KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY. Stosowanie korekt finansowych netto wobec państw członkowskich w rolnictwie i polityce spójności

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia r. COM(2013) 934 KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Stosowanie korekt finansowych netto wobec państw członkowskich w rolnictwie i polityce spójności PL PL

2 Spis treści 1. Wprowadzenie Ogólne ramy prawne dotyczące stosowania korekt finansowych Przepisy i zasady dotyczące korekt finansowych netto Podejście budżetowe i księgowe do kwot podlegających korektom finansowym netto instrument w postaci dochodów przeznaczonych na określony cel Zasady sektorowe dotyczące korekt finansowych netto Rolnictwo W przepisach prawnych zawsze są przewidziane korekty finansowe netto Dalsza konsolidacja mechanizmów prawnych związanych z korektami finansowymi netto Koncentracja na wydatkach obarczonych większym ryzykiem Brak swobody uznania i niewielka liczba korekt ryczałtowych Krótsza procedura zgodności Wstrzymanie płatności i zawieszenie płatności w ramach WPR zostaną dostosowane do praktyki w przypadku funduszy w ramach polityki spójności Fundusze w ramach polityki spójności Nowy przepis dotyczący stosowania przez Komisję korekt finansowych netto wobec państw członkowskich Korekty finansowe w przypadku nieprawidłowości/defektów stwierdzonych przed 15 lutego każdego roku Ocena legalności i prawidłowości dokonywana przez Komisję na podstawie sprawozdań finansowych, opinii audytora i dokumentów towarzyszących przedkładanych do dnia 15 lutego każdego roku Stwierdzenie nieprawidłowości wskazujących na poważne defekty na podstawie unijnych kontroli po 15 lutego każdego roku Uspójnienie dobrych praktyk w zakresie nadzoru sprawowanego przez Komisję w ramach wspólnego zarządzania

3 1. Wprowadzenie W związku ze wzrostem poziomu błędu, jaki Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO) odnotował w swoim sprawozdaniu rocznym dotyczącym roku budżetowego 2012, sprawozdawca ds. absolutorium oraz koordynatorzy z głównych ugrupowań politycznych w Komisji Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego skierowali pismo do przewodniczącego Barroso. Zwrócili się w nim do Komisji z wnioskiem o przedłożenie komunikatu, w którym Komisja jasno określiłaby, jaki bardziej skuteczny system korekt finansowych netto zamierza wprowadzić w odniesieniu do okresu finansowania dla państw członkowskich w przypadkach odnotowania uchybień dotyczących programów objętych zarządzaniem dzielonym 1. Korekty finansowe netto oznaczają ostateczne zmniejszenie środków dla państwa członkowskiego, którego korekta dotyczy. Niniejszy komunikat stanowi odpowiedź na ten wniosek. Komisja wyjaśnia w nim, w jaki sposób zamierza stosować nowe instrumenty i wymogi związane z korektami finansowymi netto, określone w ramach prawnych dotyczących okresu finansowania , i jaki będzie miało to wpływ na państwa członkowskie. W rolnictwie korekty finansowe netto prowadzące do utraty unijnych środków finansowych przez dane państwo członkowskie były już zwykłą praktyką. W nowych przepisach dotyczących okresu finansowania stan ten utrzymano, koncentrując się przy tym na konsolidacji istniejących mechanizmów. W przypadku polityki spójności korekty finansowe netto prowadzące do zwrotu wcześniej wypłaconych kwot do budżetu UE stanowiły wyjątek. W odniesieniu do nowego okresu programowania planowana jest większa zmiana w nowych przepisach, które mają zostać przejęte i które rozszerzą uprawnienia Komisji w zakresie stosowania korekt finansowych netto wobec państw członkowskich w przypadkach stwierdzenia poważnych defektów w systemach zarządzania i kontroli. Ramy prawne dotyczące korekt finansowych netto przewidziane na okres nie pozostawiają Komisji żadnej swobody uznania, jeśli chodzi o przyjmowanie decyzji w sprawie korekt. Korekty finansowe netto staną się standardową reakcją w przypadku poważnych defektów i będą stosowane zgodnie z jasno określonym zestawem przejrzystych kryteriów i warunków. Przy stosowaniu korekt finansowych netto w odniesieniu do środków i programów objętych okresem finansowania odpowiednie służby będą stosować najlepsze praktyki, aby uspójnić w obu tych obszarach objętych zarządzaniem dzielonym skuteczne korzystanie z tego ważnego instrumentu korygującego w celu ochrony budżetu Unii. Takie uspójnienie 1 W piśmie nawiązano też do komunikatu o ochronie budżetu UE (COM(2013) 682 final/2), opublikowanego w dniu 30 września 2013 r. zgodnie z wnioskiem Parlamentu Europejskiego zawartym w rezolucji w sprawie absolutorium budżetowego za rok budżetowy

4 najlepszych praktyk będzie także dotyczyło wstrzymania płatności i zawieszenia płatności. Model, który stosuje się z powodzeniem w polityce spójności, wprowadzono mutatis mutandis także w obszarze rolnictwa dla okresu Komisja uważa, że wszystkie korekty finansowe, w tym te, w przypadku których państwa członkowskie mogą zgłosić nowe projekty i nowe wydatki, aby ponownie wykorzystać skorygowane kwoty, chronią budżet UE. Niemniej jednak efekt odstraszający korekt finansowych netto, w przypadku których państwa członkowskie nie mogą ponownie wykorzystać skorygowanych i zwróconych kwot, tracąc w związku z tym środki, jest z pewnością większy. Zachęca to państwa członkowskie do samodzielnego wykrywania i korygowania błędów, co przyczynia się do usprawnienia systemów zarządzania i kontroli. 2. Ogólne ramy prawne dotyczące stosowania korekt finansowych 2.1. Przepisy i zasady dotyczące korekt finansowych netto Zgodnie z art. 317 TFUE przepisy dotyczące stosowania korekt finansowych netto określono w rozporządzeniu finansowym (RF), a bardziej szczegółowe przepisy w tej kwestii zawarte są w rozporządzeniach sektorowych przyjętych przez Parlament Europejski i Radę. W obrębie tych ram prawnych Komisja przyjmuje akty delegowane i akty wykonawcze oraz może wydawać wytyczne z objaśnieniami poszczególnych kwestii. Na poniższym diagramie przedstawiono poszczególne poziomy ogólnych ram prawnych obowiązujących przy stosowaniu korekt finansowych: 4

