Warszawa, dnia 4 maja 2009 r. BAS-WAL-848/09

Transkrypt

1 Warszawa, dnia 4 maja 2009 r. BAS-WAL-848/09 Opinia prawna w sprawie propozycji dotyczącej uprawnień emerytalnych zawartej w poprawce do projektu ustawy o słuŝbie celnej (druk sejmowy nr 1492) I. Tezy opinii 1) Proponowane włączenie funkcjonariuszy słuŝby celnej do systemu zaopatrzenia słuŝb mundurowych budzi wątpliwości pod względem spójności systemu zabezpieczenia społecznego i racjonalności. 2) Z załoŝeń planowanej reformy warunków nabywania świadczeń przez funkcjonariuszy słuŝb mundurowych wynika, Ŝe nie obejmie ona funkcjonariuszy słuŝby celnej. II. Przedmiot opinii Podkomisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektu ustawy o słuŝbie celnej zwróciła się z prośbą o wyraŝenie opinii m.in. w następującej kwestii: Czy mieści się i nie burzy systemu emerytalnego, biorąc pod uwagę obecne i przyszłe przewidywane regulacje dla słuŝb mundurowych Przedmiotem opinii jest analiza proponowanej poprawki w kontekście spójności systemowej i racjonalności wprowadzonych regulacji. III. Uwagi ogólne

2 W obecnym stanie prawnym dla słuŝb mundurowych (Ŝołnierze zawodowi i funkcjonariusze słuŝb mundurowych (m.in. policji, straŝy granicznej, BOR, ABW, UOP, Państwowej StraŜy PoŜarnej) został przewidziany odrębny tzw. zaopatrzeniowy system emerytalny. System zaopatrzenia słuŝb mundurowych obejmuje grupy zawodowe o statusie odrębnym, nie objęte prawem pracy. Jest to system świadczeń gwarantowanych ze względu na inne tytuły niŝ wykonywanie pracy i dotyczy takich osób jak : Ŝołnierze zawodowi, funkcjonariusze Policji (dawniej Milicji Obywatelskiej) i SłuŜby Więziennej. 1 System ten jest finansowany przez budŝet państwa, bez obowiązku opłacania składek przez płatników. Obecnie zaopatrzenie emerytalne Ŝołnierzy i funkcjonariuszy uregulowane jest w dwóch ustawach: ustawie z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym Ŝołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 8., poz. 66 z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, SłuŜby Kontrwywiadu Wojskowego, SłuŜby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, StraŜy Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej StraŜy PoŜarnej i SłuŜby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 8., poz. 67 z późn. zm.). Przeprowadzona w 1999 r. reforma powszechnego systemu emerytalnego załoŝyła, Ŝe nowo przyjmowani do słuŝby Ŝołnierze oraz inni funkcjonariusze słuŝb mundurowych są objęci powszechnym ubezpieczeniowym systemem emerytalnym. Jednak od 1 października 2003 r. odstąpiono od tej koncepcji i włączono te osoby do systemu zaopatrzeniowego na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. zmiany ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 166, poz. 1609). Ustawa ta usunęła z zakresu podmiotowego osób objętych obowiązkowo ubezpieczeniem emerytalno rentowym następujące grupy osób: Ŝołnierze zawodowi, funkcjonariusze Policji, funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, funkcjonariusze StraŜy Granicznej, funkcjonariusze Państwowej StraŜy PoŜarnej, funkcjonariusze SłuŜby Więziennej. 1 W. Szubert, Ubezpieczenie społeczne, Zarys systemu, Warszawa 1987, s

3 Warunki i sposób nabywania uprawnień oraz wypłacania emerytur dla Ŝołnierzy i funkcjonariuszy są zbliŝone. Funkcjonariuszom zwolnionym ze słuŝby przysługuje z budŝetu państwa zaopatrzenie emerytalne z tytułu wysługi lat lub w razie całkowitej niezdolności do słuŝby, a członkom ich rodzin w razie śmierci Ŝywiciela. Świadczenia pienięŝne to: emerytura policyjna, policyjna renta inwalidzka, policyjna renta rodzinna, dodatki do emerytury lub renty, zasiłek pogrzebowy oraz inne świadczenia. Emerytura policyjna przysługuje nie tylko policjantom ale równieŝ funkcjonariuszom zwolnionym ze słuŝby w: funkcjonariuszom Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, SłuŜby Kontrwywiadu Wojskowego, SłuŜby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, StraŜy Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej StraŜy PoŜarnej i SłuŜby Więziennej. Prawo do emerytury policyjnej nabywa funkcjonariusz, który w dniu zwolnienia legitymuje się co najmniej 15-letnim okresem słuŝby w danej formacji. Warunkiem nabycia tego prawa nie jest osiągniecie określonego wieku. Wysokość emerytury policyjnej jest uzaleŝniona od długości okresu słuŝby. Emerytura policyjna wynosi 40 proc. podstawy jej wymiaru za 15 lat słuŝby i wzrasta o 2,6 proc. podstawy wymiaru za kaŝdy dalszy rok tej słuŝby. Podstawę wymiaru emerytury policyjnej stanowi uposaŝenie naleŝne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku. Kwota emerytury policyjnej, bez uwzględnienia dodatków, zasiłków i świadczeń pienięŝnych nie moŝe przekroczyć 75 proc. podstawy wymiaru emerytury. Ustalaniem prawa do emerytury mundurowej oraz ich wypłacaniem zajmują się odrębne od ZUS organy emerytalne określone przez ministra spraw wewnętrznych i administracji oraz ministra sprawiedliwości. Rząd w ostatnim czasie przedstawił załoŝenia reformy systemu emerytalnego słuŝb mundurowych. Informacje dotyczące tych załoŝeń są opublikowane jedynie w formie doniesień prasowych i telewizyjnych. Analiza przedstawiona poniŝej odnosi się jedynie do tych informacji. Nowy system obowiązywałby od stycznia 2010 roku. Przewidywałby on większe zróŝnicowanie nabywania świadczeń w zaleŝności do rodzaju pełnionej słuŝby np. w oddziałach antyterrorystycznych, moŝliwość nabycia uprawnień do emerytury istniałaby przed ukończeniem 40 roku Ŝycia a dla innych funkcjonariuszy byłby wymagany dłuŝszy okres słuŝby. Reforma będzie dotyczyć

