Ochrona prawna podmiotów ubiegających się o dofinansowanie unijne. Z uwagi na przyjęcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności zmianie uległo wiele ustaw, m.in. ustawa o systemie oświaty, o działach administracji rządowej, samorządzie województwa, Narodowym Planie Rozwoju, o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (zppr). Szczególnie istotne zmiany nastąpiły w zapisach ustawy, która określa podmioty i zasady prowadzenia polityki rozwoju oraz stanowi podstawę wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w obecnym okresie programowym 2007-2013. Zgodnie z ustawą o zppr, art. 28, mogą być dofinansowane projekty: indywidualne - o strategicznym znaczeniu dla realizacji programu, wskazywane przez instytucję zarządzającą zgodnie z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący; systemowe - polegające na dofinansowaniu realizacji zadań publicznych określonych w odrębnych przepisach; wyłonione w trybie konkursu. W ustawie przyjęty jest następujący tryb zatwierdzania projektów: projekty indywidualne, w ramach krajowych programów operacyjnych, zatwierdzane są w formie listy ogłaszanej przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, w formie obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski". Lista projektów w ramach regionalnych programów operacyjnych przyjmowana jest przez zarząd województwa w formie uchwały ogłaszanej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Projekty, w których Instytucja Zarządzająca lub Instytucja Pośrednicząca jest jednocześnie beneficjentem, realizowane są na podstawie decyzji oraz umowy. Projekty konkursowe - lista projektów konkursowych zatwierdzana jest przez Instytucję Pośredniczącą oraz Instytucję Zarządzającą. 1 / 9
Dwa środki odwoławcze W przypadku projektów wyłanianych w procedurze konkursowej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (podobnie jak w ustawie o NPR) nie wprowadzono jasnych zapisów dotyczących charakteru prawnego decyzji podejmowanych w procesie wyboru i w procedurze odwoławczej. Dotychczasowe orzecznictwo w tym zakresie było zróżnicowane, np. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. II GSK 297/08) orzekł, że pisma zawiadamiające o nieprzyznaniu dofinansowania nie są decyzją, lecz informacją dla wnioskodawcy. Jednak w orzeczeniu w składzie siedmiu sędziów NSA zajął całkowicie odmienne stanowisko (uchwała z 22 lutego 2007 r.) uznając, że odrzucenie wniosku (art. 26 ust.1 ustawy o NPR) następuje w formie decyzji administracyjnej, wydanej przez ministra gospodarki. W związku z licznymi problemami i uwagami przyjęta została ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Wprowadzone zmiany regulują podstawy udzielania dofinansowania poprzez wskazanie dwóch form: umowy o dofinansowanie lub decyzję o dofinansowaniu. Dotychczasowa regulacja - ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 30, oraz wydane wytyczne horyzontalne ministra rozwoju regionalnego w zakresie procedury odwoławczej dla wszystkich programów operacyjnych - w odniesieniu do wniosków wybieranych w procedurze konkursowej - wprowadziły dwuetapową procedurę odwoławczą. Przewiduje ona zarówno po ocenie formalnej, jak i po ocenie merytorycznej możliwość wniesienia protestu i złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Protest po ocenie merytorycznej jest nowością w stosunku do poprzedniego okresu 2004-2006. Istotnym novum jest także wprowadzenie możliwości dokonania wyboru jednego z dwóch środków odwoławczych na etapie przesądowym. 2 / 9
Do kogo się odwołać Zgodnie z art. 5 pkt 10 ustawy, protest to pisemne wystąpienie podmiotu wnioskującego o dofinansowanie projektu w ramach programu operacyjnego o ponowne sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6". Ustawa nie zawiera definicji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Protest i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony na piśmie rozpatrywane są w przypadku krajowych programów operacyjnych w ramach systemu instytucjonalnego programu operacyjnego. Tak zwana Instytucja Rozpatrująca Protest może rozpatrzyć protest pozytywnie - w przypadku, gdy na podstawie zebranych informacji i dokumentacji uzna za zasadne skierować projekt do ponownej oceny do instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów; rozpatrzyć protest negatywnie - w przypadku uznania, iż ocena wniosku została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a złożony protest jest bezzasadny. Uwzględniając protest Instytucja Rozpatrująca Protest kieruje wniosek objęty protestem do ponownej oceny w ramach kryterium lub kryteriów, które wymagają dokonania ponownej oceny, wraz z uzasadnieniem przyjętego rozstrzygnięcia, w którym ma obowiązek wskazać, na czym jej zdaniem polegało niewłaściwe przeprowadzenie oceny wniosku w zakresie danego kryterium lub kryteriów. W przypadku pozytywnego wyniku ponownej oceny, projekt podlega dalszej procedurze wyboru. Istotne jest, że wyniki przeprowadzonej oceny są wiążące i kończą procedurę odwoławczą w odniesieniu do określonego projektu. Wnioskodawcy zatem nie przysługuje dodatkowo żaden środek odwoławczy w ramach systemu instytucjonalnego. Dotyczy to także sytuacji ponownego negatywnego wyniku oceny projektu. W przypadku negatywnego rozpatrzenia protestu wnioskodawca, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji w tym zakresie, może skierować wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy: w przypadku krajowych programów operacyjnych - do Instytucji Zarządzającej; w 3 / 9