5 Artykuł 317 TFUE Rolnictwo: rozporządzenie horyzontalne w sprawie finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania jej (korekty finansowe i zawieszenie płatności w przypadku EFRG i EFRROW) rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów (EFFROW, przerwanie płatności) Artykuł 80 rozporządzenia finansowego (RF) Fundusze w ramach polityki spójności: rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów Akty delegowane Akty wykonawcze Akty delegowane Akty wykonawcze Wytyczne W nowym RF wprowadzono spójne ramy dla wszystkich obszarów polityki, obejmujące w szczególności zasady nakładania korekt finansowych na państwa członkowskie: Artykuł 80 RF - Zasady dotyczące odzyskiwania środków 4. Komisja stosuje wobec państw członkowskich korekty finansowe w celu wykluczenia z finansowania przez Unię wydatków dokonanych z naruszeniem mających zastosowanie przepisów. Komisja opiera korekty finansowe na wskazaniu kwot wypłaconych nienależnie i na ich skutkach finansowych dla budżetu. Jeżeli kwot tych nie można dokładnie ustalić, Komisja może zastosować ekstrapolację korekty lub korekty ryczałtowe zgodnie z przepisami sektorowymi. Podejmując decyzję w sprawie kwoty korekty finansowej, Komisja uwzględnia charakter i wagę naruszenia mających zastosowanie przepisów oraz skutki finansowe dla budżetu, także w przypadku uchybień w systemach zarządzania i kontroli. Kryteria ustalania korekt finansowych i stosowaną procedurę określa się w przepisach sektorowych. 5. Metodologię ekstrapolacji korekt lub korekt ryczałtowych określa się zgodnie z przepisami sektorowymi w celu umożliwienia Komisji ochrony interesów finansowych Unii. Zgodnie z art. 80 RF i rozporządzeniami sektorowymi Komisja stosuje trzy następujące rodzaje korektach finansowych: 5

6 1. korekty finansowe w indywidualnych przypadkach, oparte na dokładnym wskazaniu wydatków dokonanych z naruszeniem przepisów i na ich skutkach finansowych dla budżetu, 2. ekstrapolowane korekty finansowe oraz 3. ryczałtowe korekty finansowe. Ekstrapolowane i ryczałtowe korekty finansowe można stosować jedynie wówczas, gdy nie można wskazać dokładnej kwoty do korekty. Ekstrapolowane korekty finansowe muszą opierać się na reprezentatywnej próbie, która umożliwia określenie liczbowe odnośnej kwoty z wystarczającą pewnością. Poniższy diagram zawiera przegląd odpowiednich mechanizmów związanych ze stosowaniem korekt finansowych: Szczegóły dotyczące stosowania korekt finansowych w różnych obszarach polityki objętych zarządzaniem dzielonym zamieszczono w sekcji 3 niniejszego komunikatu. 6

7 2.2. Podejście budżetowe i księgowe do kwot podlegających korektom finansowym netto instrument w postaci dochodów przeznaczonych na określony cel Korekty finansowe przekładają się na dochody pochodzące ze zwrotów nienależnie wypłaconych kwot i są traktowane jako dochody przeznaczone na określony cel (art. 21 ust. 3 lit. c) RF). Rozporządzenie finansowe 2 nie zawiera, poza dwoma wyjątkami, szczegółowych przepisów dotyczących sposobów wykorzystania dochodów przeznaczonych na określony cel, których źródłem są korekty finansowe netto. Korekta finansowa netto Dochody przeznaczone na określony cel art. 21 ust. 3 lit. c) RF Artykuł 7 zasad stosowania rozporządzenia finansowego stanowi jednak, że w uwagach do budżetu wskazuje się, w których liniach można zapisać środki odpowiadające dochodom przeznaczonym na określony cel. W związku z tym korekty finansowe netto zwracane do budżetu UE w formie dochodów przeznaczonych na określony nie są zarezerwowane dla określonych państw członkowskich. Dochody przeznaczone na określony cel art. 21 ust. 3 lit. c) RF Środki w budżecie UE art. 7 zasad stosowania rozporządzenia finansowego 3. Zasady sektorowe dotyczące korekt finansowych netto 3.1. Rolnictwo W przepisach prawnych zawsze są przewidziane korekty finansowe netto Zgodnie z ramami prawnymi wspólnej polityki rolnej (WPR) korekty finansowe stosowane przez Komisję wobec państw członkowskich po zakończeniu procedury kontroli zgodności rozliczeń zawsze były korektami netto od czasu pierwszej decyzji w sprawie rozliczenia rachunków podjętej w 1976 r. i takimi pozostaną zarówno w przypadku Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), jak i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), ponieważ: 2 W przypadku Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) środki przeznacza się zgodnie z pochodzeniem dochodów (art. 174 ust. 1 RF) a w przypadku instrumentów finansowych na ten sam instrument finansowy (art. 140 ust. 6 RF). 7

