Sprawozdanie specjalne nr 13/2009. (przedstawione na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi, WE)

Transkrypt

1 ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA KONTROLLIKODA ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO EUROPEAN COURT OF AUDITORS COUR DES COMPTES EUROPÉENNE CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA CORTE DEI CONTI EUROPEA EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA EUROPOS AUDITO RŪMAI EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK IL-QORTI EWROPEA TAL-AWDITURI EUROPESE REKENKAMER EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN Sprawozdanie specjalne nr 13/2009 (przedstawione na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi, WE) Powierzenie realizacji zadań agencjom wykonawczym: czy jest to właściwe rozwiązanie? wraz z odpowiedziami Komisji 12, RUE ALCIDE DE GASPERI TELEPHONE (+352) euraud@eca.europa.eu L LUXEMBOURG TELEFAX (+352) INTERNET:

2 2 SPIS TREŚCI Punkt Skróty i glosariusz Streszczenie I - VI Wprowadzenie 1-14 Cel kontroli i podejście kontrolne Uwagi z kontroli Proces tworzenia Inicjatywa utworzenia agencji wykonawczych wynikała głównie z ograniczeń w zakresie zatrudnienia w Komisji Ograniczony wpływ analizy kosztów i korzyści na proces decyzyjny Osiągnięte korzyści Oszczędności wynikające z niższych kosztów osobowych, ale ogólna kwantyfikacja jest trudna Lepsza jakość usług Ograniczony przyrost wydajności w zakresie naboru pracowników Nadzór Komisji nad agencjami Koncentracja na wykonaniu budżetu Wnioski i zalecenia Załącznik I - Szczegółowy przegląd programów i budżetów, którymi zarządzają agencje wykonawcze Załącznik II - Różnice między agencjami wykonawczymi a regulacyjnymi Załącznik III - Działania podjęte w zakresie uproszczenia, komunikacji, eksponowania działań UE i upowszechniania rezultatów Odpowiedzi Komisji

3 3 SKRÓTY I GLOSARIUSZ AAR AWP BPT CBA COBU CREA DG DG BUDGET DG ECFIN DG ENTR DG ENV DG INFSO DG SANCO EACEA EACI EAHC ERC ERCEA Roczne sprawozdanie z działalności Roczny program prac Biuro Pomocy Technicznej Analiza kosztów i korzyści Komisja Budżetowa Parlamentu Europejskiego Komitet nadzorujący ds. agencji wykonawczych Dyrekcja generalna (Komisji Europejskiej) Dyrekcja Generalna ds. Budżetu Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych Dyrekcja Generalna ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu Dyrekcja Generalna ds. Środowiska Dyrekcja Generalna ds. Społeczeństwa Informacyjnego i Mediów Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Konsumentów Agencja Wykonawcza ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego Agencja Wykonawcza ds. Konkurencyjności i Innowacyjności (dawna IEEA) Agencja Wykonawcza ds. Zdrowia i Konsumentów (dawna PHEA) Europejska Rada ds. Badań Naukowych Agencja Wykonawcza Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych IEEA Agencja Wykonawcza ds. Inteligentnej Energii (w 2008 r. przemianowana na EACI po przedłużeniu jej mandatu) Odpowiedzialna DG PHEA Departament Komisji odpowiedzialny za programy wspólnotowe, zarządzanie którymi powierzono agencjom Agencja Wykonawcza Programu Zdrowia Publicznego (przemianowana na EAHC w 2008 r. po przedłużeniu jej mandatu na nowe programy)

4 4 REA Rozporządzenie ramowe TEN-T EA WRF Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych Rozporządzenie Rady (WE) nr 58/2003 z dnia 19 grudnia 2002 r. ustanawiające statut agencji wykonawczych, którym zostaną powierzone niektóre zadania w zakresie zarządzania programami wspólnotowymi (Dz.U. L 11 z , s. 1.) Agencja Wykonawcza ds. Transeuropejskiej Sieci Transportowej Wieloletnie ramy finansowe Zawierają perspektywy finansowe budżetu UE podzielone na działy wydatków. WRF na obecny okres ( ) obejmują następujące działy: 1) Trwały wzrost i zatrudnienie 2) Zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona 3) Obywatelstwo, wolność, bezpieczeństwo i sprawiedliwość 4) UE jako partner globalny 5) Administracja 6) Wyrównania

5 5 STRESZCZENIE I. Agencje wykonawcze są organami wspólnotowymi posiadającymi osobowość prawną. Zostały one ustanowione przez Komisję w celu powierzenia im realizacji wszystkich lub części programów wydatków UE. Komisja pozostaje odpowiedzialna za zadania dotyczące polityki oraz nadzór nad powierzonymi agencjom działaniami. II. Agencje wykonawcze są stosunkowo nowym zjawiskiem w instytucjonalnym krajobrazie UE. Od 2003 r. utworzono sześć agencji wykonawczych, które odpowiadają za zarządzanie środkami finansowymi w wysokości około 32 mld euro w okresie do 2013 r. Liczba pracowników zatwierdzonych na 2009 r. wynosi Są to głównie pracownicy kontraktowi. III. Kontrola Trybunału miała na celu ocenę, czy powierzenie zadań zarządczych agencjom wykonawczym okazało się właściwym rozwiązaniem w kontekście wykonania europejskiego budżetu. IV. W tym celu Trybunał zbadał w szczególności: i) czy decyzja o utworzeniu agencji wykonawczej była oparta na odpowiedniej analizie potrzeb i potencjalnych korzyści; ii) jakie osiągnięto korzyści pod względem oszczędności finansowych, poprawy jakości usług oraz przyrostu wydajności; iii) czy Komisja skutecznie sprawowała funkcję nadzorczą nad działaniami agencji. V. Trybunał ustalił, że: i) inicjatywa ustanowienia agencji wykonawczych spowodowana była głównie ograniczeniami w zakresie zatrudnienia w Komisji, a nie wynikała z wewnętrznych cech samych programów;

6 6 ii) w wymaganej przepisami analizie kosztów i korzyści, służącej wsparciu decyzji o utworzeniu agencji, aspekty niefinansowe uwzględnione zostały w niewielkim stopniu i pominięto pewne istotne czynniki po stronie kosztów. Uzyskany obraz, choć z finansowego punktu widzenia niewątpliwie pozytywny, nie był w pełni ścisły. Wpływ wyników analizy kosztów i korzyści na proces decyzyjny był raczej ograniczony; iii) uzyskane korzyści obejmują oczywiste oszczędności kosztów wynikające z przeważającej liczby gorzej opłacanych pracowników kontraktowych, nawet przy uwzględnieniu dodatkowych kosztów nowych stanowisk stworzonych na potrzeby nadzoru i wsparcia zarówno w Komisji, jak i w agencjach. Jednakże rzeczywista kwota oszczędności zależy od przeniesienia pracowników Komisji, którzy wcześniej wykonywali zadania przejęte przez agencje oraz od zlikwidowania stanowisk dla pracowników kontraktowych w odpowiednich obszarach programów w Komisji. Brak wiarygodnych informacji na temat sytuacji ex ante w Komisji nie pozwala na sprawdzenie zakresu tych oszczędności; iv) z uwagi na to, że agencje specjalizują się w wykonywaniu konkretnych i szczegółowo określonych zadań, zapewniają one usługi lepszej jakości, co przejawia się krótszym czasem zawierania umów, szybszymi procedurami zatwierdzania sprawozdań technicznych i finansowych oraz mniejszymi opóźnieniami w zakresie płatności. Dalsza poprawa w zakresie jakości obejmuje uproszczenie procedur, a także rozwiniętą komunikację zewnętrzną i upowszechnianie rezultatów, które przyczyniają się do wzmocnienia wizerunku UE. Oczekiwana elastyczność w zatrudnianiu pracowników nie jest jednak wykazana; v) nadzór Komisji nad pracami agencji jest raczej ograniczony: roczne programy prac (zatwierdzane przez Komisję) są w niewielkim tylko stopniu wykorzystywane do ustalania celów działań; monitoring skoncentrowany jest głównie na wskaźnikach odnoszących się do sposobu realizacji zadań, a nie do ich rezultatów; sprawozdania są zwykle ograniczone do

