Mienie przedsiębiorstwa państwowego

dr Piotr Dubowski, radca prawny (Wrocław) Mienie przedsiębiorstwa państwowego 1. Niezbędnym warunkiem prawidłowej działalności gospodarczej, jaką podejmują i prowadzą podmioty gospodarcze, jest posiadanie określonych środków majątkowych, odpowiednio zorganizowanych do rozmiarów prowadzonej produkcji lub świadczonych usług. Środki majątkowe przeznaczone do tego celu, ich poziom techniczny i organizacyjne wyodrębnienie jako przedsiębiorstwa, jak też sytuacje faktyczne, decydują o powodzeniu prowadzonej produkcji lub świadczonych usług. Tworzą samoistną wartość jednostki organizacyjnej jako przedsiębiorstwa (art. 55 1 Kodeksu cywilnego). Jeżeli chodzi o jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 września 1981 r. 1 jako przedsiębiorstwa państwowe - środki niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej określonej w akcie erekcyjnym przedsiębiorstwa zapewnia jego organ założycielski. Przedsiębiorstwo państwowe gospodaruje wydzielonym mu mieniem, stanowiącym określoną część mienia ogólnonarodowego, jak też mieniem nabytym w toku prowadzonej działalności gospodarczej, zapewniając mu ochronę. 2 Określenie charakteru mienia, w jakie przedsiębiorstwo zostaje wyposażone oraz mienia, jakie zostanie nabyte, w czasie uchwalania ustawy, było zgodne z zasadą wyrażoną w treści art. 128 Kc. W tym czasie art. 128 Kc. utwierdzał zasadę tzw. socjalistycznej własności ogólnonarodowej (państwowej) przysługującej niepodzielnie Państwu. Państwo było jedynym właścicielem mienia, bez względu na to, w czyim aktualnie posiadaniu mienie państwowe pozostawało. W odniesieniu do przedsiębiorstwa pań- 47

REJENT Nr 2/10 - luty 1992 r. stwowego, powyżej wyrażona zasada została rozwinięta w treści art. 38 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych z 1981 r. Do mienia znajdującego się w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego, określone przedsiębiorstwo wykonywało wszystkie uprawnienia, z wyjątkiem jednak tych uprawnień, które wyłączały przepisy ustawy. Na gruncie tych uregulowań gospodarowanie wydzielonym mieniem ogólnonarodowym, jak też mieniem nabytym samodzielnie przez przedsiębiorstwo, stanowiło zespół czynności faktycznych związanych z wykorzystaniem jego wartości w działalności gospodarczej i wykonywanie jego ochrony. Wszystkie jednak te czynności, przedsiębiorstwo państwowe wykonywało w imieniu właściciela, którym było Państwo. 2. Charakter uprawnień przedsiębiorstwa państwowego do mienia znajdującego się w jego dyspozycji - tak w odniesieniu do mienia wydzielonego przez organ założycielski jak i do mienia nabytego przez przedsiębiorstwo, był od dawna kontrowersyjny. Takim też pozostał po wprowadzeniu nowelizacji Kodeksu cywilnego, w odniesieniu do treści art. 128 i 535 Kc. z mocą obowiązującą od 1 lutego 1989 r. 3 W następstwie tych zmian art. 128 Kc. 1 uzyskał następującą treść: własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje Skarbowi Państwa oraz innym państwowym osobom prawnym". Nadal jednak została utrzymana moc obowiązująca 2 art. 128 Kc., co oznaczało, że w granicach swojej zdolności prawnej, państwowe osoby prawne wykonają w imieniu własnym względem zarządzanych przez nich części mienia ogólnonarodowego, uprawnienia płynące z własności państwowej." Nowelizacja Kodeksu cywilnego ograniczona tylko do treści art. 128 1 Kc. i 535 Kc. nie została jednocześnie potwierdzona odpowiednimi zmianami ustawy o przedsiębiorstwach państwowych w części dotyczącej Mienia przedsiębiorstwa" - Rozdział IX wspomnianej ustawy - co wzbudziło dalsze, uzasadnione wątpliwości interpretacyjne, co do charakteru mienia przedsiębiorstwa państwowego, po prowadzonej zmianie przepisów. Zwłaszcza nasuwa wątpliwości fakt, czy w następstwie wprowadzonych zmian, została uchylona tylko obowiązująca dotychczas konstrukcja prawna jednolitej niepodzielnej własności państwo- 48

