEF DOTYCZĄCE REZULTATÓW SĄ MAŁO WIARYGODNE UKIERUNKOWANIE DODATKOWYCH FUNDUSZY ZA POMOCĄ OCENY FUNKCJONOWANIA WPR CELEM OCENY FUNKCJONOWANIA WPR BYŁO UKIERUNKOWANIE DODATKOWYCH FUNDUSZY NA NOWE WYZWANIA NIEKTÓRE PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE NIE PRZEZNACZYŁY DODATKOWYCH ŚRODKÓW FINANSOWYCH NA ZAAKCENTOWANIE DZIAŁANIA 121

6 UKIERUNKOWANIE POMOCY W CELU UNIKNIĘCIA ZAGROŻENIA DLA TRWAŁEGO CHARAKTERU INWESTYCJI I RYZYKA WYSTĄPIENIA EFEKTU DEADWEIGHT NIEWYSTARCZAJĄCA WERYFIKACJA RENTOWNOŚCI GOSPODARST W I PRZEDŁOŻONYCH PROJEKTÓW INWESTYCYJNYCH PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE WYBRAŁY PROJEKTY, KTÓRYCH REALIZACJA ZOSTAŁA JUŻ ROZPOCZĘTA, CO ZWIĘKSZA RYZYKO WYSTĄPIENIA EFEKTU DEADWEIGHT WNIOSKI I ZALECENIA ZAŁĄCZNIK W YB R A N E P R O G R A M Y R O Z W O J U O B S Z A R Ó W W I E J S K I C H ( P R O W ) POSZCZEGÓLNYCH PAŃSTW CZŁONKOWSKICH LUB ICH REGIONÓW OBJĘTYCH KONTROLĄ, Z WYSZCZEGÓLNIENIEM BUDŻETU PRZEWIDZIANEGO NA DZIAŁANIE 121 W LATACH ODPOWIEDZI KOMISJI

7 5 GLOSARIUSZ CMEF: Wspólne ramy monitorowania i oceny Działanie: Program pomocy stanowiący środek realizacji polityki. Działanie określa zasady realizacji projektów, które mogą być finansowane w ramach danej osi. Efekt deadweight: Sytuacja, w której dotowany projekt zostałby zrealizowany w pełni lub częściowo również bez udzielonej pomocy EFRROW: Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich EPNG: Europejski plan naprawy gospodarczej Ocena funkcjonowania WPR: W 2009 r. wspólna polityka rolna została zmieniona w sposób umożliwiający rolnikom lepsze reagowanie na sygnały rynkowe oraz w celu uproszczenia zarządzania płatnościami bezpośrednimi i wsparcia rolników w sprostaniu nowym wyzwaniom przyszłości, w szczególności związanym ze zmianą klimatu. To dostosowanie jest nazywane oceną funkcjonowania WPR. Okres programowania: Wieloletnie ramy wykorzystywane do planowania i wdrażania polityk UE, takich jak polityka rozwoju obszarów wiejskich; okres programowania rozwoju obszarów wiejskich przypada na lata Operacja: Projekt, umowa lub inne indywidualne porozumienie współfinansowane w ramach EFRROW Osie: Rozwój obszarów wiejskich w okresie programowania jest wdrażany w ramach czterech osi tematycznych, które reprezentują spójne grupy działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. PROW: Program rozwoju obszarów wiejskich dokument programowy przygotowywany przez państwa członkowskie i zatwierdzany przez Komisję. Jego celem jest zaplanowanie i wdrożenie unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich. Program ten może być przygotowywany na szczeblu regionalnym lub krajowym. Strategia göteborska: Strategia göteborska została zainicjowana w 2001 r. jako pierwsza strategia UE na rzecz zrównoważonego rozwoju. Strategia lizbońska: Zainicjowana w 2000 r. strategia UE na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia; strategia ta ma na celu sprzyjanie wzrostowi oraz tworzenie lepszych i liczniejszych miejsc pracy przez inwestowanie w umiejętności, ekologizację gospodarki i innowacje. Strategiczne wytyczne Wspólnoty: Za pomocą strategicznych wytycznych Wspólnoty Rada wyznacza priorytety Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW ). Rada wiąże te priorytety z celami określonymi przez Radę Europejską w Lizbonie i Göteborgu oraz przekłada je na politykę rozwoju obszarów wiejskich. Wytyczne te mają na celu zapewnienie spójności rozwoju obszarów wiejskich z innymi politykami UE, w szczególności w zakresie spójności i ochrony środowiska, oraz wsparcie wdrożenia nowej wspólnej polityki rolnej ( WPR) i przeprowadzenia łączącej się z nią restrukturyzacji. WDB: Wartość dodana brutto WPR: Wspólna polityka rolna: zbiór przepisów prawnych i praktyk przyjętych przez Unię Europejską w celu urzeczywistnienia wspólnej jednolitej polityki rolnej

8 6 STRESZCZENIE I. Za pomocą swojej polityki rozwoju obszarów wiejskich Unia Europejska (UE) współfinansuje projekty obejmujące inwestycje w gospodarstwa rolne. W obecnym okresie programowania, który przypada na lata , 11,1 mld 1 euro zostało przeznaczonych na działanie inwestycyjne Modernizacja gospodarstw rolnych. Finansowanie UE jest uzupełniane krajowymi środkami publicznymi, które umożliwiają pokrycie części kosztów inwestycji. II. W strategicznych wytycznych Wspólnoty dotyczących rozwoju obszarów wiejskich Rada określiła priorytety UE, które mają być realizowane w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich; państwa członkowskie są zobowiązane do ukierunkowania finansowania na wyraźnie zdefiniowane cele odzwierciedlające stwierdzone potrzeby występujące na obszarach wiejskich państw członkowskich. III. W 2009 r. na akcentowanie operacji związanych z priorytetami UE w zakresie zmiany klimatu, energii odnawialnej, gospodarki wodnej, różnorodności biologicznej i restrukturyzacji sektora mleczarskiego w ramach działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, w tym przeprowadzenia modernizacji na podstawie oceny funkcjonowania WPR i europejskiego planu naprawy gospodarczej, przeznaczono dodatkowo 4,95 mld euro. IV. Podczas kontroli zbadano, czy pomoc UE na rzecz modernizacji gospodarstw rolnych jest ukierunkowana na priorytety UE i konkretne potrzeby państw członkowskich. V. Trybunał ustalił, co następuje: a) Mimo że działanie 121 Modernizacja gospodarstw rolnych osiągnęło swój cel, tj. przyczyniło się do modernizacji gospodarstw, było to praktycznie nieuniknione z uwagi na to, że każda inwestycja lub każdy zakup nowego sprzętu w pewnym stopniu prowadzą do modernizacji. Działanie to może przynieść większe korzyści, jeśli dostępne środki finansowe zostaną lepiej ukierunkowane. b) Zakres ukierunkowania znacznie się różni między skontrolowanymi państwami członkowskimi. Niektóre państwa członkowskie skutecznie ukierunkowują pomoc, podczas gdy inne nie zastosowały dobrych kryteriów wyboru, które same ustaliły, lub dysponują słabymi systemami ukierunkowania pomocy. 1 Dane finansowe według stanu na styczeń 2012 r.