8 - kwoty skorygowane są w rzeczywistości zwracane do budżetu UE przez państwa członkowskie, oraz - kwoty otrzymane są traktowane jako dochody przeznaczone na określony cel w budżecie UE. Wykorzystuje się je na finansowanie ogólnych wydatków w ramach WPR bez przeznaczania ich dla konkretnego państwa członkowskiego (zob. także ramka poniżej). Co roku Komisja przyjmuje od 2 do 4 decyzji w sprawie zgodności rozliczeń w odniesieniu do zbioru indywidualnych korekt finansowych. W 2013 r. Komisja przyjęła 4 takie decyzje, obejmujące 147 indywidualnych korekt finansowych netto na łączną kwotę 1,1 mld EUR (2 % wydatków na WPR przewidzianych w budżecie na 2013 r.). Potwierdza to tendencję zwyżkową odnotowaną przez Trybunał w swoim sprawozdaniu rocznym za 2012 r., pkt Korekty finansowe netto przyjęte w 2013 r. (kwoty w EUR): Decyzja: OGÓŁEM EFRG , EFRROW POZOSTAŁE OGÓŁEM % korekt finansowych przyjętych w 2013 r. dotyczy 4 państw członkowskich (GR, UK, FR i PL). To nagromadzenie korekt w przypadku czterech wymienionych państw członkowskich nie jest jednak zjawiskiem stałym, lecz ulega zmianie z roku na rok w zależności od zmian w jakości krajowych i regionalnych systemów kontroli. 3 W 2012 r. Komisja podjęła trzy decyzje w sprawie zgodności rozliczeń, prowadzące do korekt finansowych na kwotę 651 mln EUR (przy czym 503 mln EUR dotyczyło EFRG, a 148 mln EUR EFRROW). Średnia kwota korekt finansowych w ostatnim pięcioletnim okresie ( ) była o 30 % wyższa niż w poprzednim okresie ( ), biorąc pod wagę wzrost budżetu między tymi dwoma okresami. 8

9 W przypadku EFRG korekty finansowe wykonuje się przez odliczenie odpowiednich kwot od miesięcznych płatności dokonywanych przez Komisję na rzecz danych państw członkowskich w drugim miesiącu następującym po podjęciu przez Komisję decyzji w sprawie korekty finansowej. W przypadku EFFROW korekty finansowe wykonuje się w drodze nakazu odzyskania środków, w którym żąda się od państwa członkowskiego zwrotu odpowiednich kwot do budżetu UE. Sposób traktowania dochodów przeznaczonych na określony cel Kwoty objęte korektami i odzyskane przez Komisję zapisuje się w budżecie UE jako dochody przeznaczone na określony cel w odpowiednich liniach budżetowych (pozycja w przypadku EFRG, pozycja w przypadku EFRROW). W przypadku EFRG dochody przeznaczone na określony cel, wynikające z korekt, można wykorzystać w liniach budżetowych na pokrycie dowolnych wydatków w ramach EFRG, które nie są zarezerwowane dla określonego państwa członkowskiego. W uwagach budżetowych do rozdziałów (rynki) i (płatności bezpośrednie) wyraźnie wskazano, że potrzeby EFRG w zakresie finansowania zmniejsza się systematycznie w trakcie procedury budżetowej o kwotę szacunkowych dochodów przeznaczonych na określony cel, która będzie dostępna w następstwie korekt finansowych dokonywanych w danym roku budżetowym. Na przykład w budżecie na 2012 r. zapisano wstępną kwotę korekt finansowych w wysokości 600 mln EUR, a kwota dochodów przeznaczonych na określony cel, które faktycznie udostępniono i wykorzystano w tym roku budżetowym, wyniosła 647,8 mln EUR. W przypadku EFRROW, ponieważ zobowiązania budżetowe zostały wykorzystane przez państwo członkowskie, kiedy zadeklarowało ono wydatki do zwrotu przez Komisję, odzyskanych kwot nie można ponownie wykorzystać. Środki na płatności z dochodów przeznaczonych na określony cel można wykorzystać na płatności z linii budżetowej przeznaczonej na EFFROW. Można z nich dokonać dowolnej otwartej płatności na dowolny program rozwoju obszarów wiejskich. Dlatego też dochody przeznaczone na określony cel w ramach EFFROW zmniejszają ogólne zapotrzebowanie na środki na płatności i pozwalają występować o mniejsze kwoty dodatkowych środków na płatności. W 2012 r. dochody przeznaczone na określony cel pochodzące z korekt dotyczących EFFROW wyniosły 55 mln EUR. Korekty finansowe netto stanowią rzeczywiste obciążenie dla budżetów krajowych państw członkowskich. Dlatego też wprowadzono możliwość przeprowadzenia korekt w trzech rocznych ratach na wniosek danego państwa członkowskiego. Dotychczas wyrażono zgodę na przeprowadzenie korekt w ratach w przypadku Bułgarii, Grecji, Portugalii, Rumunii, Hiszpanii i Litwy. Ponadto państwa członkowskie objęte pomocą finansową UE mogą zwrócić się do Komisji z jednym wnioskiem o odroczenie przeprowadzenia korekt finansowych na okres do 18 miesięcy przy zastrzeżeniu wdrożenia specjalnych planów działań naprawczych. Po upływie okresu odroczenia korekty przeprowadza się w trzech rocznych ratach. Odroczenia przyznano dotychczas Portugalii i Grecji. Wygasają one dnia 31 grudnia 2013 r. w przypadku Grecji i dnia 31 maja 2014 r. w przypadku Portugalii. 9

