9 Orzeczenie 1 z dnia 9 kwietnia 1991 r. (U. 9/90) Trybunał Konstytucyjny w składzie: Przewodniczący: Sędziowie TK: Protokolant: sędzia TK Antoni Filcek Czesław Bakalarski Wojciech Łączkowski (sprawozdawca) Maria Należniak po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 1991 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, z udziałem umocowanych przedstawicieli Prezesa Narodowego Banku Polskiego i Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie, że: a) uregulowania zawarte w 2 pkt 1 i 3 w związku z 1 ust. 4 zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 31 marca 1990 r. w sprawie warunków prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na kupnie i sprzedaży wartości dewizowych i na pośrednictwie w kupnie i sprzedaży tych wartości oraz maksymalnej wysokości marż pobieranych przy wykonywaniu tych czynności (M. P. Nr 15, poz. 119) naruszają zasady zawarte w art. 6, 67 ust. 2 i 81 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 23. 12. 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324), a także przekraczają granice upoważnienia udzielonego Prezesowi NBP w art. 10 ust. 1 i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1989 r. - Prawo dewizowe (Dz.U. Nr 6, poz. 33 i Nr 74, poz. 441); b) uregulowanie zawarte w 8 powołanego zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego przekracza granice upoważnienia ustawowego, udzielonego Prezesowi Narodowego Banku Polskiego w art. 13 ust. 3 i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1989 r. Prawo dewizowe (Dz.U. Nr 6, poz. 33 i Nr 74, poz. 441), orzeka: a) przepisy 2 pkt 1 i 3 w związku z 1 ust. 4 zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 31 marca 1990 r. w sprawie warunków prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na kupnie i sprzedaży wartości dewizowych i na pośrednictwie w kupnie i sprzedaży tych wartości oraz maksymalnej wysokości marż pobieranych przy wykonywaniu tych czynności (M. P. Nr 15, poz. 119) są niezgodne z art. 6 Konstytucji RP, art. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 23. 12. 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 15. 2. 1989 r. - Prawo dewizowe (Dz.U. Nr 6, poz. 33, zm. Dz.U. z 1989 r. Nr 74, poz. 441); natomiast wymienione przepisy zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego nie są niezgodne z art. 67 ust. 2 i art. 81 ust. 1 Konstytucji RP; b) przepis 8 powołanego wyżej zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego w części dotyczącej innych wartości dewizowych niż waluty obce jest niezgodny z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 15. 2. 1989 r. - Prawo dewizowe (Dz.U. Nr 6 poz. 33, zm. Dz.U. z 1989 r. Nr 74, poz. 441), nie pozostaje natomiast w niezgodności z art. 21 ust. 2 tej ustawy; c) ustala trzymiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia niniejszego orzeczenia, w którym powinny zostać usunięte niezgodności zakwestionowanych w pkt a) i b) przepisów zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego; w wypadku nieusunięcia tych niezgodności przepisy te tracą moc z upływem powyższego terminu w zakresie ustalonym w niniejszym orzeczeniu. 1 przepisy 2 pkt 1 i 3 zarządzenia Prezesa NBP z dnia 31 marca 1990 r. oraz 8 tego zarządzenia w części dotyczącej innych wartości dewizowych niż waluty obce utraciły moc obowiązującą na podstawie oówieszczenia Prezesa TK z dnia 31. 07. 1991 r. (M. P. Nr 26, poz. 184)
1. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuciła: UZASADNIENIE a) niezgodność 2 pkt 1 i 3 w związku z 1 ust. 4 zarządzenia Prezesa NBP z 31 marca 1990 r. w sprawie warunków prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na kupnie i sprzedaży wartości dewizowych (...) oraz maksymalnej wysokości marż pobieranych przy wykonywaniu tych czynności (M. P. Nr 15, poz. 119) z art. art. 6, 67 ust. 2 i 81 ust. 1 Konstytucji RP, a także z art. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324), oraz z art. 10 ust. 1 i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1989 r. - Prawo dewizowe (Dz.U. Nr 6, poz. 33; zm.: Dz.U. Nr 74, poz. 441). Początkowo RPO zarzuciła także niezgodność zaskarżonych przepisów z art. 4 wymienionej ustawy o działalności gospodarczej. Jednak w piśmie procesowym z dnia 2 marca 1991 r. zarzut ten wycofała; b) niezgodność 8 powołanego zarządzenia Prezesa NBP z 31 marca 1990 r. z art. 13 ust. 3 i art. 21 ust. 2 cytowanej ustawy z 15 lutego 1989 r. - Prawo dewizowe. Rzecznik Praw Obywatelskich swój wniosek uzasadnia przede wszystkim brakiem kompetencji Prezesa NBP do wprowadzenia ograniczeń