9 7 STRESZCZENIE c) Opracowane przez państwa członkowskie programy rozwoju obszarów wiejskich (PROW ) często zawierają zbyt mało informacji, aby wykazać właściwe ukierunkowanie pomocy inwestycyjnej. Brakuje również informacji na temat procesu wyboru projektów. W rezultacie podczas zatwierdzania programów rozwoju obszarów wiejskich Komisja często nie zna stosowanych przez państwa członkowskie procedur wyboru projektów. d) Wspólne ramy monitorowania i oceny nie dostarczają takiego rodzaju danych, które umożliwiałyby monitorowanie postępów w osiąganiu priorytetowych celów UE; kontrola wykazała, że dane te nie są wiarygodne oraz że nie umożliwiają dokonywania porównań między państwami członkowskimi (lub regionami). e) Niektórym państwom członkowskim nie udało się zaakcentowanie operacji związanych z priorytetami UE ze względu na zastąpienie dodatkowego finansowania funduszami, które zostały przeznaczone na wdrożenie działania 121 jeszcze przed oceną funkcjonowania WPR. c) Dążąc do prz ypisania konkretnych działań i środków budżetowych do określonych celów priorytetowych tak jak w przypadku oceny funkcjonowania WPR aby zagwarantować, że finansowanie wywoła dodatkowy efekt, Komisja powinna zaproponować przepisy wprowadzające wymóg w tym zakresie w podstawowych rozporządzeniach UE. d) Państwa członkowskie powinny wprowadzić skuteczne, proporcjonalne do skali zagrożeń procedury, tak aby dotacje nie były przeznaczane na projekty, w przypadku których rentowność inwestycji lub trwałość gospodarstwa są wątpliwe. e) Komisja powinna zachęcać państwa członkowskie do stosowania dobrych praktyk, zgodnie z którymi do zwrotu kwalifikowałyby się wydatki w ramach projektu poniesione dopiero po zatwierdzeniu dotacji. f ) Procedury określania rentowności i trwałego charakteru gospodarstwa lub projektu inwestycyjnego nie we wszystkich państwach członkowskich okazały się skuteczne. g) Trybunał ustalił, że nadal występuje ryzyko efektu deadweight związane z retroaktywnym zatwierdzaniem inwestycji, które już są realizowane. VI. Na podstawie swoich ustaleń Trybunał przedstawia następujące zalecenia: a) Komisja nie powinna zatwierdzać PROW, dopóki nie będzie z nich wynikać, że pomoc jest odpowiednio ukierunkowana i dopóki nie będą one zawierały jasnych i właściwych kryteriów wyboru uwzględniających priorytety UE i potrzeby krajowe lub regionalne. b) Komisja powinna dopilnować, aby w zbliżającym się okresie programowania pozyskiwane były właściwe i wiarygodne informacje, co ułatwi zarządzanie działaniem 121 i monitorowanie jego wyników oraz pomoże wykazać, w jakim stopniu przyznana pomoc przyczynia się do osiągnięcia priorytetowych celów UE.

10 8 WPROWADZENIE ROZWÓJ OBSZARÓW WIEJSKICH RAMY DZIAŁANIA UE opracowała wspólną politykę rozwoju obszarów wiejskich, nazywaną również drugim filarem wspólnej polityki rolnej (WPR). Polityka ta jest wdrażana w wieloletnich okresach programowania. Obecny okres przypada na lata ; płatności muszą zostać dokonane do 2015 r. Polityka ta opiera się na zasadzie współfinansowania: fundusze UE są uzupełniane finansowaniem krajowym i prywatnym. UE współfinansuje działania za pomocą Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW ), na który w okresie programowania przeznaczono 96 mld euro. Kwota ta obejmuje prawie 5 mld euro dodatkowych środków finansowych udostępnionych na podstawie przeprowadzonej oceny funkcjonowania WPR i europejskiego planu naprawy gospodarczej (EPNG) Polityka rozwoju obszarów wiejskich obejmuje trzy osie tematyczne oraz dodatkową oś horyzontalną o nazwie LEADER. Osie tematyczne to: ʱʱ ʱʱ ʱʱ Oś 1: zwiększenie konkurencyjności sektora rolnego i leśnego; Oś 2: poprawa stanu środowiska i krajobrazu; oraz Oś 3: poprawa jakości życia na obszarach wiejskich. 2 W 2007 r. Komisja Europejska zaproponowała przeprowadzenie oceny funkcjonowania wspólnej polityki rolnej (WPR); propozycja ta została przyjęta przez Radę w 2008 r. Po przeprowadzeniu tej oceny oraz w odpowiedzi na kryzys gospodarczy w 2008 r. Komisja sporządziła europejski plan naprawy gospodarczej, który został zatwierdzony przez Radę w grudniu 2008 r. 3 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z , s. 1). 3. Strategiczne wytyczne Wspólnoty określają priorytety dla rozwoju obszarów wiejskich na poziomie wspólnotowym, natomiast główne zasady regulujące politykę rozwoju obszarów wiejskich w latach oraz środki polityczne, z których mogą korzystać państwa członkowskie i regiony, określono w rozporządzeniu Rady ( WE) nr 1698/ W ramach każdej osi w prawodawstwie zdefiniowano zbiór działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, które są konkretnymi instrumentami wykorzystywanymi do wdrażania osi. 5. Państwa członkowskie opracowują na szczeblu krajowym lub regionalnym własne programy rozwoju obszarów wiejskich (PROW ), w których określają strategię i proponują działania, które chciałyby wykorzystać w celu zaspokojenia swoich stwierdzonych potrzeb. Programy rozwoju obszarów wiejskich są głównym instrumentem programowania, za pośrednictwem którego przekazywane są unijne środki finansowe. Programy te zatwierdza Komisja Europejska. Na obecny okres programowania zatwierdzono łącznie 97 programów rozwoju obszarów wiejskich.

11 9 6. Do celów monitorowania i oceny wdrażania polityki rozwoju obszarów wiejskich Komisja Europejska i państwa członkowskie utworzyły wspólne ramy monitorowania i oceny (CMEF). CMEF zawierają zestaw wskaźników, które umożliwiają ocenę stopnia osiągnięcia przewidzianych celów na poziomie produktów, rezultatów i oddziaływania. 4 Dane finansowe według stanu na styczeń 2012 r. W tym 630 mln euro przyznane na podstawie oceny funkcjonowania reformy WPR i EPNG. 7. W niniejszym sprawozdaniu omówiono działanie 121 podlegające osi 1, które służy finansowaniu projektów inwestycyjnych mających na celu modernizację gospodarstw rolnych. CZYM JEST DZIAŁANIE 121? 8. Działanie 121 służy finansowaniu inwestycji w gospodarstwa rolne. Inwestycje te mogą obejmować zarówno proste przedmioty, takie jak narzędzia rolnicze i drewniane skrzynie na owoce, jak i złożone projekty, takie jak instalacje biogazowe. Budżet UE na to działanie wynosi 11,1 mld euro (finansowanie za pośrednictwem EFRROW ) 4, co w całym okresie programowania stanowi około 11% wszystkich wydatków UE przewidzianych na rozwój obszarów wiejskich w Unii. Wszystkie państwa członkowskie zdecydowały się na skorzystanie z działania 121.

12 10 RAMKA 1 P R Z Y K Ł A DY Z A K R E S U I R O D Z A J U I N W E S T YC J I F I N A N S O WA N YC H W R A M AC H DZIAŁANIA 121 Zdjęcia zrobione podczas kontroli pokazują wachlarz inwestycji finansowanych w ramach działania 121 od wózków widłowych przez bardziej skomplikowane maszyny, takie jak ciągniki i siewnik precyzyjny aż po pomieszczenia dla zwierząt wyposażone w ruchome rozrzutniki słomy.

