NISKA EMISJA ASPEKTY PRAWNE

Dr inż. Artur Wrzalik NISKA EMISJA ASPEKTY PRAWNE Problematyka niskiej emisji w kontekście aspektów prawnych regulowana jest przez uwarunkowania Unii Europejskiej oraz krajowe. Istnieje wiele dokumentów, rozporządzeń i dyrektyw, które odnoszą się do tematy jakości powietrza. Najważniejsze akty prawne określające limity emisji zanieczyszczeń w UE zawarte są w dyrektywie 2008/50/WE w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy, a także w ramowej dyrektywie 96/62/WE w sprawie oceny i zarządzania jakością otaczającego powietrza. Z kolei prawne uwarunkowania kwestii związanych z jakością powietrza w Polsce wiążą się z wyznaczeniem krajowych rocznych limitów emisji w odniesieniu do określonych rodzajów zanieczyszczeń. W tym aspekcie odpowiedzialność za realizację polityki jakości powietrza, w tym za gwarancję dostępności środków niezbędnych do zapewnienia przestrzegania poszczególnych limitów, ponoszą władze krajowe. Prawne rozwiązania unijne zapewniają również narzędzia pozwalające na podejmowanie działań związanych z zapewnianiem odpowiedniej jakości powietrza w konkretnych sektorach generujących zanieczyszczenia. Przykładowo kwestię emisji zanieczyszczeń przemysłowych regulują między innymi: dyrektywa 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych oraz dyrektywa 2001/80/WE w sprawie ograniczenia niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania. Z kolei problematykę emisji zanieczyszczeń przez lekkie pojazdy samochodowe regulują normy emisji spalin. Obecnie obowiązująca normą jest norma EURO 6, zgodnie z którą od 1 września 2014 roku nowe samochody z silnikiem zasilanym olejem napędowym (diesel) mogą emitować jedynie 60 mg tlenku azotu na kilometr (wcześniejsza norma EURO 5 limit ten określała na poziomie 180 mg) 1. Tabele 1 i 2 prezentują najważniejsze uwarunkowania prawne obowiązujące w krajach Unii Europejskiej i w Polsce. Najważniejszym unijnym aktem o charakterze legislacyjnym, uwzględniającym wytyczne w zakresie niskiej emisji jest Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r., w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz. Urz. UE L 152 z 11.06.2008). Zgodnie z Dyrektywą, mając na względzie ochronę zdrowia ludzkiego i środowiska jako całości, szczególnie ważna jest walka z emisjami zanieczyszczeń u źródła oraz identyfikacja i wdrażanie na szczeblu lokalnym, krajowym i wspólnotowym najskuteczniejszych środków 1 http://magazynauto.interia.pl/wiadomosci/motorynek/news-od-dzis-obowiazuje-norma-euro-6,nid,1493358

mających na celu redukcję emisji. Z tego względu powinno się zapobiegać lub ograniczać emisję szkodliwych zanieczyszczeń powietrza oraz ustanowić właściwe cele dotyczące jakości powietrza, z uwzględnieniem odpowiednich norm, wytycznych i programów Światowej Organizacji Zdrowia.