4 wszystkich słuŝb podlegających MSWiA, ale nie będzie obejmować Ŝołnierzy zawodowych. Funkcjonariusze prawa emerytalne będą nabywać w wieku 55 lat (kobiety i męŝczyźni) po przepracowaniu 25 lat. Emerytura wyniesie 80 proc. średniej pensji ostatnich trzech lat z dodatkami. Będzie zatem wyŝsza od dzisiejszej maksymalnej emerytury mundurowej (75 proc. pensji po 28,5 roku pracy). Ci, którzy nie osiągną wieku emerytalnego, ale przepracują 25 lat i będą chcieli odejść na emeryturę, otrzymają emeryturę w niŝszej wysokości - 65 proc. wynagrodzenia. Nowe przepisy obejmą przyjętych do słuŝby po 1 stycznia 1999 r., czyli po rozpoczęciu reformy emerytalnej. Urodzeni po 31 grudnia 1968 r. (dzisiejsi 40- latkowie), którzy zaczęli pracę przed rozpoczęciem reformy, będą mogli wybrać: czy przejść na emeryturę na starych, czy na nowych zasadach. Czas na decyzję mają do końca 2011 r. Jedynie Ŝołnierze zawodowi i funkcjonariusze słuŝb mundurowych, którzy wstąpili do słuŝby przed dniem 2 stycznia 1999r., przechodzą na emeryturę lub rentę na dotychczasowych zasadach, określonych w ustawach: o zaopatrzeniu emerytalnym Ŝołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawie zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, SłuŜby Kontrwywiadu Wojskowego, SłuŜby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, StraŜy Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej StraŜy PoŜarnej i SłuŜby Więziennej oraz ich rodzin. IV. Uwagi szczegółowe Regulacje prawne dotyczące słuŝby celnej powstały w latach 90 tych XX wieku. Pierwsza ustawa o słuŝbie cywilnej, która weszła w Ŝycie w 1996 r. włączyła funkcjonariuszy celnych do tworzonej właśnie słuŝby cywilnej. Kolejna ustawa o słuŝbie cywilnej z roku 1999 r. włączyła funkcjonariuszy słuŝby celnej do korpusu słuŝby cywilnej, jako jej pracowników. 2 Obecnie regulacja funkcjonowania słuŝby celnej została zawarta w ustawie z dnia 24 lipca 1999 r. o słuŝbie celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ww. ustawy utworzono jednolitą umundurowaną SłuŜbę Celną. Nadzór nad słuŝbą celną sprawuje minister właściwy do spraw finansów publicznych. 2 T. Węgiel, Historia celnictwa polskiego, w Wiadomości Celne 1/2/2009 s. 11,