13 11 9. W głównym rozporządzeniu dotyczącym rozwoju obszarów wiejskich określona jest standardowa stawka całkowitej pomocy publicznej (tj. pochodzącej z EFRROW i publicznych budżetów krajowych lub regionalnych) na poziomie 40% kwalifikowalnej inwestycji. Państwa członkowskie mogą ustalać niższe stawki lub maksymalne kwalifikowalne koszty, co ogranicza dostępną pomoc. W ściśle określonych okolicznościach standardowa stawka pomocy może jednak zostać podwyższona. I tak młody rolnik może otrzymać dofinansowanie do 50% kwalifikowalnej inwestycji. Rolnicy prowadzący działalność na obszarze górskim, innym obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania lub obszarze Natura mogą także otrzymać dodatkowe 10% kwoty inwestycji. W wyjątkowych przypadkach (tj. w regionach najbardziej oddalonych oraz na mniejszych wyspach Morza Egejskiego) stawka pomocy może wynieść do 75%. W rozporządzeniach UE nie określono minimalnej stawki pomocy. 5 Obszary Natura 2000 są specjalnymi obszarami ochrony przyrody. 6 Motyw 21 preambuły do rozporządzenia (WE) nr 1698/ Art. 26 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005. UKIERUNKOWANIE POMOCY DZIAŁANIE 121 POWINNO PRZYCZYNIAĆ SIĘ DO OSIĄGNIĘCIA PRIORYTETOWYCH CELÓW UE I ZASPOKOJENIA STWIERDZONYCH POTRZEB 10. Strategiczne wytyczne Wspólnoty określają priorytety UE w zakresie zwiększenia konkurencyjności rolnictwa, które odnoszą się do modernizacji, innowacji i jakości. W preambule do podstawowego rozporządzenia ( WE) nr 1698/2005 określono cel pomocy inwestycyjnej na rzecz modernizacji w ramach działania : Celem wspólnotowej pomocy dla inwestycji w gospodarstwa rolne jest modernizacja gospodarstw rolnych w celu poprawy ich sytuacji ekonomicznej przez lepsze wykorzystanie czynników produkcji, w tym wprowadzenie nowych technologii i innowacji, ukierunkowanie na jakość, produkty organiczne i różnicowanie w ramach gospodarstwa rolnego i poza nim, z uwzględnieniem sektorów nieżywnościowych oraz roślin energetycznych, jak również poprawienie statusu gospodarstw rolnych pod względem środowiska naturalnego, bezpieczeństwa pracy, higieny oraz dobrostanu zwierząt. 11. W części normatywnej tego rozporządzenia określono kryteria kwalifikowalności, które ograniczają finansowanie do inwestycji, które 7 : ʱʱ ʱʱ poprawiają ogólne wyniki gospodarstwa rolnego oraz spełniają normy wspólnotowe mające zastosowanie do danej inwestycji.

14 Państwa członkowskie muszą dopilnować, aby działania inwestycyjne przedstawione w ich programach rozwoju obszarów wiejskich były ukierunkowane na wyraźnie zdefiniowane cele odzwierciedlające stwierdzone potrzeby strukturalne i terytorialne oraz niekorzystne czynniki strukturalne 8 z uwzględnieniem strategicznych wytycznych Wspólnoty. 13. W tym celu państwa członkowskie mogą przyjąć różne podejścia. Pierwszy poziom ukierunkowania można osiągnąć dzięki wprowadzeniu restrykcyjnych kryteriów kwalifikowalności i zróżnicowanych stawek pomocy dla różnych rodzajów projektów inwestycyjnych, które powinny być szczegółowo opisane w PROW. W ten sposób państwa członkowskie mogą określić konkretne kategorie rolników i gospodarstw rolnych kwalifikujących się do uzyskania pomocy (kwalifikowalność beneficjentów), a także mogą ustalić kryteria kwalifikowalności dla projektów inwestycyjnych, sporządzając wykaz pozytywny rodzajów inwestycji kwalifikujących się do uzyskania pomocy albo wykaz negatywny inwestycji, które nie kwalifikują się do uzyskania pomocy. Może to spowodować zróżnicowanie regionalne i sektorowe (przez wykluczenie niektórych sektorów z zakresu finansowania) oraz ustalenie pułapów pomocy (powiązanych z wielkością projektów). 8 Art. 43 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 368 z , s. 15). 9 Zgodnie z art. 71 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 projekty są wybierane na podstawie kryteriów wyboru, które ustala dane państwo członkowskie lub dany region. 14. Zastosowanie podstawowych kryteriów kwalifikowalności, które zostały opisane w poprzednim punkcie, umożliwia odrzucenie projektów, które nie mają związku ze stwierdzonymi potrzebami i ustalonymi priorytetami. Na mocy przedmiotowego rozporządzenia wymaga się jednak dalszego ukierunkowania: państwa członkowskie powinny dokonać wyboru spośród przedłożonych kwalifikujących się projektów inwestycyjnych na podstawie przyjętych kryteriów Jednym ze sposobów wyboru, mimo że nie jest on prawnie wymagany, jest stworzenie rankingu wniosków projektowych na podstawie punktów przyznawanych za spełnienie poszczególnych kryteriów wyboru. Celem tego rodzaju systemów punktacji jest sporządzenie listy najlepszych projektów, czyli takich, które w największym stopniu przyczynią się do osiągnięcia celów działania.

15 Możliwe sposoby ukierunkowania przez państwa członkowskie pomocy w ramach działania 121 przedstawiono na schemacie. SCHEMAT Projekty inwestycyjne przyczyniają się do poprawy ogólnych wyników gospodarstwa Projekty inwestycyjne kwalifikujące się do pomocy Wymogi prawne Projekty inwestycyjne w ramach działania 121 powinny uwzględniać priorytety UE i powinny być ukierunkowane na stwierdzone potrzeby i niekorzystne czynniki strukturalne Projekty inwestycyjne w ramach działania 121 należy wybierać na podstawie kryteriów wyboru określonych przez państwo członkowskie Projekty realizujące priorytety UE i stwierdzone potrzeby Dobre praktyki Procedury wyboru służą zmniejszeniu zagrożenia dla zrównoważonego charakteru inwestycji i ryzyka wystąpienia efektu deadweight Systemy punktacji służą obiektywnemu porównaniu projektów Projekty opłacalne pod względem gospodarczym, które wyraźnie potrzebują wsparcia finansowego UE Projekty, które w największym stopniu przyczyniają się do osiągnięcia priorytetów UE oraz do zaspokojenia stwierdzonych potrzeb Środki finansowe przydzielane na projekty, które w największym stopniu przyczyniają się do osiągnięcia celów działania 121