7 7 wykonania budżetu i pomijają pomiar postępów w perspektywie wieloletniej oraz określenie działań naprawczych na przyszłość. VI. Zgodnie z głównymi zaleceniami przedstawionymi w niniejszym sprawozdaniu Komisja powinna: i) ponownie przeanalizować procedury mające na celu określenie potencjału w zakresie eksternalizacji zadań oraz procedury dotyczące ustanawiania agencji lub przedłużania ich mandatu; ii) poprawić jakość analiz kosztów i korzyści, aby ich wpływ na proces decyzyjny był pełny i skuteczny; iii) dopilnować, by posiadane przez nią dane na temat ilości prac i produktywności, związane z realizacją powierzonych agencjom zadań, były istotne i wiarygodne, zarówno przed eksternalizacją zadań, jak i później; iv) określić czynniki powodzenia, które doprowadziły do uzyskania lepszych rezultatów przez agencje wykonawcze i zastosować podobne czynniki do programów, którymi wciąż sama zarządza; v) sprawować nadzór nad agencjami poprzez ustanowienie konkretnych i ukierunkowanych na osiąganie rezultatów celów, wykorzystując ograniczoną liczbę odnośnych wskaźników wykonania, które stanowią podstawę ustalania celów na kolejne lata.

8 8 WPROWADZENIE 1. Agencje wykonawcze są organami wspólnotowymi posiadającymi osobowość prawną. Zostały one ustanowione przez Komisję w celu realizacji wszystkich lub części programów UE w jej imieniu i pod jej nadzorem. 2. Powierzenie bieżącego zarządzania programami wydatków wyspecjalizowanym agencjom stanowiło w ostatnim dwudziestoleciu motyw przewodni reformy służby cywilnej na szczeblu krajowym 1. Wiązało się to zasadniczo z dwoma celami: poprawą jakości dostarczanych usług (poprzez ograniczenie biurokracji, zwiększenie specjalizacji oraz wzmocnienie zaangażowania na rzecz konkretnych rezultatów) oraz umożliwieniem władzom centralnym skoncentrowanie się na podstawowych funkcjach, takich jak opracowywanie polityki i nadzór. 3. Kwestia tworzenia agencji wykonawczych w kontekście UE została podjęta w 1999 r., kiedy to Komisja w ramach pakietu ogólnej reformy administracyjnej rozpoczęła zasadniczy przegląd swojej polityki eksternalizacji zadań 2. Była to reakcja na wyrażone przez Parlament zaniepokojenie w związku z zarządzaniem programami wydatków przez ponad sto organów, zwanych Biurami Pomocy Technicznej (BPT), kierowanych przez prywatnych wykonawców Stanowi to część planu modernizacji na rzecz lepszych rządów w Zjednoczonym Królestwie, Kanadzie i Nowej Zelandii od wczesnych lat 90. Od niedawna inne kraje europejskie (Szwecja, Francja, Niemcy i Włochy) powielają te praktyki. Wytyczne w zakresie realizowanej przez Komisję polityki eksternalizacji zadań, komunikat Michaele Schreyer i Neila Kinnocka, SEC(1999) 2051/7 z 14 grudnia 1999 r. BPT były krytykowane w szczególności z powodu niejasnego określenia zadań, słabej kontroli sprawowanej przez Komisję nad ich działaniami, zagrożenia dla przejrzystości budżetu z powodu wykorzystywania środków operacyjnych na finansowanie kosztów administracyjnych ponoszonych przez BPT oraz nieprzestrzegania odpowiednich wymogów dotyczących rozliczalności. Zob. Parlament Europejski, dokumenty robocze COBU 10,11 i 12 dotyczące przyszłości BPT: Nadzór czy rozwiązanie? z r.

9 9 4. W białej księdze dotyczącej reformy z 2000 r. 4 podkreślono potrzebę ponownego skoncentrowania się przez Komisję na jej podstawowych zadaniach poprzez eksternalizację pewnych prac administracyjnych, w przypadku gdy eksternalizacja: a) jest skuteczniejszym i bardziej efektywnym kosztowo narzędziem zapewniania odnośnych usług lub towarów; b) nie wiąże się z wykorzystaniem uprawnień uznaniowych (tj. implikujących decyzje polityczne); c) jest uzasadniona ze względu na swoje własne zalety, a nie jest wyłącznie substytutem mającym zrekompensować niedobory kadrowe Komisji. 5. Ponadto w białej księdze określono wymóg, by decyzje o eksternalizacji zadań były podejmowane konsekwentnie w całej Komisji Europejskiej, tak aby w podobnych przypadkach stosowane były podobne instrumenty 5. Eksternalizacja zadań zarządczych miała objąć badanie nowego rodzaju organu wykonawczego, na którego czele stoi pracownik Komisji 6, tj. agencje wykonawcze. 6. Wykorzystanie BPT stopniowo zatem zanikało. Zarządzanie niektórymi programami (głównie związanymi z pomocą zewnętrzną) przejęła Komisja, opierając się w znacznym stopniu na pracownikach kontraktowych; niektóre programy przerwano, a inne powierzono agencjom wykonawczym Reforming the Commission (Reformowanie Komisji) biała księga część I, COM(2000) 200 wersja ostateczna/2 z ). Reforming the Commission, cit., s. 11. Reforming the Commission, cit., s. 11. Sześć z 126 BPT istniejących w 2000 r. zastąpiono agencjami wykonawczymi (trzy zostały zastąpione przez EACEA, jedno przez EAHC i dwa przez EACI).

10 10 7. Rozporządzenie finansowe z 2002 r. przewiduje utworzenie agencji wykonawczych 8. Ich statut określają wspólne ramy prawne 9. Agencje są ustanawiane przez Komisję, po uzyskaniu poparcia państw członkowskich w ramach procedury komitologii 10. Również Parlament Europejski ma udział w procesie decyzyjnym: przedstawia on swoją opinię dotyczącą zapotrzebowania na proponowaną agencję. 8. Od 2003 r. ustanowiono sześć agencji wykonawczych (zob. tabela 1) Art. 54 ust. 2 lit. a) i art. 55 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 248 z , s. 1). Rozporządzenie (WE) nr 58/2003. Zajmuje się tym Komitet ds. Agencji Wykonawczych, o którym mowa w art. 24 rozporządzenia ramowego. W skład Komitetu wchodzą przedstawicieli państw członkowskich, a na jego czele stoi przedstawiciel Komisji.