podmiotowych przy wydawaniu decyzji zezwalających na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na kupnie i sprzedaży wartości dewizowych. Zaskarżone przez Rzecznika Praw Obywatelskich zarządzenie Prezesa NBP wprowadza m. in. dwa warunki, mające charakter ograniczeń podmiotowych. Pierwszy dotyczy niekaralności za przestępstwo skarbowe, przeciwko mieniu lub inne przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. Drugi warunek związany jest z wymogiem posiadania kwalifikacji (fachowego przygotowania) do dokonywania czynności obrotu wartościami dewizowymi ( 1 ust. 4 oraz 2 pkt 1 i 3 powołanego zarządzenia Prezesa NBP). Rzecznik Praw Obywatelskich wywodzi, że ani ustawa o działalności gospodarczej, ani ustawa o prawie dewizowym nie tylko same nie wprowadzają opisanych wyżej ograniczeń, lecz także nie udzielają Prezesowi NBP delegacji do ich ustanowienia. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich twierdzi, że zakwestionowane przepisy, pozostając w niezgodności z powyższymi ustawami, są także niezgodne z art. 6, 67 ust. 2 i 81 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuca, że przepis 8 cytowanego zarządzenia Prezesa NBP jest niezgodny z art. 13 ust. 3 i art. 21 ust. 2 ustawy - Prawo dewizowe. Niezgodność tę Rzecznik Praw Obywatelskich wykazuje porównując brzmienie wymienionych wyżej przepisów. W pierwszym z nich Prezes NBP ustanawia marże dotyczące obrotu wartościami dewizowymi, podczas gdy ustawa - Prawo dewizowe w art. 13 ust. 3 upoważnia Prezesa NBP jedynie do ustalania maksymalnej wysokości marż odnoszących się do obrotu walutami obcymi. 2. Prezes NBP w swoim piśmie z dnia 8 lutego 1991 r. nie podzielił stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich i wniósł o stwierdzenie zgodności zaskarżonego zarządzenia z powołanymi we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich przepisami. Prezes NBP argumentował, że zawarty w art. 1 ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej zwrot, iż prowadzenie działalności gospodarczej odbywa się z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa wskazuje, że owe granice wyznaczają nie tylko przepisy tej ustawy, lecz także innych aktów normatywnych. Wśród tych aktów - zdaniem Prezesa NBP - znajduje się kwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich zarządzenie. Ponadto Prezes NBP twierdzi, że upoważnienie do wydania zaskarżonych przepisów zarządzenia wynika z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 2 ustawy - Prawo dewizowe. Prezes NBP powołuje się ponadto na art. 20 ust. 1 Prawa dewizowego, który stanowi, że w zezwoleniu dewizowym może być ustalony obowiązek spełnienia określonych warunków. Do takich warunków zaliczyć można - jak twierdzi Prezes NBP - także wymóg określonej niekaralności i kwalifikacji. Prezes NBP powołuje się także na wykładnię celowościową. Twierdzi, że przy ocenie zaskarżonego zarządzenia nie można pomijać celu, którym kierował się wydając kwestionowane przepisy. Chodziło przede wszystkim o interes tych, którzy będą korzystać z usług osób podejmujących działalność objętą zarządzeniem. I
Jeśli chodzi o drugi zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący przekroczenia upoważnienia do określania marż w zakresie obrotu walutami obcymi, Prezes NBP uznaje wprawdzie zasadność tego zarzutu, lecz twierdzi, że uchybienie to jest usuwalne w drodze wykładni prawa. Dlatego nie widzi potrzeby zmiany przepisów z tego zakresu. 3. Prokurator Generalny w swoim pisemnym stanowisku podzielił poglądy Rzecznika Praw Obywatelskich i poparł Jej wniosek. Stwierdził m. in., że analiza kwestionowanych norm prawnych zarządzenia Prezesa NBP prowadzi do konkluzji, iż wykraczają one poza granice upoważnienia ustawowego, bowiem przepisy kompetencyjne nie zezwoliły Prezesowi NBP na wyłączenie osób karanych z możliwości uzyskania zezwolenia dewizowego na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na kupnie i sprzedaży wartości dewizowych. Wyłączeń takich - zdaniem Prokuratora Generalnego - nie przewidują również przepisy ustawy - Prawo dewizowe. Odnośnie drugiego zarzutu Rzecznika Praw Obywatelskich, Prokurator Generalny także w pełni poparł Jej wniosek, wskazując na oczywiste przekroczenie kompetencji normodawczych. Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 1991 r. zarówno Rzecznik Praw Obywatelskich, jak i pozostali uczestnicy postępowania podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Rozwinęli argumentację przedstawioną wcześniej na piśmie. Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich wskazywał m. in. na precedensowy charakter sprawy i niebezpieczeństwo przekształcenia się Prezesa NBP we władzę polityczną. Określone warunki mogą być wyznaczone w decyzji indywidualnej i wówczas podlegają zaskarżeniu do NSA, ale nie można warunków takich ustalać w normie generalnej zawartej w zarządzeniu Prezesa NBP. Przedstawiciel Prezesa NBP polemizował z wywodami Rzecznika Praw Obywatelskich, podtrzymując stanowisko przedstawione na piśmie. Powoływał się na prawo obowiązujące w Wielkiej Brytanii i przestrzegał przed niebezpieczeństwem nadużyć. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał w całości stanowisko przedstawione wcześniej na piśmie. Poparł wniosek oraz argumentację Rzecznika Praw Obywatelskich. 1. Trybunał Konstytucyjny, orzekając w zakresie objętym pierwszym punktem sentencji ( a ), wyszedł od brzmienia art. 6 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi bowiem punkt odniesienia dla swobody wszelkiej działalności gospodarczej, która może być ograniczona jedynie w ustawie. Działalność gospodarcza, której dotyczy sprawa rozpatrywana przez Trybunał Konstytucyjny, objęta jest regulacjami dwóch ustaw: ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej oraz ustawy z dnia 15 lutego 1989 r. - Prawo dewizowe. W obydwu tych ustawach nie ma mowy o ograniczeniach podmiotowych, wprowadzonych zaskarżonym przez Rzecznika Praw Obywatelskich zarządzeniem Prezesa NBP z dnia 31 marca 1990 r. Prezes NBP wprowadził tym zarządzeniem m. in. wymóg niekaralności za przestępstwo skarbowe, przeciwko mieniu lub inne przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej oraz wymóg wykazania się kwalifikacjami (fachowym przygotowaniem) przez osoby ubiegające się o zezwolenie, a także przez tych, którzy bezpośrednio będą się zajmować kupnem i sprzedażą lub pośrednictwem w kupnie i sprzedaży wartości dewizowych. W związku z powyższym należało najpierw rozstrzygnąć kwestię, czy Prezes NBP miał delegację ustawową do wprowadzenia powyższych ograniczeń podmiotowych. Art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 2 ustawy z 15 lutego 1989 r. - Prawo dewizowe, na podstawie których Prezes NBP wydał zaskarżone zarządzenie, nie zawierają delegacji upoważniających do wprowadzenia ograniczeń podmiotowych, o których mowa w cytowanym zarządzeniu. Pozostawiając na razie na uboczu powołany art. 13 ust. 3 (dotyczy drugiego punktu sentencji orzeczenia), należy stwierdzić, że zarówno warunki, o których mowa w art. 10 ust. 1, jak i zasady wymienione w art. 21 ust. 2 prawa dewizowego nie mogą być podstawą wprowadzenia przez Prezesa NBP ograniczeń podmiotowych. Nie wynika to bowiem expressis verbis z przytoczonych przepisów, a upoważnienie takie nie może opierać się ani na domniemaniu, ani II
też na wykładni celowościowej. Brak wyraźnego stanowiska ustawodawcy powinien być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji prawotwórczych. Taki pogląd ukształtował się już w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (np. U. 5/86). Ponadto w rozpatrywanej sprawie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zostaje dodatkowo wzmocnione przez wykładnię systemową. Otóż konkretyzacją konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej są przepisy ustawy z 23 grudnia 1988 o działalności gospodarczej - pomimo że wyprzedza ona zmiany Konstytucji wprowadzające owe zasady (art. 6 Konstytucji RP). Art. 1 tej ustawy stanowi, że podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne i dozwolone każdemu na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Ograniczenia tej swobody, o których stanowi zdanie drugie art. 6 Konstytucji, nie mogą być dowolne. Zgodnie z przepisami art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o działalności gospodarczej, ograniczenia takie mogą wynikać z obowiązku spełnienia przewidzianych prawem warunków prowadzenia działalności gospodarczej, dotyczących ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia ludzkiego, a także innych warunków określonych w przepisach budowlanych, sanitarnych, przeciwpożarowych i w przepisach dotyczących ochrony środowiska. Ograniczenia działalności gospodarczej mają więc w zasadzie charakter przedmiotowy i dotyczą szeroko pojętej sfery ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Wyjątek od tej zasady stanowi obowiązek posiadania odpowiednich kwalifikacji przez osoby wykonujące pracę, zajęcia lub czynności w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, jeżeli z przepisów odrębnych ustaw wynika obowiązek posiadania takich kwalifikacji (art. 3 ust. 2 ustawy o działalności gospodarczej