Warszawa, dn. 30 kwietnia 2009 r. BAS WAUiP 848/09

Transkrypt

1 BAS WAUiP 848/09 Warszawa, dn. 30 kwietnia 2009 r. Opinia prawna w sprawie konstytucyjnej dopuszczalności poprawek zgłoszonych na etapie prac podkomisji do projektu ustawy o słuŝbie celnej (druk nr 1492) I. Tezy opinii (1) Porównanie treści poprawki do projektu z druku nr 1492 z konstytucyjnymi standardami dopuszczalności poprawek wskazuje, Ŝe istotne argumenty przemawiają za uznaniem omawianej poprawki za dopuszczalną. Po pierwsze mieści się ona w szerokim zakresie projektu z druku 1492, jakim jest uregulowanie zadań i organizacji SłuŜby Celnej, a więc nie rozszerza materii projektu. Po drugie, zgłoszona została w etapie między 1. a 2. czytaniem, a więc w fazie, w której zakres dopuszczalności poprawek jest większy niŝ w etapach późniejszych. (2) Pewną wątpliwość budzą natomiast ewentualne skutki finansowe wprowadzenia omawianej poprawki. W orzecznictwie TK moŝna odnaleźć tezę, iŝ skutki finansowe pierwotnego przedłoŝenia określają ramy finansowe, w których muszą mieścić równieŝ skutki finansowe wprowadzenia w Ŝycie ewentualnych poprawek. W omawianej sprawie brak jest jednak informacji, czy badana poprawka znacząco zwiększa koszty wprowadzenia ustawy w Ŝycie. Ponadto trzeba dodać, Ŝe pogląd Trybunału w sprawie skutków finansowych zgłaszanych poprawek jest stosunkowo niejasny, gdyŝ uznaje się, Ŝe brak przedstawienia przez autorów poprawki jej skutków finansowych nie powoduje jej niekonstytucyjności. Brak klarownego poglądu TK w tej sprawie osłabia ewentualną wątpliwość odnośnie omawianej poprawki. II. Przedmiot opinii

2 2 Przedmiotem niniejszej opinii jest zbadanie dopuszczalności poprawki zgłoszonej na etapie prac w podkomisji nadzwyczajnej do projektu ustawy o słuŝbie celnej (druk sejmowy nr 1492). Oceny wymaga, czy poprawka ta spełnia standard konstytucyjny, tzn. czy nie wykracza ona poza dopuszczalny zakres poprawek do projektu ustawy. Treścią wspomnianej poprawki jest wprowadzenie do projektowanej ustawy o słuŝbie celnej nowego rozdziału 10a Uprawnienia emerytalne, w którym ustanowiona zostaje tzw. emerytura celna, stanowiąca rozwiązanie analogiczne do tzw. emerytur mundurowych. W pierwotnej wersji projektu z druku nr 1492 brak jest przepisów wprowadzających szczególny typ emerytury przysługującej funkcjonariuszom SłuŜby Celnej. Treść proponowanego rozdziału 10a stanowi więc w istocie poszerzenie materii projektu o nowe zagadnienie, a nie modyfikację regulacji istniejących w pierwotnym projekcie. III. Konstytucyjny standard dopuszczalności poprawek Zagadnienie konstytucyjnej dopuszczalności poprawek zgłaszanych do projektów ustaw w trakcie procesu legislacyjnego wielokrotnie stanowiło przedmiot badania ze strony Trybunału Konstytucyjnego. Efektem wielu spraw rozpatrywanych przez TK właśnie z punktu widzenia tego problemu jest wypracowanie bogatego i spójnego orzecznictwa 1. Fakt ten znacząco ułatwia zbadanie zagadnienia stanowiącego przedmiot niniejszej opinii. W swoim orzecznictwie TK zwracał przede wszystkim uwagę na niedopuszczalność swoistego omijania art. 118 ust. 1 i 2 konstytucji określającego podmioty, którym przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej poprzez zgłaszanie takich poprawek na etapie prac legislacyjnych nad danym aktem prawnym, których treść jest tak szeroka i tak odmienna od zakresu regulacji danego projektu, Ŝe faktycznie stanowi osobny projekt aktu prawnego. Dla zilustrowania tego poglądu warto przytoczyć następujący passus z orzeczenia TK z 21 grudnia 2005 r., w sprawie o sygn. akt K 45/05 2 : 1 Zob. np. syntetyczny przegląd orzecznictwa TK w sprawie dopuszczalności poprawek w Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa TK. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym, opracowanie Biura Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s Opracowanie jest równieŝ dostępnie w formie elektronicznej pod adresem [dostęp 29 kwietnia 2009 r.]. 2 OTK ZU z 2005 r., seria A, nr 11, poz. 140.

