Perspektywa przyszłorocznych wyborów do Parlamentu Europejskiego coraz częściej pojawia się w wypowiedziach polskich polityków. Jednak wyborcy cały czas nie wiedzą o tym, że takie wybory odbędą się i to już 13 czerwca 2004. Jedynie 27% respondentów wie, że polscy przedstawiciele do PE wybierani będą w wyborach powszechnych. W obecnym kształcie instytucjonalnym UE rola Parlamentu Europejskiego jest niewielka. Wybory do PE nie niosą politycznych konsekwencji, które byłyby klarowne dla wyborcy. W związku z tym znaczenie tych wyborów dla polityków i wyborców w państwach zachodniej Europy jest w porównaniu z wyborami krajowymi drugorzędne. Pełnią one najczęściej jedynie rolę barometru politycznego krajowej sceny politycznej dając informacje o preferencjach wyborczych, które mogą być później wykorzystane w wyborach krajowych. To przede wszystkim brakowi konsekwencji politycznych należy przypisać niską frekwencję w tych wyborach (nie zaś odrzuceniu idei integracji). Analizy wykonane w odniesieniu do dotychczasowych krajów członkowskich UE sugerują, że wyższej frekwencji w wyborach do PE sprzyjają m.in.: przymusowe głosowanie, wybory krajowe przeprowadzane w tym samym czasie, postrzegana słabość instytucji krajowych oraz generalne poparcie dla członkostwa swojego kraju w UE. W Polsce, w związku z bardzo niskimi ocenami krajowych instytucji i nadziejami formułowanymi wobec instytucji demokratycznych UE, a także z faktem, że wybory do PE będą interesującym novum dla polskiego wyborcy, można spodziewać się relatywnie (jak na polskie warunki) wysokiej frekwencji. W przypadku jednego terminu wyborów europejskich i krajowych może nawet dojść do odwrotnej sytuacji niż w krajach zachodnich: to wybory europejskie będą ratować frekwencję w wyborach krajowych. W sytuacji pierwszych wyborów europejskich, w których wezmą udział polscy wyborcy oraz kłopotów polskiej sceny politycznej połączenie terminów wyborów mogłoby mieć efekt synergii i korzystnie wpłynąć na zainteresowanie społeczne i partycypację wyborczą.
Dokładnie za rok, w czerwcu 2004 odbędą się wybory do Parlamentu Europejskiego, szóste w historii, pierwsze w których wezmą udział polscy politycy i wyborcy. Stopniowo perspektywa tych wyborów zaczyna być obecna w polskiej polityce. W kwietniu tego roku, reagując na pogłębiający się kryzys polityczny w Polsce premier Leszek Miller po spotkaniu z prezydentem Kwaśniewskim publicznie zaproponował skrócenie obecnej kadencji polskiego parlamentu i przeprowadzenie wyborów do Sejmu i Senatu w tym samym terminie co wybory do Parlamentu Europejskiego (13 czerwca 2004). Dzień po wygranym referendum wycofał się z tej propozycji. Pamiętając o tym, że w działaniach polityków pierwszoplanowe znaczenie mają ich plany polityczne dotyczące krajowej sceny politycznej, warto jednak zastanowić się nad znaczeniem pierwszych wyborów do Parlamentu Europejskiego w Polsce dla polityków i wyborców. Wybory do Parlamentu Europejskiego w Polsce to na razie dla polskich polityków, wyborców i ekspertów terra incognita. Jedynie wstępnie postawić więc można pytania: Jakie znacznie przypiszą im polscy wyborcy, jak potraktują je politycy? Jak ewentualnie (w przypadku ewentualnego wspólnego terminu wyborów) interferować będą kampanie wyborcze polskich partii do Sejmu i Senatu oraz Parlamentu Europejskiego? Jaka będzie frekwencja? W tekście, w oparciu o dane z wyborów 1979-1999 zostaną sformułowane, bądź przytoczone hipotezy dotyczące czynników wpływających na frekwencję w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Następnie, wykorzystując