Mienie przedsiębiorstwa państwowego wej, czy też w wyniku dokonanych zmian państwowe osoby prawne - w tym przedsiębiorstwa państwowe - nabyły uprawnienia własnościowe do mienia państwowego lub tylko uprawnienia do jego nabywania w przyszłości. W doktrynie reprezentowane były różne poglądy. Według pierwszego poglądu wprowadzona nowelizacja otwarła tylko na przyszłość, możliwość nabywania przez przedsiębiorstwa państwowe mienia państwowego na własność, jeżeli to mienie, w dniu wejścia w życie wspomnianych przepisów znajdowało się w dyspozycji - zarówno jeżeli chodzi o mienie ruchome, jak też nieruchomości znajdujące się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego. 4 Według drugiego poglądu reprezentowanego w doktrynie, nowelizacja Kodeksu cywilnego nie tylko uchyliła konstrukcję jednolitej własności państwowej i otworzyła drogę do nabywania mienia w przyszłości, ale również przekształciła prawo zarządu w prawo własności. 5 Kolejna znacznie szersza nowelizacja Kodeksu cywilnego z roku 1990 powstałe trudności interpretacyjne częściowo zdeaktualizowała. 3. Ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy, Kodeks cywilny 6 art. 128 Kc został skreślony. Wśród licznych zmian wprowadzonych nowelizacją z 1990 r., zmieniona została rola Skarbu Państwa, który w stosunkach cywilno-prawnych stał się podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą państwowego nie należącego do innych państwowych osób prawnych (art. 34 Kc). Odpowiednikiem skreślonego art. 128 stał się nowo wprowadzony art. 44 1, gdzie zostało określone, że własność i inne prawa majątkowe, stanowiące mienie państwowe, przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym. Uprawnienia majątkowe Skarbu Państwa względem państwowych osób prawnych określają odrębne przepisy, w szczególności regulujące ich ustrój." Na tej podstawie własność i inne prawa majątkowe z tym związane, są jednolicie traktowane, bez uprzywilejowanego traktowania mienia państwowego. Uprawnienia Skarbu Państwa wobec mienia znajdującego się w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego mogą wynikać z przepisów, którymi uregulowany został ustrój przedsiębiorstwa państwowego albo ustawy szczególne re- 49

REJENT Nr 2/10 - luty 1992 r. gulujące ustrój określonej państwowej osoby prawnej (art. 4 ustawy p.p.). Na gruncie przepisów ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, zakres uprawnień przedsiębiorstwa, związanych z korzystaniem z mienia państwowego, jak i swoboda w rozporządzaniu tym mieniem podlega ograniczeniom. Aktualnie najbardziej uciążliwym ograniczeniem, związanym z korzystaniem z mienia państwowego, okazują się w praktyce obowiązki finansowe, jakie z tego tytułu ponosi przedsiębiorstwo państwowe. W obowiązującym systemie finansowym dla przedsiębiorstwa państwowego wartość jego majątku reprezentowana jest w ustalonych ustawą funduszach. 6 Istnieje więc fundusz założycielski, który odzwierciedla wartość finansową wydzielonej przedsiębiorstwu części mienia ogólnonarodowego oraz fundusz przedsiębiorstwa, który pozostaje po odliczeniu funduszu założycielskiego. 7 Za korzystanie z mienia określonego wartościowo w funduszu założycielskim przedsiębiorstwo zobowiązane jest opłacać dywidendę, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów nie korzysta ze zwolnienia od tego obowiązku. 8 Brak środków na opłacenie obowiązującej dywidendy, a nawet zwłoka wjej opłacaniu, uprawnia organ założycielski do odwołania dyrektora przedsiębiorstwa z zajmowanego stanowiska (art. 37 ustawy p.p.), wszczęcie postępowania naprawczego i ustanowienia zarządu komisarycznego nad przedsiębiorstwem (art. 65 ustawy p.p.). Przepisy ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, po nowelizacji obowiązującej od 1 września 1991 r., 9 wprowadziły dalsze ograniczenia tak przy sprzedaży mienia przedsiębiorstwa zaliczonego do środków trwałych, jak też przy innych czynnościach prawnych, jeżeli przedmiotem czynności prawnej są składniki mienia zaliczone do środków trwałych. Bez żadnych ograniczeń w tym zakresie przedsiębiorstwo może dysponować mieniem nie będącym środkami trwałymi. Zgodnie z dyspozycją art. 46 ust. 3 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, sprzedaż środków trwałych powinna być poprzedzona przetargiem publicznym, którego zasady organizowania i warunki odstąpienia od przetargu, w drodze rozporządzenia ustala Rada Mini- 50

