113/2/B/2015. POSTANOWIENIE z dnia 25 marca 2015 r. Sygn. akt Tw 17/14

Transkrypt

1 Trybunał Konstytucyjny w składzie: 113/2/B/2015 POSTANOWIENIE z dnia 25 marca 2015 r. Sygn. akt Tw 17/14 Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz przewodnicząca Andrzej Wróbel sprawozdawca Piotr Tuleja, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego, nie uwzględnić zażalenia. p o s t a n a w i a: UZASADNIENIE 1. W dniu 25 czerwca 2014 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego (dalej: Związek) o zbadanie zgodności art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440, ze zm.; dalej: ustawa o FUS) w zakresie, w jakim dotyczy dodatku pielęgnacyjnego, z art. 2 w zw. z art. 69 oraz art. 67 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) w zakresie, w jakim dotyczy zasiłku pielęgnacyjnego, z art. 2 w zw. z art. 69 i art. 67 Konstytucji. 2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 28 lipca 2014 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: wyjaśnienie, na czym polega naruszenie art. 2 w zw. z art. 69 oraz art. 67 i art. 31 ust. 3 Konstytucji przez zakwestionowany art. 129 ust. 1 ustawy o FUS w zakresie, w jakim dotyczy dodatku pielęgnacyjnego; wyjaśnienie, na czym polega naruszenie art. 2 w zw. z art. 69 i art. 67 Konstytucji przez zakwestionowany art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach w zakresie, w jakim dotyczy zasiłku pielęgnacyjnego; wskazanie przepisu prawa lub statutu, dowodzącego, że kwestionowane akty normatywne dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. W piśmie z 1 sierpnia 2014 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku. 3. Postanowieniem z 11 grudnia 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zakwestionowane przez wnioskodawcę przepisy oraz wskazane wzorce kontroli wykraczają poza granice przyznanej ogólnokrajowym organom związków zawodowych ograniczonej rzeczowo zdolności 1

2 inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Zdaniem Trybunału zarzuty wnioskodawcy zmierzają w istocie do ochrony interesów ogólnospołecznych, tj. ochrony praw osób niepełnosprawnych oraz emerytów i rencistów niezdolnych do samodzielnej egzystencji. 4. W zażaleniu z 30 grudnia 2014 r. Ogólnopolski Akademicki Związek Zawodowy wniósł o uwzględnienie zażalenia i nadanie wnioskowi dalszego biegu. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2. Wnioskodawca zarzuca postanowieniu błędny pogląd wedle którego zasady i tryb przyznawania dodatku i zasiłku pielęgnacyjnego nie mieszczą się w statutowej i ustawowej kompetencji związków zawodowych. Wskazuje przy tym na podobieństwo zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego do emerytury i renty, twierdząc, że zasiłek i dodatek pielęgnacyjny pełnią tę samą funkcję [co emerytura i renta] czyli wspomagającą ( ) skoro umiarkowana niezdolność do pracy ze względu na wiek bądź stan zdrowia pozostaje pod trybunalską kontrolą związków zawodowych, to tym bardziej znaczna niezdolność do pracy powinna być kontrolowana przez związki zawodowe w Trybunale Zarzuty wnioskodawcy nie zasługują na uwzględnienie. Trybunał podkreśla, że ogólnokrajowy organ związku zawodowego, który wszczyna postępowanie przed Trybunałem, musi wykazać zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji że domagając się zbadania zgodności kwestionowanych przepisów z powołanymi wzorcami kontroli, występuje do Trybunału w celu obrony uprawnień pracowniczych albo emerytalnych. Trybunał zwraca uwagę, że kompetencja reprezentowania swoich członków przez związki zawodowe w aspekcie przysługujących im uprawnień emerytalnych związana jest z konsekwencją bezpośredniego pozostawania w stosunku pracy (por. postanowienie z 8 maja 2013 r., Tw 51/12, niepubl.). Dodatek pielęgnacyjny i zasiłek pielęgnacyjny, które wnioskodawca czyni przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie, nie są zaś powiązane ze stosunkiem pracy. Jak prawidłowo ustalił Trybunał w zaskarżonym postanowieniu, są to świadczenia przyznawane w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a zatem niezależnie od przysługującego emerytowi, renciście czy osobie niepełnosprawnej statusu pracownika Należy przypomnieć, że dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75. rok życia (art. 75 ust. 1 ustawy o FUS). 2