wyniki badania sondażowego przeprowadzonego przez ISP na temat nastawienia Polaków do demokracji europejskiej i instytucji UE hipotezy te zostaną odniesione do przypadku Polski. Znaczenie wyborów do Parlamentu Europejskiego dla krajowej sceny politycznej Analiza wyborów europejskich w dotychczasowych krajach członkowskich i przy obecnym instytucjonalnym i politycznym kształcie Unii pokazuje, że w porównaniu z wyborami krajowymi ich znaczenie jest drugorzędne z punktu widzenia wyborcy. Wybory do Parlamentu Europejskiego nie przynoszą bowiem bezpośrednich i klarownych dla wyborcy konsekwencji, nie skutkują powołaniem nowego rządu i premiera, nie mają przełożenia na układ władzy w Europie. Ważniejsze niż 2
ogólnoeuropejskie konsekwencje są ich implikacje dla krajowej sceny politycznej. Dlatego też w anglojęzycznej literaturze przedmiotu politologowie określają wybory do Parlamentu Europejskiego mianem Second order national elections (Reif i Schmitt 1980). Porównując je z wyborami lokalnymi, np. z wyborami w landach niemieckich, wskazują na ich funkcję jako barometru politycznego krajowej sceny politycznej (Schmitt i van der Eijk 2002). W tym sensie wybory do Parlamentu Europejskiego w obecnym kształcie zawsze będą usługowe wobec problemów polskiej sceny politycznej i pozostawać będą na drugim planie w porównaniu z wyborami do Sejmu. Paradoksalnie więc, w myśl powyższej argumentacji, wspólny termin obu wyborów nie tylko nie usunąłby kwestii europejskich na dalszy plan, lecz wręcz mógłby przydać znaczenia wyborom do Parlamentu Europejskiego za sprawą prawdopodobnej wyższej frekwencji. Analizy dotychczasowych wyborów do PE pokazują bowiem, że frekwencja jest najwyższa właśnie w sytuacjach, gdy wybory europejskie i krajowe odbywają się w tym samym terminie. Najniższa jest zaś niedługo po wyborach krajowych (first-order national elections) i powoli rośnie wraz z upływem krajowego cyklu wyborczego (Schmitt i van der Eijk 2002:4). Takie prawidłowości zaobserwowano w zachodniej Europie w dotychczasowych państwach członkowskich UE. Systematyczny spadek frekwencji w wyborach do Parlamentu Europejskiego W ostatnich wyborach do Parlamentu Europejskiego w 1999 roku średnia frekwencja w całej Unii Europejskiej wyniosła 49%, po raz pierwszy w historii nie przekraczając granicy 50%. Począwszy od pierwszych wyborów do PE zainteresowanie nimi systematycznie spada (w 1979 roku wzięło w nich udział 63% wyborców, w ostatnich wyborach średnia frekwencja była niższa aż o 14 punktów procentowych). Frekwencja spada praktycznie we wszystkich krajach członkowskich. Porównując wybory z 1994 roku (a w przypadku Austrii, Finlandii oraz Szwecji - 1996) z wyborami 1999 roku wzrosła ona jedynie w Portugalii, Hiszpanii i w Irlandii. 3
Frekwencja w wyborach do Parlamentu Europejskiego w latach 1979-1999 (w procentach) 1979 1984 1989 1994 1999 Austria - - - 68 (1996) 49 Belgia 92 92 91 91 90 Dania 47 52 46 53 50 Finlandia - - - 60 (1996) 30 Francja 61 57 49 53 47 Grecja 79 (1981) 77 [80] 71 70 Hiszpania - 69 (1987) 55 59 [64] Holandia 58 51 47 36 30 Irlandia [64] 48 [68] 44 [51] Luksemburg [89] [87] [87] [89] [86] Niemcy 66 57 62 60 45 Portugalia - 72 (1987) 51 36 40 Szwecja - - - 42 (1996) 38 Wlk Brytania 32 33 36 36 24 Włochy 86 84 82 75 71 UE 63 61 59 57 49 Dane na podstawie: http://europa.eu.int oraz Schmitter/van der Eijk 2002. Dane wyboldowane oznaczają przymusowe głosowanie. Dane w nawiasach kwadratowych [ ] oznaczają, że w konkretnych przypadkach wybory do PE odbywały się w tym samym terminie