DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW DOTYCZĄCEJ PRZYSZŁOŚCI STOSUNKÓW HANDLOWYCH UE USA. Towarzyszący dokumentowi

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Strasburg, dnia SWD(2013) 69 final DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW DOTYCZĄCEJ PRZYSZŁOŚCI STOSUNKÓW HANDLOWYCH UE USA Towarzyszący dokumentowi Zalecenie dotyczące decyzji Rady upoważniającej do rozpoczęcia negocjacji między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki w sprawie kompleksowej umowy w dziedzinie handlu i inwestycji, nazywanej transatlantyckim partnerstwem w dziedzinie handlu i inwestycji {COM(2013) 136 final} {SWD(2013) 68 final} PL PL

2 DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW DOTYCZĄCEJ PRZYSZŁOŚCI STOSUNKÓW HANDLOWYCH UE USA Towarzyszący dokumentowi Zalecenie dotyczące decyzji Rady upoważniającej do rozpoczęcia negocjacji między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki w sprawie kompleksowej umowy w dziedzinie handlu i inwestycji, nazywanej transatlantyckim partnerstwem w dziedzinie handlu i inwestycji WPROWADZENIE UE i USA są jednymi z najważniejszych uczestników światowej wymiany handlowej i globalnych inwestycji. UE jest w praktyce największą gospodarką świata, reprezentującą 25,1 % światowego PKB i 17,0 % światowego handlu, natomiast USA są drugie w kolejności, odpowiadając za 21,6 % światowego PKB i 13,4 % światowego handlu 1. Względny udział stosunków dwustronnych w całkowitej wymianie handlowej obydwu gospodarek spadał jednak w ciągu ostatniego dziesięciolecia. Ten względny spadek jest szczególnie znaczący w przypadku unijnego handlu towarami. W latach , w czasie gdy wywóz towarów z UE do innych państw na świecie zwiększał się średnio w skali roku o 7,6 %, unijny wywóz do USA zwiększył się tylko o 1 %. W konsekwencji udział USA w całkowitym unijnym wywozie towarów spadł z 28,1 % w 2000 r. do 16,9 % w 2011 r. Zainteresowane strony skarżą się na bariery dla handlu i inwestycji, które blokują potencjał gospodarczy na rynku transatlantyckim. Mimo że transatlantyckie bariery taryfowe są relatywnie małe, stawki celne wciąż jednak wiążą się z zauważalnymi kosztami. WTO szacuje 2, że średnie stawki celne USA i UE przyjęte w ramach klauzuli najwyższego uprzywilejowania wynoszą odpowiednio 3,5 % i 5,2 %. Zarówno USA, jak i UE, utrzymują najwyższe poziomy taryf w sektorach pozostających w zakresie zainteresowań drugiego z partnerów. Co ważniejsze, różnice prawne w zakresie towarów i usług zakłócają przepływy handlowe i inwestycyjne. W kontekście skomplikowanych systemów prawnych, które często mają podobne cele, różnice w podejściach do pewnych kwestii mogą stanowić dla przedsiębiorstw unijnych i amerykańskich znaczące dodatkowe obciążenie. Z wyników konsultacji społecznych przeprowadzonych przez Komisję wynika, że dzieje się tak szczególnie w przypadku MŚP, które informują o utraconych możliwościach w zakresie tworzenia miejsc pracy i generowania wzrostu. Analiza ekonomiczna (Ecorys 2009) sugeruje, że ekwiwalenty kosztów handlu 3 przekraczają zazwyczaj 10 % (równoważnych ceł), a w wielu sektorach wynoszą ponad 20 %. Dostęp do amerykańskiego rynku zamówień publicznych to kolejny obszar, w odniesieniu do którego europejskie przedsiębiorstwa zgłaszają problemy. USA ograniczyły prawnie 1 Źródło: Wskaźniki rozwoju na świecie podawane przez Bank Światowy, ceny bieżące: Wielkość dodatkowego obciążenia kosztami w przypadku handlu z przedsiębiorstwami zza oceanu, w porównaniu z rynkiem krajowym. PL 2 PL

