10 15 25 Polska transformacja Od niepewności do sukcesu Polish Transformation From Suspense to Success www.mttp.pl/25
bezpieczeństwo jest najważniejsze Security is the key issue Jan Krzysztof Bielecki Transformacja była budowaniem od podstaw wolnorynkowej gospodarki, ale i nowego otoczenia międzynarodowego. O jej powodzeniu zadecydowało poparcie i zaufanie społeczne, a także zdolność tworzenia instytucji nowego państwa. / The transformation entailed building a free market economy from the ground up, as well as a new international environment. Its success was determined by the support and trust of society, but also by Poles ability to create the institutions of a new state. Na początku procesu opracowywania strategii polskiej transformacji musieliśmy odpowiedzieć sobie na pytanie, jak przeprowadzić zmiany. Dyskusja na ten temat wynikała z konieczności budowania gospodarki kapitalistycznej mimo braku kapitału. To karkołomne zadanie przypominało dylemat: jak z zupy rybnej zrobić akwarium? W latach 80. XX w. jako liberalne środowisko opozycyjne wydawaliśmy w Gdańsku nielegalny magazyn, na łamach którego pisaliśmy, w którą stronę zmierza świat. W 1986 r. jego redaktor naczelny Donald Tusk, posługujący się wtedy pseudonimem Anna Barycz, poprosił mnie, abym napisał analizę o reformach w Chile. Ameryka Południowa była wówczas prawdziwym poligonem doświadczalnym dla amerykańskich ekonomistów. Próbowali oni dokonywać tam gwałtownych przemian za pomocą terapii szokowej. As we began to work out a strategy for Poland s transformation, we had to ask ourselves how we were going to implement the changes. Discussions on this subject arose from the necessity of building a capitalist economy in spite of the lack of capital. This complex task was reminiscent of the problem of how to turn fish soup into an aquarium. In the 1980s, as a liberal opposition group, we published in Gdansk an illegal magazine in which we wrote about the direction the world was taking. In 1986, its editor-in-chief, Donald Tusk, then under his pseudonym of Anna Barycz, asked me to write an analysis of the reforms in Chile. South America was at the time a real testing ground for American economists, who were trying to produce rapid changes there using shock therapy. The main argument of my article FOt.: archiwum TT / PhOTo: TT archive
Główna teza mojego artykułu brzmiała, że my w Polsce tak szybkich reform nie chcemy. Choć proponowana w Chile droga na skróty mogła stanowić pokusę, naszym celem było zbudowanie gospodarki kapitalistycznej oraz ustroju demokratycznego, a nie tylko reformy gospodarcze. Porzucenie starego układu instytucjonalnego Przez ponad 50 lat Polska funkcjonowała w ramach Układu Warszawskiego i Rady Wzajemnej Pomocy Gospodarczej. Wyzwaniem, przed którym stanęliśmy na progu transformacji, było więc znalezienie innego punktu odniesienia, a także stworzenie ładu instytucjonalnego niezbędnego do wejścia na ścieżkę transformacji. Z powodu nieprzewidywalności sytuacji międzynarodowej związane z tym decyzje były o wiele trudniejsze niż te dotyczące wprowadzania reform gospodarczych. Koncepcja polityki zagranicznej przedstawiona przez Tadeusza Mazowieckiego w jego pierwszym exposé jeszcze zakładała współpracę zarówno w ramach Układu Warszawskiego i zreformowanego RWPG, jak i ze światem zachodnim. Były to filary aktywności zagranicznej Polski zdefiniowane przez ówczesnego ministra spraw zagranicznych prof. Krzysztofa Skubiszewskiego. Już niecałe dwa lata później wiele z tych założeń zostało zrewidowanych. Kiedy jednak rząd podejmował decyzję o wyjściu Polski z RWPG, większość ministrów odpowiedzialnych za gospodarkę miała wątpliwości. Obawiali się o bezpieczeństwo ekonomiczne że cała transformacja może runąć, gdy Rosjanie zakręcą gaz. Podobną reakcję widzieliśmy wśród krajów członkowskich RWPG. Ale pomimo to nie zgodziliśmy się, aby na gruzach RWPG powstało RWPG-bis, co proponowali Rosjanie. Zaufanie i waga dobrych rozwiązań Mówiąc o transformacji, nie sposób pominąć innego ważnego czynnika ludzi. Gdy rząd umożliwił wolny handel i prowadzenie swobodnej działalności gospodarczej, wszyscy uważnie patrzyliśmy, jak na tę nową sytuację reaguje ulica. Chcieliśmy się dowiedzieć, czy zwiększyła się podaż i czy pionierzy przedsiębiorczości uwierzyli w zmianę warunków gry. Gdyby tak się nie stało, najprawdopodobniej mielibyśmy do czynienia z podwyżką cen i powrotem was that Poland didn t need such rapid reforms. While the Chilean shortcut might be tempting, our goal was to build a democratic system, in addition to a