3 3 Trybunał Konstytucyjny przypomina, Ŝe wnoszenie poprawek oznacza prawo składania wniosków, polegających na propozycji wykreślenia, dopisania lub zastąpienia innymi określonych wyrazów lub określonej części projektu ustawy (tak np. wyrok z 24 marca 2004 r., sygn. K. 37/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 21), niemniej prawo przedkładania poprawek nie moŝe przekształcać się w surogat prawa inicjatywy ustawodawczej, a tym samym istnieją pewne granice, poza które treść poprawek poselskich wykraczać nie moŝe (wyrok z 24 czerwca 1998 r., sygn. K. 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52). Interpretując pojęcie poprawki, Trybunał Konstytucyjny odwołał się do dwóch znaczeń tego słowa ( doprowadzenia do poprawności, usunięcia usterki, błędu, korekty oraz uzupełnienia, wprowadzenia uzasadnionej zmiany, modyfikacji ), które zakładają związek poprawki z pewnym elementem bazowym, czyli z projektem ustawy. Tym samym poprawki, polegające na uzupełnieniu tekstu ustawy o nowe elementy, z samej swej istoty powinny pozostawać w związku ze złoŝonym przez wnioskodawcę projektem, przy czym związek ten ma wymiar nie tylko formalny, ale i merytoryczny (konkretne poprawki muszą pozostawać w odpowiednim powiązaniu z treścią projektu muszą zmierzać do modyfikacji jego treści, a nie do stworzenia nowego projektu; zob. powołany wyrok w sprawie K 37/03). Z powyŝszych uwag wynika, Ŝe poprawka o prawidłowo określonej materii musi przede wszystkim pozostawać w zgodzie z zasadniczą materią ( elementem bazowym ) danego projektu. W innym orzeczeniu TK wprowadził dodatkowe rozróŝnienie między szerokością a głębokością poprawki. Poprawka głęboka ingeruje w materię danego projektu, a szeroka rozszerza jego materię o nowe, nieuregulowane w pierwotnym przedłoŝeniu zagadnienia 3. Z ustaleń Trybunału wynika, Ŝe szczególne zagroŝenia niekonstytucyjnością niesie za sobą ingerencja poprawką w szerokość regulowanej materii. Jest bowiem moŝliwe, Ŝe przyjęcie takiej poprawki spowoduje nadmierne rozszerzenie zakresu projektu, przez co utraci on związek ze swoją pierwotną materią. Ponadto na dopuszczalność zgłoszenia danej poprawki wpływa etap, w jakim znajdują się prace legislacyjne. Jak wskazuje TK: 3 Zob. orzeczenie TK z 22 maja 2007 r., sygn. akt K 42/05, OTK ZU z 2007 r., seria A, nr 6, poz. 49.

4 4 W postępowaniu sejmowym szczególnie szeroka moŝliwość modyfikowania projektu ustawy występuje na etapie prac komisji, pomiędzy pierwszym a drugim czytaniem projektu. Nie ma przeszkód, by w sprawozdaniu komisji zaproponowana została nowa wersja projektu, odległa od treści zawartych w inicjatywie ustawodawczej. Etap dokonywania tych modyfikacji jest na tyle wczesny, Ŝe nie brakuje czasu na refleksję, konsultację i poznanie reakcji opinii publicznej (ochronę praw inicjatora procesu legislacyjnego gwarantuje art. 119 ust. 4 Konstytucji, pozwalający wnioskodawcy na wycofanie projektu do czasu zakończenia drugiego czytania). Bardziej ograniczone jest prawo wnoszenia poprawek w drugim czytaniu i w dalszych etapach postępowania sejmowego (czego wyrazem jest art. 119 ust. 3 Konstytucji, pozwalający Marszałkowi Sejmu odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłoŝona komisji; tak wyrok z 23 lutego 1999 r., sygn. K. 25/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 23) 4. Warto równieŝ zauwaŝyć, Ŝe co szczególnie istotne z punktu widzenia niniejszej opinii szczególny jest zakres dopuszczalności poprawek do ustawy nowelizującej inną ustawę. Zakres ten w przypadku poprawek do ustawy nowelizującej wyznaczany jest nie przez materię ustawy nowelizowanej (np. kodeks cywilny), lecz przez materią pierwotnego przedłoŝenia nowelizującego tą ustawę (np. projekt ustawy o zmianie ustawy kodeks cywilny). A contrario wywnioskować naleŝy, Ŝe stosunkowo znaczny jest dopuszczalny zakres poprawek do projektu nowej ustawy głównej, zwłaszcza kompleksowo regulujący dane zagadnienie lub wręcz gałąź prawa (kodeks). Materia pierwotnego przedłoŝenia cechuje się bowiem w takim przypadku znaczną szerokością w przedstawionym wyŝej, wypracowanym przez TK, rozumieniu tego pojęcia. Łatwiej jest więc uniknąć zarzutu, iŝ dana poprawka wykracza poza dopuszczalną konstytucyjnie szerokość. Na zakończenie tej części opinii trzeba dodać, Ŝe w analizie dopuszczalności poprawek Trybunał zwraca uwagę na ich ewentualne konsekwencje finansowe, o czym świadczy następująca uwaga: stwierdzić naleŝy, iŝ zgodnie z art. 118 Konstytucji istotną okolicznością dla określenia ram przedmiotowych ustawy jest określenie skutków finansowych jej wykonania. JeŜeli proponowane poprawki 4 Orzeczenie TK z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt K 45/05, OTK ZU z 2005 r., seria A, nr 11, poz. 140.