3 obowiązujące zobowiązania międzynarodowe w tym obszarze, czy to na podstawie Porozumienia w sprawie zamówień rządowych WTO (GPA) czy też w ramach zawartych przez siebie dwustronnych umów o wolnym handlu. Tylko 32 % (178 mld EUR) 4 amerykańskiego rynku zamówień jest otwarte dla przedsiębiorstw z UE w ramach zobowiązań podjętych ostatnio przez USA zgodnie z GPA. Z uwagi na ogromny zakres relacji gospodarczych i znaczącą wielkość rynków UE i USA, handel i inwestycje uwolnione od takich środków ograniczających mogłyby potencjalnie przynieść duże korzyści przedsiębiorstwom i konsumentom z UE i USA, tworząc miejsca pracy i stymulując wzrost po obydwu stronach Atlantyku. CELE SŁUŻĄCE POPRAWIE STOSUNKÓW HANDLOWYCH I INWESTYCYJNYCH MIĘDZY UE A USA Korzystając z ekspertyz i konsultacji społecznych, w sprawozdaniu z oceny skutków określono następujące szczególne cele operacyjne widziane z perspektywy europejskiej. W przypadku handlu towarami i powiązanych z tym inwestycji powinniśmy dążyć do wyeliminowania wszystkich taryf, rozważając przy tym różne opcje traktowania najbardziej problematycznych produktów. Znoszenie ceł miałoby szczególne znaczenie dla tych sektorów (np. przetworzonych produktów rolnych, tekstyliów i odzieży, skór i obuwia itd.), w których stawki celne wciąż stanowią istotną barierę w handlu. W jeszcze większym stopniu powinniśmy dążyć natomiast do znoszenia lub zmniejszania kosztów, jakie generują w handlu przeszkody natury prawnej. W zakresie, w jakim przeszkody prawne wynikają z legalnych, niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych środków prawnych, a także z niemożliwych do uniknięcia różnic w otoczeniu regulacyjnym, tam gdzie to możliwe powinniśmy starać się zmniejszać rozbieżności. Zasadę tę powinniśmy stosować do tworzenia prawa w dziedzinie przemysłu i rolnictwa. Możemy to osiągnąć, wykorzystując szereg różnych uzupełniających się metod, w tym zbliżanie norm amerykańskich do norm międzynarodowych, harmonizację norm i regulacji technicznych między USA i UE, a także wzajemne uznawanie i równoważenie norm, regulacji technicznych, audytów i inspekcji. Ponieważ nie wszystkie różnice regulacyjne można od razu wyeliminować, powinniśmy przewidywać zawarcie umowy, która w miarę upływu czasu umożliwi stopniowe uzyskiwanie coraz większej zbieżności regulacyjnej, zgodnie z ustalonymi celami i terminami. Ponadto należy ustanowić wzmocnione mechanizmy instytucjonalne służące rozpoczynaniu współpracy regulacyjnej na jak najwcześniejszym etapie. W odniesieniu do handlu usługami i związanych z tym inwestycji, powinniśmy dążyć do zagwarantowania istniejącego poziomu autonomicznej liberalizacji i do zabezpieczenia takiej liberalizacji w przyszłości poprzez poddanie jej działaniu mechanizmu zapadkowego, który obejmowałby jakiekolwiek przyszłe działania liberalizujące. Ponadto powinniśmy starać się uzyskać prawdziwy dostęp do nowych rynków poprzez skuteczne otwarcie kluczowych sektorów usług, takich jak transport. Powinniśmy również zająć się barierami regulacyjnymi poprzez bliższą współpracę regulacyjną i poprzez ustanowienie wspólnych zasad regulacyjnych, umożliwiając w ten sposób bardziej otwartą konkurencję i zapewniając takie same warunki działania dla przemysłu unijnego w tych sektorach usług, w których pełen dostęp jest ograniczony. Generalnie powinniśmy zapewnić stosowanie zasad niedyskryminowania w drodze bezwarunkowego traktowania narodowego. 4 Szacunki Komisji Europejskiej oparte na sprawozdaniach statystycznych USA dla sekretariatu GPA, sprawozdaniach amerykańskiego systemu danych o zamówieniach federalnych (FPDS) i amerykańskim spisie ludności. PL 3 PL