16 14 ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE 17. Podczas kontroli zbadano sposób, w jaki Komisja Europejska zarządza działaniem Modernizacja gospodarstw rolnych (działanie 121), oraz sposób, w jaki państwa członkowskie wdrażają to działanie. Ogólne pytanie kontrolne brzmiało: Czy pomoc UE na rzecz modernizacji gospodarstw rolnych jest ukierunkowana na priorytety UE i konkretne potrzeby państw członkowskich? Celem kontroli było ustalenie, czy 11,1 mld euro przeznaczone na wdrożenie działania 121 jest przydzielane na projekty, które w największym stopniu przyczyniają się do osiągnięcia unijnego priorytetowego celu modernizacji, zwłaszcza pod względami określonymi w rozporządzeniu (WE) nr 1698/2005 (zob. pkt 10). 18. Podczas kontroli oceniono również wdrożenie dodatkowych środków finansowych udostępnionych na podstawie oceny funkcjonowania WPR i EPNG za pomocą działania Kontrola objęła PROW w następujących krajach lub regionach: Belgia (Walonia), Niemcy (Badenia- Wirtembergia), Hiszpania (Katalonia), Francja (kontynentalna), Włochy (Wenecja Euganejska), Luksemburg, Węgry, Polska, Portugalia (kontynentalna) i Rumunia. 11 Rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 i rozporządzenie (WE) nr 1974/ W przypadku Włoch (Wenecja Euganejska) próba objęła również projekty zatwierdzone w 2008 r. 19. Podczas kontroli oceniono wreszcie to, czy państwa członkowskie wprowadziły skuteczne systemy służące ograniczeniu ryzyka finansowania inwestycji w nierentownych gospodarstwach oraz ograniczeniu ryzyka wystąpienia efektu deadweight. 20. Kontrola skupiała się na najważniejszych etapach ukierunkowania pomocy inwestycyjnej na osiągnięcie celów priorytetowych i zaspokojenie stwierdzonych potrzeb dzięki wykorzystaniu różnych aspektów ram politycznych, a mianowicie unijnych ram regulacyjnych, PROW, zatwierdzenia PROW przez Komisję oraz wdrożenia działania przez państwa członkowskie. 21. Kontrola objęła Komisję i dziesięć państw członkowskich 10. Na szczeblu Komisji zbadano założenia koncepcyjne działania 121 w świetle obowiązującego prawodawstwa UE 11, działania Komisji Europejskiej związane z zatwierdzaniem PROW przedłożonych przez państwa członkowskie oraz wszelkie późniejsze działania następcze. Zespoły kontrolne odwiedziły siedem z dziesięciu wybranych państw członkowskich (lub regionów w tych państwach), a trzy kolejne państwa członkowskie zostały poddane kontroli dokumentacyjnej. Kontrola obejmowała przegląd dokumentacyjny PROW i właściwych krajowych/regionalnych przepisów prawa oraz procedur wprowadzonych na potrzeby wyboru projektów inwestycyjnych, które miały zostać dofinansowane w ramach działania 121. W celu dokonania oceny CMEF jako narzędzia monitorowania działania 121 Trybunał zbadał dane gromadzone i dostarczane co roku przez państwa członkowskie. 22. Trybunał dokonał przeglądu próby 100 projektów inwestycyjnych zatwierdzonych w 2009 r. 12 przez właściwe władze krajowe lub regionalne (po dziesięć projektów inwestycyjnych na każde kontrolowane państwo członkowskie lub każdy kontrolowany region) w celu przeanalizowania procesu wyboru tych projektów. Kontrolerzy Trybunału zweryfikowali na miejscu 21 projektów z próby i przeprowadzili rozmowy z beneficjentami końcowymi.

17 15 UWAGI UKIERUNKOWANIE FINANSOWANIA W RAMACH DZIAŁANIA 121 NA OSIĄGNIĘCIE PRIORYTETOWYCH CELÓW UE I ZASPOKOJENIE STWIERDZONYCH POTRZEB MODERNIZACJA JEST W PEWNYM STOPNIU SKUTKIEM ZAKUPU NOWEGO SPRZĘTU LUB INFRASTRUKTURY 23. Trybunał stwierdził, że wszystkie 100 projektów z kontrolowanej próby już osiągnęło lub prawdopodobnie osiągnie cel w postaci modernizacji gospodarstw rolnych i/lub sektora rolnego. Było to jednak praktycznie nieuniknione, ponieważ inwestycje zazwyczaj polegają na finansowaniu nowych maszyn, nowego sprzętu, nowych budynków lub na renowacji budynków, a pewien stopień modernizacji wynika z każdego zakupu nowego sprzętu lub nowych obiektów. 24. Na podobnej zasadzie nowe inwestycje prawdopodobnie automatycznie przyczynią się w pewnym stopniu do osiągnięcia priorytetowych celów UE (zob. pkt 10), takich jak wdrożenie nowych technologii oraz poprawa stanu gospodarstw rolnych pod względem ochrony środowiska, bezpieczeństwa pracy, higieny i dobrostanu zwierząt. Stały postęp w dziedzinie standardów technologicznych i środowiskowych oznacza, że każdy nowy sprzęt prawdopodobnie przyczyni się do zwiększenia efektywności energetycznej i redukcji emisji w porównaniu ze starym sprzętem. Na przykład nowe pomieszczenia dla zwierząt muszą spełniać normy określone w dyrektywach UE, w związku z czym w pewnym stopniu będą lepsze od starych pomieszczeń pod względem higieny, dobrostanu zwierząt, bezpieczeństwa pracy i ochrony środowiska. Inwestycje w nowy sprzęt lub nowe obiekty niekoniecznie muszą jednak przyczyniać się do realizacji innych priorytetów UE, takich jak innowacje, jakość i zróżnicowanie. NIEKTÓRE PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE UKIERUNKOWUJĄ POMOC NA PROJEKTY SŁUŻĄCE ZASPOKOJENIU STWIERDZONYCH POTRZEB I OSIĄGNIĘCIU PRIORYTETOWYCH CELÓW UE 25. Przez ukierunkowanie pomocy na konkretne potrzeby zgodnie z priorytetami UE można skuteczniej wykorzystywać pomoc. Projekty, które bezpośrednio realizują ustalone priorytety i stwierdzone potrzeby, powinny przynosić większe korzyści zarówno dla UE, jak i dla podatników krajowych, od których pochodzą środki finansowe.