10 Wpływ korekt finansowych netto na państwa członkowskie We wszystkich państwach członkowskich władze krajowe i regionalne odpowiedzialne za wdrażanie WPR odczuwają bezpośredni wpływ unijnych korekt finansowych netto. Takie korekty, dotyczące wydatków państw członkowskich w poprzednich latach budżetowych, prowadzą do zmniejszenia unijnego finansowania w bieżącym roku budżetowym. W wielu przypadkach zmusza to państwa członkowskie do znalezienia niezbędnych środków finansowych na wypełnienie luki, co może wymagać przesunięć budżetowych lub zmian w budżecie. W związku z tym korekty finansowe netto doprowadziły do konkretnych reakcji budżetowych i administracyjnych. Przykładowo: - w Niemczech w 2006 r., w następstwie powracających sporów między administracją federalną a administracją landów, wprowadzono zmiany w konstytucji celem wyjaśnienia podziału obciążeń w związku z korektami finansowymi, - w Dani, w następstwie znaczących korekt finansowych dokonanych w 2009 r., wprowadzono niedawno specjalny mechanizm podziału obciążeń między Ministerstwem Finansów a Ministerstwem Rolnictwa Dalsza konsolidacja mechanizmów prawnych związanych z korektami finansowymi netto Koncentracja na wydatkach obarczonych większym ryzykiem Działania kontrolne Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (DG AGRI) opierają się na analizie ryzyka, co oznacza, że więcej kontroli dotyczy państw członkowskich, środków i programów obarczonych wyższym ryzykiem. Raz do roku DG AGRI przeprowadza centralną analizę ryzyka obejmującą wszystkie wydatki w ramach WPR we wszystkich państwach członkowskich: w tym celu gromadzi się dowody wcześniejszych kontroli DG AGRI, dowody z ETO i OLAF-u oraz z krajowych jednostek certyfikujących, i na podstawie odpowiednich obliczeń określa obszary obarczone największym ryzykiem, na których powinny koncentrować się kontrole w przyszłości. Na przykład w następstwie wyższego poziomu błędu odnotowanego przez Trybunał w poświadczeniach wiarygodności za 2011 r. i 2012 r. liczba kontroli w odniesieniu do EFFROW w 2013 r. została znacznie zwiększona (35) i w 2014 r. jeszcze wzrośnie (do 45), co stanowi podwojenie w stosunku do 2012 r. (23). Inną konsekwencją jest coroczne przeprowadzanie kontroli w niektórych państwach członkowskich dzieje się tak do czasu usunięcia wszystkich poważnych defektów, co obrazuje poniższy przykład. Przykład intensywnego nadzoru Kontrole zintegrowanych systemów zarządzania i kontroli (ZSZIK) przeprowadzone przez DG AGRI w 2008 i 2009 r. ujawniły i potwierdziły poważne defekty: kontrole na miejscu były spóźnione, a system identyfikacji działek rolnych był przestarzały i zbyt mało dokładny. W wyniku wizyty kontrolnej w marcu 2011 r. stwierdzono, że pierwotny plan działania, który miał służyć wyeliminowaniu tych defektów do 2011 r. i którego zażądała Komisja, został wdrożony tylko częściowo. Wskutek niewdrożenia na czas działań naprawczych w rocznym sprawozdaniu z działalności DG AGRI za 2010 r. zamieszczono zastrzeżenie wraz z nowym planem działania mającym na celu wyeliminowanie defektów do 2013 r. W swoim rocznym sprawozdaniu z 10

11 działalności za 2012 r. DG AGRI odnotowała, że w toku wizyty kontrolnej w marcu 2013 r. potwierdzono, że plan działania można uważać za zrealizowany; DG AGRI podtrzymała jednak zastrzeżenie, ponieważ bezsprzeczne dowody, że uaktualniony system identyfikacji działek rolnych jest prawidłowo stosowany, będą dostępne dopiero przed pierwszym cyklem składnia wniosków/kontroli/płatności. Tymczasem pierwszą korektę finansową zastosowano w odniesieniu do wydatków za 2008 r., a drugą do wydatków za 2009 r.; procedura kontroli zgodności rozliczeń za 2010, 2011 i 2012 r. zostanie zakończona do końca 2014 r., a procedura kontroli zgodności rozliczeń dotycząca wydatków za 2013 r. powinna zakończyć się przed końcem 2015 r. Strategia kontroli na lata będzie oparta na trzyletnim kilkuetapowym programie pogłębionej analizy ryzyka, który zapewni lepsze uwzględnienie ogółu wydatków. Bardziej intensywne działania kontrolne będą jednak kontynuowane w odniesieniu do obszarów obarczonych największym ryzykiem Brak swobody uznania i niewielka liczba korekt ryczałtowych Każde stwierdzone ryzyko dla budżetu UE systematycznie uruchamia korektę finansową netto. Komisja nie dysponuje swobodą uznania i nie może zrezygnować z korekty, ponieważ jest prawnie zobowiązania do wykluczenia wszelkich stwierdzonych wydatków, które poniesiono niezgodnie z prawem, z finansowania przez UE. Zarówno w przypadku EFRG, jak i EFRROW korekty finansowe podlegają nowemu rozporządzeniu horyzontalnemu w sprawie WPR, które jeszcze uściśla procedurę, stanowiąc, że metoda i kryteria ustalania kwoty korekt finansowych będą teraz określane w akcie delegowanym. Przyjęcie tego aktu delegowanego planowane jest na pierwszy kwartał 2014 r. Zgodnie z rozporządzeniem horyzontalnym w akcie delegowanym zostaną określone kryteria szacowania ryzyka dla budżetu UE (zob. załącznik 1). W przypadku korekt ryczałtowych planuje się określić, w jaki sposób będzie się oceniać wagę defektu, biorąc pod uwagę jego charakter (kontrola główna lub pomocnicza), ale także jego powtarzalność (powtórzenie z poprzedniego roku bez oznak poprawy) i kumulację z innymi defektami (ryzyko błędów zwykle wzrasta w przypadku występowania kilku defektów). Ustalenia ETO zawarte w sprawozdaniu rocznym za 2012 r., pkt , zostaną zatem uwzględnione, w szczególności w przypadkach, gdy w tej samej populacji występuje kilka defektów. Po wejściu w życie aktu delegowanego Komisja wyda wytyczne, w których szczegółowo objaśni bardziej techniczne elementy. Zarówno w rozporządzeniu finansowym, jak i w nowym rozporządzeniu horyzontalnym w sprawie WPR przewidziano klasyfikację rodzajów korekt finansowych, przy czym korekty ryczałtowe można stosować jedynie wówczas, gdy obliczonych lub ekstrapolowanych korekt nie można ustalić przy proporcjonalnym wysiłku. 4 Sprawozdanie roczne ETO za 2012 r., pkt 4.30: Stosowanie korekt ryczałtowych nie uwzględnia w wystarczający sposób charakteru i wagi danego naruszenia: niezależnie od tego, czy uchybienia stwierdzono w jednym kluczowym mechanizmie kontrolnym, czy w wielu mechanizmach, stosuje się identyczną korektę ryczałtową w wysokości 5 %. 11