Mienie przedsiębiorstwa państwowego strów (art. 46 ust. 3 ustawy p.p.). Ze skutkiem od dnia 1 września 1991 r. także inne czynności podejmowane samodzielnie przez organy przedsiębiorstwa państwowego poddane zostały daleko idącej kontroli i nadzorowi organu założycielskiego. Zwłaszcza dyspozycja mieniem zaliczonym do środków trwałych - jeżeli to mienie ma być wniesione do spółki lub fundacji, jak też oddane innym osobom do nieodpłatnego korzystania na podstawie umów prawa cywilnego. Zamiar dokonania takich czynności, przedsiębiorstwo ma obowiązek zgłosić swojemu organowi założycielskiemu, który jest uprawniony w terminie jednego miesiąca od otrzymania zgłoszenia, odmówić zgody na dokonanie zamierzonej czynności prawnej, której dotyczy zgłoszenie. Czynność prawna przedsiębiorstwa, mimo nie wyrażenia zgody przez organ założycielski, jest nieważna. Organy przedsiębiorstwa są uprawnione do złożenia sprzeciwu na decyzję przedsiębiorstwa, a w razie jej podtrzymania przez organ założycielski, są uprawnione do wniesienia sprawy na drogę postępowania sądowego (art. 63 ustawy p.p.). Także czynności prawne przedsiębiorstwa mienia stanowiącego środki trwałe, z naruszeniem obowiązujących przepisów o przetargu, po dniu 1 września 1991 r. na wyżej powołanej podstawie są nieważne. 4. Zgodnie z dyspozycją art. 1 i 2 omawianej ustawy, przedsiębiorstwo państwowe jest podmiotem samodzielnym, samorządnym i samofinansującym się, posiadającym osobowość prawną. Organy przedsiębiorstwa samodzielnie podejmują decyzję we wszystkich sprawach przedsiębiorstwa, zgodnie z przepisami prawa i w celu wykonania zadań przedsiębiorstwa. Rozliczne ograniczenia, jakie wynikają z aktualnie obowiązujących przepisów, czynią problematyczną samodzielność przedsiębiorstwa w podejmowaniu decyzji bądź też czynią niemożliwym organizowanie działalności we wszystkich sprawach przedsiębiorstwa zgodnie z tak uciążliwymi przepisami prawa. W praktyce bowiem najważniejsze decyzje operacyjne, związane z gospodarczym wykorzystaniem mienia, całkowicie uzależniają się od zgody organu założycielskiego przedsiębiorstwa albo też w zupełności należą wyłącznie do organu założycielskiego, reprezentującego uprawnienia Skarbu Państwa. Istotne ograniczenia w dyspozycji mieniem przedsiębiorstwa - tak wydzielonym przez organ 51

REJENT Nr 2/10 - luty 1992 r. założycielski, jak i nabytym w toku prowadzonej działalności, występują w kontaktach z podmiotami zagranicznymi. 10 Pod rygorem nieważności, podmiot zagraniczny nie może, bez uprzedniego zezwolenia Ministra Przekształceń Własnościowych, zawrzeć z przedsiębiorstwem państwowym umowy o używanie na terytorium Rzeczypospolitej Polski, przez okres ponad sześciu miesięcy, mienia stanowiącego nieruchomości, części przedsiębiorstwa, zakładu lub oddziału zdolnego do realizacji określonych zadań gospodarczych. Bez uprzedniego zezwolenia, nie może też podmiot zagraniczny zawrzeć z przedsiębiorstwem państwowym umowy, której skutkiem byłoby nabycie takiego mienia. Na analogicznych zasadach, bez uprzedniej zgody Ministra Przekształceń Własnościowych, przedsiębiorstwo państwowe nie może obejmować udziałów lub akcji w spółce z udziałem podmiotu zagranicznego, jeżeli na pokiycie kapitału zakładowego (akcyjnego) mają być wniesione wkłady niepieniężne stanowiące przedsiębiorstwo, część przedsiębiorstwa, lub nieruchomość zdolną do realizacji określonych zadań gospodarczych - w szczególności zakład lub oddział. 11 Z przedstawionych wyżej ograniczeń, jakie aktualnie obowiązują przedsiębiorstwo państwowe w gospodarowaniu mieniem znajdującym się w jego dyspozycji, zwłaszcza środkami trwałymi, trudna byłaby jednoznaczna interpretacja, że w następstwie wprowadzonych zmian w Kodeksie cywilnym nastąpiło uwłaszczenie przedsiębiorstwa co do ruchomych składników mienia. Trudna też byłaby interpretacja, że w odniesieniu do ruchomych składników mienia przedsiębiorstwa obowiązują analogiczne zasady ustalone przepisami, odnoszącymi się do gruntów i nieruchomości. 5. Stosownie do przepisów art. 48 ustawy p.p. organ założycielski nie może pozbawić przedsiębiorstwa składników mienia znajdującego się w dyspozycji przedsiębiorstwa, dopóki przedsiębiorstwo prowadzi działalność gospodarczą. Z chwilą likwidacji przedsiębiorstwa pozostałe mienie przejmuje Skarb Państwa (art. 49), jako uprawniony podmiot mienia państwowego nie należącego do innych państwowych osób prawnych (art. 34 Kc). O przeznaczeniu tego majątku decyduje organ założycielski, zgo- 52

