Projekt UCHWAŁA NR... RADY MIASTA KATOWICE z dnia... 2012 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 maja 2012 r., Nr NPII.4131.1.186.2012 Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i. 3 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) Rada Miasta Katowice uchwala: 1. Wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 maja 2012 r., Nr NPII.4131.1.186.2012 stwierdzające nieważność uchwały Nr XX/444/12 Miasta Katowice dnia 28 marca 2012 r. sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Katowice w części określonej w 10 pkt 1, 10 pkt 5-8, 14 pkt 4, 16 pkt 2 lit. a, 16 pkt 3, 23 Programu opieki nad zwierzętami ( ) który stanowi załącznik do uchwały, jako niezgodnej z art. 11 a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.) w związku z art. 7 Konstytucji RP. 2. Argumenty prawne wniesienia skargi zawiera uzasadnienie do niniejszej uchwały. 3. Wykonanie uchwały powierzyć Prezydentowi Miasta Katowice. 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Strona 1
Uzasadnienie W dniu 28 marca 2012 r. Rada Miasta Katowice podjęła uchwałę Nr XX/444/12 Rady Miasta Katowice z dnia 28 marca 2012 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Katowice. Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia 2 maja 2012 r. Nr NPII.4131.1.186.2012 została stwierdzona jej nieważność w części. Rozstrzygnięciu Wojewody Śląskiego należy zarzucić: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a. art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt polegające na błędnym przyjęciu, że Rada Miasta Katowice przekroczyła wynikający z tegoż przepisu zakres delegacji ustawowej do określania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Katowice poprzez: - określenie w 10 pkt 1 tegoż programu obowiązku prowadzenia przez podmioty wymienione w 9 rejestru karmicieli, prowadzonego na podstawie wypełnionych kart karmicieli, które winny zawierać elementy określone od lit. a do lit. j, - określenie w 10 pkt 5-8 obowiązków, które powinien zrealizować karmiciel wolnożyjących kotów, - przyjęcie w 14 pkt 4, iż zgodnie z przyjętym Regulaminem prowadzącego Schronisko zobowiązuje się do sporządzania i składania w Wydziale Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Katowice miesięcznego raportu zawierającego dane z prowadzonych ewidencji i rejestrów w układzie rodzajowym (w tym z ilości dokonanych kastracji i sterylizacji), - stwierdzenia w 16 pkt 2 lit. a, iż za kryterium wyboru lekarza weterynarii, o którym mowa w 16 ust. 2 programu przyjmuje się cenę oraz dostępność dla mieszkańców Miasta Katowice prowadzonej lecznicy weterynaryjnej, - zobowiązania w 16 pkt 3 lekarzy weterynarii, o których mowa w 16 ust. 2 programu, do składania w Wydziale Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Katowice miesięcznego raportu zawierającego zestawienie z ilości wykonanych zabiegów, - zobowiązanie w 23 lekarza wymienionego w 14 ust. 3 programu do całodobowej pomocy weterynaryjnej dla zwierząt podejmowanych interwencyjnie z terenu Miasta Katowice, b. art. 85 oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) (dalej u.s.g.) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez dokonywanie ocen wykraczających poza kryterium legalności oraz błędne uznanie, że uchwała Rady Miasta Katowice z dnia 2 maja 2012 r. Nr XX/444/12 jest w części sprzeczna z prawem i wydanie w efekcie tego wadliwego rozstrzygnięcia nadzorczego; 2. rażące naruszenie prawa formalnego, tj. art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez pozbawienie Miasta Katowice możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Zgodnie z ustawową delegacją zawartą w art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt Rada Miasta Katowice przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Katowice. Program ten stanowiący załącznik do uchwały Rady Miasta zawiera wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 11 a ust. 2 pkt 2 program obejmować powinien opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Ustawodawca pozostawił organom stanowiącym swobodę wyboru sposobu realizacji tego zadania ustawowego. Rada Miasta Katowice w rozdziale 3 Programu stworzyła kompleksowy program działań mających na celu opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Wiodącą rolę w jego realizacji odgrywać mają organizacje pozarządowe i inne podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234 poz. 1536 z póżn. zm.). Podmioty te będą otrzymywać od Miasta daleko idącą pomoc choćby w postaci dostarczania karmy dla zwierząt. Prowadzenie jednak akcji dokarmiania wolno żyjących kotów odbywać się powinno w sposób uporządkowany z zastosowaniem reguł wyznaczonych przez Radę Miasta Katowice. Reguły te określone Strona 1