3 Wyjątkiem są sytuacje, gdy osoba ta przebywa w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu (art. 75 ust. 4 ustawy o FUS). Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się zaś w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osobie w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Świadczenie to przysługuje osobom niepełnosprawnym oraz osobom, które ukończyły 75 lat (art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach). Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje natomiast osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach). Nie przyznaje się go również w sytuacji, gdy członkom osób uprawnionych przysługują za granicą świadczenia na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją tych osób, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art. 16 ust. 5a ustawy o świadczeniach). Oba świadczenia przysługują zatem osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Należy również wskazać, że niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeka się w przypadku stwierdzenia naruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych (art. 13 ust. 5 ustawy o FUS) Trybunał podtrzymuje zatem stanowisko zawarte w postanowieniu o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu, zgodnie z którym dodatek pielęgnacyjny oraz zasiłek pielęgnacyjny nie są powiązane ze statusem pracownika. Świadczenia te mają na celu wsparcie osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, tj. osób niepełnosprawnych, emerytów i rencistów oraz osób, które ukończyły 75 lat, potrzebujących stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Zdaniem Trybunału wnioskodawca nie ma zatem legitymacji do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie kontroli art. 129 ust. 1 ustawy o FUS w części, w jakiej przepis ten dotyczy dodatku pielęgnacyjnego, ani art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w części, w jakiej dotyczy on zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż przepisy te nie są objęte zakresem działania wnioskodawcy. Należy przy tym podkreślić, że pogląd, zgodnie z którym pojęcie spraw objętych zakresem działania, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, dotyczy w stosunku do związków zawodowych wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują uprawnienia lub obowiązki pracowników względem pracodawców w kontekście łączącego ich stosunku pracy, oparty jest na ugruntowanej linii orzeczniczej. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że istotą działania każdego związku zawodowego jest reprezentacja praw i interesów zawodowych i socjalnych bezpośrednio związanych z pracowniczym statusem ich członków (zob. postanowienia TK z: 24 września 1996 r., T 35/96, OTK ZU nr 5/1996, poz. 47; 21 kwietnia 2006 r. i 27 września 2006 r., Tw 43/05, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 159 i 160; 7 lipca 2003 r. i 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 1 i 2; wyrok TK z 28 kwietnia 2009 r., K 27/07, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 54 i powołane tam orzecznictwo). Dlatego ogólnokrajowe organy związków zawodowych mają prawo kierować do Trybunału Konstytucyjnego wnioski dotyczące spraw objętych tak rozumianym zakresem ich działania. 3. Wnioskodawca twierdzi ponadto, że [s]koro emerytury i renty są w kompetencji związków zawodowych czego TK nie kwestionuje, to termin przyznawania tych świadczeń należy do zaskarżalnej materii związków zawodowych zatem art. 129 ust. 1 ustawy o FUS 3