capitalist economy (and not solely economic reforms). Throwing off the old institutional system For more than 50 years, Poland had functioned as part of the Warsaw Pact and the Council for Mutual Economic Assistance (COMECON). The challenge as we prepared to embark on the transformation was thus to find another point of reference and also to create the necessary institutions needed on the path to change. Given the unpredictable international situation, the decisions relevant to this challenge were much more difficult than those concerning the introduction of economic reforms. The foreign policy presented by Tadeusz Mazowiecki in his first inaugural speech still assumed there would be cooperation both within the framework of the Warsaw Pact and the reformed COMECON, and with the West. Those were the pillars of Poland s activeness abroad as defined by the then minister of foreign affairs, Krzysztof Skubiszewski. Less than two years later, many of those premises were revised. Yet, when the government decided to take Poland out of COMECON, most ministers responsible for the economy had doubts. They feared for Poland s economic security that the entire transformation could collapse if the Russians turned off the gas. Other COMECON countries reacted similarly. Nevertheless, we did not wish for a COMECON II to arise from the ashes of its predecessor, as the Russians proposed. Trust and the importance of good solutions Talking of the transformation, there is no way to avoid another element the people. When the government made it possible to trade freely and to go into business, everyone was watching carefully to see how the street would react. We wanted to know if supply had increased and whether business pioneers accepted that the rules of the game had changed. If it didn t happen, most likely we would have price increases and the return of inflation. The blossoming of trade in front of state shops which
inflacji. Handel kwitnący pod państwowymi sklepami niedawnymi monopolistami wskazywał jednak, iż ludzie zakładają, że można robić biznes uczciwie i za uczciwe pieniądze. Ta wiara w rodzące się instytucje rynku była kluczowa dla powodzenia reform gospodarczych w Polsce. Jej elementem była też wiara w siłę krajowej waluty. W polskim społeczeństwie każdy miał jakieś dolary pod materacem i to właśnie dolar, a nie polski złoty był walutą narodową. W krytycznym momencie zmian Polacy uwierzyli jednak, że można mieć w domu dolary, ale nie trzeba natychmiast pozbywać się każdej złotówki. Masowa wymienialność złotówki na dolary szybko mogłaby doprowadzić do krachu. Trzeba pamiętać, że Polska otrzymała jedynie 1 mld dol. zabezpieczenia stabilizacyjnego, mającego wspierać wymienialność waluty. Również ta reforma została przeprowadzona właściwie, co pomogło przekonać społeczeństwo, że decyzje rządowe prowadzą do zmian na lepsze. Patrząc na transformację z perspektywy czasu, dobrze widać, że oprócz poparcia społecznego istotny dla jej powodzenia był rozwój instytucji politycznych i ekonomicznych. Silne instytucje są niezbędne, aby pilnować procesu transformacji, jednak ich stworzenie wymagało od rządzących wiedzy, jak to zrobić. W Polsce się to udało, np. w zakresie stworzenia niezależnego banku centralnego oraz dobrych regulacji działania systemu bankowego, finansowego i kapitałowego. Było to zadanie tym trudniejsze, że instytucje w Polsce były słabe lub też nie było ich wcale. Zagrożenie niepowodzeniem było duże, bo w krajach, które nie zdołały zbudować silnych instytucji, następował proces dominacji państwa przez grupy interesu. W efekcie oligarchizacji obywatele tracili zaufanie do przemian i rósł poziom korupcji. W Polsce nie miało to miejsca jednym z czynników, który temu sprzyjał, były m.in. dość częste zmiany ekip rządzących. Wolność, bezpieczeństwo i zmiana Skalę polskich osiągnięć najlepiej widać, gdy porówna się drogę, która przez 25 lat przebyły Polska had been monopolies not long before showed, however, that people assumed they could do business honestly and for honest money. This faith in the emerging market institutions was crucial for the success of economic reforms in Poland. Another issue was faith in the strength of the national currency. In Poland everyone had dollars hidden under the mattress the dollar, not the Polish zloty, was the de facto national currency. At a critical moment of the changes, however, Poles accepted that even though they had dollars at home, they didn t need to get rid of every zloty at once. A mass exchange of zlotys into dollars could have led to a rapid