18 Większość państw członkowskich zastosowała restrykcyjne warunki kwalifikowalności w celu podstawowego ukierunkowania pomocy. Na przykład: ʱʱ ʱʱ na Węgrzech władze zorganizowały nabory wniosków obejmujących projekty w konkretnych sektorach lub określone rodzaje projektów, jak np. projekty modernizacji gospodarstw hodowlanych lub sprzętu ogrodniczego, projekty nawadniania itp.; w Niemczech (Badenia-Wirtembergia) z pomocy wykluczono maszyny użytkowane na polu, takie jak ciągniki. W niektórych państwach członkowskich, na przykład w Polsce i Luksemburgu, do uzyskania pomocy kwalifikowały się jednak praktycznie wszystkie rodzaje inwestycji w gospodarstwa rolne. 27. W kilku państwach członkowskich ukierunkowanie pomocy nastąpiło przez zachęcanie do realizacji projektów, które odpowiadają potrzebom i priorytetom określonym w PROW. Na przykład: ʱʱ Luksemburg zaproponował wyższe stawki pomocy (dodatkowe 10% kosztów projektu) dla inwestycji ukierunkowanych na problemy środowiskowe lub dobrostan zwierząt; ʱʱ w Belgii zastosowano stawkę pomocy wynoszącą 40% w odniesieniu do projektów sprzyjających poprawie warunków przechowywania i rozrzucania nawozu zwierzęcego nowa stawka była podwojeniem standardowej stawki 20%. 28. Dwa państwa członkowskie dokonały większego ukierunkowania, wybierając najlepsze projekty spośród projektów, które uznano za kwalifikujące się do uzyskania pomocy. Włochy (Wenecja Euganejska) i Rumunia zastosowały tego rodzaju kryteria wyboru razem z innymi metodami ukierunkowania pomocy w celu realizacji potrzeb określonych w PROW zgodnie z priorytetami UE. RAMKA 2 PRZYKŁAD DOBRYCH PRAKTYK: WŁOCHY (REGION WENECJA EUGANEJSKA) MAKSYMALIZUJĄ PRAWDOPODOBIEŃSTWO WYBORU PROJEKTÓW INWESTYCYJNYCH, KTÓRE W NAJWIĘKSZYM STOPNIU PRZYCZYNIAJĄ SIĘ DO ZASPOKOJENIA STWIERDZONYCH POTRZEB I OSIĄGNIĘCIA PRIORYTETOWYCH CELÓW UE Wenecja Euganejska określiła swoje kryteria wyboru projektów spośród kwalifikujących się wniosków na podstawie systemu punktacji uwzględniającego priorytety zdefiniowane w regionalnym PROW oraz dla każdego sektora sporządziła wykaz rodzajów priorytetowych inwestycji. Priorytety te obejmowały: korzyści środowiskowe; zwiększenie wartości produktów; integrację przedsię - biorstw; modernizację strukturalną; dostęp do technologii informacyjno-komunikacyjnych; ponowną adaptację i restrukturyzację poszczególnych sektorów rolnictwa oraz projekty zlokalizowane na obszarach górskich. Przykład: projekt budowy magazynu i chłodni do przechowywania jabłek został wybrany ze względu na to, że odpowiadał priorytetom związanym z produkcją organiczną (która zwiększa wartość produktów), zakładał wykorzystanie paneli fotowoltaicznych w celu zmniejszenia zużycia energii (korzyści środowiskowe) i był zlokalizowany na obszarze górskim.

19 17 LECZ W PRAKTYCE PRIORYTETY USTALA SIĘ W NIEWIELKIM STOPNIU 29. W Niemczech (Badenia-Wirtembergia), Hiszpanii (Katalonia), we Francji, na Węgrzech i w Portugalii (kontynentalnej) w ramach procedur krajowych określono kryteria wyboru, na podstawie których oceniano wszystkie projekty. Niezależnie jednak od wyniku tej oceny wszystkim kwalifikującym się wnioskom projektowym przyznano dotacje, ponieważ pozwalał na to budżet działania Na przykład we Francji władze uznały projekt o wartości euro polegający na wybudowaniu stajni dla koni za kwalifikujący się do uzyskania pomocy, lecz projekt ten podczas oceny nie otrzymał żadnych punktów, ponieważ nie realizował żadnego z priorytetów działania. Ze względu na to jednak, że dostępny budżet przekraczał środki, o które ubiegano się w złożonych kwalifikujących się wnioskach projektowych, także i na ten projekt przyznano dotację. 31. W Belgii, Luksemburgu i Polsce nie określono żadnych kryteriów wyboru, mimo że Komisja poinformowała państwa członkowskie, że mają one prawny obowiązek zdefiniowania takich kryteriów. RAMKA 3 POLSKI PROW: PRZYKŁAD BRAKU UKIERUNKOWANIA Niezależna ocena ex ante polskiego PROW wykazała, że system ukierunkowania pomocy jest słaby; w ocenie tej zalecono opracowanie i wdrożenie kryteriów wyboru. PROW nie określa jednak żadnych kryteriów wyboru ani innych działań realizujących konkretne potrzeby lub cele. Zważywszy na to, że przyjęte kryteria wykluczały jedynie gospodarstwa rolne poniżej określonej powierzchni, prawie wszystkie gospodarstwa we wszystkich sektorach rolnictwa kwalifikowały się do wystąpienia z wnioskiem o pomoc. Doprowadziło to do sytuacji, w której liczba wniosków o pomoc znacznie przekraczała liczbę projektów możliwych do dofinansowania. W rezultacie w pierwszym naborze wniosków projektowych w 2007 r. polska instytucja zarządzająca zastosowała zasadę kto pierwszy, ten lepszy. Kwalifikujące się wnioski były przyjmowane w kolejności ich zgłaszania, aż osiągnięty został pułap budżetowy dla danego regionu. W niektórych biurach regionalnych ustawiały się w związku z tym kolejki wnioskodawców czekających przed urzędem. W drugim naborze w 2009 r. projekty były wybierane losowo. Wszystkie dopuszczone wnioski, które spełniały podstawowe kryteria kwalifikowalności, były wybierane losowo, aż do wyczerpania budżetu przewidzianego na dany region. W opisanych metodach wyboru nie ma żadnego mechanizmu ukierunkowania finansowania na te projekty, które realizują stwierdzone potrzeby strukturalne lub terytorialne. W październiku 2010 r. polskie władze wprowadziły kryteria wyboru projektów inwestycyjnych.

20 18 PRZEGLĄD RÓŻNYCH METOD UKIERUNKOWANIA POMOCY WYKORZYSTYWANYCH PRZEZ SKONTROLOWANE PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE (REGIONY) 32. W tabeli 1 przedstawiono przegląd różnych metod ukierunkowania pomocy wykorzystywanych w dziesięciu państwach członkowskich; przegląd ten uzupełniono przeprowadzoną przez Trybunał analizą stopnia ukierunkowania, jaki udało się osiągnąć na podstawie założeń PROW, ustawodawstwa krajowego i procedur wdrożeniowych. TABELA 1 RÓŻNE METODY I STOPNIE UKIERUNKOWANIA POMOCY W DZIESIĘCIU KONTROLOWANYCH PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH (REGIONACH) Państwo członkowskie Restr ykc yjne kr yteria kwalifikowalności związane z prior ytetami i/lub wprowadzone zachęty Kr yteria wyboru zdefiniowane w celu ukierunkowania pomoc y Skutecznie stosowane kr yteria wyboru Ogólna ocena ukierunkowania Belgia (Walonia) X X słabe Niemcy Badenia-Wirtembergia X ograniczone Hiszpania (Katalonia) X ograniczone Francja (kontynentalna) X ograniczone Włochy (Wenecja Euganejska) silne Luksemburg ograniczone X X słabe Węgry X ograniczone Polska X X X słabe Portugalia (kontynentalna) X ograniczone Rumunia silne