12 Obliczone lub ekstrapolowane korekty są obecnie oparte na ustaleniach kontrolerów DG AGRI oraz informacjach przekazanych przez państwa członkowskie podczas postępowania kontradyktoryjnego. W przyszłości DG AGRI będzie mogła przekazywać więcej informacji do wykorzystania w tym procesie, pochodzących z opinii rocznych, które mają być wydawane począwszy od roku składania wniosków 2014 przez jednostki certyfikujące, wykonujące nowe przydzielone im zadanie polegające na badaniu próbek transakcji Krótsza procedura zgodności Przeprowadzenie postępowania kontradyktoryjnego jest z prawnego punktu widzenia niezbędne do przeprowadzenia korekt finansowych. Przed dokonaniem wszelkich korekt finansowych netto Komisja ma obowiązek zaproponować państwu członkowskiemu możliwość przestawienia dowodów i argumentów, które mogą zaprzeczyć z jej pierwotnym ustaleniom. Obecne rozporządzenie w sprawie finansowania WPR 5 oraz nowe rozporządzenie horyzontalne w sprawie WPR istotnie stanowią, że: państwa członkowskie mają możliwość wykazania, że rzeczywisty zakres niezgodności jest mniejszy niż w ocenie Komisji. Zasada, w myśl której przeprowadza się postępowanie kontradyktoryjne z udziałem podmiotu kontrolującego i podmiotu kontrolowanego, jest także istotnym elementem jakościowych standardów kontroli. Oprócz postępowania kontradyktoryjnego art. 52 ust. 3 rozporządzenia horyzontalnego w sprawie WPR przewiduje procedury zmierzającej do wypracowania wspólnego stanowiska stron, jeżeli na koniec postępowania kontradyktoryjnego nie zostanie osiągnięte porozumienie. Czas trwania tej procedury jest ograniczony do 4 miesięcy. Całe postępowanie, począwszy od wniosku danego państwa członkowskiego po ostateczny wynik analizy zaleceń organu pojednawczego przez Komisję, trwa jednak przynajmniej 6 miesięcy 6. Komisja już podjęła starania w celu optymalizacji całej procedury i będzie je kontynuować. Przede wszystkim w nowym rozporządzeniu horyzontalnym w sprawie WPR dokładnie opisano charakter, zakres i kolejność poszczególnych etapów, a także różne rodzaje korekt finansowych. Po drugie, przepisy zawarte w akcie delegowanym (metoda oraz kryteria dotyczące obliczania korekty finansowej) i aktach wykonawczych (szczegółowe informacje na temat procedury zgodności, z obowiązkowymi terminami) mają przyczynić się do dalszej optymalizacji ram prawnych i ograniczyć ryzyko zbędnych opóźnień. Po trzecie, w oparciu o tę solidniejszą podstawę DG AGRI będzie intensywniej monitorować postępy w procedurach zgodności, aby zapewnić ścisłe przestrzeganie terminów. Szczegóły dotyczące przewidywanej procedury w zakresie stosowania korekt finansowych netto w przypadku wspólnej polityki rolnej znajdują się załączniku 1. 5 W wyjątkowych przypadkach termin ten może zostać przedłużony do 1 marca na wniosek państwa członkowskiego, por. art. 59 ust. 5 rozporządzenia finansowego Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/ Może trwać nawet dłużej, jeżeli zajdzie konieczność ponownego zbadania całej sprawy. 12

13 Na poniższym schemacie opisano poszczególne etapy procedury kontroli zgodności rozliczeń prowadzące do korekt finansowych netto przeprowadzanych na mocy nowego rozporządzenia horyzontalnego w sprawie WPR. Jak wspomniano w odpowiedzi Komisji na pkt sprawozdania rocznego ETO za 2012 r. dotyczący zbyt długiego czasu trwania procedury rozliczenia zgodności, istnieją możliwości znacznego przyspieszenia tej procedury, tak by w standardowych sprawach decyzje dotyczące korekt finansowych zapadały dwa lata po przeprowadzeniu pierwszej kontroli. 7 Sprawozdanie roczne ETO za 2012 r., pkt 4.31 odpowiedź Komisji: W szczególności w kontekście przygotowania do wdrożenia reformy WPR, Komisja będzie kontynuować swoje wysiłki na rzecz usprawnienia i przyspieszenia tego procesu, mając na uwadze konieczność utrzymania standardów jakości oraz prawo państw członkowskich do odpowiedzi. 13

14 Wstrzymanie płatności i zawieszenie płatności w ramach WPR zostaną dostosowane do praktyki w przypadku funduszy w ramach polityki spójności Po przyjęciu nowego rozporządzenia horyzontalnego w sprawie WPR przez ustawodawcę nowe ramy prawne dotyczące wstrzymania płatności w ramach WPR lub zwieszenia wypłat tych środków wejdą w życie w 2014 r., co zwiększy uprawnienia Komisji do zawieszenia unijnego finansowania w przypadku stwierdzenia nieprawidłowych płatności. Komisja może w związku z tym ograniczyć lub zawiesić płatności miesięczne (EFRG) lub płatności okresowe (EFFROW) pod następującymi warunkami: 14

