Andrzej Halicki Biała Podlaska, dnia 10 stycznia 2017r. Szanowny Pan Mateusz Morawiecki Minister Rozwoju i Finansów PETYCJA W SPRAWIE PRZEPROWADZENIA PROCESU ZMIANY (PRZEKSZTAŁCENIA) STATUSU FUNKCJONARIUSZY SŁUŻBY CELNO SKARBOWEJ (UCYWILNIENIA) W SPOSÓB EWOLUCYJNY Działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. poz. 1195 ze zm.) wnoszę w interesie publicznym petycję o podjęcie przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej decyzji o przeprowadzeniu procesu zmiany (przekształcenia) statusu funkcjonariuszy Służby Celno Skarbowej (ucywilnienia) w sposób ewolucyjny tj. stopniowy. Wnoszę aby Szef Krajowej Administracji Skarbowej działając w trybie nadzoru wydał polecenie dyrektorom izb administracji skarbowej złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948) zwanej dalej ustawą wprowadzającą KAS, która nie wpłynie na zmianę ich statusu tj. wyłącznie propozycji dalszego pełnienia służby w Służbie Celno Skarbowej. UZASADNIENIE Autor petycji jest doktorem nauk prawnych od lat zajmującym się naukowo problematyką administracji publicznej w szczególności Służby Celnej. Jego zainteresowania znajdują wyraz w ponad 100 publikacjach (w tym monografii oraz komentarzu do ustawy), zaś podejmowane w interesie publicznym działania przyczyniają się do poprawy funkcjonowania tej formacji. 1
Tematem niniejszej petycji jest proces przekształceń w obszarze statusu funkcjonariuszy Służby Celno Skarbowej z związku z wejściem w życie w dniu 1 marca 2017r. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) zwanej dalej ustawą o KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS wszyscy funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS funkcjonariuszami Służby Celno Skarbowej, zaś w sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. O ile ten etap procesu przekształceń stosunków służbowych funkcjonariuszy nie budzi wątpliwości, to odmienny pogląd należy sformułować w odniesieniu do instytucji wygaśnięcia stosunku służbowego powiązanej z instytucją składania funkcjonariuszowi propozycji pracy bądź pełnienia służby w Służbie Celno Skarbowej po dniu 1 marca 2017 r. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Propozycja ta może zawierać ofertę kontynuacji dotychczasowego statusu prawnego (funkcjonariusz celny otrzyma wówczas propozycję pełnienia służby i jego status nie ulegnie zmianie) bądź przekształcenie statusu (funkcjonariusz otrzyma propozycję pracy i jego status ulegnie zasadniczej zmianie zostanie on pracownikiem). Poza tematem dalszych rozważań pozostaje kwestia wygaśnięcia stosunku służbowego, ponieważ z dotychczasowych wypowiedzi Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jednoznacznie wynika, iż propozycji współpracy w ramach KAS nie otrzymają jedynie osoby, które osiągnęły wiek emertytalny oraz byli współpracownicy organów bezpieczeństwa państwa. Zatem dalsze wywody autora petycji zakładają, iż pozostali funkcjonariusze otrzymają propozycję współpracy w KAS. Przechodząc zatem do omówienia instytucji ucywilnienia należy podkreślić, iż zakłada ona pozbawienie dotychczasowych funkcjonariuszy celnych (funkcjonariuszy Służby Celno Skarbowej) statusu funkcjonariusza i zatrudnienie ich w charakterze pracownika. Proces ten obejmie kilka tysięcy obecnych funkcjonariuszy, zaś za jego 2
przeprowadzeniem przemawia - w ocenie kierownictwa Ministerstwa Finansów - brak zasadności wykonywania zadań typowo urzędniczych przez funkcjonariuszy. W ocenie autora petycji pogląd ten wymaga refleksji. W pierwszej kolejności należy odnotować, iż procesem ucywilnienia zostaną objęci funkcjonariusze z wieloletnim doświadczeniem w Służbie Celnej, wykonujący w swojej karierze zawodowej zróżnicowane zadania w różnych komórkach organizacyjnych urzędu celnego oraz izby celnej. Pełniąc służbę w ramach administracyjnoprawnego stosunku służbowego nie mieli oni wpływu na miejsce pełnienia służby oraz rodzaj wykonywanych zadań. Ich obowiązkiem było podporządkowanie się decyzjom