21 19 KOMISJA ZATWIERDZIŁA KILKA PROW, W KTÓRYCH NIE PRZEWIDYWANO UKIERUNKOWANIA POMOCY NA STWIERDZONE POTRZEBY I PRIORYTETY 33. Brak skutecznego ukierunkowania, o którym mowa w pkt powyżej, nie powinien wystąpić, ponieważ sporządzone przez państwa członkowskie PROW są przedkładane Komisji do zatwierdzenia, a zgodnie z przepisami powinny one zawierać wystarczający dowód na to, że działania inwestycyjne są ukierunkowane na wyraźnie określone cele, które odzwierciedlają stwierdzone potrzeby strukturalne i terytorialne oraz niekorzystne czynniki strukturalne 13. Obecne przepisy nie nakładają na państwa członkowskie obowiązku przedstawiania w PROW kryteriów wyboru, które będą stosowane. Kryteria te mogą zostać przyjęte przez dane państwo członkowskie po zatwierdzeniu PROW przez Komisję. Uwzględnienie w PROW najważniejszych elementów, które dane państwo członkowskie zamierza zastosować na potrzeby wyboru projektów inwestycyjnych, ma jednak kluczowe znaczenie dla określenia, czy i w jakim stopniu osiągnięte zostanie wymagane ukierunkowanie. 13 Art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1974/ Chociaż w momencie zatwierdzania przez Komisję rumuńskiego PROW zawierał on niewiele dowodów właściwego ukierunkowania, to inwestycje w ramach działania 121 były w praktyce silnie ukierunkowane ze względu na zastosowanie restrykcyjnych kryteriów kwalifikowalności i skuteczne stosowanie odpowiednich kryteriów wyboru (zob. tabela 1). 34. Dwa z dziesięciu zbadanych PROW zawierały wyraźny dowód na dobre ukierunkowanie działania 121 [ Włochy ( Wenecja Euganejska) i Węgry]. Sześć pozostałych programów zawierało niewiele dowodów tego rodzaju ukierunkowania [Belgia ( Walonia), Niemcy (Badenia-Wirtembergia), Hiszpania (Katalonia), Francja, Rumunia 14, Portugalia]. Dwa programy (Luksemburg i Polska) nie zawierały wystarczających dowodów na ukierunkowanie działania 121. Komisja zatwierdziła jednak wszystkie dziesięć programów. 35. Służby Komisji zakwestionowały brak ukierunkowania działania 121 podczas oceniania zaproponowanego polskiego programu rozwoju obszarów wiejskich w lipcu 2007 r. W tym kontekście Komisja podniosła kwestię zaproponowanego podejścia kto pierwszy, ten lepszy. Polski program rozwoju obszarów wiejskich nie został później zmodyfikowany, a jednak we wrześniu 2007 r. Komisja zatwierdziła go pomimo niewystarczającego ukierunkowania. 36. W luksemburskim PROW określa się kryteria kwalifikowalności i zróżnicowane stawki pomocy, lecz nie definiuje się sposobu ukierunkowania pomocy na stwierdzone potrzeby. Komisja kilkakrotnie przypominała władzom luksemburskim o konieczności określenia kryteriów wyboru.

22 Przypadki Luksemburga i Polski podkreślają potrzebę zapewnienia przez Komisję wystarczającego poziomu ukierunkowania wykazanego w PROW przedkładanych jej do zatwierdzenia. Po zatwierdzeniu PROW przez Komisję i po udostępnieniu danemu państwu członkowskiemu środków EFRROW Komisji jest o wiele trudniej zapewnić ukierunkowanie retroaktywnie. O P I S E L E M E N TÓ W U K I E R U N KO WA N I A P R Z E D S TAW I O NY W P R O W N I E ZAWSZE ODPOWIADA UKIERUNKOWANIU STOSOWANEMU W PRAKTYCE 38. Trybunał ustalił, że faktyczny proces wyboru i ukierunkowanie osiągnięte w praktyce czasami znacznie odbiegały od opisu przedstawionego w PROW, tj. w głównym dokumencie, na którego podstawie Komisja podejmuje decyzję o zatwierdzeniu ogólnego programu wydatków. Niektóre państwa członkowskie w swoich PROW szczegółowo opisały systemy wyboru, lecz w praktyce dofinansowały wszystkie kwalifikujące się projekty, co sprawiło, że ich procedury wyboru były bez znaczenia (Francja, Węgry). Natomiast inne państwa członkowskie, zwłaszcza Portugalia, opracowały bardziej szczegółowe systemy ukierunkowania od tych opisanych w PROW zatwierdzonym przez Komisję. CMEF NIE POZWALAJĄ NA MONITOROWANIE STOPNIA, W JAKIM DZIAŁANIE 121 REALIZUJE WSZYSTKIE PRIORYTETY UE 39. CMEF dostarczają informacji na temat postępów we wdrażaniu programu i odnoszą się do takich wskaźników, jak wkład finansowy, produkty i rezultaty. W związku z tym CMEF powinny pomóc w zidentyfikowaniu rezultatów ukierunkowania działania 121.

23 Wskaźniki CMEF zdefiniowane w odniesieniu do działania 121 (zob. tabela 2) nie nadają się do monitorowania zakresu, w jakim finansowane projekty realizują niektóre priorytety UE lub cele poszczególnych działań, takie jak zapewnienie jakości, zróżnicowanie w ramach gospodarstwa rolnego i poza nim oraz poprawę stanu gospodarstw rolnych pod względem ochrony środowiska, bezpieczeństwa pracy, higieny i dobrostanu zwierząt, ponieważ tego rodzaju dane nie są gromadzone. DANE CMEF DOTYCZĄCE REZULTATÓW SĄ MAŁO WIARYGODNE 41. Wskaźnik rezultatu Nowe produkty i/lub techniki jest ważny w przypadku działania inwestycyjnego, którego głównym celem jest modernizacja gospodarstw. Kontrola wykazała, że państwa członkowskie miały trudności z gromadzeniem danych, które odpowiadają definicji tego wskaźnika zawartej w CMEF 15. Niektóre państwa członkowskie zdecydowały, że w ogóle nie będą przedstawiać tego wskaźnika (Francja) lub że będą go mierzyły jedynie częściowo [Belgia ( Walonia) odnosi się tylko do nowych produktów ]. W swoich sprawozdaniach z oceny śródokresowej pięć na dziesięć skontrolowanych państw członkowskich poinformowało o trudnościach związanych ze zdefiniowaniem nowych technik [Belgia ( Walonia), Niemcy (Badenia-Wirtembergia), Francja, Luksemburg, Rumunia]. Inne państwa członkowskie zastosowały natomiast definicję, której zakres jest szerszy od zakresu definicji zaproponowanej w CMEF. Definicja stosowana w Rumunii obejmuje każdy produkt lub każdą technikę, które po raz pierwszy zostały użyte w gospodarstwie. W związku z tym definicja ta obejmuje prawie wszystkie projekty inwestycyjne finansowane w ramach działania 121 (98% wszystkich sfinalizowanych inwestycji 16 ). 15 Podręcznik CMEF: zmiany sposobu użytkowania gruntów lub praktyk rolnych, które prowadzą do zmiany proporcji produkcji podstawowych produktów rolnych (The Handbook on Common Monitoring and Evaluation Framework. Guidance document), Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, wrzesień 2006 r. 16 Rumunia, sprawozdanie z postępu prac w 2009 r. TABELA 2 WSKAŹNIKI CMEF DLA DZIAŁANIA 121 Rodzaj wskaźnika Stan wyjściowy Wkład Produkt 1 Rezultat Oddziaływanie Wydajność pracy w rolnictwie Nakłady brutto na środki trwałe w rolnictwie Wskaźnik Wielkość zrealizowanych wydatków publicznych (kwota łączna w porównaniu z EFRROW) Liczba gospodarstw rolnych, które otrzymały wsparcie inwestycyjne (podział w zależności od płci, statusu prawnego, kategorii wiekowej, rodzaju inwestycji FADN 2 oraz gałęzi rolnictwa) Całkowita wielkość inwestycji (podział w zależności od rodzaju inwestycji FADN oraz gałęzi rolnictwa) Liczba gospodarstw, które wprowadziły nowe produkty i/lub techniki (podział w zależności od rodzaju zmiany profilu produkcji) Wzrost wartości dodanej brutto w gospodarstwach korzystających z pomocy finansowej Wzrost gospodarczy Wydajność pracy 1 Zgodnie z CMEF należy również podać liczbę zatwierdzonych wniosków. 2 Sieć danych rachunkowych gospodarstw rolnych.