co wybory krajowe. Malejące zainteresowanie społeczeństw krajów członkowskich UE wyborami do Parlamentu Europejskiego jest dużym i coraz bardziej uświadomionym problemem. Krytycy wręcz kwestionują konieczność powszechnych wyborów do PE w sytuacji, gdy nie istnieje europejska opinia publiczna czego wyrazem oprócz stale spadającej frekwencji -jest słabość partii europejskich. W tej sytuacji proponują oparcie się na parlamentach narodowych jako źródle legitymizacji. Podejmowane są i inne próby zaradzenia tej sytuacji. Myśli się m.in. o zwiększeniu wpływu Parlamentu na funkcjonowanie Unii (np. zgodnie z propozycjami francusko- 4
niemieckimi z 2002 roku Parlament miałby decydować w znacznym stopniu o budżecie UE oraz wybierać prezydenta Komisji). W tym kierunku idą też obecne propozycje Konwentu. W myśl proponowanych zmian wybory do Parlamentu miałyby realne polityczne konsekwencje i wyborcy - racjonalni aktorzy polityczni - podejmując decyzję o głosowaniu mogliby to uwzględnić. Reformy prowadziłyby do zmiany logiki procesu wyborów europejskich (owej logiki second-order national elections ) i mają szansę zwiększyć frekwencję. Jest to jednak dopiero kwestia przyszłości. Od czego zależy frekwencja w wyborach do Parlamentu Europejskiego obecnie? Od czego zależy frekwencja w wyborach europejskich? Poniżej przedstawione są hipotezy dotyczące czynników wpływających na frekwencję w wyborach europejskich. Niektóre z nich zostały przetestowane i poddane dyskusji przez różnych autorów, (np. Rohrschneider 2002, Schmitt i van der Eijk 2002). Przymusowe głosowanie oraz inne wybory przeprowadzane w tym samym czasie zwiększają frekwencję. W Belgii i Luksemburgu, gdzie frekwencja jest wysoka i ulega tylko nieznacznym fluktuacjom na poziomie 90% udział w wyborach jest obowiązkowy i osoby uchylające się od tego obowiązku karane są grzywną. W Grecji, gdzie głosowanie jest również obowiązkowe, kary za niegłosowanie są mniej dotkliwe dla obywateli, zaś frekwencja, choć niższa niż w Belgii, czy Luksemburgu, cały czas wysoka. Przykład Irlandii pokazuje, że równoczesne przeprowadzenie wyborów europejskich z krajowymi istotnie wpływa na zwiększenie frekwencji. W krajach korzystających z subsydiów unijnych frekwencja jest wyższa. Wyższa frekwencja ma miejsce w krajach korzystających w większym zakresie z unijnych funduszy strukturalnych: we Włoszech wynosi ona powyżej 70%, w Hiszpanii ponad 60%. W Niemczech, gdzie w dyskursie publicznym nieustannie przywołuje się fakt, że kraj ten jest płatnikiem netto do unijnej kasy, w ostatnich 5
wyborach do PE frekwencja wyniosła jedynie 45% (w tym samym czasie w wyborach do Bundestagu frekwencja wyniosła 82%). Postrzegana słabość instytucji krajowych sprzyja wyższej frekwencji w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Postrzeganie instytucji krajowych jako efektywnych i sprawnie funkcjonujących sprzyja niższej frekwencji w wyborach do PE. W roku ostatnich wyborów do Parlamentu Europejskiego zdecydowanie najbardziej niezadowoleni z jakości swojej demokracji byli Włosi i Grecy (wg badania Eurobarometr nr 52 z 1999 roku). Tymczasem w Holandii, gdzie 77% dorosłych obywateli wyrażało zadowolenie ze stanu swojej demokracji, frekwencja w wyborach do PE wyniosła niecałe 30%. We Włoszech obserwujemy dokładnie odwrotną sytuację: jedynie 27% obywateli deklarowało zadowolenie z włoskiej demokracji i te opinie współwystępowały w 1999 roku z bardzo wysoką, ponad 70-procentową frekwencją w wyborach europejskich. W krajach, gdzie poparcie dla członkostwa w UE jest