przypadku regionalnych programów operacyjnych - do ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. Ponowna ocena Wniosek nazywany również odwołaniem, to pisemne wystąpienie podmiotu wnioskującego o dofinansowanie projektu - wnioskodawcy, w ramach programu operacyjnego o ponowne rozpatrzenie kwestii będących uprzednio przedmiotem protestu. Uprawnienie wnioskodawcy w zakresie wniesienia środka odwoławczego - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powstaje z dniem otrzymania przez niego pisemnej informacji o negatywnym wyniku rozpatrzenia protestu. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy instytucja właściwa do rozpatrzenia odwołania może rozpatrzyć je pozytywnie - jeżeli na podstawie zebranych informacji i dokumentacji uzna za zasadne skierowanie projektu do ponownej oceny do instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów; rozpatrzyć odwołanie negatywnie - gdy uzna, że protest został rozpatrzony w sposób właściwy i z uzyskanych informacji i dokumentacji wynika, że projekt został oceniony prawidłowo. W przypadku pozytywnego rozpatrzenia odwołania projekt kierowany jest do ponownej oceny właściwej instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów, w ramach kryterium bądź kryteriów, w których wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został uznany za zasadny wraz z uzasadnieniem przyjętego rozstrzygnięcia. Po dokonaniu ponownej oceny instytucja odpowiedzialna za ocenę projektów rekomenduje projekt do finansowania lub odmawia udzielenia wsparcia wnioskodawcy. Procedura odwoławcza przewiduje również prawo wycofania środka odwoławczego przedsądowego przez wnioskodawcę, który go wniósł. 4 / 9
Uprawnienie to przysługuje do czasu wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Lista rezerwowa Ciekawa sytuacja występuje w przypadku umieszczenia projektu na liście rezerwowej, która nie jest decyzją ani gwarancją uzyskania dofinansowania. W związku z powyższym, na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia protestu, gdy jego zdaniem projekt nie został wyłoniony bezpośrednio do dofinansowania w wyniku przeprowadzenia oceny w sposób niewłaściwy. Choć w poprzednim okresie możliwe było wnoszenie protestu również w przypadku projektu, który znalazł się na liście rezerwowej (został oceniony pozytywnie oraz zakwalifikowany do wsparcia w terminie późniejszym, przy założeniu uwolnienia lub przesunięcia środków na realizację tych projektów) to obecnie podejście reprezentowane przez poszczególne instytucje w zakresie przysługujących w tym przypadku wnioskodawcy środków odwoławczych może doprowadzić do zróżnicowanego podejścia do możliwości i warunków wniesienia protestu. Jak wynika ze Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (projekt procedury odwoławczej) protest może wnieść każdy wnioskodawca, którego projekt został negatywnie oceniony. Uprawnienie wnioskodawcy w tym zakresie powstaje z dniem otrzymania przez niego pisemnej informacji o wyniku oceny jego projektu. Może zatem wystąpić sytuacja, w której projekt 5 / 9
zostanie oceniony pozytywnie, lecz nie uzyska dofinansowania i zgodnie z proponowanymi zapisami procedury odwoławczej dla PO IG nie będą mu przysługiwały środki odwoławcze. Tak właśnie może stać się w przypadku projektów, które zostały pozytywnie ocenione, jednak nie otrzymały dofinansowania. Mowa o wnioskach, które przekroczyły próg w ocenie merytorycznej punktowej, a nie otrzymały wystarczającej liczby punktów, aby otrzymać dofinansowanie, w tym również projekty z list rezerwowych. W procedurze odwoławczej możliwe jest także pozostawienie środka odwoławczego bez rozpatrzenia, w sytuacji gdy: a) mimo pouczenia środek odwoławczy został wniesiony do instytucji, która nie jest właściwa do jego rozpatrzenia, b) został wniesiony po upływie terminu, c) został wniesiony przez nieuprawniony podmiot, d) nie został przygotowany na podstawie kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący, e) został wniesiony od wyników ponownej oceny przeprowadzonej w efekcie pozytywnego rozstrzygnięcia protestu albo odwołania, f) został wniesiony bez zachowania formy pisemnej, g) w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - został wniesiony bez uprzedniego wniesienia protestu. Teraz także sąd... Dotychczas dwustopniowej procedurze odwoławczej (procedurze przedsądowej) towarzyszyło wyłączenie kognicji sądów administracyjnych oraz wyłączenie zastosowania kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowo-administracyjnego do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania. Wyłączenie to stanowiło analogię do linii orzecznictwa sądów administracyjnych na gruncie przepisów ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, wskazujących na brak w tym zakresie kognicji sądów administracyjnych. 6 / 9