4 Wreszcie, w odniesieniu do zamówień publicznych powinniśmy dążyć do poprawienia dostępu przedsiębiorstw unijnych do ofert zamówień publicznych w USA, między innymi przez: 1) zwiększenie zasięgu zamówień federalnych (np. dodatkowe podmioty zamawiające i zlikwidowanie warunków programu Buy America(n) przypisanych do finansowania federalnego); 2) rozszerzenie zakresu amerykańskich zamówień na poziomie stanowym, zarówno przez zwiększenie liczby stanów, jak i uwzględnienie zamówień oferowanych obecnie w ramach GPA, prowadzące do uzyskania kompleksowego dostępu do usług użyteczności publicznej, oraz zlikwidowanie postanowień programu Buy America(n) i osiągnięcie traktowania równoważnego z tym, jakie zapewniane jest lokalnym dostawcom; oraz 3) przekonanie USA do stopniowego likwidowania barier handlowych dla zamówień transgranicznych (postanowienia programu Buy America(n) i odstępstwa sektorowe, w szczególności w przypadku transportu publicznego i w odniesieniu do MŚP). PRZEANALIZOWANE WARIANTY DZIAŁAŃ POLITYCZNYCH W sprawozdaniu z oceny skutków analizowane są różne warianty działań politycznych: A. scenariusz podstawowy, który nie wiąże się ze znaczną zmianą polityki i który umożliwiłby planowanie skromnych postępów koncentrujących się na kwestiach regulacyjnych dotyczących towarów, omawianych głównie w ramach Transatlantyckiej Rady Gospodarczej (TEC), Forum wysokiego szczebla ds. współpracy w zakresie prawodawstwa (HLRCF) oraz trwających dialogów sektorowych; B. umowy typu tylko taryfy, tylko usługi lub tylko zamówienia ; oraz C. wariant kompleksowy, obejmujący negocjowanie kompleksowej umowy w dziedzinie handlu i inwestycji między UE a USA, uwzględniającej równocześnie stawki celne oraz bariery w zakresie handlu, usług, inwestycji i zamówień rządowych. W ramach tego wariantu, w celu zbadania możliwych rezultatów, rozważane są dwa scenariusze: konserwatywny i ambitny. SKUTKI GOSPODARCZE PRZEANALIZOWANYCH WARIANTÓW Umowa obejmująca tylko taryfy przyniosłaby ogólne korzyści Unii Europejskiej. W politycznej rzeczywistości negocjacji, stawki celne w największym stopniu ograniczające handel (te, które mają największy wpływ na handel dwustronny) zostaną utrzymane lub zniesione jako ostatnie. Scenariusz obejmujący tylko taryfy zakłada więc bardziej konserwatywne zlikwidowanie wszystkich pozycji taryfowych, tj. w 98 %, co nie zapewnia realizacji celu, jakim jest pełna eliminacja ceł ogłoszonego w kontekście grupy roboczej wysokiego szczebla. W rzeczywistości zakres 98 % może być nawet zbyt duży, ponieważ negocjacje dotyczące tylko taryf dałyby UE i USA mniejsze możliwości uzyskania kompromisu w zakresie koncesji i korzyści we wszystkich filarach, takich jak usługi i zamówienia, tj. w dziedzinach, którymi w szczególności UE jest najbardziej zainteresowana (i które wymagały największego wysiłku wewnętrznego ze strony USA). Przy wprowadzeniu w życie powyższych założeń, w ramach umowy obejmującej tylko taryfy, PKB UE wzrósłby o 0,10 %, co w porównaniu z wariantem podstawowym przełożyłoby się na roczny wzrost dochodu narodowego w wysokości 15 mld EUR do 2027 r. Z uwagi na znaczenie usług w dwustronnym handlu między UE a USA (269 mld EUR w 2011 r.), oprócz wariantu działań politycznych tylko taryfy analizowany jest również ten wariant. Tak jak w przypadku umowy obejmującej tylko taryfy, umowa obejmująca tylko usługi nie dawałaby możliwości uzyskania kompromisu. W związku z tym szacunki oparto na założeniach konserwatywnych. Przy tych założeniach PKB UE wzrósłby o 0,01 %, co w porównaniu z wariantem PL 4 PL

5 podstawowym przełożyłoby się na roczny wzrost dochodu narodowego w wysokości 2,5 mld EUR do 2027 r. Po politycznym zakończeniu negocjacji w grudniu 2011 r. strony GPA przyjęły formalnie 30 marca 2012 r. zmieniony tekst GPA i dodatkowe zobowiązania w zakresie dostępu do rynku. Nie zostały one jednak jeszcze wprowadzone w życie. Mimo iż negocjacje GPA odbywały się w ramach WTO, stanowiły one w rzeczywistości dwustronne negocjacje dotyczące tylko zamówień. USA rozszerzyły dostęp do swoich podmiotów szczebla centralnego, w tym niektórych agencji federalnych, jednak nie udało się osiągnąć ostatecznego celu UE, jakim było znaczące zwiększenie dostępu do rynku na poziomie stanowym. Jako że nie udało się rozszerzyć zakresu ani