przełożonych nawet jeżeli mogły one budzić uzasadnione wątpliwości pod względem kryterium celowości i logiki. Decydującym była bowiem przesłanka dobra służby. Państwo przez lata wykorzystywało więc potencjał swoich funkcjonariuszy, ograniczając w imię interesu publicznego ich konstytucyjne uprawnienia np. możliwość prowadzenia działalności gospodarczej czy udziału w życiu publicznym. Rekompensatę za liczne rygory w obszarze praw i wolności funkcjonariuszy stanowiła m.in. trwałość stosunku służbowego, pewność otrzymania uposażenia oraz możliwość wykonywania zawodu traktowanego przez wiele osób jako powołanie, misja, służba na rzecz Rzeczypospolitej Polskiej oraz jej obywateli. Ten stan istniał przez lata i opiera się na wzajemnym zaufaniu pomiędzy Państwem i funkcjonariuszami. Dotychczasowe rozważania należy odnieść nie tylko do Służby Celnej, ale również do pozostałych służby mundurowych. Z tych właśnie powodów proces ucywilnienia nie został przeprowadzony w innych służbach w sposób zakładany w Służbie Celno - Skarbowej, pomimo, iż w każdej z nich na stanowiskach typowo urzędniczych pełnili i pełnią służbę funkcjonariusze w ramach administracyjnoprawnego stosunku służbowego. Na potwierdzenie tego stanowiska należy przywołać uzasadnienie projektu ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o ustanowieniu Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony rządu w latach 2007-2011 (Dz. U. nr 35, poz. 213 ze zm.), zgodnie z którym program ten miał pozwolić m.in. na ucywilnienie formacji przez zastąpienie funkcjonariuszy pełniących służbę na stanowiskach niezwiązanych bezpośrednio z ustawowymi zadaniami formacji pracownikami cywilnymi. Ponadto jak stwierdzono w w/w uzasadnieniu zakłada się zastąpienie policjantów pełniących służbę na stanowiskach niezwiązanych bezpośrednio z zapobieganiem i zwalczaniem przestępstw pracownikami cywilnymi. 3
Pozwoli to na przesunięcie w ciągu trzech lat ok. 5000 tys. policjantów na stanowiska związane z realizacją podstawowych zadań tej formacji. Analogiczne zasady wprowadzono w tym programie w odniesieniu do funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zaprezentowane reguły przekształceń w obszarze stosunku służbowego skutkowały ucywilnieniem komórek organizacyjnych, nie zaś funkcjonariuszy pełniących w nich służbę. W ocenie autora proces przekształceń w obszarze statusu prawnego funkcjonariuszy Służby Celno Skarbowej powinien mieć więc charakter ewolucyjny tj. stopniowy. Tylko taka forma ucywilnienia zagwarantuje respektowanie konstytucyjnej zasady lojalności Państwa wobec obywatela (funkcjonariusza) oraz przyczyni się do budowania zaufania obywatela do RP. Na tym tle nie można nie odnotować również innych aspektów związanych z omawianą problematyką. Ich szczegółowe omówienia wykraczałoby poza istotę petycji, zatem zostaną one jedynie zasygnalizowane. W pierwszej kolejności wypada zauważyć, iż proces ucywilnienia może doprowadzić do sytuacji, gdy funkcjonariusz z wieloletnim doświadczeniem, wiedzą i umiejętnościami otrzyma propozycję zatrudnienia (ucywilnienie), podczas, gdy osoby w służbie przygotowawczej (a więc pozbawionych tych cech), w tym kilkudziesięciu funkcjonariuszy przyjętych do służby w 2016 r. otrzymają propozycję pełnienia służby. Będzie to możliwe ze względu na zrównanie w praktyce ustawowej przesłanki dotychczasowego przebiegu służby z ostatnim miejscem pełnienia służby. Ponadto proces ucywilnienia obejmuje również funkcjonariuszy mianowanych przez Prezydenta RP na pierwszy stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Akt mianowania na stopień oficerski został zastrzeżony dla Głowy Państwa nie bez powodu. Jest to bowiem wyraz docenienia funkcjonariusza i jego oddanej wieloletniej służby na rzecz kraju i społeczeństwa. Dokonanie ucywilnienia funkcjonariuszy w stopniu oficerskim to nie tylko pozbawienie tych funkcjonariuszy munduru noszonego z dumą, szacunkiem i honorem, ale także zaprzeczenie wieloletniej tradycji wywodzącej się z II Rzeczypospolitej. Poprzez ucywilnienie prezydencki akt mianowania na stopień oficerski traci więc swoją rangę nie tylko w oczach funkcjonariuszy celnych, ale także w opinii funkcjonariuszy innych służb mundurowych oraz społeczeństwa. Kolejny aspekt związany z ucywilnieniem funkcjonariuszy dotyczy realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13 (obywatelski 4