Zmieniona ustawa wprowadziła dodatkowy obowiązkowy etap procedury odwoławczej - etap sądowy, wprowadzając kognicję sądów administracyjnych oraz wskazując dostępne środki odwoławcze, w postaci skargi administracyjnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz skargi kasacyjnej do NSA. Te środki jednak będą przysługiwały podmiotom uczestniczącym w konkursach ogłoszonych po 20 grudnia 2008 r. Wniesienie środka odwoławczego w postaci skargi administracyjnej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 30 c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, możliwe jest po otrzymaniu informacji o zakończeniu procedury odwoławczej z wynikiem niewyłonienia projektu do dofinansowania, zgodnie z art. 3 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa). Skarga dotyczy zgodności z prawem czynności dokonywanych w zakresie oceny projektów. Kontrola sprawowana przez sąd w przedmiotowym zakresie nie będzie obejmować kwestii merytorycznych związanych z wyborem projektu. Skarga dotycząca legalności dokonania oceny projektu powinna spełniać wymogi art. 57 Ppsa. Do skargi dołącza się kompletną dokumentację w sprawie, która obejmuje: wniosek o dofinansowanie projektu wraz z informacją o przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych wraz z informacją o ich rozstrzygnięciu. Zgodnie z art. 13 wspomnianej ustawy Ppsa, do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą Instytucję Pośredniczącą lub Zarządzającą. Może oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia albo umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. 7 / 9
...administracyjny, nie cywilny Na podstawie art. 30 d ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, od rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sadu Administracyjnego. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego może wnieść wnioskodawca lub właściwa Instytucja Pośrednicząca lub Instytucja Zarządzająca. Skargę sporządza się zgodnie z art. 175 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując oceny wprowadzonych do ustawy zmian w zakresie ochrony praw podmiotów ubiegających się o dofinansowanie z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, należy zauważyć, że nie wszystkie zaproponowane rozwiązania można uznać za korzystne dla wnioskodawców. Wprowadzenie w art. 30 uzppr dostosowania procedury odwoławczej do specyfiki programów, a nawet działań pozwala na wprowadzenie dowolności stosowania środków w procedurze odwoławczej przedsądowej w ramach programu operacyjnego, a nawet działania, co może spowodować zdezorientowanie wnioskodawców i różnicowanie dostępności instrumentów ochrony prawnej podmiotów. Argumentem towarzyszącym wprowadzeniu regulacji w tym zakresie była potrzeba uelastycznienia systemu. Istotną zmianą jest zamieszczanie regulacji dotyczących procedury odwoławczej w Szczegółowym Opisie Priorytetów Programu Operacyjnego, w części odnoszącej się do instytucji zaangażowanych w realizację, czyli w systemie wdrażania. Zgodnie z założeniem art. 30 b ust. 2, system realizacji musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Nie uważam, żeby to rozwiązanie było najszczęśliwsze. Dodatkowo w procedurach podkreślono, że informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej, w rozumieniu przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego. 8 / 9
Za istotne i korzystne należy uznać wprowadzenie w miejsce powództwa cywilnego kognicji sądów administracyjnych (skarga do sądu administracyjnego oraz skarga kasacyjna do NSA). Skarga do sądu administracyjnego będzie przysługiwać zgodnie z art. 30c ust. 1 dopiero po wyczerpaniu podstawowej" ścieżki odwoławczej przewidzianej w ustawie, czyli po otrzymaniu przez wnioskodawcę informacji o negatywnym rozpatrzeniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji i w zakresie kwestii związanych z naruszeniem prawa przez instytucję w trakcie oceny projektu, zgodnie z art. 1 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Skorzystanie z powyższych, przewidzianych środków ochrony zapewnia prawo dostępu do sądu i tym samym wzmocnienie prawnej ochrony podmiotów ubiegających się o środki z funduszy strukturalnych oraz z Funduszu Spójności. Niezbędnym mechanizmem ochrony wnioskodawcy jest również wprowadzenie obowiązku zamieszczania uzasadnienia w piśmie informującym beneficjenta o wyniku oceny oraz zakaz dokonywania zmian na niekorzyść beneficjenta - pogorszenie realizacji projektu, nakładanie dodatkowych obowiązków, zmiany w zasadach konkursu, zawężenie listy beneficjentów. O tym czy zmiany okazały się korzystne dla beneficjentów, przekonamy się niebawem. 9 / 9