24 Zgodnie z wytycznymi wydanymi przez Komisję celem wskaźnika rezultatu Wzrost wartości dodanej brutto ( WDB) jest pomiar poprawy wyników ekonomicznych gospodarstw korzystających z pomocy finansowej 17. Dwa z siedmiu odwiedzonych państw członkowskich (Luksemburg i Francja) nie podawały wartości wskaźnika WDB w latach ze względu na trudności związane z gromadzeniem niezbędnych danych. Kontrola wykazała, że pozostałe odwiedzone państwa członkowskie stosowały bardzo różne definicje i metody gromadzenia danych. W sprawozdaniu z oceny śródokresowej sporządzonym przez Hiszpanię (Katalonia) wskazano na bardzo niską wiarygodność wskaźnika Wzrost wartości dodanej brutto, co wynikało z tego, że niezbędne informacje księgowe były dostępne wyłącznie w odniesieniu do bardzo ograniczonej próby gospodarstw korzystających z pomocy finansowej. 43. Wskutek niskiej wiarygodności i braku wspólnych definicji nie da się porównać danych zgromadzonych w poszczególnych państwach członkowskich ani ich miarodajnie zagregować na szczeblu UE. U K I E R U N K O WA N I E D O D AT K O W YC H F U N D U S Z Y ZA POMOCĄ OCENY FUNKCJONOWANIA WPR C E L E M O C E N Y F U N K C J O N O WA N I A W P R B Y Ł O U K I E R U N K O WA N I E DODATKOWYCH FUNDUSZY NA NOWE WYZWANIA 44. W swoim wniosku dotyczącym oceny funkcjonowania WPR z 2007 r. 18 Komisja określiła nowe wyzwania dla rolnictwa europejskiego w takich dziedzinach, jak zmiana klimatu, energia odnawialna, gospodarka wodna i różnorodność biologiczna. Jako kolejne wyzwanie Rada dodała restrukturyzację sektora mleczarskiego. Rada udostępniła dodatkowe 4,95 mld euro 19 na podstawie oceny funkcjonowania WPR i EPNG oraz podkreśliła znaczenie ukierunkowania tych środków przez zaakcentowanie 20 działań związanych z nowymi wyzwaniami UE w PROW państw członkowskich. Państwa członkowskie, które w swoich PROW chciały uwzględnić nowe wyzwania i dzięki temu uruchomić dodatkowe środki finansowe, które od stycznia 2010 r. miały zostać udostępnione na podstawie oceny funkcjonowania WPR i EPNG, do czerwca 2009 r. musiały przedłożyć Komisji do zatwierdzenia zmienione programy. W rezultacie na działanie 121 przewidziano szacunkowo dodatkowo 630 mln euro. 17 Working paper on the CMEF gross value added indicators (Dokument roboczy w sprawie wskaźników CMEF w odniesieniu do wartości dodanej brutto), Komisja Europejska, marzec 2010 r. 18 COM(2007) 722 wersja ostateczna z dnia 20 listopada 2007 r. 19 Rozporządzenie Rady (WE) nr 74/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. L 30 z , s. 100). 20 Zgodnie z motywem 6 preambuły do rozporządzenia (WE) nr 74/2009 istotne jest, aby działania związane z tymi wspólnotowymi priorytetami były akcentowane w programach rozwoju obszarów wiejskich zatwierdzanych zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1698/ Służby Tr ybunału przeanalizowały wykorz ystanie działania 121 w celu uwzględnienia nowych wyzwań, oceniając w dziesięciu kontrolowanych państwach członkowskich PROW zmienione na podstawie oceny funkcjonowania WPR i zatwierdzone przez Komisję, a także krajowe procedury wdrożeniowe.

25 23 NIEKTÓRE PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE NIE PRZEZNACZYŁY DODATKOWYCH ŚRODKÓW FINANSOWYCH NA ZAAKCENTOWANIE DZIAŁANIA Państwa członkowskie mogą wykorzystać dodatkowe środki finansowe np. podwyższając stawki pomocy w pewnych rodzajach projektów lub wprowadzając specjalne poddziałania ukierunkowane na nowe wyzwania. Mogą one również dostosować stosowane przez siebie procedury i kryteria w celu przyznania pierwszeństwa w procesie wyboru inwestycjom ukierunkowanym na nowe wyzwania. 21 Trzy skontrolowane państwa członkowskie nie przeznaczyły w wyniku oceny funkcjonowania WPR dodatkowych zasobów na działanie 121 (Belgia (Walonia), Hiszpania (Katalonia) i Węgry). 47. W siedmiu na dziesięć skontrolowanych państw członkowskich 21 przyjęcie oceny funkcjonowania WPR i EPNG doprowadziło do zwiększenia budżetu przeznaczonego na działanie 121. We wszystkich tych krajach PROW uwzględniały cele związane z nowymi priorytetami jeszcze przed przeprowadzeniem oceny funkcjonowania WPR. 48. Siedem państw członkowskich, które zwiększyły budżet na działanie 121, zareagowało na nowe priorytety w różny sposób. Trzy państwa członkowskie ( Włochy ( Wenecja Euganejska), Rumunia i Portugalia) dostosowały swoje procedury wyboru w celu przyznania pierwszeństwa tym projektom inwestycyjnym w ramach działania 121, które uwzględniały nowe priorytety: ʱʱ ʱʱ ʱʱ We Włoszech podwyższono stawki pomocy i maksymalną kwotę dotacji dla projektów w sektorze mleczarskim. Do głównych kryteriów wyboru dodano priorytety związane z nowymi wyzwaniami, co zwiększyło prawdopodobieństwo wyboru projektów uwzględniających nowe wyzwania. Rumunia zmieniła swoje procedury i przyznała dodatkowe punkty dla projektów inwestycji w energię odnawialną. Władze portugalskie zorganizowały specjalny nabór wniosków dotyczących projektów związanych z sektorem mleczarskim; stawki pomocy dla sektora mleczarskiego były o 10% wyższe od stawek dla sektorów niepriorytetowych. 49. Trzy państwa członkowskie [Niemcy (Badenia-Wirtembergia), Francja i Luksemburg] nie zmieniły swoich procedur. W czasie kontroli Polska zmieniała swoje procedury.