11 11 Tabela 1 - Agencje wykonawcze ustanowione od 2003 r. Agencje wykonawcze Łączny budżet zarządzany w ramach WRF (w mld EUR) Data rozpoczęcia i zakończenia działalności Liczba pracowników (w przeliczeniu na pełny etat) w budżecie na 2009 r. Realizowane programy (*) Logo Agencja Wykonawcza ds. Konkurencyjności i Innowacyjności (EACI), dawna IEEA 1, (mandat przedłużono do ) 147 Realizuje część programu ramowego na rzecz konkurencyjności i innowacji oraz Marco Polo II Agencja Wykonawcza ds. Zdrowia i Konsumentów (EAHC), dawna PHEA 0, (mandat przedłużono do ) 50 Realizuje europejski program zdrowia publicznego, program w dziedzinie polityki ochrony konsumentów oraz inicjatywę Lepsze szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności Agencja Wykonawcza ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego (EACEA) 3, (mandat przedłużono do ) 394 Realizuje programy i działania w obszarach edukacji i szkolenia, aktywnego obywatelstwa, młodzieży, sektora audiowizualnego i kultury

12 12 Agencja Wykonawcza ds. Transeuropejskiej Sieci Transportowej (TEN-T EA) 8, (mandat przedłużono do ) 99 Realizuje program europejskiej sieci transportowej (TEN-T) Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych (REA) 6, Realizuje program PEOPLE oraz częściowo programy CAPACITIES i COOPERATION w ramach 7PR. Świadczy usługi wsparcia w odniesieniu do dużej części 7PR Agencja Wykonawcza Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych (ERCEA) 7, Realizuje program IDEAS w ramach 7PR 27, (*) Bardziej szczegółowe informacje dotyczące programów realizowanych przez te agencje zamieszczono w załączniku I.

13 13 9. W czasie kontroli Trybunału funkcjonowały cztery z sześciu agencji (EACI, EAHC, EACEA i TEN-T EA, ta ostatnia od kwietnia 2008 r.). 10. W kilku przypadkach pierwotny czas trwania mandatu agencji został przedłużony: a) mandat EACEA został przedłużony czterokrotnie, aby agencja mogła zająć się nową generacją programów na lata oraz dodać nowe programy w dziedzinie edukacji; b) PHEA została przemianowana na EAHC poprzez dodanie do nowego programu działań w dziedzinie zdrowia na lata , programu działań w dziedzinie polityki ochrony konsumentów na lata oraz programu szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności; c) IEEA została przemianowana na EACI poprzez dodanie części programu na rzecz konkurencyjności i innowacji oraz Marco Polo II do programu Inteligentna Energia. 11. Agencje wykonawcze realizują programy wydatków UE na łączną kwotę około 27,9 mld euro w ramach obecnych wieloletnich ram finansowych (WRF ). Przy uwzględnieniu także zadań realizowanych w ramach poprzednich WRF, łączna kwota wynosi około 32 mld euro. 12. Budżet administracyjny agencji wykonawczych pochodzi z części środków finansowych przeznaczonych na programy, którymi zarządzają te agencje. Odpowiednie środki pozostają zatem poza pułapem w zakresie zasobów wyznaczonym w dziale 5 WRF, który odnosi się do ogólnych wydatków administracyjnych instytucji UE Decyzja nr 1350/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. L 301 z , s. 3). Decyzja nr 1926/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. L 404 z , s. 39).

14 Komisja jest odpowiedzialna za nadzór nad działaniami agencji wykonawczych. Dyrektorzy agencji są urzędnikami mianowanymi przez Komisję; Komisja wyznacza również członków Komitetu Sterującego 13. Roczne sprawozdania z działalności agencji są załączane do sprawozdań ich odpowiedzialnej DG. 14. Agencje wykonawcze różnią się w poszczególnych aspektach od tak zwanych agencji regulacyjnych, które są ustanawiane od lat 90., aby zajmować się zadaniami regulacyjnymi na szczeblu UE, związanymi z rozszerzeniem rynku wewnętrznego 14. Zasadnicza różnica polega na tym, że agencje wykonawcze realizują programy wydatków i są zależne bezpośrednio od Komisji, podczas gdy agencje regulacyjne głównie zapewniają wspólne zasady oraz usługi i działają pod kierunkiem zarządu złożonego z przedstawicieli państw członkowskich (bardziej szczegółowe informacje przedstawiono w załączniku II). CEL KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE 15. Ogólnym celem kontroli była ocena, czy powierzenie zadań operacyjnych agencjom wykonawczym okazało się skutecznym instrumentem wykonania budżetu UE. 16. Ocenę przeprowadzono na podstawie odpowiedzi na trzy następujące pytania: a) Czy decyzje o utworzeniu agencji wykonawczych były oparte na odpowiednich analizach potrzeb i potencjalnych korzyści? Art. 7 i kolejne rozporządzenia ramowego (WE) nr 58/2003. Trybunał niedawno opublikował sprawozdanie specjalne dotyczące działalności agencji regulacyjnych. Zob. sprawozdanie specjalne nr 5/2008 Agencje Unii: osiąganie rezultatów.

15 15 b) jakie korzyści osiągnięto pod względem oszczędności finansowych, poprawy jakości usług oraz przyrostu wydajności; c) czy Komisja skutecznie sprawowała swoją funkcję nadzorczą? 17. Kontrola była prowadzona od kwietnia do listopada 2008 r. Dowody kontroli gromadzono za pomocą analizy dokumentacji, przeglądu dokumentacji oraz wywiadów przeprowadzonych we wszystkich agencjach wykonawczych oraz w Komisji. Krajowe dobre praktyki zostały wykorzystane jako punkt odniesienia przy ustalaniu celów i przy pomiarze wyników. UWAGI Z KONTROLI Proces tworzenia Inicjatywa utworzenia agencji wykonawczych wynikała głównie z ograniczeń w zakresie zatrudnienia w Komisji 18. Zgodnie z rozporządzeniem ramowym 15 przesłanką dla zlecania realizacji zadań agencjom wykonawczych jest zapewnienie lepszej jakości usług oraz przyrostu wydajności, a w konsekwencji możliwość skoncentrowania się przez Komisję przede wszystkim na jej zadaniach instytucjonalnych takich jak opracowywanie polityki i zarządzanie strategiczne. Konkretne powody utworzenia agencji wykonawczej powinny być określone na podstawie oceny potrzeb opartej na ww. zasadach. 19. W niedawno wydanych przez DG BUDG ogólnych wytycznych 16 określono podstawowe czynniki, na których powinna opierać się ocena potrzeb: Zob. w szczególności preambuła (motywy 4-6) rozporządzenia ramowego (WE) nr 58/2003. SEC(2006) 662 wersja ostateczna z 31 maja 2006 r. Guidelines for the establishment and operation of executive agencies financed by the general budget of the European Communities (Wytyczne ustanawiania i działania agencji wykonawczych finansowanych z budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich).