pogłębić zobowiązań stanów USA, jest mało prawdopodobne, by w ramach scenariusza obejmującego tylko zamówienia udało się uzyskać dla przedsiębiorstw unijnych znaczący dodatkowy dostęp do rynku bez innych ewentualnych ustępstw w obszarach handlu niedotyczących zamówień, w których USA, a w szczególności poszczególne stany, mogą mieć na rynku unijnym istotny interes. W konsekwencji skutki gospodarcze umowy obejmującej tylko zamówienia są ograniczone. Z obliczeń dokonanych na podstawie danych zastosowanych w modelu ekonomicznym wynika, że PKB UE rósłby corocznie o 0,02 %, co w porównaniu z wariantem podstawowym przełożyłoby się na wzrost dochodu w wysokości 3,6 mld EUR do 2027 r. W przypadku wariantu kompleksowej umowy w dziedzinie handlu i inwestycji, przy założeniach konserwatywnych, obejmujących m.in. efekt mnożnikowy w wysokości 20 %, zgodnie z zastosowanym modelem PKB wzrósłby w UE w porównaniu z wariantem podstawowym o 0,27 % (w 2027 r., w skali roku). Szacowany zysk pod względem dochodu narodowego przekłada się w przypadku UE na wzrost w wysokości 48 mld EUR. Większość korzyści z redukcji kosztów prawnych wynika wyłącznie z dwustronnej liberalizacji. Efekty mnożnikowe mają jedynie marginalny wpływ na wyniki 5. W ramach scenariusza ambitnego model przewiduje wzrost PKB w UE o 0,48 % w porównaniu z wariantem podstawowym. W przypadku UE szacowane korzyści przekładają się na wzrost dochodu narodowego o 86 mld EUR. W poniższej tabeli przedstawiono zestawienie skutków różnych wariantów działań politycznych. Zestawienie skutków gospodarczych przeanalizowanych wariantów Przeanalizowany wariant PKB (wskaźnik ilościowy), zmiana w % Dochód narodowy w mld EUR Umowa obejmująca tylko taryfy Unia Europejska 0,10 15,376 Umowa obejmująca tylko usługi Unia Europejska 0,01 2,540 Umowa obejmująca tylko zamówienia Unia Europejska 0,02 3,360 Kompleksowa umowa w dziedzinie handlu i inwestycji (scenariusz konserwatywny) Unia Europejska 0,27 48,385 5 Przeprowadzona analiza wrażliwości pokazuje, że hipotetycznie przyjęty efekt mnożnikowy w wysokości 10 % powinien doprowadzić do wzrostu PKB o 0,25 %. PL 5 PL

6 Kompleksowa umowa w dziedzinie handlu i inwestycji (scenariusz ambitny) Unia Europejska 0,48 86,453 OCENA ODDZIAŁYWANIA NA ŚRODOWISKO 6 Przeanalizowaliśmy możliwe oddziaływanie zmniejszenia barier w handlu między UE a USA na środowisko naturalne. Wpływ na zmianę klimatu mierzony jest jako zmiana wysokości globalnych emisji CO 2. Oczekuje się, że wariant podstawowy miałby pomijalny wpływ na handel. Co za tym idzie, jego oddziaływanie na środowisko byłoby w równym stopniu nieistotne. Realistycznie można przyjąć, że warianty umów tylko taryfy, tylko usługi lub tylko zamówienia będą miały ograniczony negatywny wpływ na wymiar środowiskowy. W rzeczywistości, w konsekwencji zmniejszenia się produkcji w państwach trzecich, wariant tylko taryfy doprowadzi do zwiększenia emisji CO 2 o 0,02 %. Nawet ten wariant działań politycznych, który w największym stopniu pobudza wymianę handlową, będzie miał ograniczony wpływ na globalne emisje (11 mln ton CO 2, tj. 0,07 % obecnej rocznej wielkości emisji, w porównaniu z punktem odniesienia w przypadku najbardziej ambitnego scenariusza). Największych zmian oczekuje się w USA (3,9 mln ton) i UE (3,6 mln ton), w związku z rozwojem tych gospodarek, oraz w Chinach (4,3 mln ton) w związku ze zwiększonym przywozem surowców z tego państwa. W innych częściach świata dojdzie do zwiększenia lub zmniejszenia emisji, jednak wpływ ten będzie ograniczony. W ramach oszacowania intensywności zużycia zasobów naturalnych w oparciu o relacje wkład-produkcja w sektorze przewiduje się jedynie minimalny wzrost (0,01 %) intensywności 7. SKUTKI SPOŁECZNE Podobnie jak przewiduje się, że oddzielne umowy będą miały ograniczony lub nieistotny wpływ gospodarczy w