Mienie przedsiębiorstwa państwowego dnie z ustawą o prywatyzacji przedsiębiorstwa. Na zasadach określonych ustawą z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, 12 organ założycielski uprawniony będzie do decydowania za Skarb Państwa o przeznaczeniu mienia ruchomego pozostałego po zlikwidowaniu przedsiębiorstwa, jak też o mieniu stanowiącym grunty państwowe, do których przedsiębiorstwo nabyło prawo użytkowania lub użytkowania wieczystego, a także o budynkach, do których przedsiębiorstwo nabyło uprawnienia własnościowe. Uprawnienia kontrolne nad dyspozycją majątkiem przedsiębiorstwa, jego organ założycielski, zachowuje także w postępowaniu związanym z upadłością przedsiębiorstwa 13 oraz postępowaniem układowym. 14 Organ założycielski, analogicznie jak samo przedsiębiorstwo lub jego wierzyciele, jest uprawniony do złożenia we właściwym sądzie wniosku o ogłoszenie upadłości. W toku postępowania sądowego, sąd w miarę możliwości jest obowiązany wysłuchać organu założycielskiego w tym przedmiocie, jak też doręczyć postanowienie temu organowi założycielskiemu, co uprawnia go do złożenia rewizji od tego postanowienia. Ustawa nakłada też na ustanowionego przez sąd syndyka masy upadłościowej określone obowiązki w postępowaniu związanym ze sprzedażą majątku należącego do upadłego przedsiębiorstwa państwowego. Organowi założycielskiemu służą też określone uprawnienia na gruncie przepisów o postępowaniu układowym, jeżeli w tym postępowaniu uczestniczy przedsiębiorstwo państwowe. 6. Wśród różnych składników materialnych i niematerialnych, wchodzących w skład przedsiębiorstwa (art. SS^c), mogą też być nieruchomości, stanowiące części powierzchni ziemskiej (grunty), jak również budynki i inne urządzenia techniczne i technologiczne trwale związane z gruntem (art. 46 Kc). Na gruncie właściwych przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, 15 grunty państwowe niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej, przedsiębiorstwo mogło otrzymać odpłatnie w zarząd. 16 Prawem zarządu objęte też były grunty nie stanowiące własności państwowej, nabyte przez przedsiębiorstwo na ogólnych zasadach 53

REJENT Nr 2/10 - luty 1992 r. prawa cywilnego. 17 Z dniem 5 grudnia 1990 r., będącym dniem wejścia w życie szerokiej nowelizacji ustawy, w sposób zasadniczy zmieniły się uprawnienia przedsiębiorstw państwowych, tak do gruntów nabytych od Państwa, jak też gruntów nabytych na ogólnych zasadach prawa cywilnego. Przepisy tej ustawy rozstrzygnęły wątpliwości, co do charakteru uprawnień własnościowych przedsiębiorstwa państwowego do gruntów znajdujących się w jego zarządzie, po nowelizacji Kodeksu cywilnego z 1989 r., obejmującej zmianę art. 128 i 535 Kc. 18 Stosownie do przepisów art. 2 ustawy, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Budynki i inne urządzenia oraz lokale, znajdujące się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie osób prawnych, stają się z tym dniem, z mocy prawa, własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych. Omawiana ustawa przesądziła również o charakterze prawnym nieruchomości nabytych przez przedsiębiorstwa państwowe po wejściu w życie nowelizacji Kodeksu cywilnego z 1989 r., stanowiąc, że nieruchomości te od daty nabycia, stają się własnością przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli zostały nabyte na ogólnych zasadach prawa cywilnego. 19 Tą regulacją została też rozstrzygnięta zasada, że aż do dnia 5 grudnia 1990 r., tj. do dnia wejścia w życie omawianej ustawy, nieruchomości nabyte przez przedsiębiorstwa państwowe pozostawały w zarządzie, będącej obowiązującą formą korzystania z gruntów przez tę kategorię osób prawnych. 20 Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i innych urządzeń, oraz lokali znajdujących się na tych gruntach, nastąpiło z mocy prawa. 54

