Sprawozdanie grupy wysokiego szczeblads. rozwoju jednolitegoeuropejskiego obszaru transportu czerwiec 2012 r. pod przewodnictwem prof. B.T. Baylissa STRESZCZENIE ZALECEN Grupie wysokiego szczebla zlecono zbadanie zakresu, w którym osiągnięto niezbędne warunki ramowe pełnego otwarcia i integracji rynku UE oraz w razie potrzeby ustalenie, jakie pozostające jeszcze przeszkody należy usunąć. Grupa wysokiego szczebla jest zdania, że utworzenie jednolitego europejskiego obszaru transportu przyniesie państwom członkowskim znaczące korzyści w zakresie efektywności rynkowej, a zatem przyczyni się do rozwoju gospodarczego. Wzmocnienie takiego wzrostu gospodarczego poprzez zwiększoną wydajność w łańcuchu logistycznym uznaje się za zasadniczy czynnik zarówno w odniesieniu do zaspokojenia bieżących potrzeb Unii w kontekście obecnego spowolnienia gospodarczego, jak też odnośnie do stałych i długofalowych potrzeb Unii związanych z jej rozwojem gospodarczym i konkurencyjnością w konfrontacji z szybko rosnącą konkurencją światową. Na podstawie 88 zgłoszeń pisemnych, wymiany opinii i dialogu z 70 organizacjami przewoźników, a także w oparciu o 21 studiów przypadków z ośmiu państw członkowskich oraz dogłębną analizę literatury grupa wysokiego szczebla zidentyfikowała i zbadała cztery przeszkody utrudniające tworzenie jednolitego europejskiego obszaru transportu, a mianowicie: brak wystarczającej liczby kierowców; egzekwowanie prawa; kabotaż; brak innowacji i stosowania dobrych praktyk. W sprawozdaniu zalecono stopniowe i ciągłe otwieranie rynku przewozów drogowych z zachowaniem odpowiednich środków regulacji. Grupę poproszono w szczególności o wzięcie pod uwagę poglądów i zastrzeżeń różnych podmiotów i jej propozycja zmierza do osiągnięcia możliwej do zaakceptowania równowagi między różnymi stanowiskami i obawami w taki sposób i w takim zakresie, by możliwy był stały postęp w otwieraniu rynku i ostateczne osiągnięcie jednolitego 1
europejskiego obszaru transportu. Propozycja dotyczy systemu, który jest w pełni elastyczny w odniesieniu do tempa zmian i dzięki temu umożliwia ewentualne przyspieszenie procesu, w zależności od okoliczności w danym momencie. Poniżej przedstawiono streszczenie zaleceń w odniesieniu do czterech wymienionych wyżej obszarów problemowych. Brak wystarczającej liczby kierowców Mimo że braku kierowców nie postrzega się w bieżącej sytuacji gospodarczej jako ostrego zagrożenia, można się spodziewać, iż stanie się poważnym problemem w przyszłości, gdy powróci wzrost gospodarczy, a stosunkowo duża liczba kierowców przejdzie na emeryturę. Zmiana w wizerunku sektora jest niezbędna w celu przyciągnięcia nowych pracowników. W ostatnich latach wizerunek sektora podlegał znaczącym zmianom. Mimo że w przeszłości praca kierowcy była uznawana za atrakcyjną, pozwalającą na samodzielne zarządzanie czasem pracy i wiążącą się z wyjazdami zagranicznymi, zarówno oczekiwania, jak i rzeczywistość sektora uległy zmianie. Młodsze pokolenia mają inne oczekiwania wobec swojej kariery zawodowej, które obejmują styl życia umożliwiający osiągnięcie lepszej równowagi między życiem prywatnym i zawodowym oraz zapewniający regularne powroty do domu. Dzięki powszechnej dostępności podróży zagranicznych zawód kierowcy utracił w oczach młodszego pokolenia część swojej atrakcyjności. Rynek transportu drogowego opiera się na wysoko kwalifikowanych i dyspozycyjnych pracownikach. W ciągu minionych kilku lat zasoby 15 starych państw członkowskich uległy zwiększeniu o kierowców z 12 nowych państw członkowskich, ale nie można spodziewać się, że taki ciągły wzrost stanie się odpowiedzią na przyszłe ożywienie gospodarcze