Tabela 1. Wykaz najważniejszych unijnych regulacji prawnych w zakresie jakości powietrza Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/107/WE z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu (Dz. Urz. UE L 23 z 26.01.2005, str. 3); Źródło: opracowanie własne Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz. Urz. UE L. 152 z 11.06.2008, str.1) (tzw. dyrektywa CAFE) Unijne regulacje prawne Decyzja wykonawcza Komisji 2011/850/WE z dnia 12 grudnia 2011 r. ustanawiająca zasady stosowania dyrektyw 2004/107/WE i 2008/50/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do systemu wzajemnej wymiany informacji oraz sprawozdań dotyczących jakości otaczającego powietrza (Dz. U. L 335 z 17.12.2011, str. 86-106) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego 2010/75/WE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz. U. L 334/17 z 17.12.2010) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/81/WE z dnia 23 października 2001 r. w sprawie krajowych poziomów emisji dla niektórych rodzajów zanieczyszczenia powietrza (Dz. U. L 309 z 27.11.2001, str. 22) Tabela 2. Wykaz najważniejszych krajowych regulacji prawnych w zakresie jakości powietrza Ustawa Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) zawierająca transponowane regulacje prawa unijnego Rozporządzenia Ministra Środowiska Krajowe regulacje prawne z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz. U. z 2012 r. poz. 914) z dnia 14 sierpnia 2012 r. w sprawie krajowego celu redukcji narażenia (Dz. U. z 2012 r. poz. 1030) z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1031) z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169) z dnia 10 września 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przekazywania informacji dotyczących zanieczyszczenia powietrza (Dz. U. z 2012 r. poz. 1034) z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1028) z dnia 13 września 2012 r. w sprawie sposobu obliczania wskaźników średniego narażenia oraz sposobu oceny dotrzymania pułapu stężenia ekspozycji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1029)

z dnia 13 września 2012 r. w sprawie dokonywania oceny poziomów substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1032) Źródło: opracowanie własne z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r., poz. 1542) z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz z urządzeń spalania lub współspalania (Dz. U. z 2014 r., poz. 1546)

Dyrektywa nakłada na państwa członkowskie obowiązek wyznaczania na swoim terytorium stref i aglomeracji, w których mają prowadzić ocenę jakości powietrza w zakresie zanieczyszczeń zgodnie z ustalonymi kryteriami. Określone również zostały warunki tworzenia punktów pomiarowych i stacji pomiarowych. Państwa członkowskie Unii Europejskiej gwarantują, że na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziom dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM10, ołowiu i tlenku węgla w powietrzu nie przekracza wartości dopuszczalnych określonych w odpowiednim załączniku do Dyrektywy. Jeżeli chodzi o pył zawieszony PM2,5, to państwa członkowskie mają obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych środków nie pociągających za sobą nieadekwatnych kosztów, celem redukcji narażenia na działanie PM2,5, aby zapewnić osiągnięcie krajowego celu zmniejszenia narażenia na działanie określonego również w stosownym załączniku. W przypadku stężenia ozonu na poziomie przekraczającym wartości docelowe i cele długoterminowe, państwa członkowskie zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych środków, które nie pociągają za sobą niewspółmiernych kosztów, w celu zapewnienia osiągnięcia wspomnianych wyżej wartości. Tabela 3. Wartości dopuszczalne stężeń zanieczyszczeń w powietrzu dla ochrony zdrowia ludzkiego OKRES TERMIN SUBSTANCJA UŚREDNIANIA WARTOŚCI OSIĄGNIĘCIA WYNIKÓW DOPUSZCZALNE POZIOMÓW POMIARU DOUSZCZALNYCH Dwutlenek siarki 1 godzina 350 µg/m 3 2005 r. SO2 1 doba 125 µg/m 3 2005 r. Dwutlenek azotu 1 godzina 200 µg/m 3 2010 r. NO2 Rok kalendarzowy 40 µg/m 3 2010 r. Benzen C6H6 Rok kalendarzowy 5 µg/m 3 2010 r. Tlenek węgla CO 1 doba (ze średnich 10 mg/m 3 2005 r. 8 godzinnych) Ołów Pb Rok kalendarzowy 0,5 µg/m 3 2005 r. PM10 1 doba 50 µg/m 3 2005 r. PM2,5 Rok kalendarzowy 25 µg/m 3 2015 r. Rok kalendarzowy 25 µg/m 3 2020 r. Źródło: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/pl/txt/html/?uri=celex:32008l0050&from=pl Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r., w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy została wdrożona do polskiego porządku prawnego Ustawą z 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy Prawo Ochrony Środowiska.