z dnia 23 grudnia 1988 r.). Natomiast generalnych wyłączeń podmiotowych, a więc wykluczających pewne kategorie osób z kręgu uprawnionych do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, nie przewiduje żadna z omawianych ustaw. Oczywiście takie wyłączenia istnieją, lecz przewidują je inne przepisy odnoszące się do innych okoliczności. Na przykład art. 38 kodeksu karnego w pkt 3 przewiduje karę dodatkową w postaci zakazu zajmowania określonych stanowisk, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności. Jednak do zastosowania tego zakazu wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności niezbędny jest prawomocny wyrok sądu, w którym musi być określony czas, w jakim ten zakaz będzie obowiązywał. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Prezes NBP w zakwestionowanym przez Rzecznika Praw Obywatelskich zarządzeniu nie tylko przekroczył udzielone mu upoważnienie, ale przede wszystkim ograniczył prawa obywateli, wkraczając tym samym w materię ustawową. Dlatego w tym zakresie należało orzec jak w sentencji. Natomiast nie zachodzi zarzucana we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich niezgodność 2 pkt 1 i 3 w związku z 1 ust. 4 zarządzenia Prezesa NBP z dnia 31 marca 1990 r. z zasadą równości określoną w art. 67 ust. 2 i art. 81 ust. 1 Konstytucji RP. Równość wobec prawa w obu wymienionych przepisach Konstytucji RP zakłada istnienie wspólnej, istotnej cechy faktycznej, uzasadniającej równe traktowanie obywateli. Tymczasem w sytuacji objętej niniejszą sprawą występuje cecha różniąca faktycznie obywateli, wyrażająca się karalnością niektórych z nich za określone przestępstwa. Cecha ta uzasadnia więc różnicowanie praw obywateli karanych i niekaranych. Jednak różnicowanie to musi odbywać się z zachowaniem właściwej drogi legislacyjnej, której w rozpatrywanej sprawie zabrakło. To samo dotyczy wymogu posiadania odpowiednich kwalifikacji. Wymóg ten nie dotyczy wszystkich obywateli, lecz tylko tych, którzy mają dokonywać czynności obrotu wartościami dewizowymi ( 2 pkt 1 zarządzenia Prezesa NBP z dnia 31 marca 1990 r.). W tym przypadku różnicowanie sytuacji prawnej obywateli uzasadnia rodzaj wykonywanych czynności, wymagający określonych kwalifikacji ze względu na bezpieczeństwo obrotu i interes społeczny. Jednak także i w tym przypadku różnicowanie to powinno nastąpić we właściwym trybie, to jest w formie ustawy. Trybunał Konstytucyjny z powyższych powodów nie dopatrzył się naruszenia przez zaskarżone zarządzenie Prezesa NBP zasady równości określonej w powołanych przepisach Konstytucji RP. Gdyby bowiem uznać, że ograniczenia, o których mowa w zakwestionowanym zarządzeniu, są niezgodne z zasadami Konstytucji, wówczas nawet zastosowanie wspomnianego wyżej trybu ustawowego należałoby uznać jako
nielegalne. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny jedynie ze względów formalnych, z powodu naruszenia właściwego trybu legislacyjnego orzekł w pkt a sentencji o wadliwości zaskarżonego zarządzenia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny podziela poglądy Prezesa NBP co do celowości wprowadzenia ograniczeń podmiotowych, o których mowa w zakwestionowanym zarządzeniu. Z tych względów postanowił zasygnalizować Sejmowi RP w trybie art. 5 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym celowość wprowadzenia powyższych ograniczeń w drodze ustawowej. 2. Jeśli chodzi o drugi punkt sentencji ( b ), to Trybunał Konstytucyjny stwierdził zupełnie oczywiste przekroczenie upoważnień Prezesa NBP wymienionych w art. 13 ust. 3 ustawy - Prawo dewizowe. Przepis ten upoważnia Prezesa NBP do ustalania maksymalnych wysokości marż pobieranych przy kupnie i sprzedaży jedynie walut obcych oraz przy pośrednictwie w ich kupnie i sprzedaży. Tymczasem 8 powołanego zarządzenia Prezesa NBP określa stosowne marże odnoszące się do wartości dewizowych, a więc do pojęcia znacznie szerszego aniżeli pojęcie waluty obce (por. art. 2 pkt 3 ustawy - Prawo dewizowe). Natomiast nie zachodzi niezgodność tego przepisu z art. 21 ust. 2 prawa dewizowego, który ze względu na odmienność przedmiotu regulacji (dotyczy nie marży, a udzielania zezwoleń dewizowych) nie stanowi właściwego punktu odniesienia do badania zgodności z tym przepisem 8 rozważanego zarządzenia Prezesa NBP. Został on wprawdzie powołany w tym zarządzeniu jako podstawa jego wydania, ale powołanie to należy odnieść do art. 10 ust. 1 prawa dewizowego, który to przepis odwołuje się do zezwolenia dewizowego. Kierując się powyższymi motywami, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.