26 Z uwag przedstawionych w pkt wynika ponadto, że wiele państw członkowskich nie wdrożyło zasad kwalifikowalności, procedur lub kryteriów wyboru, które umożliwiłyby im ukierunkowanie dodatkowych zasobów na priorytety związane ze zmianą klimatu, energią odnawialną, gospodarką wodną i różnorodnością biologiczną. 22 Art. 69 ust. 5a rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 wprowadzony rozporządzeniem (WE) nr 74/ Państwa członkowskie są zobowiązane do dopilnowania, aby na działania związane z nowymi wyzwaniami została przeznaczona kwota równa dodatkowemu finansowaniu wynikającemu z oceny funkcjonowania WPR i europejskiego planu naprawy gospodarczej 22. Państwa członkowskie muszą zadbać o to, by za sprawą oddzielnych sprawozdań finansowych dla działań uwzględniających nowe wyzwania umożliwić Komisji weryfikację spełnienia tego warunku. Państwa członkowskie są ponadto zobowiązane do monitorowania od 2010 r., w ramach CMEF, zakresu, w jakim nowe wyzwania zostały uwzględnione w działaniach finansowanych przez EFRROW. Przed przeprowadzeniem oceny funkcjonowania WPR działania już uwzględniające nowe wyzwania nie były jednak osobno przedstawiane ani w sprawozdaniach finansowych przedkładanych Komisji, ani w CMEF. W związku z tym porównanie sytuacji sprzed oceny funkcjonowania WPR i po jej przeprowadzeniu jest praktycznie niemożliwe. 52. W ramach kontroli Trybunał ustalił, że istnieje ryzyko, iż państwa członkowskie, które jeszcze przed oceną funkcjonowania WPR planowały sfinansować działania uwzględniające nowe wyzwania, mogą wykorzystać dodatkowe środki finansowe do celów innych niż zaakcentowanie nowych priorytetów. Takie ryzyko może wystąpić w sytuacji, w której państwa członkowskie planowały uwzględnić podobne priorytety, takie jak sektor mleczarski, zanim udostępniono im dodatkowe środki finansowe. Wcześniej zaplanowane wydatki wykorzystuje się wówczas, aby spełnić wymogi oceny funkcjonowania WPR, a nadprogramowe środki pieniężne udostępniane na podstawie tej oceny są wykorzystywane do innych celów.

27 W jednym z badanych przypadków ryzyko to urzeczywistniło się; takie zastąpienie wydatków zostało wyraźnie opisane w PROW zmienionym w wyniku oceny funkcjonowania WPR, przedłożonym Komisji, a następnie przez nią zatwierdzonym (zob. ramka 4): 54. Komisja uważa, że praktyka zastępowania środków budżetowych omówiona w ramce 4 jest zgodna z przepisami przedmiotowego rozporządzania, ponieważ 59,8 mln euro zostanie przeznaczonych na działania uwzględniające nowe priorytety. Z uwagi jednak na to, że na nowe priorytety zostanie przeznaczona taka sama kwota, jak planowano przed przeprowadzeniem oceny funkcjonowania WPR, nie doprowadzi to do zaakcentowania priorytetów. 55. Trybunał podkreśla zatem, że nie wszystkie środki pieniężne udostępnione w wyniku oceny funkcjonowania WPR/EPNG zostaną wykorzystane do zaakcentowania ustalonych priorytetów oraz że nie będzie można ustalić faktycznej kwoty, która rzeczywiście przyczyniłaby się do zaakcentowania tych priorytetów, w porównaniu z sytuacją sprzed oceny funkcjonowania WPR. RAMKA 4 NIEMCY (BADENIA-WIRTEMBERGIA): DODATKOWE ŚRODKI FINANSOWE UDOSTĘPNIONE W WYNIKU OCENY FUNKCJONOWANIA WPR ZASTĘPUJĄ WYDATKI BUDŻETOWE, KTÓRE JUŻ UWZGLĘDNIAJĄ NOWE WYZWANIA W przedłożonym Komisji PROW, zmienionym w wyniku oceny funkcjonowania WPR/EPNG, zwiększono budżet PROW Badenii-Wirtembergii o 59,8 mln euro w celu uwzględnienia trzech nowych wyzwań: restrukturyzacji sektora mleczarskiego, zmiany klimatu i różnorodności biologicznej. Fundusze te zostały przydzielone wyłącznie na istniejące działania 121 i 214 (działanie rolnośrodowiskowe). Reforma sektora mleczarskiego miała zostać uwzględniona w działaniu 121. Władze Badenii-Wirtembergii potwierdziły, że w ramach istniejących działań 121 i 214, zdefiniowanych w początkowo przyjętym PROW z listopada 2007 r., czyli przed oceną funkcjonowania WPR, na działania uwzględniające nowe wyzwania była już przeznaczona kwota przekraczająca 59,8 mln euro. W konsekwencji władze Badenii-Wirtembergii wycofały 59,8 mln euro z budżetów przeznaczonych na działania 121 i 214 i ponownie rozdzieliły tę kwotę na kilka istniejących działań, w tym około 18 mln euro na działanie 121, w celu uwzględnienia szczególnych potrzeb regionalnych. W ramach budżetu działania 121 władze wydzieliły 26 mln euro na nowe zadanie związane z restrukturyzacją sektora mleczarskiego. Dane dotyczące wydatkowania sprzed oceny funkcjonowania WPR wskazują jednak, że prawdopodobna kwota początkowego budżetu przeznaczonego na sektor mleczarski wynosiła już około 35 mln euro.

28 26 UKIERUNKOWANIE POMOCY W CELU UNIKNIĘCIA ZAGROŻENIA DLA TRWAŁEGO CHARAKTERU INWESTYCJI I RYZYKA WYSTĄPIENIA EFEKTU DEADWEIGHT NIEWYSTARCZAJĄCA WERYFIKACJA RENTOWNOŚCI GOSPODARSTW I PRZEDŁOŻONYCH PROJEKTÓW INWESTYCYJNYCH 56. Państwa członkowskie powinny zapewnić możliwość wykazania rentowności zaproponowanych inwestycji w gospodarstwa rolne przed przyznaniem dotacji, tak aby uniknąć udzielania pomocy finansowej tym gospodarstwom, które mogą upaść, oraz w celu zapewnienia trwałego charakteru finansowanych inwestycji. Mimo że nie ma takiego obowiązku prawnego, wszystkie skontrolowane państwa członkowskie (regiony) wymagały od wnioskodawców przedłożenia dowodu na rentowność ich gospodarstw i/lub wykonalność zaproponowanego projektu 23. W ramach kontroli ustalono jednak, że waga i zakres rzeczowy tego rodzaju dowodów znacznie się różnią w poszczególnych państwach członkowskich. 23 Zgodnie z przepisami zaproponowana inwestycja musi jedynie poprawić ogólne wyniki gospodarstwa. 57. W Luksemburgu w odniesieniu do inwestycji, których wartość przekracza określony próg, wymagane jest przedłożenie potwierdzenia, że rolnik skorzystał z doradztwa gospodarczego w związku ze swoim projektem inwestycyjnym; w potwierdzeniu tym podaje się zysk brutto gospodarstwa i koszty projektu, ale nie wynik analizy ekonomicznej. 58. Na Węgrzech jakość i wykonalność planu finansowego, który należy przedłożyć razem z wnioskiem projektowym, oceniane są na podstawie systemu punktacji opierającego się na komputerowym porównaniu projektu z danymi bazowymi. Ponad jedna czwarta projektów wybranych w ramach naboru z 2008 r. uzyskała zero punktów w odniesieniu do co najmniej jednego kryterium podczas oceny wykonalności planu finansowego. Trybunał ustalił, że nie określono minimalnej liczby punktów, jaką trzeba uzyskać w ocenie planu finansowego oraz że zatwierdzono wszystkie projekty niezależnie od liczby punktów. 59. W Polsce wnioskodawca musi udowodnić wykonalność finansową projektu wyłącznie w przypadku gdy cel projektu dotyczy wzrostu wartości dodanej brutto gospodarstwa. To jednak rolnik decyduje o tym, czy w swoim wniosku zaznaczy taki cel swojego projektu, co automatycznie oznacza dalszą analizę jego wniosku przez administrację. W żadnym z dziesięciu projektów przeanalizowanych przez Trybunał nie zaznaczono tego celu, w związku z czym ocena rentowności nie została w ich przypadku przeprowadzona.