15 jeżeli jeden lub większa liczba kluczowych elementów odnośnego krajowego systemu kontroli nie istnieje lub nie działa skutecznie ze względu na wagę lub utrzymywanie się stwierdzonych niedociągnięć (jeżeli podobne poważne niedociągnięcia występują w systemie odzyskiwania nieprawidłowych płatności) oraz: - niedociągnięcia mają stały charakter i już były powodem przyjęcia co najmniej dwóch decyzji w sprawie korekty finansowej lub - Komisja stwierdza, że dane państwo członkowskie nie jest w stanie wdrożyć niezbędnych środków zaradczych w najbliższej przyszłości, zgodnie z planem działania zawierającym wskaźniki wyraźnego postępu, które mają zostać ustanowione w drodze konsultacji z Komisją. Tiret pierwsze odpowiada obecnej sytuacji wynikającej z przepisów rozporządzenia (WE) nr 1290/2005; tiret drugie jest nowe. W istocie jest to reakcja prawodawcy na zalecenie Parlamentu Europejskiego zawarte w rezolucji w sprawie udzielenia absolutorium za 2011 r., zgodnie z którym zasady zawieszania płatności w ramach WPR należy dostosować do zasad stosowanych w przypadku funduszy spójności. W przypadku EFRG zgodnie z nowymi przepisami miesięczne płatności na rzecz państw członkowskich mogą być kontynuowane, dopóki nie zostaną spełnione warunki podjęcia decyzji o zawieszeniu płatności, a cykl płatności miesięcznych nie pozwalałby na zastosowanie procedury wstrzymania płatności. W przypadku EFFROW nowe rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów będzie jednak przewidywać dodatkowo wstrzymanie płatności okresowych przez delegowanego urzędnika zatwierdzającego (czyli dyrektora generalnego) jako dodatkowe i szybkie narzędzie reagowania w przypadku obaw o legalność i prawidłowość płatności. Połączenie obu działań zapobiegawczych (wstrzymanie płatności w przypadku EFFROW, zawieszenie płatności w przypadku obu funduszy) oraz korekt finansowych netto pozwoli Komisji działać szybko i skutecznie oraz chronić budżet UE: żadne nowe płatności nie zostaną dokonane lub płatności zostaną zmniejszone do poziomu szacowanego ryzyka w czasie zawieszenia; nieprawidłowe płatności już dokonane zostaną w pełni odzyskane dzięki korektom finansowym Fundusze w ramach polityki spójności Nowy przepis dotyczący stosowania przez Komisję korekt finansowych netto wobec państw członkowskich W odniesieniu do okresu programowania wprowadzono istotną zmianę. Na pewnych warunkach określonych w art. 145 ust. 6 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów Komisja zobowiązana jest przyjąć decyzję o zastosowaniu korekty finansowej 15

16 netto. W takich przypadkach likwiduje się zatem obecną możliwość zaakceptowania korekty przez państwo członkowskie i ponownego wykorzystania kwoty środków UE. W nowym cyklu zarządzania finansami dzień 15 lutego następujący po każdym roku obrotowym 8 jest datą graniczną, po której stosuje nowy przepis w sprawie korekt finansowych netto w odniesieniu do wydatków z poprzedniego roku obrotowego. Do tego dnia państwa członkowskie mają obowiązek przedłożyć Komisji sprawozdanie finansowe dotyczącego danego programu, deklaracją zarządczą, opinie audytora i odpowiednie sprawozdania. Oznacza to, że wszystkie krajowe kontrole i weryfikacje muszą być zakończone, tak by państwo członkowskie mogło poświadczyć legalność i prawidłowość wydatków ujętych w rocznym sprawozdaniu finansowym Korekty finansowe w przypadku nieprawidłowości/defektów stwierdzonych przed 15 lutego każdego roku Przepisy dotyczące okresu programowania dotyczące korekt finansowych w przypadku nieprawidłowości stwierdzonych przed 15 lutego każdego roku są podobne do tych obowiązujących w stosunku do obecnego okresu programowania, które miały ogólne zastosowanie bez względu na datę wykrycia nieprawidłowości. Celem jest utrzymanie warunków zachęcających państwa członkowskie do wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz wykluczenie kwot z wydatków zadeklarowanych Komisji, a tym samym uniknięcie utraty środków unijnych (zob ). Nieprawidłowe wydatki wykryte dzięki weryfikacji i kontrolom na poziomie krajowym muszą zostać odliczone od kwot podawanych w sprawozdaniach finansowych przedkładanych Komisji do dnia 15 lutego każdego roku. Po takim odliczeniu państwa członkowskie będą mogły ponownie wykorzystać skorygowane w ten sposób kwoty na nowe działania kwalifikowalne w ramach programu, podobnie jak w obecnym okresie programowania. W przypadku kontroli UE, które przeprowadza się w odniesieniu do wydatków przed przedłożeniem Komisji poświadczonych sprawozdań finansowych i w wyniku których stwierdza się nieprawidłowości wymagające korekt finansowych, możliwe są dwie ścieżki postępowania, jak w obecnym okresie. Jeżeli państwo członkowskie zgadza się na dokonanie korekty finansowej i podejmuje działanie, będzie mogło ponownie wykorzystać skorygowane kwoty na nowe działania kwalifikowalne (art. 145 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów). Jeżeli państwo członkowskie nie zgadza się na korektę, Komisja przyjmuje decyzję w sprawie korekty finansowej po przeprowadzeniu postępowania kontradyktoryjnego przewidzianego w art. 145 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów. Ta korekta finansowa będzie zawsze korektą netto, a przydział środków na 8 W wyjątkowych przypadkach termin ten może zostać przedłużony do 1 marca na wniosek państwa członkowskiego, por. art. 59 ust. 5 rozporządzenia finansowego Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/