Ustawa z dnia 27 kwietnie 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska wraz z późniejszymi zmianami (ostatnia zmiana z dnia 16 grudnia 2015 r.) jest najważniejszym polskim dokumentem regulującym aspekty ochrony środowiska naturalnego. Wytyczne Dyrektywy 2008/50/WE zawarto w Dziale II Ochrona powietrza (w artykułach 85-96) Ustawa zawiera kilka instrumentów, które mogą mieć zastosowanie w przypadku występowania zjawiska niskiej emisji. W tym aspekcie ważna jest zmiana ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r., która nowelizuje art. 96 odnoszący się do możliwych działań podejmowanych na szczeblu Jednostek Samorządu Terytorialnego w zakresie zwalczania zjawiska smogu. Zmiana ta mówi, że: sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Zasadniczo zmiana polega na wprowadzeniu możliwości na ograniczanie przez sejmiki wojewódzkie stosowania nieefektownych urządzeń grzewczych. W kontekście walki ze zjawiskiem smogu wspomniany wyżej art. 96 reguluje także kwestie obowiązków sejmiku województwa, który w ramach uchwały wydanej na podstawie ww. artykułu musi określić 2 : 1. granice obszaru, na którym wprowadza się ograniczenia lub zakazy, 2. rodzaje podmiotów lub instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy, 3. rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane na obszarze, lub parametry techniczne lub rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na tym obszarze. Na podstawie powyższego można stwierdzić, że sejmik wojewódzki może sam dokonać wyboru instalacji grzewczej i rodzaju paliwa stosowanego w do jego zasilania, które będą zakazane i wskazać te rozwiązania, które zostaną dopuszczone do użytku. Z punktu widzenia przedsiębiorców istotny jest również art. 150, zgodnie z którym: Organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć na prowadzącego instalację lub użytkownika urządzenia obowiązek prowadzenia w określonym czasie pomiarów wielkości emisji wykraczających poza obowiązki jeżeli z przeprowadzonej kontroli wynika, że nastąpiło przekroczenie standardów emisyjnych. W odniesieniu do niskiej emisji istotny jest również art. 154, który mówi, że Organ ochrony środowiska może ustalić, w drodze decyzji, wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące eksploatacji instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, o ile jest to uzasadnione koniecznością ochrony środowiska. 2 http://sozosfera.pl/prawo/ustawa-antysmogowa-i-inne-instrumenty-prawne-na-rzecz-ochronypowietrza?limit=1&limitstart=0

Z kolei należy również zaznaczyć znaczenie art. 225-229 ustawy Prawo o ochronie środowiska tzw. mechanizm kompensacji. Związany on jest z określeniem zasad uzyskania pozwolenia na emisję substancji do powietrza w ramach nowych instalacji oraz rozwiązań już istniejących na terenach o przekroczonych standardach powietrza. Pozwolenie zostanie wydane w zależności od zrealizowanego postępowania kompensacyjnego, związanego z zagwarantowaniem redukcji emisji substancji z innych funkcjonujących już na tym obszarze instalacji grzewczych. Program Państwowego Monitoringu Środowiska (aktualna wersja - na lata 2016-2020) w sposób naturalny dostosowuje się do perspektywy czasowej polskich i europejskich dokumentów strategicznych odnoszących się do środowiska. Zasadniczym elementem programu PMŚ są zadania związane z zapewnieniem wysokiej jakości wyników pomiarów i ocen w odniesieniu do wszystkich zadań realizowanych w ramach PMŚ 3. W ramach PMŚ zdefiniowanych jest siedem podsystemów monitoringu. W obszarze związanym z niską emisją funkcjonuje podsystem monitoringu jakości powietrza. Jego zadaniem jest: pozyskiwanie informacji na temat poziomów substancji w powietrzu, uzyskiwanie wyników analiz i ocen w zakresie przestrzegania norm jakości powietrza. Informacje te pozwalają: obserwować zmiany zakwaszenia i eutrofizacji środowiska na skutek depozycji zanieczyszczeń do gleby, monitorować oraz przewidywać wpływ podejmowanych działań w zakresie redukcji emisji zanieczyszczeń do powietrza w odniesieniu do jakości powietrza, ocenić skuteczność działań na rzecz ochrony warstwy ozonowej nad Polską i Europą, opracować strategię zarządzania jakością powietrza w kraju (m.in. poprzez programy ochrony powietrza oraz plany działań krótkoterminowych), formułować i kontrolować realizację strategii ochrony powietrza na poziomie kraju i Unii Europejskiej, tworzyć sprawozdania przekazywane do Komisji Europejskiej, Europejskiej Agencji Środowiska i do organów konwencji międzynarodowych. W ramach podsystemu monitoringu jakości powietrza założono realizację zadań związanych z badaniem i oceną stanu zanieczyszczenia powietrza. W aspekcie niskiej emisji jest to: badanie i ocena jakości powietrza w strefach, monitoring tła miejskiego pod kątem wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, 3 Program Państwowego Monitoringu Środowiska na lata 2016-2020, Departament Monitoringu i Informacji o Środowisku Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, Warszawa 2015