16 16 a) konieczność skoncentrowania się Komisji na zadaniach legislacyjnych i strategicznych w zakresie opracowywania i monitorowania polityki, w tym na zadaniach związanych z programami wspólnotowymi; b) klarowny podział między programowaniem polityki (podstawowa działalność Komisji) i realizacją projektów technicznych, w przypadku gdy nie wiąże się to z wykorzystaniem uprawnień uznaniowych implikujących decyzje polityczne; c) zapotrzebowanie na fachową wiedzę techniczną na wysokim poziomie przez cały cykl projektu; d) możliwość uzyskania efektu skali poprzez wysoki poziom specjalizacji lub przegrupowanie podobnych programów bądź działań na poziomie jednej agencji; e) potrzeba prowadzenia pewnych działań, które zostaną bardziej wyeksponowane. 20. Trybunał ocenił, jak Komisja stosowała te zasady w praktyce oraz jak określała potencjalne powody dekoncentracji zadań na podstawie charakteru i szczególnych cech programów, takie jak wymagany poziom wiedzy technicznej, możliwość ustandaryzowania czasochłonnych zadań oraz łączenie podobnych działań, co prowadzi do uzyskania efektu synergii. 21. Trybunał stwierdził, że inicjatywa utworzenia agencji została podjęta przez Komisję głównie w odpowiedzi na problemy praktyczne, w szczególności na konieczność zastąpienia likwidowanych BPT oraz po to, aby umożliwić kontynuację programów, którymi biura te zarządzały, w sytuacji gdy w ramach pułapu dla budżetu administracyjnego Komisji ustanowionego w WRF nie udostępniono żadnych nowych zasobów (pkt 12). Pomimo intencji wyrażonych w białej księdze oraz dokumentach zawierających wytyczne główną przyczyną eksternalizacji zadań były niedobory kadrowe w Komisji (pod względem liczby i specjalizacji) (zob. ramka 1). Ostatnie dokumenty potwierdzają, że Komisja

17 17 nadal ma w zwyczaju korzystać z możliwości utworzenia nowej agencji wykonawczej, w sytuacji gdy staje wobec problemu niedoborów kadrowych 17. Ramka 1 Z analizy kosztów i korzyści przeprowadzonej dla programu Marco Polo (realizowanego przez EACI) wyraźnie wynika, że powodem powierzenia jego realizacji agencji wykonawczej był brak wystarczających zasobów kadrowych w Komisji. Utworzenie PHEA było spowodowane znacznymi problemami z realizacją programu oraz rosnącymi opóźnieniami w płatnościach związanymi z zapotrzebowaniem na dodatkowe zasoby w ramach DG SANCO po rozwiązaniu wcześniej istniejącego właściwego BPT. W efekcie tych problemów Rada i Parlament Europejski, przyjmując nowy program w dziedzinie zdrowia publicznego w 2002 r., nalegały, aby zastosowane zostały odpowiednie rozwiązania strukturalne w celu realizacji programu. Był to argument przemawiający za utworzeniem PHEA. Skoncentrowanie się na niedoborach kadrowych doprowadziło do wytworzenia całego wachlarza trybów realizacji w ramach tego samego programu. Trzy poszczególne programy będące częścią ramowego programu konkurencyjności i innowacji są zarządzane w różny sposób: program Inteligentna Energia-Europa jest wciąż w dużym stopniu zarządzany przez EACI. W przypadku programu wsparcia polityki technologii informacyjnych i komunikacyjnych Komisja optowała za dalszym zarządzaniem bezpośrednim przez DG INFSO. W zakresie programu na rzecz przedsiębiorczości i innowacji DG ENTR przekazała większość swoich zadań EACI, a DG ENV przekazała jej projekty dotyczące innowacji ekologicznych, realizowane w ramach tego programu. W zakresie części programu na rzecz przedsiębiorczości i innowacji 17 SEC(2007) 530 Planning and optimising Commission human resources to serve EU priorities (Planowanie i optymalizacja zasobów kadrowych Komisji pod względem priorytetów UE), s. 15 i COM(2008) 135 wersja ostateczna Przyszłość agencji europejskich, s. 3. Analiza nie wykazała potrzeby utworzenia nowej agencji wykonawczej w najbliższej przyszłości. Przewiduje się jednakże eksternalizację ograniczonej liczby innych programów do istniejących agencji.

18 18 zarządzanej przez DG ECFIN podstawa prawna programu konkurencyjności i innowacji stanowi, że za kontynuację realizacji instrumentów finansowych tego programu odpowiada Europejski Fundusz Inwestycyjny. Ograniczony wpływ analizy kosztów i korzyści na proces decyzyjny 22. Zgodnie z rozporządzeniem ramowym podstawą do ustanowienia agencji powinna być analiza kosztów i korzyści 18 uzasadniająca zlecenie zadań na zewnątrz i uwzględniająca szereg czynników, takich jak koszty koordynacji i kontroli, wpływ na zasoby kadrowe w Komisji, możliwe oszczędności, korzyści wynikające ze zwiększonej wydajności i elastyczności wykonywania zadań zleconych na zewnątrz, uproszczenie stosowanych procedur, bliskość zadań zlecanych na zewnątrz w stosunku do bezpośrednich beneficjentów, wyeksponowanie roli Wspólnoty we wspieraniu programów wspólnotowych, których to dotyczy oraz potrzeba utrzymania odpowiedniego poziomu knowhow wewnątrz Komisji Trybunał ocenił jakość analiz kosztów i korzyści stanowiących podstawę utworzenia agencji i zbadał, czy wszystkie odnośne czynniki zostały odpowiednio uwzględnione. 24. Trybunał ustalił, że przeprowadzając analizy kosztów i korzyści, zasadniczo ograniczano się do aspektów finansowych i w niewielkim stopniu uwzględniano inne czynniki uzasadniające zlecanie na zewnątrz, wymienione w pkt 22. Nacisk położono na oszczędności wynikające z zatrudnienia tańszych Analiza kosztów i korzyści służy do porównania wszystkich odnośnych kosztów i korzyści danej interwencji w czasie w celu ustalenia, czy korzyści przeważają nad kosztami, a jeśli tak, to w jakim stosunku. Art. 3 rozporządzenia ramowego (WE) nr 58/2003. Art. 25 rozporządzenia ramowego stanowi, że analizy te są powtarzane co trzy lata na takich samych zasadach w ramach zewnętrznego sprawozdania oceniającego funkcjonowanie każdej z agencji.