poszczególnych obszarach, tak też oczekuje się, że umowa tylko taryfy może mieć pozytywny wpływ na płace pracowników wykwalifikowanych i niewykwalifikowanych w UE, jednak zdecydowanie niższy niż w przypadku wpływu kompleksowej umowy w dziedzinie handlu i inwestycji (0,12 % w porównaniu z wielkością od 0,30 % do 0,50 % w ramach wariantu kompleksowego). Równocześnie umowy tylko usługi lub tylko zamówienia, niepowiązane z umowami w innych dziedzinach, przyniosłyby nieistotne korzyści w zakresie wynagrodzeń. W ramach scenariusza kompleksowego UE skorzystałyby ze wzrostów wynagrodzeń pracowników wykwalifikowanych i niewykwalifikowanych. Oczekuje się, że w porównaniu ze scenariuszem podstawowym wynagrodzenia pracowników niewykwalifikowanych wzrosną w UE od 0,30 % (scenariusz konserwatywny) do 0,51 % (scenariusz ambitny). Oczekuje się, że wynagrodzenia pracowników wykwalifikowanych wzrosną w UE od 0,29 % (scenariusz konserwatywny) do 0,50 % (scenariusz ambitny). Wynika z tego, że oczekiwane korzyści są bardzo podobne w przypadku pracowników wykwalifikowanych i 6 7 Należy zauważyć, że zgodnie z zasadami WTO UE zazwyczaj uwzględnia w swoich umowach handlowych wyjątki o charakterze ogólnym dotyczące środowiska i zdrowia publicznego, które mogą zgodnie z prawem uchylać zobowiązania handlowe. UE i USA utrzymają zatem swoją przestrzeń polityczną w odniesieniu do tych kwestii. W zastosowanym modelu intensywność zużycia zasobów naturalnych zależy od relacji wkładprodukcja między różnymi sektorami, w stopniu, w jakim prowadzi to do zmian wielkości sektora rolniczego, leśnego i rybołówstwa. Zwiększenie sektorów: rolniczego, leśnego i rybołówstwa prowadzi do intensywniejszego zużywania zasobów naturalnych, natomiast zmniejszenie tych sektorów doprowadziłoby do mniej intensywnego ich zużycia. PL 6 PL

7 niewykwalifikowanych, jednak warto zauważyć, że przeciwnie do tego, co zwykło się uważać, również pracownicy niewykwalifikowani zyskują na zwiększeniu się dochodu narodowego w postaci wzrostu wynagrodzeń 8. PREFEROWANY WARIANT DZIAŁAŃ POLITYCZNYCH Nie ulega wątpliwości, że UE powinna rozpocząć negocjacje ambitnej i kompleksowej umowy w dziedzinie handlu i inwestycji. Jak przedstawiono w analizie w sprawozdaniu z oceny skutków i zgodnie z różnymi ekspertyzami 9, większość korzyści gospodarczych można uzyskać ograniczając środki pozataryfowe. Dodatkowe zmniejszenie środków pozataryfowych ułatwia wzrost gospodarczy, a przez to prowadzi do uzyskania większych korzyści społecznych i tworzenia przedsiębiorstw oraz nowych miejsc pracy, w tym w MŚP. Oprócz tego scenariusz ambitny jest korzystniejszy, gdy uwzględni się kryteria skuteczności, wydajności i spójności, zapewnia też więcej korzyści w odniesieniu do zmniejszenia obciążeń administracyjnych. W wyniku ambitnej umowy w dziedzinie handlu i inwestycji między UE a USA wszystkie regiony świata uzyskałyby korzyści społeczne wynikające ze zwiększonego dochodu narodowego. Wspomniane globalne korzyści społeczne, jeśli zostaną wykorzystane do celów przyjaznych środowisku naturalnemu, powinny łatwo zrekompensować ewentualny negatywny wpływ na środowisko. O ile jasne jest, że niektóre państwa i regiony skorzystają w większym stopniu pod względem czysto ekonomicznym na dwustronnej likwidacji barier handlowych, ambitna umowa w dziedzinie handlu i inwestycji między UE a USA powinna zwiększyć całkowity światowy dochód o 238 mld EUR, przy czym oczekuje się, że 86 mld EUR z tej kwoty przypadnie na państwa trzecie. W uzasadniony sposób można stwierdzić, że inicjatywa taka wspiera gospodarkę światową. *** 8 9 Wytłumaczeniem może być znaczący wzrost produkcji w sektorach, w których duży udział ma produkcja fizyczna, takich jak branża motoryzacyjna (silny wzrost w UE) lub inne branże maszynowe (silny wzrost w USA). Ecorys 2009 i CEPR PL 7 PL