w związku z prawdopodobnym niedoborem kierowców w 12 nowych państwach członkowskich. Mimo obecnie wysokiej stopy bezrobocia, zwłaszcza wśród młodszych pracowników, samego wzrostu wynagrodzeń nie uważa się za czynnik wystarczający, by przyciągnąć odpowiednią liczbę kandydatów do zawodu. Jest on postrzegany jako zawód niskokwalifikowany i nisko opłacany, a także wykonywany w mało atrakcyjnych warunkach. Zdaniem grupy wysokiego szczebla należy: - poprawić wizerunek zawodu, aby stał się atrakcyjniejszy dla szerszego kręgu pracowników. Należy podnieść poziom świadomości, że prowadzenie samochodów ciężarowych jest zawodem, zwłaszcza wśród potencjalnych kierowców kobiet, które ostatnio z powodzeniem pojawiły się w sektorze miejskich przewozów pasażerskich; - należy wspierać rozwój zawodowy za pośrednictwem takich środków jak ułatwianie dostępu do szkoleń zawodowych oraz ułatwianie wewnętrznego awansu na stanowiska biurowe i kierownicze; - należy ułatwić dostęp do zawodu kierowcy. Obecne koszty zdobycia kwalifikacji są znaczącą barierą i musi pojawić się odpowiednie wsparcie, zarówno ze strony sektora transportowego, jak i organów publicznych, w postaci dofinansowania i możliwości szkolenia chętnych do zdobycia zawodu kierowcy. 2
Egzekwowanie przepisów Egzekwowanie przepisów jest od dawna obszarem problemowym strategii dotyczącej transportu drogowego. Różne praktyki w zakresie egzekwowania prawa prowadzą do zaburzeń konkurencji między przedsiębiorstwami przewozowymi, które mogą być różnie traktowane zależnie od kraju, na którego terenie działają. Dyskryminacja może się również pojawić w toku przeprowadzania kontroli. Pomimo że ramy prawne dostępu do rynku przewozów drogowych i działania na nim są określane na poziomie europejskim, egzekwowanie pozostaje w sferze odpowiedzialności państw członkowskich z powodów związanych ze względami kulturowymi i praktycznymi oraz czynnikami historycznymi odnoszącymi się do struktur administracyjnych. Unia Europejska rozpoczęła wprawdzie działania na rzecz wdrożenia harmonizacji w obszarze czasu pracy i czasu jazdy, ale generalnie praktyki te pozostają bardzo zróżnicowane. Egzekwowanie przepisów w drogowym transporcie towarów okazało się wyjątkowym wyzwaniem z uwagi na skomplikowany charakter tego sektora. Jest to sektor usługowy, trudniejszy do kontrolowania niż inne sektory, takie jak produkcyjny, charakteryzuje się też wysoką mobilnością w czasie i przestrzeni. Kabotaż jest z natury rzeczy jeszcze mniej przewidywalny pod względem działania niż przewozy międzynarodowe, gdyż zależy od skorelowania pustych powrotów z lokalnym zapotrzebowaniem oraz informacji łączącej te dwa czynniki. Za szczególnie trudny do wyegzekwowania uważa się dopuszczalny limit trzech operacji kabotażowych następujących po przejazdach międzynarodowych. Zaleca się, by Komisja kontynuowała propagowanie jednolitej interpretacji przepisów w odniesieniu do najpoważniejszych naruszeń oraz sankcji. Pomogłoby to w znacznym stopniu w przełamywaniu praktyk różnicowania, które często bywają postrzegane jako dyskryminujące. Dlatego zdaniem grupy wysokiego szczebla ważne jest, by Komisja rozszerzyła swój cel, którym jest osiągnięcie wspólnych definicji naruszeń i kar w zakresie czasu pracy i jazdy, także na inne obszary regulacji. Ukierunkowanie kontroli pod kątem ryzyka nieprzestrzegania przepisów przez poszczególnych przewoźników w odniesieniu do czasy jazdy i pracy, które mają zostać wprowadzone na mocy dyrektywy 2006/22/WE w sprawie przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie drogowym, powinno objąć także inne obszary regulacji. Wielostronna współpraca, regulowana