19 19 pracowników kontraktowych zamiast stałych urzędników 20. Aspekty związane z osiąganiem lepszych wyników oraz przyrostem wydajności zostały uwzględnione w bardzo niewielkim stopniu, chociaż włączenie tych elementów do analizy mogłoby wzmocnić uzasadnienie utworzenia agencji. Analizy stanowiły zatem głównie porównanie kosztów, a nie były analizami kosztów i korzyści we właściwym znaczeniu tego słowa. 25. Po stronie kosztów brakuje niektórych elementów związanych z funkcjonowaniem i zamykaniem agencji. Dlatego też koszty dodatkowego personelu potrzebnego w Komisji do nadzorowania agencji i dodatkowego personelu w agencjach do pełnienia funkcji horyzontalnych nie były uwzględnione lub były uwzględnione nieodpowiednio (z wyjątkiem TEN-T EA); nie uwzględniono także kosztów prowadzenia programów po zakończeniu ustalonego czasu funkcjonowania agencji. 26. Ponadto czas konieczny do utworzenia nowej agencji został niedoszacowany, a koszty przejściowe związane z nakładaniem się działań Komisji/agencji nie zostały ujęte w analizach, chociaż wiadomo było, że do osiągnięcia przez agencję pełnej niezależności w działaniu potrzeba około dwóch lat 21. W przypadku PHEA koszty przejściowe zostały ujęte w analizie, Zgodnie z wcześniejszym wskazaniem Parlamentu Europejskiego na personel agencji wykonawczych powinno składać się 75% pracowników kontraktowych i 25% urzędników oddelegowanych z Komisji i pracowników tymczasowych (zob. dokumenty robocze COBU 10, 11 i 12 z , cit., s. 25). Jednakże w przypadku agencji TEN-T w analizie kosztów i korzyści przyjęto, że w jej skład wejdzie 55% pracowników kontraktowych i 45% urzędników i pracowników tymczasowych. W analizie kosztów i korzyści dla EACEA, dotyczącej komponentów programów związanych ze stosunkami zewnętrznymi (EMECW, TEMPUS, EM II działanie 2), brano pod uwagę inny wariant składu personelu: 60% pracowników kontraktowych i 40% urzędników. W 2005 r. Komisja stwierdziła, że najważniejszym wnioskiem, który należy wyciągnąć jest to, że czas konieczny do zaplanowania i utworzenia agencji wykonawczej nie może być niedoszacowany. Pierwsze ustanowione agencje wskazują na to, że okres realizacji, od podjęcia przez Komisję decyzji o utworzeniu agencji do osiągnięcia przez agencję pełnej operacyjności, wynosi około dwa lata (dokument tematyczny ref. SG.C.2 D (2005) 11582, część 4).

20 20 ale początkowa prognoza zakładająca trzy do sześciu miesięcy na rozpoczęcie działalności agencji była nadto optymistyczna Ponadto w analizach odnotowano pewne niewiadome. Po pierwsze porównania dokonuje się z zastosowaniem średniego kosztu jednostkowego dla różnych kategorii pracowników kontraktowych, podczas gdy w praktyce ich grupy zaszeregowania są różne, co pociąga za sobą inne koszty 23. Średnia ta jest oparta na analizie struktury pracowników Komisji, wśród których przeważają pracownicy o niższej grupie zaszeregowania w porównaniu z (wyspecjalizowanym) personelem, który ma być zatrudniony w agencjach, co prowadzi do zaniżenia kosztów związanych z utworzeniem agencji. 28. Ponadto szacunki użyte do obliczenia potrzeb kadrowych agencji i wynikający z tego wpływ na zasoby kadrowe Komisji (pod względem zachowania i realokacji stałych stanowisk oraz likwidacji stanowisk kontraktowych) nie zostały poparte wiarygodnymi danymi na temat ilości pracy i produktywności (z wyjątkiem TEN-T EA). Fakt ten nie tylko podważa trafność procedury, ale również utrudnia skuteczną ocenę ex post faktycznego poziomu korzyści (jak wyjaśniono w pkt 37 poniżej). 29. W większości przypadków korekta analiz kosztów i korzyści polegająca na uwzględnieniu wyżej wymienionych uchybień nie wpłynęłaby na zmianę decyzji o utworzeniu agencji (jeśli weźmie się pod uwagę duży margines oszczędności w zakresie kosztów osobowych): wyjątkiem jest najmniejsza agencja (PHEA - obecnie EAHC), gdzie porównanie czysto finansowych argumentów mogłoby podać w wątpliwość zasadność zalecenia o jej utworzeniu. Niemniej jednak Od momentu podjęcia decyzji o ustanowieniu agencji do osiągnięcia przez nią pełnej operacyjności potrzeba było średnio około dwóch lat. W przypadku PHEA okres ten wyniósł 24,5 miesiąca; w przypadku EACI - 24 miesiące, w przypadku TEN-T EA - 18 miesięcy i w przypadku EACEA - 12 miesięcy. REA i ERCEA mają stać się operacyjne do połowy 2009 r., czyli po upływie 19,5 miesiąca. Jedynie EACEA wykorzystuje kilka stawek, aby uwzględnić podział pracowników według grupy zaszeregowania.

21 21 analizy kosztów i korzyści nie wytrzymują krytyki, gdyż nie dają one zadowalającego ogólnego obrazu konsekwencji finansowych i innych korzyści w zakresie wydajności i skuteczności. 30. W praktyce Trybunał nie stwierdził żadnego przypadku, aby analiza kosztów i korzyści podawała w wątpliwość zasadność utworzenia agencji. Jednakże nie we wszystkich przypadkach w wyniku pozytywnej rekomendacji utworzono agencję 24, gdyż ostateczna decyzja była oparta na bardziej kompleksowej ocenie argumentów za i przeciw. Toteż analiza kosztów i korzyści stanowiła w procesie decyzyjnym niewielką wartość dodaną i nie dała decydentom odpowiedniej podstawy do sformułowania opinii na temat alternatywnych rozwiązań. Osiągnięte korzyści Oszczędności wynikające z niższych kosztów osobowych, ale ogólna kwantyfikacja jest trudna 31. W zakresie korzyści finansowych Komisja zakłada, że oszczędności osiąga się, zatrudniając w agencjach 75% pracowników kontraktowych zamiast stałych urzędników W rzeczywistości w budżecie na 2009 r. zatwierdzono stanowisk dla agencji, z czego nowo utworzonych zostało 1 227: 941 pracowników kontraktowych, 256 pracowników tymczasowych i 30 ekspertów narodowych) 26. Stanowi to rzeczywisty odsetek w wysokości 70% pracowników Na przykład był to przypadek rozważanej agencji Eurostatu. Zob. przypis 20. Odsetek ten odnotowano we wszystkich agencjach, z wyjątkiem TEN-T EA, w której zatwierdzono proporcję 65% pracowników kontraktowych i 35% pracowników tymczasowych i oddelegowanych. Źródło: Budżet ogólny na 2009 r. Pozostałe 112 stanowisk (w przeliczeniu na pełny etat) to pracownicy Komisji oddelegowani do agencji (tzw. stanowiska zamrożone ) - powodują one odpowiednią redukcję środków w budżecie administracyjnym Komisji, nie mają zatem żadnego wpływu na osiągnięcie