wyższe, frekwencja jest wyższa. Badania Eurobarometru nr 52 przeprowadzane kilka miesięcy po ostatnich wyborach do Parlamentu Europejskiego w czerwcu 1999 pokazują, że najmniejsze poparcie dla członkostwa w UE zaobserwować można było wówczas w Wielkiej Brytanii, Szwecji, Austrii, Finlandii, w Niemczech i Francji (wszędzie poniżej 50% respondentów uważających, że członkostwo w UE jest dobre dla ich kraju ). Analizując frekwencję wyborczą w tych krajach widzimy, że również ona w żadnym z tych krajów nie przekroczyła 50% ani też średniej UE. Wyjątkami są Holandia i Portugalia, gdzie poparcie dla członkostwa w Unii było w 1999 roku wysokie (71% i 68%) a frekwencja w wyborach do PE relatywnie niska (w Holandii niecałe 30%). Dla wyborców pierwsze wybory europejskie są interesującym novum, które następnie szybko powszednieje. W większości krajów członkowskich UE frekwencja w pierwszych wyborach, w jakich brali udział ich wyborcy, była najwyższa. Najczęściej nigdy później 6
frekwencja nie była już wyższa. Ciekawym wyjątkiem są społeczeństwa z silną reprezentacją eurosceptyków Wielka Brytania i Dania. Coraz niższą frekwencję w wyborach do Parlamentu Europejskiego należy przypisać raczej niewielkiemu politycznemu znaczeniu tych wyborów, niż antyeuropejskim postawom wyborców. Wybory do Parlamentu Europejskiego w obecnym kształcie nie niosą ze sobą żadnych politycznych konsekwencji, które byłyby ważne i wyraźne dla wyborcy. W myśl teorii second-order national elections brak zainteresowania tymi wyborami nie wynikałby z odrzucenia przez część populacji idei integracji europejskiej i polityki europejskiej, lecz byłby wyrazem małego (rzeczywistego i postrzeganego) znaczenia tych wyborów dla polityków i wyborców. Czy Polacy pójdą do wyborów europejskich? W czerwcu 2004 polscy wyborcy po raz pierwszy zagłosują w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Będą wybierać swoich przedstawicieli do tego samego gremium, co Hiszpanie, Holendrzy, czy Niemcy. Jednak kontekst tego głosowania będzie inny. W Polsce zarówno zaufanie do krajowej klasy politycznej, jak i frekwencja w wyborach do Sejmu są tradycyjnie niskie. Zaufanie do parlamentu i rządu spadło w kwietniu i w maju do poziomu 12 procent. Dodatkowo, nawet wśród osób zainteresowanych polityką, a więc pragnących uczestniczyć w życiu publicznym, prawie 30% nie umie wskazać partii, którą chciałoby poprzeć w wyborach. Wobec tych procesów trzeba więc na nowo postawić pytanie o rolę, jaką będą pełnić wybory europejskie w kontekście problemów polskiej demokracji. Rekordowo niskie zaufanie do rodzimych instytucji demokratycznych może sprzyjać przeniesieniu nadziei wyborców na instytucje Unii Europejskiej i w konsekwencji skutkować wyższą frekwencją w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Znaczna część respondentów pozytywnie ocenia Parlament Europejski (57%) postrzegając tę instytucję znacznie korzystniej niż polski Sejm (12%). Nie oznacza to jednak, że ten dobry wizerunek instytucji unijnej wynika wprost z negatywnej oceny polskich instytucji. Większy krytycyzm wobec polskich instytucji idzie w parze z większym krytycyzmem 7