obecnie przepisami dyrektywy 2006/22/WE, musi zostać rozszerzona w taki sposób, by wyeliminować obawy przewoźników przed dyskryminacją. Sami zaś przewoźnicy muszą uznać, że jeśli chcą działać na rynku przewozów międzynarodowych lub kabotażowym, warunkiem niezbędnym takiej działalności jest wymiana informacji. Wreszcie stworzenie wspólnych systemów odpowiedzialności obejmujących przewoźników i dostawców towarów wzmocni przestrzeganie prawa na każdym etapie logistycznego łańcucha dostaw. Współodpowiedzialność przedsiębiorstw przewozowych i kierowców za naruszenia przepisów w zakresie czasu jazdy jest przykładem możliwości funkcjonowania w praktyce wspólnego systemu odpowiedzialności. 3
Kabotaż Wprawdzie otwarcie rynku przewozów kabotażowych jest uważane za jeden ze środków ostatecznej realizacji wizji jednolitego europejskiego obszaru transportu, jednak zdaniem grupy wysokiego szczebla w swoim obecnym kształcie nie może służyć temu celowi. Obecnie podstawą jego powiązania z międzynarodową działalnością transportową jest jego rola jako środka zredukowania liczby pustych powrotów, ale odbywa się to w taki sposób, że zarówno ogranicza jego efektywność zarówno w zakresie redukcji liczby pustych przewozów w stosunku do przewozów międzynarodowych, jak i zmniejsza skuteczność kabotażu jako mechanizmu prowadzącego do otwierania rynków. Dlatego grupa wysokiego szczebla proponuje rozdzielenie tych dwóch celów i dokonanie rozróżnienia między kabotażem powiązanym (tzn. związanym z rynkiem międzynarodowym) i niepowiązanym. Kabotaż powiązany byłby uważany za działalność międzynarodową i jego jedynym celem byłoby ograniczenie liczby pustych przejazdów w ramach tej działalności. W konsekwencji nie będzie podlegał obowiązkowi wstępnej rejestracji ani przepisom dyrektywy 96/71/WE (dotyczącej delegowania pracowników) 1, chociaż grupa wysokiego szczebla przyznaje, że oznaczałoby to potrzebę nowelizacji dyrektywy w celu dostosowania jej zakresu. Działania kabotażowe byłyby ograniczone czasowo do czterech dni od momentu przekroczenia granicy kraju, w którym kabotaż ma zostać przeprowadzony, ale nie istniałyby ograniczenia odnoszące się do liczby operacji kabotażowych wykonywanych w tym okresie. Nie obowiązywałyby również żadne wymogi całkowitego lub częściowego rozładunku pojazdu przed rozpoczęciem operacji kabotażowych, tzn. takie operacje mogłyby się rozpocząć bezpośrednio po przekroczeniu granicy. Grupa uważa, że zapewni to maksymalną elastyczność w odniesieniu do obniżenia liczby pustych przejazdów. Kabotaż niepowiązany mógłby mieć miejsce po operacji w ramach transportu międzynarodowego jako takiej lub po przewozie międzynarodowym połączonym z kabotażem powiązanym, albo też całkowicie niezależnie od tych dwóch typów operacji. Zatem przedsiębiorstwo przewozowe powinno mieć możliwość swobodnego wjazdu pustego pojazdu na terytorium państwa członkowskiego i uczestnictwa w rynku krajowym tego państwa. W odniesieniu do takich operacji i zgodnie z dyrektywą dotyczącą delegowania pracowników, która obejmuje kabotażowe usługi transportowe, najważniejsze przepisy tej dyrektywy muszą być skutecznie stosowane wobec wszystkich operacji kabotażowych, a także bez względu na obecne wymogi tej dyrektywy odnośnie do stosunków umownych między przewoźnikiem i ostatecznym odbiorcą towarów. Innymi słowy: niezależnie od formy umowy, na której podstawie odbywa się przewóz (tzn. przez przewoźnika, podwykonawcę lub inny podmiot), będą obowiązywać najważniejsze warunki dyrektywy dotyczącej delegowania pracowników. Tak jest już na mocy rozporządzenia nr 1214/2011/UE w odniesieniu do zawodowego, transgranicznego transportu drogowego gotówki euro między państwami członkowskimi należącymi do strefy euro 2, chociaż istnieją pewne znaczące różnice między odnośnymi sektorami i ramami 1 Dyrektywa 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotycząca delegowania pracowników w ramach świadczenia usług (Dz.U. L 18 z 21.1.1997, s. 1). 