22 22 kontraktowych. Zakładając średnią różnicę wynagrodzenia między stanowiskami w wysokości około 50%, jest oczywiste, że istotne korzyści od samego początku wynikają z liczbowej przewagi gorzej opłacanych pracowników w porównaniu z pracownikami, którzy byliby zatrudnieni przez Komisję. Ramka 2 W zakresie wniosków legislacyjnych DG BUDG wykorzystuje następujące średnie koszty jednostkowe, oszacowane dla Komisji jako całości: euro rocznie w przypadku urzędników stałych/pracowników tymczasowych oraz euro w przypadku pracowników kontraktowych. Zatrudnianie pracowników kontraktowych zamiast stałych urzędników pozwoliłoby zatem uzyskać teoretyczne oszczędności per capita w wysokości 50%. 33. Jednakże jest kilka niewiadomych, które sprawiają, że wyliczenie dokładnej kwoty oszczędności jest trudne. Po pierwsze, nawet przyjmując, że Komisja zatrudniłaby dokładnie taką samą liczbę osób co agencje, założenie, że wszyscy są stałymi urzędnikami Komisji nie uwzględnia możliwości zatrudnienia (przynajmniej w niektórych przypadkach) pracowników kontraktowych. Po drugie, faktyczne dane dotyczące kosztów osobowych, dostępne dla jednej agencji, pokazują, że średni koszt w przypadku pracownika kontraktowego jest o około 10% wyższy niż koszt stosowany przez Komisję do celów ogólnych (zob. ramka 2) 27. Przyczyną tego jest fakt, że pracownicy kontraktowi agencji mają w większości wysoką grupę zaszeregowania, korzyści. W odniesieniu do stanowisk tymczasowych można założyć, że niezależnie od tego, kto jest pracodawcą (Komisja czy agencje) koszty byłyby jednakowe, zatem ich wpływ na korzyści można także uznać za zerowy. W obliczeniach tych nie uwzględniono osób wcześniej zatrudnianych przez BPT. 27 Zob. ostatnie sprawozdanie z oceny okresowej EACEA (pkt 64).

23 23 podczas gdy średni koszt Komisji odzwierciedla strukturę personelu, w której dominują pracownicy kontraktowi o niższej grupie zaszeregowania. Aby uzyskać pełniejsze porównanie, należałoby dysponować średnimi kosztami osobowymi według kategorii pracowników Ponadto oszczędności dotyczące personelu muszą zostać obniżone o dodatkowe koszty związane z nowymi funkcjami nadzorczymi sprawowanymi przez odpowiedzialną DG oraz koszty ogólne związane z funkcjami horyzontalnymi w każdej agencji 29. Komisja informuje, że odsetek pracowników przydzielonych do zadań nadzorczych i wspierających wynosi około 13-14% wszystkich pracowników agencji Niemniej jednak w przypadku programów wcześniej zarządzanych bezpośrednio przez jednostki Komisji, wszelkie oszczędności zależą od skutecznego przeniesienia pracowników uprzednio przydzielonych do prac, które zostały przekazane agencjom oraz od likwidacji stanowisk kontraktowych w Komisji w obszarze odpowiedniego programu W następstwie utworzenia sześciu agencji wykonawczych Komisja planowała uwolnić 267 pracowników (159 stałych stanowisk i 108 kontraktowych) w odpowiednich DG. W rzeczywistości od 1 stycznia 2009 r. uwolniono 209 pracowników (131 stałych stanowisk i 78 kontraktowych) (zob. tabela 2). W przypadku ERCEA nie planuje się uwolnienia żadnych pracowników, gdyż przekazane zadania są całkowicie nowe Zob. też pkt 27. Odpowiedzialna DG posiada pracowników, których szczególnym zadaniem jest nadzorowanie agencji. Niemniej jednak wszystkie agencje wykonawcze mają dyrektora, inspektora ochrony danych, audytora wewnętrznego i księgowego. Odsetek ten zmniejszył się wraz ze wzrostem wielkości agencji, który pozwolił na uzyskanie efektu skali. Art. 13 ust. 6 lit. c) rozporządzenia ramowego (WE) nr 58/2003.

24 24 Tabela 2 - Uwolnione stanowiska Łączna liczba pracowników Pracownicy faktycznie do uwolnienia do 2012 r. uwolnieni od r. 1 Stanowiska Pracownicy Stanowiska Pracownicy stałe kontraktowi stałe kontraktowi EACEA IEEA/EACI PHEA/EAHC TEN-T EA ERCEA REA Razem (1) Źródło: Dokument roboczy część III do wstępnego projektu budżetu na 2010 r. COM(2009) Adekwatność tych planów nie może jednak zostać zweryfikowana, gdyż brak jest wiarygodnych informacji na temat sytuacji ex ante w Komisji w zakresie pracowników przydzielonych do programów, które zostały przejęte przez agencje lub informacji na temat podziału prac w ramach zadań dotyczących danej polityki (i pozostających w gestii Komisji) oraz zadań związanych z realizacją programów. Komisja nie posiada też takich danych liczbowych dotyczących pracowników, którzy w chwili obecnej realizują podobne działania w swoich dyrekcjach generalnych. 38. W tym kontekście Trybunał odnotowuje, że osobne przedstawienie budżetów operacyjnych agencji w budżecie ogólnym Wspólnoty wpłynęło na poprawę przejrzystości. Przyczyniło się to do uzyskania istotnych informacji na temat zasobów kadrowych (oraz powiązanych z nimi kosztów) koniecznych do prowadzenia programów, które to informacje nie są zawsze dostępne, gdy Komisja realizuje te programy we własnym zakresie. 39. Nawet przy uwzględnieniu wpływu niewiadomych przedstawionych powyżej, margines oszczędności wciąż pozostaje znaczący.

25 25 Lepsza jakość usług 40. Lepsza jakość usług jest jedną z oczekiwanych korzyści, wynikających z faktu skoncentrowania ograniczonych i ściśle określonych zadań w jednej agencji (czynnik specjalizacji). 41. Trybunał ocenił aspekty zarządzania realizacją programów, wykorzystując wskaźniki ilościowe w celu porównania wyników osiągniętych przez agencję z wynikami Komisji przed eksternalizacją zadań. Trybunał uwzględnił ocenę wniosków oraz zawieranie umów, monitoring wyników wykonawcy oraz procedury płatnicze. Uwzględniono także inne aspekty o charakterze jakościowym. 42. Kontrola wykazała, że agencje wykonawcze z reguły osiągają lepsze wyniki niż wcześniej odpowiedzialne za ten obszar działań DG. Świadczy o tym (zob. ramka 3): a) krótszy czas zawierania umów (ocena i negocjowanie wniosków); b) szybsze procedury zatwierdzania technicznych i finansowych sprawozdań z realizacji projektów oraz c) krótszy czas płatności (od wniosku o płatność do jej dokonania). Ramka 3 Przykładowo czas zawierania umów w przypadku programu działań w dziedzinie zdrowia publicznego skrócił się z 345 dni, w okresie gdy programem zarządzała odpowiedzialna DG, do 219 dni; okres płatności skrócił się z 503 do 91 dni, a czas potrzebny na zatwierdzenie sprawozdań technicznych i finansowych - z 90 do 42 dni. 43. Ponadto agencje uprościły procedury zarządcze, zmniejszając tym samym obciążenia administracyjne dla wnioskodawców i promotorów projektów (zob. ramka 4).