4 może być w całości zaskarżony przez związek zawodowy do Trybunału Konstytucyjnego ( ). Skoro zatem związek może skarżyć art. 129 ustawy FUS generalnie to może to czynić także częściowo Zarzuty wnioskodawcy nie zasługują na uwzględnienie. Należy podkreślić, że przedmiotem badania Trybunału jest zawsze kwestionowana przez wnioskodawcę normatywna treść przepisu. Trybunał bada zatem akt normatywny, ale tylko w części wskazanej przez wnioskodawcę. Poddawana kontroli norma prawna może być wysłowiona w jednej lub w kilku jednostkach redakcyjnych tekstu prawnego Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie wskazywał, że celem postępowania przed Trybunałem jest wyeliminowanie określonej instytucji lub rozwiązania występujących w obowiązującym porządku prawnym, ze względu na ich sprzeczność z zasadami i wartościami wyrażonymi w Konstytucji. Przepis prawa, a więc określona jednostka zdaniowa czy redakcyjna aktu normatywnego, jest jedynie formalnym sposobem wyrażenia w prawie pozytywnym normy prawnej. W konsekwencji to właśnie norma prawna zawarta w przepisie określa przedmiot postępowania skierowanego na kontrolę konstytucyjności (por. wyrok z 21 października 2008 r., SK 51/04, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 140 oraz wyrok z 4 września 2007 r., P 43/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 95). Trybunał wypowiadał się wielokrotnie na temat procesowych granic swojej kognicji i przypominał, że bada akt ustawodawczy tylko w części wskazanej przez wnioskodawcę w tym sensie, że przedmiotem badania czyni kwestionowaną przez wnioskodawcę treść normatywną wyrażoną wprost w przepisach tego aktu lub z przepisów tych wynikającą, do której odnosi się zarzut niekonstytucyjności podniesiony przez wnioskodawcę. ( ) W europejskiej kulturze prawnej ugruntowana jest zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której decydujące znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52; zob. również wyrok z 16 czerwca 1999 r., P 4/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 98) Wnioskodawca zakwestionował art. 129 ust. 1 ustawy o FUS oraz art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych jedynie w zakresie, w jakim przepisy te dotyczyły odpowiednio dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego. Trybunał ograniczył się zatem do oceny normy prawnej wywodzonej z tych przepisów i odnoszącej się do tych świadczeń. Odmowa nadania biegu wnioskowi o zbadania konstytucyjności art. 129 ust. 1 ustawy o FUS i art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach, w części wskazanej we wniosku, nie wyklucza tym samym możliwości zakwestionowania tych przepisów w innym zakresie, który może okazać się związany z działalnością wnioskodawcy jako związku zawodowego W konsekwencji Trybunał podtrzymuje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu Trybunału o braku legitymacji Związku do wystąpienia z wnioskiem o kontrolę konstytucyjności art. 129 ust. 1 ustawy o FUS w zakresie, w jakim przepis ten ma zastosowanie do dodatku pielęgnacyjnego, oraz art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach w zakresie, w jakim przepis ten pomija przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres, na który opiewa orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. 4. Należy również zauważyć, że zarzuty wnioskodawcy koncentrują się na kwestionowaniu stanowiska Trybunału, zgodnie z którym zaskarżone przez Związek przepisy wykraczają poza zakres przyznanej związkom zawodowym legitymacji do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Co istotne, wnioskodawca nie neguje rozstrzygnięcia Trybunału w odniesieniu do stwierdzenia, że również wskazane przez 4

5 wnioskodawcę wzorce kontroli wykraczają poza zakres przyznanej mu ograniczonej rzeczowo legitymacji W zaskarżonym postanowieniu Trybunał stwierdził, że zarówno zaskarżone przepisy, jak i wzorce kontroli świadczą o tym, że wnioskodawca zmierza do ochrony interesów ogólnospołecznych, tj. ochrony prawa osób niepełnosprawnych oraz emerytów i rencistów niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Powołane przepisy Konstytucji, tj. art. 2, art. 69, art. 67 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, mają bowiem charakter gwarancyjny w stosunku do obywateli Trybunał przypomina, że o dopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniosku podmiotu o ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej decyduje: po pierwsze to, aby zakwestionowany przepis aktu normatywnego dotyczył spraw objętych zakresem działania takiego podmiotu (zakres ten ustalany jest natomiast w oparciu o przepisy Konstytucji), po drugie zaś adekwatność wzorca kontroli do przedmiotu kontroli przy uwzględnieniu zakresu działania wnioskodawcy W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że wnioskodawca nie podważył stanowiska Trybunału o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu ze względu na brak legitymacji Związku do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie kontroli art. 129 ust. 1 ustawy o FUS w zakresie, w jakim ma zastosowanie do dodatku pielęgnacyjnego, z art. 2 w zw. z art. 69 oraz art. 67 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach w zakresie, w jakim pomija przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres, na który opiewa orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, z art. 2 w zw. z art. 69 i art. 67 Konstytucji. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. 5