17 program i państwo członkowskie ulegnie proporcjonalnemu zmniejszeniu. Państwo członkowskie nie będzie mogło ponownie wykorzystać tej kwoty Ocena legalności i prawidłowości dokonywana przez Komisję na podstawie sprawozdań finansowych, opinii audytora i dokumentów towarzyszących przedkładanych do dnia 15 lutego każdego roku Wprowadzenie nowego przepisu dotyczącego sprawozdań rocznych państw członkowskich oraz korekt finansowych netto oznacza zmiany w sposobie wykonywania obowiązków przez Komisję. Komisja dokona oceny i przeglądu opinii audytorów (elementy dotyczące funkcjonowania systemów oraz legalności i prawidłowości) oraz rocznych sprawozdań z kontroli, w tym odnotowanych wskaźników błędów, a także deklaracji zarządczych i podsumowań rocznych w terminie trzech miesięcy od otrzymania tych dokumentów dostarczanych do 15 lutego. Na tej podstawie Komisja przeprowadzi analizę ryzyka i ustali swój plan kontroli, w którym określi wymagane kontrole oparte na stwierdzonym ryzyku, ukierunkowane na wybrane programy. Komisja przeprowadzi kontrole oparte na analizie ryzyka do końca roku kalendarzowego, w którym państwo członkowskie przedłożyło opinie audytorów, deklaracje zarządcze i dokumenty powiązane. Na podstawie analizy dokumentacji, kontroli na miejscu oraz ponownych kontroli prób skontrolowanych już przez organy krajowe, Komisja sprawdzi, czy przekazane informacje są wiarygodne i czy w związku z tym stanowią odpowiednią podstawę do wydania poświadczenia dotyczącego legalności i prawidłowości. Pierwszeństwo będą miały programy kontroli, które mają istotny wpływ na płatności dokonywane przez Komisję w ramach odpowiedniego funduszu w roku obrotowym. Dotychczasowe wyniki osiągnięte przez władze państw członkowskich zostaną wzięte pod uwagę przy określaniu priorytetów w zakresie kontroli na podstawie analizy ryzyka Stwierdzenie nieprawidłowości wskazujących na poważne defekty na podstawie unijnych kontroli po 15 lutego każdego roku Jeżeli w wyniku unijnych kontroli (przeprowadzanych przez Komisję lub Europejski Trybunał Obrachunkowy), mających miejsce po 15 lutego każdego roku, zostaną stwierdzone nieprawidłowości wskazujące na poważne defekty mające wpływ na odpowiedni rok obrotowy, Komisja ma obowiązek podjąć formalną decyzję o zastosowaniu korekty finansowej, jeżeli warunki określone w rozporządzeniu są spełnione. Komisja nie ma tym względzie żadnej swobody uznania. Wynikająca z tego korekta finansowa będzie zawsze korektą netto. Oznacza to, że przydział środków na program i łączny przydział dla państwa członkowskiego zostaną automatycznie zmniejszone o kwotę korekty, nawet jeżeli w toku postępowania kontradyktoryjnego państwo członkowskie zaakceptuje wyniki kontroli i zgodzi się na korektę finansową. Oznacza to, że państwo członkowskie nie ma możliwości ponownego wykorzystywania kwoty podlegającej takiej korekcie finansowej netto w innym programie. 17

18 W rozporządzeniu określono następujące warunki zobowiązujące Komisję do zastosowania korekt finansowych netto: nieprawidłowości wykryte w trakcie unijnych kontroli wskazują na poważny defekt mający wpływ na okres obrachunkowy, za który państwo członkowskie przedłożyło deklarację zarządczą oraz opinię audytora, w których nie stwierdzono danego problemu; po 15 lutego i przed wykryciem nieprawidłowości w toku unijnych kontroli państwo członkowskie nie wskazało na istnienie danego problemu w innych sprawozdaniach z kontroli przedłożonych Komisji (z określeniem odpowiednich środków) ani nie podjęło odpowiednich środków zaradczych. Kiedy warunki zastosowania korekty finansowej netto będą spełnione, państwo członkowskie będzie miało prawo przedstawić swoje uwagi w terminie dwóch miesięcy 9 oraz wszelkie 9 W przypadku proponowanych korekt ekstrapolowanych lub ryczałtowych państwu członkowskiemu przysługują dodatkowo dwa miesiące na wykazanie, że rzeczywisty zakres nieprawidłowości jest mniejszy niż ten, który wynika z oceny Komisji. 18

19 dodatkowe dokumenty kontroli na spotkaniu wyjaśniającym przed przyjęciem przez Komisję decyzji w sprawie korekty finansowej. Ramy czasowe tego postępowania kontradyktoryjnego z udziałem państwa członkowskiego są dokładnie określone w rozporządzeniu. Ponadto niezależnie od tego, czy państwo członkowskie zaakceptuje ostatecznie stanowisko Komisji w kwestii wymaganej korekty finansowej, Komisja jest zobowiązana przyjąć formalną decyzję w terminie nie dłuższym niż sześciu miesięcy od spotkania wyjaśniającego z państwem członkowskim. Definicja poważnego defektu W celu zagwarantowania pewności prawa pojęcie poważnego defektu w skutecznym funkcjonowaniu systemu zarządzania i kontroli zostało zdefiniowane w samym rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów (art. 2). Zasadniczo oznacza to, że jeżeli defekt w zakresie jednego z podstawowych wymogów wobec systemu stwarza ryzyko istotnego błędu, jest on poważny. Artykuł 2 pkt 39) rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów: poważne defekty w skutecznym funkcjonowaniu systemu zarządzania i kontroli oznaczają, do celów wdrażania funduszy i EFMR w ramach części czwartej, defekty, dla których wymagane są istotne usprawnienia w systemie, które narażają fundusze i EFMR na znaczne ryzyko wystąpienia nieprawidłowości, i których istnienie jest niezgodne z opinią audytową bez zastrzeżeń o funkcjonowaniu systemu zarządzania i kontroli. Na mocy rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów Komisja jest uprawniona do określenia w akcie delegowanym szczegółowych przepisów dotyczących oceny funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli, w tym głównych rodzajów poważnych defektów, kryteriów stosowanych przy ustalaniu poziomu korekty finansowej, jak ma być zastosowana, oraz kryteriów stosowania ryczałtowych i ekstrapolowanych korekt finansowych. Akt delegowany będzie miał ogólne zastosowanie, bez względu na czas wykrycia defektów. Będzie on się opierał na aktualnych wskazówkach dotyczących oceny podstawowych wymagań wobec systemów zarządzania i kontroli oraz określania poziomu korekt finansowych. Komisja będzie zatem dysponować solidniejszą podstawą prawną w porównaniu z obecnym okresem programowania i zamierza przyjąć akt delegowany na początku lutego 2014 r. Kryteria oceny oraz poziomy korekt finansowych będą zatem dobrze znane wszystkim zainteresowanym stronom związanym z programami z wyprzedzeniem. Komisja przewiduje przyjąć następujące podejście: stwierdza istnienie poważnego defektu na podstawie przeprowadzonej przez siebie oceny podstawowych wymagań wobec systemu (zob. poniższy diagram), kiedy uzna, że przynajmniej jeden z najważniejszych wymogów podstawowych (oznaczonych pogrubioną czcionką na poniższym diagramie) lub dwa inne podstawowe wymogi są spełnione częściowo lub nie są spełnione. W takich przypadkach 19