zostały właśnie w 10 Programu, którego legalność znacznej części postanowień kwestionuje Wojewoda Śląski. Z wywodów zawartych w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, iż organ nadzoru wyraźnie nie zrozumiał treści uchwały błędnie przyjmując, iż nakłada ona określone obowiązki na wszystkich mieszkańców Miasta. Tymczasem Rada Miasta ustaliła w kwestionowanych postanowieniach tylko reguły działania oraz obowiązujący tryb postępowania podmiotów (i tylko tych), które będą chciały brać udział w realizacji miejskiego programu. Zgodnie ze słownikową definicją, pojęcie program oznacza wykład pewnych założeń i wytycznych działania mającego te założenia realizować (Słownik wyrazów obcych PWN, Warszawa s. 603). Rada Miasta ustaliła takie wytyczne m.in. w kwestionowanych 10 pkt 1 oraz 10 pkt 5-8. Wojewoda Śląski nie wykazał w sposób przekonujący jakie normy naruszyła Rada Miasta określając te wytyczne. Nie wiadomo też czym kierował się Wojewoda Śląski kwestionując tylko niektóre z wytycznych o normatywnym charakterze. Nie kwestionuje możliwości nałożenia przez Radę Miasta na karmicieli (karmicieli w specyficznym rozumieniu Programu a nie wszystkich karmicieli w ogóle) obowiązku wypełniania karty karmiciela ( 10 pkt 3 ), ale kwestionuje możliwość ustalenia przez Radę Miasta treści karty i nałożenie na podmioty biorące udział w akcji dokarmiania obowiązku prowadzenia rejestru karmicieli ( 10 pkt. 1). Wojewoda nie kwestionuje możliwości selektywnego doboru karmicieli kotów ( 10 pkt 3) czy nakładania na ogół właścicieli zwierząt określonych obowiązków ( 17), ale kwestionuje możliwość nakładania na karmicieli określonych zobowiązań ( 10 pkt. 5-8). Powyższe świadczy o braku konsekwencji i spójności stanowiska organu nadzoru. Zgodnie z art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt Program, opisuje m.in. sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację. Rada Miasta nie naruszyła więc wbrew poglądowi organu nadzoru art. 11 a ust. 2 ustalając sposób wydatkowania środków w taki sposób, że w 16 pkt 2 lit. a Programu za kryterium wyboru lekarza weterynarii, o którym mowa w 16 ust. 2 programu, przyjmuje się cenę oraz dostępność dla mieszkańców Miasta Katowice prowadzonej lecznicy weterynaryjnej. Jest to określenie sposobu wydatkowania środków do czego Rada Miasta jest uprawniona czy wręcz zobowiązana. Kwestionując treść 23 Programu Wojewoda Śląski nie zauważa, że zobowiązanie tam zawarte odnosi się tylko do lekarzy świadczących usługi w ramach realizacji programu i stanowi wytyczną realizacji zadania wymienionego w art. 11 a ust. 2 pkt 4 oraz pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt. Podobnie obowiązek określony w 16 pkt 3 odnosi się tylko do lekarzy chcących brać udział w realizacji programu w obszarze zmniejszania populacji zwierząt bezdomnych. Nałożenie na prowadzącego miejskie schronisko obowiązku raportowania określonego w 14 jest jedną z wytycznych realizacji zadania wymienionego w art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt. Jak z powyższego wynika, wszystkie z kwestionowanych przez Wojewodę Śląskiego postanowień Programu mają swoje oparcie w treści art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Podejmując uchwałę Nr XX/444/12 Rada Miasta nie przekroczyła kompetencji określonych w art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Wojewoda Śląski uzasadniając swe rozstrzygnięcie faktem, iż dla wypełniania delegacji z art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt nie istnieje konieczność tworzenia jakichkolwiek przepisów normatywnych przekroczył swoje kompetencje. Wojewoda zgodnie z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym jest bowiem uprawniony do dokonywania ocen w oparciu, o kryterium legalności nie zaś celowości. Nie jest uprawniony do komunikowaniu w rozstrzygnięciu nadzorczym co w jego opinii nie jest konieczne w uchwale Rady Miasta. O tym w granicach prawa decyduje Rada Miasta. Wojewoda Śląski nie bierze pod uwagę, iż ustalenie jakichkolwiek zasad wykonywania programu będzie zawsze miało charakter normatywny chyba, że program ma mieć jedynie charakter deklaracji i być tylko zbiorem szczytnych haseł. Takiej jednak intencji nie sposób przypisać ustawodawcy. Postanowienia Programu czynią z niego nie tylko bierną realizację zapisu ustawowego ale ponadto kształtują politykę ochrony, bezpieczeństwa i porządku na terenie Miasta Katowice przez stworzenie systemu dobrowolnego współudziału w zadaniach z zakresu ochrony zwierząt w Mieście Katowice. Nie podlega wątpliwości kompetencja Rady Miasta do wspierania prospołecznych lub innych sprzyjających realizacji szeroko rozumianego dobra - pożytku publicznego postaw wśród uczestników wspólnoty samorządowej Miasta. Propagowanie postaw woluntarystycznych przez tworzenie za pomocą uchwał organu stanowiącego Miasta Katowice, systemu współpracy na szczeblu samorządowym nie spotkało się do tej pory z rozstrzygnięciami, które kwestionowałyby zarówno ich zasadność, jak i zgodność z prawem. Podkreślić należy, iż 9 Programu wyraźnie wskazuje, że ewentualna pomoc zwierzętom wolno żyjącym na terenie miasta może mieć jedynie dobrowolną formę zarówno w kontekście realizacji tychże zadań, jak i udziału w programie. Obowiązywanie przepisów uchwały w tym kształcie nie wyłącza inicjatywy oddolnej albo własnej ww. podmiotów. Stanowi jedynie model podjęcia współpracy z jednostką samorządy terytorialnego w granicach i na zasadach ustalonych Strona 2