wobec instytucji unijnych i odwrotnie (Pankowski, w druku). Wydaje się więc, że brak zależności między negatywnymi ocenami polskich instytucji a pozytywną oceną instytucji unijnych osłabia ową tezę o przeniesieniu mandatu przez polskiego wyborcę z polskiej sceny politycznej na europejskie salony i w konsekwencji większym zainteresowaniem wyborców wyborami do Parlamentu Europejskiego. Druga teza głosiłaby, że nadzieje Polaków związane z Unią Europejską, a więc m.in. z poprawą działania instytucji, z funduszami unijnymi, wpłyną na zwiększenie frekwencji. Unia Europejska już teraz funkcjonuje w naszym dyskursie publicznym jako swoista i często jedyna deska ratunkowa dla Polski. Polscy politycy coraz częściej sugerują, że nadzieja jest tylko w Unii, bo sami sobie nie damy rady (np. z dopięciem budżetu). Podobne postawy i nadzieje Polaków pokazuje też badanie Instytutu Spraw Publicznych: ponad połowa respondentów jest zdania, że wejście do Unii wpłynie pozytywnie na funkcjonowanie polskich instytucji publicznych. Tego typu myślenie obecne jest również w elektoratach partii eurosceptycznych. Znaczące części elektoratów tych partii Ligi Polskich Rodzin i Samoobrony głosowały w referendum za integracją (odpowiednio 35% i 50%). Pozwala to przypuszczać, że także wyborcy partii eurosceptycznych brać będą udział w wyborach europejskich. Z drugiej strony jednak mamy do czynienia w Polsce z niską partycypacją obywatelską, dość znaczną częścią społeczeństwa w ogóle kontestującą życie publiczne i polityczne oraz z mało stabilną sceną polityczną tych kłopotów szybko się nie pozbędziemy. Wszystkie te cechy systemowe tworzą kontekst radykalnie inny niż w krajach zachodniej Europy. Nie bez znaczenia jest też, że na rok przed wyborami do Parlamentu Europejskiego wiedza o nich w polskim społeczeństwie jest bardzo znikoma. W badaniach Instytutu Spraw Publicznych z marca 2003 63% respondentów deklarowało, że wzięłoby udział w wyborach do Parlamentu Europejskiego, gdyby odbyły się w najbliższą niedzielę. Jednak na zadane trochę wcześniej pytanie o sposób wybierania polskich przedstawicieli w Parlamencie Europejskim jedynie 27% wiedziało, że posłów do PE będziemy wybierać w wyborach powszechnych (ponad 40% było zdania, że polscy przedstawiciele w PE zostaną delegowani przez rząd, prezydenta, bądź Sejm i Senat). Znaczący jest przy tym fakt, że na odpowiedzi nie wpływały żadne zmienne społeczno-demograficzne: ani wykształcenie ani wiek nie miały specjalnego znaczenia. Wskazuje to na odległość tych problemów dla polskiego społeczeństwa obecnie, brak wiedzy oraz możliwe znaczne zmiany w deklarowanej i rzeczywistej 8
partycypacji wyborczej. W wypadku decyzji o przeprowadzeniu wyborów krajowych i europejskich w jednym terminie istotne znaczenie będą też miały nastroje społeczne, polaryzacja poglądów politycznych i kampania wyborcza związane z wyborami do Sejmu i Senatu. Może się wówczas okazać, że wobec bardzo niskiego zaufania do posłów i do Sejmu oraz w obliczu nadziei wiązanych przez polskie społeczeństwo z instytucjami unijnymi będziemy mieli do czynienia z odwrotną zależnością niż w krajach zachodnich: to wybory do Parlamentu Europejskiego będą ratować frekwencję w wyborach krajowych. MATEUSZ FAŁKOWSKI jest socjologiem i politologiem. Pracuje w Instytucie Spraw Publicznych. Literatura: Pankowski, K. (w druku). Polacy o instytucjach władzy w Polsce i w Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych Reif, K. i H. Schmitt (1980). Nine Second-Order National Elections. A Conceptual Framework for the Analysis of European Election Results, European Journal for Political Research 8, s. 3-44 Rohrschneider, R. (2002). The Democracy Deficit and Mass Support for an EU-wide Government, American Journal of Political Science Schmitt, H. i C. van der Eijk (2002). There is Not Much Euro-hostile Non-voting in European Parliament Elections, Paper prepared for presentation at the ECPR Joint Sessions of Workshops, Turin, Italy 9