projekt ustawy druk sejmowy nr 30). Jeżeli funkcjonariusz nie otrzyma propozycji kontynuacji służby to zostanie on również pozbawiony możliwości dosłużenia do osiągnięcia limitów wiekowych ustalonych przez rząd tj. odpowiednio - 15 lat bądź 25 lat służby oraz 5 lat służby przy wykonywaniu zadań policyjnych. Zakładając uchwalenie przez Sejm zmiany ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji ( ) opartej na tych przesłankach, ucywilnienie doprowadzi więc do przerwania biegu tych terminów związanych z pełnieniem służby i wyrzuci funkcjonariuszy nie spełniających tych limitów wiekowych poza zakres podmiotowy tej ustawy, nawet w przypadku, gdy do osiągnięcia 15/25 lat służby i 5 lat zadań policyjnych zabraknie im jedynie kilku miesięcy służby. Takie działania wydaje się naruszać zasadę zaufania obywatela (funkcjonariusza) do Państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę lojalności Państwa wobec obywatela. Przeciwko ucywilnieniu przemawiają również aspekty związane z procesem zarządzania zasobami ludzkimi. Negatywny wpływ ucywilnienia na sferę oddziaływania na funkcjonariuszy jest oczywisty i wiąże się z wielomiesięcznym utrzymywaniem stanu niepewności funkcjonariuszy co do ich sytuacji prawnej. Oznacza to również ryzyko demotywacji, wypalenia zawodowego, braku identyfikacji zawodowej oraz powstania sytuacji konfliktowych w nowym środowisku zawodowym. Ten ostatni aspekt ma istotne znaczenie dla sprawnego funkcjonowania Krajowej Administracji Skarbowej, podobnie jak pozbawienie się przez dyrektora izby administracji skarbowej możliwości natychmiastowej reakcji np. na terroryzm, kryzys migracyjny i inne także nieprzewidywane obecnie zagrożenia. Ucywilnienie wiąże się bowiem z brakiem podstawy prawnej do zastosowania wobec osoby nie będącej funkcjonariuszem instytucji uregulowanej w art. 175 ust. 1 ustawy o KAS (pełnienie służby w systemie nadzwyczajnym w razie potrzeby ochrony i zagrożenia bezpieczeństwa UE). Zaprezentowana argumentacja jednoznacznie przemawia na korzyść ewolucyjnego ucywilnienia czyli stopniowego, płynnego przejścia w obszarze zmiany statusu prawnego funkcjonariuszy. Takie działanie leży w interesie publicznym, przyczynia się do budowy zasady zaufania obywatela wobec Państwa. Rozwiązanie to jest korzystne również dla tych funkcjonariuszy, którym zostanie złożona propozycja pełnienia służby. O ile bowiem obecnie zachowają oni swój status, to jaką mają gwarancję, że stan ten będzie trwał również w dłuższej perspektywie czasowej? Skoro teraz Państwo zdecydowało się na odstąpienie od wieloletniej zasady trwałości 5
i stabilności administracyjnoprawnego stosunku służbowego, to może ono przecież przeprowadzić kolejną zmianę w nieodległej przyszłości obejmującą tych funkcjonariuszy, których nie objęła dzisiejsza reforma administracji finansów publicznych. Zatem zakładane radykalne ucywilnienie (będące przeciwieństwem ucywilnienia ewolucyjnego) osłabia znaczenie i prestiż Państwa, powoduje, iż staje się ono nieprzewidywalne. Stan ten skutkuje niepewnością nawet wśród tych funkcjonariuszy, którzy zachowają swój status. Taka świadomość nie będzie sprzyjać sprawnej realizacji ustawowych zadań w interesie publicznym. Uwzględniając powyższe wnoszę jak na wstępie. Proszę o poinformowanie wnoszącego petycję o podjętych czynnościach poprzez przekazanie odpowiedzi wyłącznie drogą e-mailową. Z wyrazami szacunku dr Andrzej Halicki OŚWIADCZENIE Wyrażam zgodę na publikację petycji na stronie internetowej, z podaniem mojego imienia i nazwiska, jednakże bez podania adresu zamieszkania. Andrzej Halicki 6