5 Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami funkcjonariusze słuŝby celnej są objęci powszechnym system ubezpieczeń społecznych. NaleŜy podkreślić, Ŝe systemem ubezpieczeniowym funkcjonariusze SłuŜby Celnej zostali objęci na podstawie art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca o SłuŜbie Celnej z dniem 15 września 1999 r. Podlegają oni obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu. Nie podlegają w ogóle ubezpieczeniu chorobowemu, poniewaŝ ustawa o słuŝbie celnej nie przewiduje pozbawienia funkcjonariusza prawa do uposaŝenia za okres niezdolności do pracy. NaleŜy podkreślić, Ŝe ustawodawca w 2003 r. wyłączając z systemu powszechnego Ŝołnierzy zawodowych i innych funkcjonariuszy słuŝb mundurowych pozostawił funkcjonariuszy słuŝb celnych w systemie powszechnym. Ta zmiana pozwala domniemywać, Ŝe ustawodawca nie traktuje funkcjonariuszy SłuŜby Celnej jako słuŝby mundurowej, dla których przewidziany jest odrębny system zaopatrzenia społecznego. Proponowany projekt przewiduje objęcie zabezpieczeniem społecznym funkcjonariuszy celnych na zasadach obowiązujących dla słuŝb mundurowych. Ocena spójności systemowej zaproponowanego rozwiązania będzie się opierać na rozstrzygnięciu kwestii, czy charakter pracy funkcjonariuszy słuŝby celnej jest bliŝszy innym funkcjonariuszom takim jak funkcjonariusze policji, StraŜy Granicznej czy pracownikom słuŝby cywilnej, co stanowi podstawę do przyporządkowania ich do danego systemu zabezpieczenia społecznego. OdróŜnienie pracy od słuŝby budzi wiele wątpliwości. W przypadku funkcjonariuszy w formacjach militarnych i paramilitarnych charakterystycznym elementem ich słuŝby jest element dyspozycyjności, podległości i zaleŝności osobistej. Cechy te występują w odróŝnieniu do pracowników państwowej administracji cywilnej w bardzo ostrej postaci, co nadaje sytuacji tych funkcjonariuszy szczególne piętno i nie moŝe pozostawiać bez wpływu na ich status prawny, takŝe w zakresie uprawnień związanych z wystąpieniem wypadków ubezpieczeniowych. 3 NaleŜy uznać, na podstawie przepisów ustawy o słuŝbie celnej ww. elementy nie występują w postaci charakterystycznej dla formacji paramilitarnych. W ramach słuŝby celnej nie wyodrębnia się np. rozkazów przełoŝonych, których wykonywanie jest obowiązkiem 3 W. Szubert, Ubezpieczenie społeczne, Zarys systemu, Warszawa 1987, s. 50,

6 policjanta. W specyficzny sposób zostały określone kary dyscyplinarne np. zakaz opuszczania wyznaczonego miejsca przebywania. Ponadto na policjantów zostały nałoŝone określone ograniczenie np. obowiązek powiadamiania o wyjeździe zagranicznym, poza obszar Unii Europejskiej, na więcej niŝ 3 dni. Oceniając zakres zadań SłuŜby Celnej, pojawiają się wątpliwości co do racjonalności bezpośredniego rozciągania przywilejów emerytalno rentowych słuŝb mundurowych na funkcjonariuszy tej słuŝby. Proponowany przepis nie budzi zastrzeŝeń o charakterze konstytucyjnym. 4 Historycznie określonym grupom funkcjonariuszy takim jak Ŝołnierze zawodowi, funkcjonariusze Policji (dawniej Milicji Obywatelskiej), SłuŜby Więziennej dedykowany był odrębny system zabezpieczenia społecznego. W historii ubezpieczenia społecznego w pewnym okresie PRL odrębny status słuŝbowy przyznano funkcjonariuszom państwowej słuŝby cywilnej, jednak później ta odrębność się zatarła w szczególności w zakresie ubezpieczenia społecznego. W zakresie uprawnień ubezpieczeniowych pracownicy urzędów państwowych byli traktowani na równi z pozostałymi pracownikami. 5 V. Podsumowanie Włączenie funkcjonariuszy słuŝby celnej do systemu zaopatrzenia słuŝb mundurowych budzi powaŝne wątpliwości. Charakter słuŝby tej grupy funkcjonariuszy nie odpowiada istocie słuŝb mundurowych, który to determinuje właściwość danego systemu zaopatrzenia społecznego. Ponadto naleŝy podkreślić, Ŝe ustawodawca zmieniając zakres podmiotowy osób objętych powszechnym ubezpieczeniem społecznym w 2003 r. nie przeniósł jako jedynej grupy funkcjonariuszy celnych do systemu słuŝb mundurowych. Wątpliwości odnoszą się przede wszystkim do racjonalności bezpośredniego rozciągania przywilejów emerytalno rentowych słuŝb mundurowych na funkcjonariuszy tej słuŝby. Przepisy prawa nie ograniczają utworzenia kolejnego rodzaju słuŝby mundurowej. Jednak charakter takiej słuŝby i zakres jej zadań powinien wynikać z jej roli i istoty jej 4 W. Wróbel, Opinia prawna o projekcie ustawy o StraŜy Kolejowej (druk sejmowy nr 510), BAS-WAL- 731/09 5 W. Szubert, Ubezpieczenie społeczne, Zarys systemu, Warszawa 1987, s. 50,

7 funkcjonowania, która powinna być oceniania z punktu widzenia celowości i racjonalności takiej regulacji. Ponadto uzasadnienie stworzenia takiej słuŝby ma charakter pozaprawny. NaleŜy zwrócić uwagę, Ŝe taka zmiana wiązałaby się ze wzrostem wydatków budŝetu Państwa, poniewaŝ te świadczenia są finansowane z tego źródła. W kontekście planowanej reformy systemu świadczeń dla słuŝb mundurowych naleŝy podkreślić, Ŝe ma ona dotyczyć jedynie słuŝb mundurowych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Oznacza to Ŝe nie będzie ona dotyczyć funkcjonariuszy SłuŜby Celnej, którzy podlegają Ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Weryfikacja tekstu: Adam Szafrański Sporządził: Magdalena Szczepańska ekspert ds. legislacji