pomiar stanu zanieczyszczenia powietrza pyłem PM2,5 dla potrzeb monitorowania procesu osiągania krajowego celu redukcji narażenia, monitoring składu pyłu zawieszonego PM10 i PM2,5, rtęci w stanie gazowym oraz depozycji metali ciężkich i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych na stacjach monitoringu tła regionalnego, monitoring prekursorów ozonu, długoterminowa prognoza stężeń pyłu zawieszonego PM10 i PM2,5 oraz określenie tła zanieczyszczeń. Krajowy Program Ochrony Powietrza Przeprowadzana przez Inspekcję Ochrony Środowiska ocena jakości powietrza, wskazuje, że za nieodpowiedni stan jakości powietrza w Polsce odpowiada w pierwszej kolejności zjawisko niskiej emisji, pochodzącej z sektora bytowo-komunalnego oraz z transportu. Udział źródeł odpowiedzialnych za przekroczenie poziomu dopuszczalnego pyłu PM10 w Polsce przedstawiono na poniższym rysunku 4. Rys. 1. Udział źródeł odpowiedzialnych za przekroczenie poziomu dopuszczalnego PM10 Źródło: http://sozosfera.pl/prawo/ustawa-antysmogowa-i-inne-instrumenty-prawne-na-rzeczochrony-powietrza Krajowy Program Ochrony Powietrza (KPOP) jest średniookresowym dokumentem planistycznym, który stanowi element spójnego systemu zarządzania ze średniookresową Strategią Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko perspektywa do 2020 r. przyjętą uchwałą Nr 58 Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2014 r. 4 Dane z 2013 roku

Krajowy Program Ochrony Powietrza ma na celu poprawę jakości powietrza na terenie całej Polski. Dotyczy to w szczególności obszarów o najwyższych stężeniach zanieczyszczeń powietrza oraz obszarów, na których występują duże skupiska ludności. Osiągnięcie celu wiąże się z realizacją działań podejmowanych na szczeblu wojewódzkim i lokalnym. Krajowy Program Ochrony Powietrza określa kierunki interwencji najbardziej efektywnych i optymalnych kosztowo działań prawnych, technicznych i organizacyjnych, które pozwolą na podjęcie odpowiednich środków na poziomie kraju jak i wszystkich szczebli Jednostek Samorządu Terytorialnego w celu poprawy jakości powietrza. Realizacja działań ujętych w KPOP rozdzielona jest w następny sposób: Minister Środowiska - inicjowanie działań wynikających z Programu, koordynacja wdrażania tych działań, monitorowanie realizacji celów oraz zapewnienie spójności między KPOP a dokumentami o charakterze wykonawczym, Komitet Sterujący Krajowego Programu Ochrony Powietrza - monitorowanie stanu zaawansowania działań na rzecz poprawy jakości powietrza wynikających z KPOP. Dokumenty strategiczne szczebla wojewódzkiego, powiatowego i gminnego (m.in.: programy ochrony powietrza, programy ograniczania niskiej emisji, wojewódzkie strategie rozwoju, plany gospodarki niskoemisyjnej, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, gminne plany zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną oraz paliwa gazowe) - uwzględnienie zapisów i wytycznych Krajowego Programu Ochrony Powietrza. Programy Ochrony Środowiska Ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 17 i 18 stanowi, że w celu realizacji polityki ekologicznej samorządy sporządzają wojewódzkie, powiatowe i gminne programy ochrony środowiska, które następnie są przyjmowane do realizacji w drodze uchwały sejmiku województwa, rady powiatu lub gminy. POŚ powinien określać cele, kierunki interwencji i zadania, ich harmonogram oraz środki niezbędne do osiągnięcia celów, w tym mechanizmy prawno-ekonomiczne i środki finansowe 5. W celu zapewnienia adekwatności i komplementarności poszczególnych POŚ powinny być one spójne z: nadrzędnymi dokumentami strategicznymi, dokumentami sektorowymi, dokumentami o charakterze programowym i wdrożeniowym. 5 Wytyczne do opracowania wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów ochrony środowiska, Ministerstwo Środowiska, Warszawa 2015