w sposób trwały dla zapewnienia jednakowych kryteriów współpracy Miasta Katowice z podmiotami zainteresowanymi tą szczególna formą wykonywania działalności publicznie użytecznej. Wojewoda Śląski dokonał błędnej interpretacji treści art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, co w efekcie doprowadziło do rażącego naruszenia przez niego art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przekroczył wynikające z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym uprawnienia nadzorcze stwierdzając nieważność zgodnych z prawem postanowień Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Katowice tym samym naruszył zasadę określoną w art. 7 Konstytucji RP stanowiącą, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ponadto mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ nadzoru w sposób znaczny przekroczył swoje kompetencje, zgodnie bowiem z normą zawartą w przepisie art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym orzeczenie nieważności uchwały może nastąpić tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, co w tym wypadku nie mogło mieć miejsca, nawet gdyby przyjąć, że wykorzystanie Programu do zbudowania programu dobrowolnej akcji społecznej może nie być uznane za prawidłową praktykę uchwałodawczą w tego rodzaju okolicznościach prawnych. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na przepisy tegoż Kodeksu (art. 64 4) Wojewoda Śląski w piśmie z dnia 27.04.2012 r. (Nr NPII.4131.1.186.2012) zawiadomił Radę Miasta Katowice o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do uchwały Rady Miasta Katowice Nr XX/444/12 z dnia 28 marca 2012 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Katowice. W piśmie wymieniono kwestionowane postanowienia uchwały jako niezgodne z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Zawiadomienie zostało także opatrzone lapidarnym uzasadnieniem, z którego w żaden sposób nie wynikało jakie konkretnie zarzuty stawia organ nadzoru. Rada Miasta została pouczona o prawie złożenia wyjaśnień a także o tym, iż termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego upływa z dniem 4 maja 2012 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wpłynęło do Miasta Katowice w dniu 4 maja 2012 r. Zgodnie z treścią art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Pismo informujące o wszczęciu postępowania nadzorczego nie czyni zadość podstawowym wymogom informacyjnym. Rada Miasta nie została poinformowana w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach prawnych wszczętego postępowania nadzorczego. Doręczenie pisma w dniu 4 maja (dzień w którym jak informowano upływał termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego) uniemożliwiało nie tylko złożenie wyczerpujących wyjaśnień, ale także uzyskanie pełnej informacji o motywach działania organu nadzoru. Nawet jednak gdyby w dniu 4 maja przedstawiciele Miasta złożyliby jakiekolwiek wyjaśnienia to i tak nie miałoby to znaczenia dla sprawy. Bowiem już w dniu 2 maja (czyli nawet przed dniem doręczenia do zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego) Wojewoda Śląski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NPII.4131.1.186.2012. Na skutek działań Wojewody Śląskiego Miasto zostało pozbawione możliwości złożenia jakichkolwiek wyjaśnień, zapoznania się ze zgromadzonym przez organ nadzoru materiałem dowodowym, poznania istoty stawianych zarzutów. Zgodnie z art 10 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Miastu Katowice uniemożliwiono jakikolwiek udział w postępowaniu nadzorczym. Od zasady określonej w art. 10 1 Kodeksu postępowania administracyjnego można odstąpić gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W powyższej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła. Organ nadzoru nie tylko, że uniemożliwił udział przedstawicieli Miasta w postępowaniu, ale wręcz wprowadzał ich w błąd (np. co do możliwości złożenia wyjaśnień przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pozbawienie Miasta czynnego prawa uczestnictwa w postępowaniu nadzorczym stanowi istotne naruszenie prawa. Przytoczyć można wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r., (sygn. akt. I SA/Wa 1707/04, LEX nr 1791340), w którym Sąd stwierdził: Przepis art. 91 ust. 5 u.s.g. nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego, zmierzającego do stwierdzenia nieważności badanej uchwały lub zarządzenia. To odpowiednie stosowanie k.p.a. powinno obejmować co najmniej przepis art. 61 4 k.p.a., z którego wynika obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów o postępowaniu Strona 3
wyjaśniającym, gwarantującym gminie czynny udział w tym postępowaniu (art. 9 i 10 k.p.a.). Pozbawienie gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając powyższe na uwadze wniesienie skargi do WSA jest zasadne. Strona 4