5 5 powodują, Ŝe w istotny sposób wzrosną koszty wykonania ustawy przewidziane przez określenie w projekcie koniecznych wydatków z budŝetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub środków będących w dyspozycji instytucji publicznych, uznać naleŝy, Ŝe propozycja taka nie ma charakteru jedynie poprawki, ale jest to propozycja mająca w istocie charakter nowej inicjatywy ustawodawczej 5. Nie sposób jednak nie zauwaŝyć, Ŝe powyŝszy pogląd Trybunału jest stosunkowo niejasny. W orzeczeniu, w którym TK poruszał ten problem, tzn. w wyroku o sygn. akt K 37/03 6, stwierdzono równieŝ, Ŝe Konstytucja nie wymaga (..), aby przy składaniu poprawek wnioskodawca był zobowiązany do przedstawienia skutków finansowych jej przyjęcia. Konstatacja ta aczkolwiek nie stoi w sprzeczności z wymogiem, iŝ koszty wprowadzenia poprawki muszą mieścić się w ramach finansowych - istotnie zmniejsza jego rangę. IV. Ocena poprawki do druku nr 1492 Odnosząc zaprezentowane wyŝej ustalenia do omawianej poprawki do druku nr 1492 naleŝy, po pierwsze, zauwaŝyć, Ŝe projekt z druku nr 1492 stanowi propozycję nowej ustawy głównej, a nie ustawy nowelizującej inną ustawę główną. Zakres projektowanej ustawy o SłuŜbie Celnej jest szeroki zgodnie z art. 1 ust. 1 projektu ustawa reguluje zadania i organizację jednolitej umundurowanej formacji SłuŜby Celnej, powołanej w celu wykonywania zadań wskazanych w tym przepisie. Stanowić ma więc w istocie podstawowy akt prawny regulujący status prawny SłuŜby Celnej oraz jej funkcjonariuszy. Wnioskodawcy przewidują, iŝ zastąpi ona w całości a więc nie znowelizuje aktualnie obowiązującą ustawę z dnia 24 lipca 1999 r. o SłuŜbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641, ze zm.). Fakt ten stanowi argument za uznaniem dopuszczalności omawianej poprawki jako propozycji zmiany ustawy głównej i to o szerokiej materii a nie ustawy nowelizującej. Po drugie, wypada wskazać etap procesu legislacyjnego, w którym zgłoszona została omawiana poprawka. Jest to faza prac w podkomisji nadzwyczajnej, a więc element komisyjnego etapu prac ustawodawczych między 1. a 2. czytaniem. Oznacza to, w myśl przytoczonych wyŝej ustaleń TK, Ŝe poprawka zgłoszona została w stosunkowo wczesnym momencie. Zwłaszcza, Ŝe fakt przekazania przez właściwą 5 Proces prawotwórczy, s Orzeczenie z 24 marca 2004 r., sygn. akt K 37/03, OTK ZU z 2004 r., seria A, nr 3, poz. 21.