20 zastosuje ryczałtową korektę finansową netto, chyba że państwo członkowskie będzie w stanie w ciągu czterech miesięcy przedstawić bardziej precyzyjny szacunek ryzyka na podstawie kontroli odpowiedniej i reprezentatywnej próby stosownych wydatków, jako podstawę do korekty ekstrapolowanej. Przewiduje się, że utrzymane zostaną obecne poziomy korekt ryczałtowych: 5 %, 10 %, 25 % i 100 %. To podejście do stosowania korekt ryczałtowych znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Niemniej jednak decyzja o zastosowaniu któregokolwiek poziomu korekty finansowej musi być proporcjonalna i uwzględniać ryzyko rezydualne dla budżetu Unii, zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawnie wspólnych przepisów. Dlatego też w wyjątkowych przypadkach Komisja może zastosować pośredni poziom korekty finansowej (np. 50 % lub 20 %). 20

21 21

22 Podwyższenie poziomu korekty w przypadku defektów powtarzalnych Na wypadek wykrycia tych samych defektów w toku unijnych kontroli mimo wcześniejszej korekty finansowej, Komisja zamierza wprowadzić w akcie delegowanym przepis umożliwiający zastosowanie wyższego poziomu korekty niż w przypadku pierwszej korekty. Będzie to wyraźny sygnał dla państw członkowskich, że muszą one zadbać o szybkie i trwałe dostosowanie swoich systemów zarządzania i kontroli po wykryciu poważnego defektu. Szczegóły dotyczące przewidywanej procedury w zakresie stosowania korekt finansowych netto w przypadku funduszy w ramach polityki spójności znajdują się załączniku Uspójnienie dobrych praktyk w zakresie nadzoru sprawowanego przez Komisję w ramach wspólnego zarządzania W odniesieniu do okresu główny prawny instrument zapobiegawczy, wymuszający na państwach członkowskich wprowadzenie skutecznych systemów zarządzania i kontroli, stanowią procedury wstrzymania płatności lub zawieszania płatności w ramach (części) programu operacyjnego. Zdaniem Komisji procedury te istotnie przyczyniły się do znacznej poprawy poziomów błędów w porównaniu z okresem Procedury wstrzymania płatności i zawieszenia płatności w latach łącznie EFRR i Fundusz Spójności Ostrzeżenia Wstrzymania płatności EFS Możliwość zawieszenia Decyzje o zawieszeniu 6 obejmujących 13 programów 11 obejmujących 11 programów Mimo to postęp w obniżaniu poziomów błędów okazał się niewystarczający i w przypadku kolejnego okresu programowania istniejące instrumenty zapobiegawcze zostaną uzupełnione silniejszymi instrumentami korygującymi, a dobre praktyki zostaną rozszerzone na wszystkie obszary objęte zarządzaniem dzielonym. Główne elementy systemu nadzoru sprawowanego przez Komisję w odniesieniu do okresu programowania obejmują zatem: - wstrzymanie i zawieszenie płatności (odpowiednio art. 83 i 142 rozporządzenia w sprawnie wspólnych przepisów), których stosowanie było możliwe w polityce spójności w obecnym okresie programowania , - obowiązkowe korekty finansowe netto w przypadku poważnych defektów w systemie, nakładane na podstawie nowego przepisu (art. 145 ust. 7) wprowadzonego w rozporządzeniu w sprawnie wspólnych przepisów. 22

23 Wprowadzenie podstawy prawnej do stosowania, na pewnych warunkach, obowiązkowych korekt finansowych netto w następnym okresie programowania jest reakcją na wadę w obecnych ramach prawnych, wskazaną przez Parlament Europejski i Radę w zaleceniach dotyczących absolutorium w ostatnich latach. Efekt odstraszający nowych przepisów o korektach finansowych netto, na mocy których państwa członkowskie nie będą mogły ponownie wykorzystać skorygowanych i zwróconych kwot i w związku z tym utracą te środki, będzie znacznie większy niż w obecnym okresie i będzie stanowił silniejszy czynnik motywujący do wprowadzenia skutecznych środków kontroli. To ujednolicenie praktyk względem praktyk już istniejących w ramach wspólnej polityki rolnej będzie uzupełnieniem zasobu narzędzi prawnych, jakimi Komisja dysponuje przy sprawowaniu nadzoru nad funduszami w ramach polityki spójności, w tym także w zakresie korekt, i przyczyni się do dalszej harmonizacji ram prawnych we wszystkich obszarach budżetu UE objętych zarządzeniem dzielonym. 23