Programy Ograniczenia Niskiej Emisji są programami wykonawczymi Programów Ochrony Środowiska, których uchwalenie jest obowiązkiem Gmin i Powiatów. Programy ONE przedstawiają metodologię finansowania, część merytoryczną oraz ogólne założenia. Podstawowym celem Programu ONE jest systemowe ograniczenie emisji substancji szkodliwych do atmosfery, poprzez kompleksową likwidację istniejących, nieefektywnych źródeł ciepła. Założony cel osiąga się poprzez wprowadzanie ekologicznych, energooszczędnych urządzeń grzewczych, odnawialnych źródeł energii (biomasa, układy solarne i inne). Program ONE realizowany jest ze środków wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Program Ograniczenia Niskiej Emisji zazwyczaj zawiera takie informacje jak: ocena stanu jakości powietrza dla danej gminy ze wskazaniem na źródła zanieczyszczenia, warunki techniczne i ekonomiczne zmiany dotychczasowego ogrzewania mieszkań piecami węglowymi na rozwiązania przyjazne środowisku, a przy tym akceptowalne kosztowo przez mieszkańców, wariant możliwych do zaimplementowania technologii ze szczególnym uwzględnieniem rozwiązań opierających się na odnawialnych źródłach energii, zakładane efekty ekologiczne wraz ze sposobem ich potwierdzenia, oszacowanie nakładów modernizacyjnych wraz z oceną opłacalności inwestycji, dostępne źródła i sposoby współfinansowania inwestycji, zakres zaangażowania danej gminy, zasady organizacji i realizacji przedsięwzięcia. PODSUMOWANIE Prawne bariery i ograniczenia w procesie poprawy jakości powietrza: brak wystarczających podstaw prawnych do opracowania programów zmniejszających zjawisko niskiej emisji, niewystarczające regulacje prawne w zakresie kontrolowania przez służby gminne osób fizycznych, użytkujących urządzenia do spalania paliw stałych, brak krajowych uregulowań prawnych dotyczących wymagań emisyjnych z instalacji spalania paliw stałych o mocy poniżej 1 MW, niewystarczające regulacje prawne w zakresie egzekucji zakazów lub ograniczeń w stosowaniu wskazanych rodzajów paliw, zbyt powierzchowne ujęcie problematyki jakości powietrza w krajowych uregulowaniach prawnych dotyczących planowania przestrzennego, niewystarczające regulacje prawne w zakresie możliwości uzyskiwania środków finansowych na likwidację skutków wpływu sektora transportu.

Literatura [1] http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/pl/txt/html/?uri=celex:32008l0050&from=pl [2] http://magazynauto.interia.pl/wiadomosci/motorynek/news-od-dzis-obowiazujenorma-euro-6,nid,1493358 [3] http://sozosfera.pl/prawo/ustawa-antysmogowa-i-inne-instrumenty-prawne-na-rzeczochrony-powietrza [4] Program Państwowego Monitoringu Środowiska na lata 2016-2020, Departament Monitoringu i Informacji o Środowisku Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, Warszawa 2015 [5] Wytyczne do opracowania wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów ochrony środowiska, Ministerstwo Środowiska, Warszawa 2015