Mienie przedsiębiorstwa państwowego Jednakże nabyte prawo wymaga stwierdzenia decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, lub decyzją zarządu gminy - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W decyzji tej określa się również okres użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w przepisie art. 236 Kodeksu cywilnego. 7. Na mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. 21 mienie ogólnonarodowe, należące do podmiotów wymienionych w art. 5 tej ustawy, stało się mieniem komunalnym, w tym też mienie przedsiębiorstw państwowych, dla których funkcje organów założycielskich pełniły rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Przedsiębiorstwa państwowe tej kategorii stały się z mocy prawa przedsiębiorstwami komunalnymi, zachowując odrębną osobowość prawną (art. 8 ustawy). Do czasu wyboru organizacyjno - prawnej formy prowadzenia działalności gospodarczej, wykonywanej przez przedsiębiorstwa komunalne, także do tych przedsiębiorstw stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. O wyborze formy organizacyjno-prawnej prowadzenia działalności, postanawia rada gminy w terminie do dnia 31 grudnia 1991 r. Termin podjęcia odpowiednich postanowień został przesunięty o jeden rok. 22 o 55

REJENT Nr 2/10 - luty 1992 r. Przypisy 1. Jednolity tekst Dz. U. nr 18 poz. 80 z 1991 r. zmiany Dz. U. nr 75 poz. 329, Dz. U. nr 101 poz. 444, Dz. U. nr 107 poz. 464 z 1991 r. dalej zwana ustawą p.p. 2. Tak postanowił art. 38 ustawy p.p. w jej pierwotnym brzmieniu z 1981 r. obecnie art. 46. 3. Ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy, Kodeks cywilny (Dz. U. nr 3 poz. 11). 4. Por. Z. Radwański: W sprawie skutków prawnych nowelizacji art. 128 Kodeksu cywilnego, Państwo i Prawo nr 4 z 1990 r. str. 52 i nast. 5. Por. T. Dybowski: Własność Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych w świetle nowego art. 128 Kc Państwo i Prawo nr 4 z 1990 r. str. 30 i nast. oraz J. Frąckowiak: Majątek przedsiębiorstwa państwowego ze szczególnym uwzględnieniem praw na nieruchomościach wchodzących w jego skład, Państwo i Prawo nr 4 z 1990 r. str. 40 i nast. 6. Dz. U. nr 55 poz. 321. 7. Ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych - jednolity tekst Dz. U. nr 26 poz. 152 z 1990 r. zmiana Dz. U. nr 74 poz. 329 z 1991 r. Zapowiada się dalsze zmiany tej ustawy. 8. Art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. 9. Por. Ustawa z dnia 19 lipca 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwach państwowych oraz o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. nr 75 poz. 329). 10. Por. art. 6 usta wy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym (Dz. U. nr 60 poz. 253). 11. Art. ust. 1 pkt 4 ustawy. 12. Dz. U. nr 51 poz. 298 z 1990 r. Zmiana Dz. U. nr 60 poz. 253 z 1991 r. 13. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. Prawo upadłościowe, jednolity tekst (Dz. U. nr 118 poz. 512 z 1991 r.) 14. Por. M. Allerhand: Prawo o postępowaniu układowym - Komentarz, Wydawnictwo Park", Bielsko-Biała 1991 r. 15. Tak tekst ogłoszony w 1989 r. Dz. U. nr 14 poz. 74. 16. Uwaga j.w. Jednolity tekst Dz. U. nr 30, poz. 127 z 1991 r. z późniejszymi zmianami. 17. Por. art. 8 ustawy Dz. U. nr 14 poz. 74 z 1989 r. 56

Mienie przedsiębiorstwa państwowego 18. Por. Uchwała Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 października 1990 r. III AZP 13/90, Orzecznictwo Sądów Polskich, nr 6 poz. 160 z 1990 r. 19. Tak E. Gniewek: O przekształceniach prawa do nieruchomości państwowych osób prawnych, Państwo i Prawo nr 12 str. 59 i nast. 20. Por. art. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Dz. U. nr 79 poz. 464. 21. Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie teiytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Dz. U. nr 32 poz. 191. 22. Por. Rzeczpospolita" nr 300/3035 z dnia 27 grudnia 1991 r. 57