2 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i rady (UE) nr 1214/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zawodowego, transgranicznego transportu drogowego gotówki euro między państwami członkowskimi należącymi do strefy euro (Dz.U. L 316 z 29.11.2011, s. 1). 4
prawnymi. Takie operacje byłyby ograniczone przede wszystkim czasowo do pięćdziesięciu dni w roku na kierowcę w każdym państwie członkowskim pod warunkiem użycia do nich pojazdów spełniających normę Euro V. W przypadku pojazdów niższej klasy niż Euro V liczba dni uległaby ograniczeniu do trzydziestu. To powiązanie liczby dni z typem pojazdu jest zgodne ze stosowaną przez Międzynarodowe Forum Transportu (MFT) zasadą wielostronnego systemu kwotowego Europejskiej Konferencji Ministrów Transportu (EKMT) wspierania wykorzystywania pojazdów przyjaznych dla środowiska. Ta forma kabotażu byłaby wykonywana bez obowiązku uzyskiwania specjalnych zezwoleń, ale podlegałaby wstępnej rejestracji, a za naruszenia groziłyby surowe kary. Proponowany limit pięćdziesięciu dni mógłby zostać zwiększony zależnie od okoliczności umożliwiając w ten sposób całkowitą elastyczność w odniesieniu do tempa otwierania rynku. Oczekuje się, że z czasem ten kabotaż niepowiązany będzie określany jedynie jako kabotaż 3. Innowacje Potrzebne są działania w wielu obszarach w celu osiągnięcia drogowego przewozu ładunków charakteryzującego się wysoką jakością, zrównoważeniem i oszczędnością energetyczną. Zasadniczym czynnikiem osiągnięcia tych celów mogą być innowacje, mogą one bowiem za pośrednictwem zmiany technologicznej i procesowej doprowadzić do znaczącej poprawy efektywności w sektorze. Tym niemniej informacje uzyskane od podmiotów zaangażowanych w rynek wskazywały, że gotowość do innowacji w sektorze jest ograniczona. Po części jest to postrzegane jako wynik braku dostępnych środków w przedsiębiorstwach, gdzie marże są tradycyjnie niskie, a także pewnego braku świadomości znaczenia innowacji w tym sektorze. W sprawozdaniu poddano pod rozwagę liczne innowacje, które mogłyby znacząco przyczynić się do ogólnego postępu w sektorze. Jednakże te zaproponowane środki, których oddziaływanie mogłoby również korzystnie wpłynąć na zasadnicze przeszkody zidentyfikowane w kontekście przyszłego otwarcia rynku, nie mogą funkcjonować w izolacji. W celu wniesienia wartości dodanej i podniesienia jakości usług oraz efektywności przewozów drogowych niezbędna jest ich właściwa kombinacja. Dlatego grupa wysokiego szczebla zaleca w odniesieniu do zaproponowanych innowacji zastosowanie do ich propagowania dostępnych instrumentów Unii Europejskiej. W szczególności wniosek w sprawie rozporządzenia odnośnie do zaleceń dla transeuropejskiej sieci transportowej 4, które zostało niedawno przyjęte przez Komisję Europejską zawiera w art. 38 odwołanie do projektów, których celem jest ograniczenie zużycia paliwa i redukcja emisji dwutlenku węgla oraz propagowanie efektywnego wykorzystywania zasobów w całym sektorze. Propozycja ta powinna umożliwić odpowiednio ukierunkowane wsparcie finansowe UE dla innowacji w sektorze. 3 Przewoźnicy, którzy chcą przez dłuższy czas prowadzić aktywną działalność na rynku krajowym, korzystają ze swobody działalności gospodarczej. 4 Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej, COM(2011)0650 2011/0294(COD). 5