crash. It must be remembered that Poland had only received 1 billion dollars in stabilisation funds, to support the convertibility of the zloty. This reform was also conducted properly and helped convince society that government decisions were producing change for the better. Looking at the transformation from the perspective of time, it is clear that apart from social support, what was essential for its success was the development of political and economic institutions. Strong institutions were necessary to protect the transformation process, but their creation required that the government know how to create them. In Poland it succeeded: for instance, in the creation of an independent central bank and good regulations for the banking, finance and capital system. This task was harder in that such institutions in Poland were either weak or nonexistent. The risk of failure was great, because in countries that did not manage to build strong institutions, a process of interest groups dominating the state occurred. Under the resultant oligarchies, citizens lost confidence in change, and the level of corruption grew. In Poland this didn t happen one of the factors that favoured this outcome was, among other things, a fairly frequent change in the governing team. Freedom, security, and change The scale of Poland s achievements is best seen when one compares the roads that were travelled
i sąsiednia Ukraina. W chwili rozpoczęcia transformacji oba kraje były na podobnym poziomie rozwoju. Niektórzy eksperci twierdzą nawet, że Ukraina była bogatsza i lepiej rozwinięta od Polski. Obecnie po raz trzeci w najnowszej historii próbuje dokonać transformacji swojego ustroju politycznego i gospodarczego. Z kolei Polska jest dziś trzy razy bogatsza od swojego wschodniego sąsiada. Dokonując transformacji gospodarczej, Polska myślała nie tylko o wolności, lecz także o bezpieczeństwie. Dlatego priorytetem transformacji stało się członkostwo w NATO i zbudowanie silnych więzi z Europą Zachodnią. W każdej dyskusji o gospodarce trzeba pamiętać, że bezpieczeństwo i obrona państwa są najważniejsze, nawet jeśli wiążą się z koniecznością znacznych wydatków na ten cel. Dzisiaj ta perspektywa ponownie staje się istotna. Warto też pamiętać o tym, że nic nie jest dane na zawsze i że zmiana jest procesem. Dobrym przykładem jest służba zdrowia nawet najlepsza reforma nie rozwiąże problemu na najbliższe dwie dekady. System ochrony zdrowia jest też permanentnie reformowany np. w Holandii czy Danii, czyli krajach znanych z wysokiej kultury zarządzania państwem. Dlatego sądzę, że opierając się na powstałych fundamentach ustrojowych i instytucjonalnych, Polska nadal musi aktywnie zarządzać procesem zmian, aby być coraz nowocześniejszą. Największym błędem byłoby dziś ogłosić zwycięstwo i spocząć na laurach. over 25 years by Poland and its neighbour Ukraine. At the moment when the transformation began, both countries were at similar levels of development. Some experts even claimed that Ukraine was richer and more developed than Poland. Presently, for the third time in its recent history, it is trying to change its political and economic system. Poland, on the other hand, is today three times richer than its eastern neighbour. Transforming its economy, Poland thought not only about freedom but also about security. Therefore, one priority of the changes was to become a member of NATO and to build strong ties with Western Europe. In every discussion about the economy it had to be remembered that security and the defence of the state were most important, even if significant expenditures were needed for that purpose. Today that perspective is again becoming important. It is also worth remembering that nothing lasts forever and that change is a process. A good example is the health service even the best reforms will not resolve the problem for the next two decades. The health system is permanently being reformed, for instance, in the Netherlands or Denmark, that is, in countries known for their high state management standards. Thus I think that on the basis of the political and institutional foundations that have been built in Poland, we must still actively manage the process of change in order to be increasingly modernised. The greatest mistake would be if we were to declare victory today and rest on our laurels. Jan Krzysztof Bielecki: ekonomista, premier w 1991 r. i minister ds. integracji europejskiej w latach 1992 1993 / economist, Prime Minister in 1991, and Minister for European Integration in the years 1992-1993