6 6 komisję sejmową projektu do rozpatrzenia przez specjalnie powołaną komisję nadzwyczajną wpływa na poszerzenie stopnia refleksji nad projektem, w tym nad omawianą poprawką. Oprócz jej rozpatrzenia przez komisję będzie ona bowiem przed ewentualnym skierowaniem do 2. czytania analizowana przez komisję omawiającą sprawozdanie podkomisji nadzwyczajnej. Z powyŝszych uwag wynika, Ŝe faza prac legislacyjnych, w jakiej zgłoszono omawianą poprawkę, tzn. etap między 1. a 2. czytaniem, stanowi biorąc pod uwagę ustalenia TK kolejny argument za uznaniem tej poprawki za konstytucyjnie dopuszczalną. Po trzecie, jak juŝ wspomniano we wstępie, omawiana poprawka wprowadza do projektu z druku nr 1492 rozwiązania prawne z zakresu uprawnień emerytalnych funkcjonariuszy SłuŜby Celnej, obejmując zagadnienie, które nie znalazło się w pierwotnej wersji projektu. Tym samym moŝna twierdzić, Ŝe poprawka ta zwiększa szerokość przedłoŝenia, co mogłoby rodzić wątpliwość odnoszącą się do jej konstytucyjności. Trzeba jednak zauwaŝyć, Ŝe jakkolwiek przyjęcie poprawki wprowadziłoby do ustawy istotną nowość normatywną, to faktycznie mieściłaby się ona w zakresie przedłoŝenia z druku Określenie szczególnych uprawnień emerytalnych funkcjonariuszy SłuŜby Celnej uwaŝam bowiem za zagadnienie, które moŝna zakwalifikować jako element organizacji tej SłuŜby w rozumieniu wspominanego juŝ art. 1 ust. 1 projektu ustawy. Za taką konkluzją przemawia równieŝ analiza całości projektu z druku Skoro reguluje on zagadnienia odnoszące się do sfery socjalnej dotyczącej funkcjonariuszy SłuŜby Celnej, jak urlopy (art ) lub świadczenia socjalne (art. 135), to naleŝy rozumieć, Ŝe przepisy te odnoszą się do organizacji SłuŜby, w rozumieniu art. 1 ust. 1. Ewentualne wprowadzenie do projektu uregulowań związanych z tzw. emeryturą celną nie wydaje się więc wykraczać poza dopuszczalny zakres szerokości poprawek. Po czwarte, zwrócić naleŝy uwagę na ewentualne skutki finansowe przyjęcia projektu wraz z analizowaną poprawką. Materiały załączone do treści zlecenia nie zawierają Ŝadnych informacji w tej sprawie, nie jest równieŝ wiadome, czy autorzy poprawki odnieśli się do jej ewentualnych skutków finansowych, prezentując ją na posiedzeniu podkomisji. Tym samym nie sposób stwierdzić, czy poprawka ta niesie za sobą skutki finansowe na tyle znaczne, Ŝe w zasadniczej mierze zdezaktualizują one przewidywania autorów projektu zawarte w jego uzasadnieniu, powodując

7 7 znaczny wzrost kosztów wprowadzenia ustawy w Ŝycie 7. Wypada jedynie wysunąć przypuszczenie, Ŝe utworzenie specjalnego systemu emerytalnego dla funkcjonariuszy SłuŜby Celnej o zasadach korzystniejszych dla korzystających z niego niŝ przewiduje to podstawowy system emerytalny moŝe nieść za sobą znaczne obciąŝenie budŝetu państwa, zwiększając koszt omawianej ustawy. W takiej sytuacji istniałaby wątpliwość w myśl przedstawionych wyŝej ustaleń TK co do zgodności omawianej poprawki ze standardami konstytucyjnymi. V. Podsumowanie W podsumowaniu niniejszej opinii trzeba stwierdzić, ze zestawienie podstawowych ustaleń TK w zakresie dopuszczalności poprawek z treścią analizowanej poprawki do projektu z druku 1492 wskazuje, iŝ nie jest pewne, czy nie naruszono konstytucyjnych standardów, aczkolwiek więcej argumentów przemawia za dopuszczalnością poprawki. Za dopuszczalnością poprawki wskazuje, Ŝe mieści się ona w szerokim zakresie projektowanej ustawy o SłuŜbie Celnej kompleksowo regulującej zadania oraz organizację tej SłuŜby. Ponadto warto zauwaŝyć, Ŝe zgłoszona została ona między 1. a 2. czytaniem, a więc w fazie prac legislacyjnych, w której konstytucyjny zakres dopuszczalności poprawek jest stosunkowo szeroki. Z kolei moŝna wysunąć wątpliwość, czy poprawka ta nie zwiększa znacząco kosztów wprowadzenia w Ŝycie projektowanej ustawy o SłuŜbie Celnej. Brak jest danych, które umoŝliwiłyby zbadanie tego problemu. JeŜeli jednak stwierdzić, Ŝe poprawka znacząco podniosłaby koszt ustawy, powaŝnie zwiększając obciąŝenie budŝetu państwa, to uzasadniałby to zarzut kwestionujący jej konstytucyjność. Z drugiej strony wypada stwierdzić, Ŝe pogląd TK odnośnie skutków finansowych poprawek jest stosunkowo niejasny, co znacząco utrudnia ewentualne powołanie się w tej kwestii na orzecznictwo Trybunału. Weryfikacja tekstu: W. OdrowąŜ-Sypniewski Sporządził: Piotr Chybalski ekspert ds. legislacji 7 Zob. s uzasadnienia projektu z druku nr 1492.