26 26 Ramka 4 Przykładowo EACEA uprościła procedurę zaproszenia do składania wniosków oraz formularze, wprowadziła możliwość elektronicznego składania wniosków, objaśniła kryteria wyboru, zmniejszyła liczbę załączników do umowy, zwiększyła wykorzystanie płatności ryczałtowych i stawek ryczałtowych oraz uprościła obowiązki w zakresie sprawozdawczości. 44. Kontrola wykazała także, że agencje rozwinęły komunikację z potencjalnymi wnioskodawcami i zapewniły upowszechnienie rezultatów szerszemu gronu odbiorców, skuteczniej eksponując w ten sposób działania UE. Agencje organizują szereg imprez (dni informacyjne, sesje informacyjne, warsztaty), bezpośrednio lub poprzez krajowe punkty kontaktowe, aby informować potencjalnych beneficjentów o nowych programach, udzielać im wytycznych na temat procedur oraz dostarczać dane dotyczące poprzednich programów (zob. ramka 5). Ramka 5 Wszystkie działania EACI są oparte na planie komunikacji, który dla każdego z programów określa działania planowane w danym okresie roku. Dla każdego programu opracowuje się stronę internetową, logo, ulotki i powiadomienia o nowych wiadomościach. W poprzednim sprawozdaniu (sprawozdanie specjalne nr 7/2008 nt. Inteligentnej Energii ) Trybunał odnotował, że inicjatywy te miały pozytywny wpływ na stopień zadowolenia wnioskodawców. 45. Dalsze przykłady przedstawiono w załączniku III. 46. W zakresie przedłużenia mandatów istniejących agencji efekt synergii uzyskano, wykorzystując narzędzia już opracowane dla podobnych programów. Dotyczy to w szczególności narzędzi komunikacji używanych do wysyłania zaproszeń i informowania potencjalnych wnioskodawców, procedur pozyskiwania ekspertów i administrowania nimi oraz zarządzania umowami.

27 27 Ograniczony przyrost wydajności w zakresie naboru pracowników 47. Agencje wykonawcze miały również zapewnić przyrost wydajności poprzez większą elastyczność w zatrudnianiu pracowników, zdolność przyciągnięcia wysoko wykwalifikowanego personelu i większą stabilizację kadrową. 48. W odniesieniu do pierwszego aspektu rekrutacja personelu kontraktowego może z definicji być bardziej dopasowana do szczególnych potrzeb agencji. Jednakże procedury doboru odpowiednich pracowników okazały się trudniejsze niż zakładała Komisja. Problemy z zatrudnieniem pracowników są głównym powodem powolnego uruchamiania agencji (zob. pkt 26). 49. Mianowanie dyrektorów okazało się przedsięwzięciem czasochłonnym, a znalezienie odpowiedniego kandydata trwało średnio osiem miesięcy 32. W przypadku stanowiska księgowego zasada, że księgowy powinien być urzędnikiem oddelegowanym przez Komisję, musiała zostać skorygowana 33, gdyż dla EACI i PHEA nie znaleziono odpowiednich kandydatów. 50. Zatrudnienie pracowników posiadających specjalistyczną wiedzę również okazało się zadaniem bardziej czasochłonnym, niż zakładano. Agencje korzystają z tych samych list kandydatów co Komisja, a plany zatrudnienia również podlegają zatwierdzeniu przez DG ADMIN (poza zatwierdzeniem przez odpowiedzialną DG). Ponadto zatrudnienie w agencjach odbywa się w niższych grupach zaszeregowania dla stanowisk tymczasowych, a od pracowników kontraktowych wymaga się więcej lat doświadczenia niż od pracowników kontraktowych zajmujących się podobnymi zadaniami w Komisji. Zmniejsza to atrakcyjność ofert pracy, pomimo możliwości odnowienia umowy Była to zasadnicza kwestia, gdyż to dyrektor jest odpowiedzialny za rekrutację dalszych pracowników. Art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1653/2004 z dnia 21 września 2004 r. w sprawie typowego rozporządzenia finansowego dla agencji wykonawczych (Dz.U. L 297 z , s. 6), zmienionego rozporządzeniem Komisji nr 1821/2005 (Dz.U. L 293 z , s. 10): księgowy może zostać zatrudniony na rynku prywatnym.

28 28 o pracę, co nie ma miejsca w przypadku pracowników kontraktowych zatrudnionych w Komisji, których maksymalny okres zatrudnienia wynosi trzy lata. 51. Agencje mogą również korzystać z pracowników zatrudnianych za pośrednictwem agencji pracy. Tacy pracownicy są w dużym stopniu wykorzystywani w EACEA, która rocznie zatrudnia średnio 55 pracowników zewnętrznych w przeliczeniu na pełny etat. Rozwiązanie to zapewnia większą elastyczność w okresach największego obciążenia pracą, jednak duża liczba pracowników zewnętrznych świadczy o bardziej istotnych problemach z zatrudnieniem oraz stoi w sprzeczności z oczekiwaniami dotyczącymi doświadczonego i stałego personelu. Nadzór Komisji nad agencjami Koncentracja na wykonaniu budżetu 52. Jak wspomniano powyżej (pkt 13), Komisja sprawuje funkcję nadzorczą w zakresie działań agencji wykonawczych 34. Nadzór ten powinien obejmować określenie jasnych priorytetów oraz ukierunkowanych na osiąganie rezultatów celów w rocznych programach prac zatwierdzanych przez Komisję oraz ocenę działań prowadzonych przez agencję za pomocą rocznych sprawozdań z działalności Art. 20 rozporządzenia ramowego dotyczącego agencji wykonawczych. Bardziej ogólnie art. 54 ust. 1 rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002), przekazane zadania wykonawcze muszą być jasno określone i w pełni nadzorowane pod kątem ich wykorzystania. Art. 9 ust. 2 rozporządzenia ramowego dotyczącego agencji wykonawczych wymaga, by roczny program pracy agencji wykonawczej zawierał szczegółowe cele i wskaźniki realizacji. W swojej opinii nr 8/2001 (Dz.U. C 345 z , s. 1) dotyczącej agencji wykonawczych Trybunał już podkreślił, że przyjmując program prac na początku roku, należy również przyjąć dla agencji jasne cele wraz ze wskaźnikami wykonania w celu oceny, jak agencja realizuje swoje zadania. Trybunał wskazał także, że roczne sprawozdania z działalności powinny

29 Trybunał ocenił wykorzystanie rocznych programów prac agencji jako narzędzia ustalania celów, trafność wskaźników wykonania ustanowionych na lata , a także jakość sprawozdawczości za lata 2006 i Termin sporządzania rocznych programów prac nie pozwala Komisji na wykorzystanie ich do określenia priorytetów i celów agencji. Ramowe rozporządzenie dotyczące agencji wykonawczych stanowi, że roczny program prac agencji jest przyjmowany nie później niż na początku każdego roku 36, podczas gdy roczne programy prac dotyczące programów wspólnotowych, których realizacja powierzona została agencjom, zgodnie z rozporządzeniem finansowym są przyjmowane dopiero na koniec pierwszego kwartału danego roku. Taki kalendarz nie sprzyja zapewnieniu spójności. W rzeczywistości, z wyjątkiem EAHC, roczne programy prac zostały zatwierdzone przez Komisję z opóźnieniem w połowie roku (EACI, 2008 r.), pod koniec roku (EACEA, 2007 r. i 2008 r.), lub wcale nie zostały zatwierdzone (EACEA, 2006 r.). 55. Jeżeli chodzi o zawartość rocznych planów prac, agencjom wykonawczym z zasady przydzielono zadania, które nie miały ukierunkowanych na osiąganie rezultatów celów ani powiązanych celów ogólnych. 56. Roczne programy prac agencji zakładają zbyt wiele wskaźników (od 52 do 109 w 2008 r., zob. schemat 1), podczas gdy krajowe dobre praktyki sugerują wykorzystanie jedynie ograniczonej liczby kluczowych wskaźników. 57. Ponadto wykorzystane wskaźniki są przeważnie związane z działaniami zarządczymi (zadania i ilość prac), a nie z rezultatami zarządzanych programów. Jedynie ograniczona liczba wskaźników ma na celu mierzenie wyników osiągniętych w stosunku do celów (skuteczność), a brak jest zawierać wystarczające informacje i analizy, aby móc ocenić zakres, w jakim cele danej agencji zostały spełnione oraz skuteczność zarządzania agencją. 36 Art. 9 ust. 2 rozporządzenia ramowego dotyczącego agencji wykonawczych.

30 30 wskaźników służących do pomiaru związku między zaangażowanymi zasobami a osiągniętymi rezultatami (wydajność). Schemat 1 - Liczba i rodzaj wskaźników w rocznych programach prac EACEA EACI PHEA TEN-T EA Zadania Ilość prac Skuteczność Wydajność Inne

31 W zakresie sprawozdawczości wskaźniki ograniczają się zwykle do danych budżetowych (np. wykorzystania środków na zobowiązania i opóźnień w płatnościach). Roczne sprawozdania z działalności nie zawsze są spójne ze wskaźnikami określonymi w rocznych programach prac. W sprawozdaniach tych nie dokonuje się systematycznych porównań z wszystkimi celami ustalonymi w rocznych programach prac i nie odnoszą się one do postępów osiąganych z roku na rok lub do działań naprawczych koniecznych w przyszłości. 59. Ze względu na uchybienia wymienione w pkt kontrola Komisji nad agencjami nie jest w pełni skuteczna. Na poziomie operacyjnym odbywają się regularne nieformalne kontakty między pracownikami Komisji a pracownikami agencji (co ułatwia geograficzna bliskość między nimi). Chociaż zapewnia to komunikację dotyczącą bieżących kwestii zarządczych, nie zastąpi to dobrze zorganizowanych relacji opartych na jasnych instrumentach pomiaru wyników i sprawozdaniach. 60. Ma to także zasadnicze znaczenie w dłuższej perspektywie dla strategicznych funkcji Komisji (jej podstawowej działalności), które wymagają wiedzy na temat realizacji projektu na miejscu (w szczególności w tych obszarach polityki, w których opracowanie nowych inicjatyw zależy zasadniczo od wspartych dowodami rezultatów projektów). WNIOSKI I ZALECENIA 61. Kontrola Trybunału wykazała, że inicjatywa ustanowienia sześciu agencji wykonawczych, tworzonych od 2003 r., była głównie spowodowana potrzebą zaradzenia niedoborom kadrowym w Komisji. 62. Komisja skorzystała w sposób pragmatyczny z możliwości tworzenia agencji wykonawczych, reagując na problemy w miarę ich pojawiania się. Z drugiej strony własne wytyczne Komisji sugerują, iż należy zastosować bardziej systematyczne podejście do tworzenia agencji; tworzenie agencji jedynie w

32 32 sytuacji przymusu spowodowanego niedoborami kadrowymi lub innymi zewnętrznymi ograniczeniami nie jest rozwiązaniem optymalnym. 63. Analizy kosztów i korzyści towarzyszące decyzjom o utworzeniu agencji skoncentrowane były na porównaniu kosztów i w niewielkim stopniu uwzględniały inne istotne korzyści. Nie były też one oparte na wiarygodnych danych dotyczących ilości prac i produktywności. Ponadto niektóre koszty zostały niepoprawnie oszacowane. Analizy kosztów i korzyści wniosły ograniczoną wartość dodaną do procesu decyzyjnego. Zalecenie 1 Komisja powinna ponownie przeanalizować procedury mające na celu określenie potencjału w zakresie eksternalizacji zadań oraz procedury dotyczące ustanawiania agencji lub przedłużania ich mandatu; Komisja powinna dopilnować, by analizy kosztów i korzyści były bardziej kompletne i wpływały w sposób pełny i skuteczny na proces decyzyjny. 64. Oszczędności finansowe jasno wynikają z zatrudniania pracowników o niższej grupie zaszeregowania w porównaniu z urzędnikami Komisji. Niemniej jednak dokładna kwota oszczędności nie może być precyzyjnie wyliczona. Ponadto adekwatność planów dotyczących stanowisk wymaganych przez agencje i stanowisk, które mają zostać uwolnione w Komisji w efekcie eksternalizacji zadań, nie mogą zostać ocenione wobec braku wiarygodnych danych dotyczących sytuacji ex ante w Komisji. 65. W efekcie wyspecjalizowania we właściwie określonych zadaniach agencje wykonawcze świadczą usługi lepszej jakości niż wcześniej ich odpowiedzialne DG. Szybciej zawierają one umowy, dokonują płatności i zatwierdzają sprawozdania techniczne i finansowe z realizacji projektów. Agencje usprawniły także procedury oraz wzmocniły zewnętrzną komunikację i upowszechnianie rezultatów, przyczyniając się w ten sposób do wzmocnienia wizerunku UE. Trybunał stwierdził jednak, że kwestie związane z brakiem elastyczności w

33 33 zatrudnianiu pracowników mogą przeszkodzić w uzyskaniu oczekiwanego przyrostu wydajności. Zalecenie 2 W celu pełnej oceny korzyści generowanych przez agencje wykonawcze Komisja powinna dopilnować, by dane na temat ilości prac i produktywności, związane z realizacją powierzonych zadań, były istotne i wiarygodne, zarówno dla okresów przed eksternalizacją zadań, jak i po niej. Jest to również istotne, aby zapewnić zdolność istniejących agencji do poradzenia sobie z dodatkowymi zadaniami. Zachęca się także Komisję do określenia czynników powodzenia, które doprowadziły do uzyskania lepszych rezultatów przez agencje wykonawcze i zastosowania podobnych czynników do programów, którymi wciąż zarządza Komisja; Komisja powinna przemyśleć działania, które doprowadzą do uproszczenia zatrudniania pracowników agencji. 66. Nadzór Komisji nad agencjami wykonawczymi nie jest w pełni skuteczny. Termin sporządzania rocznych programów prac nie pozwala Komisji na wykorzystanie ich do określenia priorytetów i celów agencji. Agencjom wykonawczym z zasady powierzano zadania bez określenia precyzyjnych i ukierunkowanych na osiąganie rezultatów celów. Monitoring, choć wykorzystuje wiele wskaźników, jest ograniczony do działań zarządczych i nie obejmuje kluczowych aspektów skuteczności i wydajności. Wymogi w zakresie sprawozdawczości nie wykraczają poza zwykłe dane budżetowe. Zalecenie 3 Agencje powinny być nadzorowane na podstawie konkretnych rezultatów. Harmonogram przyjmowania rocznych programów prac powinien być bardziej spójny. Komisja powinna ustanowić cele zgodne z tzw. kryteriami SMART i monitorować osiągnięcie tych celów za pomocą ograniczonej liczby kluczowych wskaźników wykonania, które posłużą za podstawę celów na kolejne lata. Ma to także zasadnicze znaczenie w perspektywie długoterminowej dla strategicznych funkcji Komisji (jej