PROPOZYCJE ROZWIĄZAŃ PRAWNYCH DLA WDROŻENIA ZINTEGROWANEGO SYSTEMU BEZPIECZEŃSTWA TRANSPORTU W POLSCE

Konferencja kończąca projekt badawczy zamawiany Nr PBZ-MEiN-7/2/2006 Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego ZINTEGROWANY SYSTEM BEZPIECZEŃSTWA TRANSPORTU Politechnika Gdańska, 21 22 kwietnia 2010 dr Marcin GLICZ Uniwersytet Gdański PROPOZYCJE ROZWIĄZAŃ PRAWNYCH DLA WDROŻENIA ZINTEGROWANEGO SYSTEMU BEZPIECZEŃSTWA

Cel ingerencji prawodawczej Ogólnym celem ingerencji prawodawczej jest podniesienie poziomu bezpieczeństwa transportu. Cel ten może zostać osiągnięty tylko przez sukcesywne realizowanie celów konkretnych do których należy tworzenie elementów. Prawo tworzyć ma w tym zakresie podstawy organizacyjne i ustrojowe organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo transportu oraz konkretne rozwiązania kompetencyjne. Kompetencje w zakresie bezpieczeństwa transportu koncentrować mają się wokół sukcesywnie wyodrębnianych podmiotów administracji, które pełnić będą przede wszystkim funkcje koordynujące. Celem takiej koordynacji jest unikanie zbędnego powielania czynności, lepsze wykorzystanie zasobów, poprawa komunikowania się pomiędzy elementami systemu oraz integracja procedur. Jednym z centralnych punktów reformy jest stworzenie instytucjonalnych i proceduralnych podstaw niezależności badań przyczyn wypadków w transporcie, które stanowią jeden z filarów zintegrowanego systemu bezpieczeństwa. Rozważając takie środki osiągnięcia celów projektowanej ustawy należy mieć również na uwadze treść Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.6.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), który stanowi, że jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy, opracowuje się projekt nowej ustawy. Jak pokazują doświadczenia państw obcych najczęściej stosowanym zabiegiem legislacyjnym jest odrębna regulacja ustawowa określająca elementy i działanie zintegrowanego systemu bezpieczeństwa transportu. Projektowana interwencja prawodawcza powinna zatem przebiegać w dwóch kierunkach odpowiadającym dwóm filarom systemu: zintegrowanego systemu zarządzania bezpieczeństwem i niezależnemu systemowi badań wypadkowych. Znaczną część przepisów projektowanej ustawy stanowić będą przepisy o organach (przepisy ustrojowe). Propozycje rozstrzygnięć Przewidziane w tym zakresie regulacje ustawowe powinny dotyczyć trzech aspektów (usystematyzowanych odrębnie w tekście aktu normatywnego): zagadnień ogólnych, czyli co system ma zapewnić, zagadnień strukturalnych, czyli elementów go tworzących oraz zasady działania, kompetencji i zagadnień proceduralnych. W pierwszej części ustawy wskazać należy, jakie cele zapewnia system. W tej części określić również należy zakres przedmiotowy i podmiotowy, wyłączenia, definicje. Katalog celów działania systemu powinien być otwarty. System bezpieczeństwa zapewnia zatem w szczególności: 1. Realizację prawa każdego obywatela do bezpieczeństwa. 2. Współdziałanie i bieżącą synchronizację czynności. 3. Tworzenie długofalowej polityki w zakresie bezpieczeństwa transportu. 4. Standaryzację procesów, metod oraz wymogów technicznych, procedury postępowania, metody analiz, sposoby wdrażania środków poprawy i oceny ich efektywności. 5. Inicjowanie regulacji z zakresu projektowania infrastruktury transportowej i elementów bezpieczeństwa. 6. Kształtowanie, modyfikowanie i utrzymywanie pożądanych form zachowań uczestników działalności transportowej. 7. Wspieranie tworzenia i rozwoju społecznych form działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa transportu, pomocy ofiarom wypadków 8. Dostarczanie społeczeństwu obiektywnych informacji o stanie bezpieczeństwa transportu. 9. Wspieranie działalności edukacyjnej w zakresie bezpieczeństwa transportu. 10. Wspomaganie przez transport rozwoju społeczeństw i gospodarki. 1

11. Tworzenie i utrzymanie baz danych o okolicznościach istotnych z punktu widzenia bezpieczeństwa transportu. Utworzenie organów (instytucji) Aby zapewnić spełnienie powyższych warunków system musi mieć odpowiednią strukturę. Ustawa określa organizację systemu bezpieczeństwa, tworząc instytucje dotychczas nie przewidziane w przepisach prawa: 1. Krajową Radę Bezpieczeństwa Transportu, która jest instytucją podstawową systemu. 2. Urząd Transportu jako instytucję główną o funkcjach podstawowych. 3. Krajową Komisję Badań Wypadków Transportowych jako instytucję o funkcjach wspomagających. 4. Obserwatorium Bezpieczeństwa Transportu jako instytucję o funkcjach wspomagających. Zadania i kompetencje organów (instytucji) Ustawa tworzy Krajową Radę Bezpieczeństwa Transportu, dalej zwaną Radą. Rada jest międzyresortowym organem pomocniczym właściwym w sprawach bezpieczeństwa transportu. Do zadań Rady należeć będzie przede wszystkim funkcja koordynacyjna i doradcza na poziomie krajowym. Koordynacja i doradztwo dotyczyć będzie działań wszystkich jednostek w systemie bezpieczeństwa transportu. Do szczegółowych zadań Rady należeć będzie: 1. Podejmowanie działań służących prawidłowemu funkcjonowaniu systemu bezpieczeństwa transportu, w tym proponowanie kierunków polityki w zakresie bezpieczeństwa transportu. 2. Podejmowanie działań mających na celu podnoszenie poziomu bezpieczeństwa transportu, w tym ukierunkowywanie badań naukowych. 3. Udział w przygotowaniu projektów aktów prawnych w zakresie transportu. 4. Podejmowanie działań edukacyjnych i informacyjnych w zakresie bezpieczeństwa transportu. 5. Wykonywanie innych zadań określonych ustawami. Ustawa wprowadza również zintegrowany system obserwacji, oceny i badań stanu bezpieczeństwa, którego zadaniem będzie bieżące informowanie o bezpieczeństwie w transporcie, poziomach bezpieczeństwa i jego zmianach. Zadanie to powierza się odpowiednio zorganizowanemu podmiotowi, co zmniejsza bezpośredni udział organów państwa w tym zakresie. W tym celu powołane zostanie Obserwatorium Bezpieczeństwa Transportu. Do ustawowych zadań obserwatorium należeć będzie: 1. Tworzenie i utrzymywanie standaryzowanych baz danych o wypadkach. 2. Analizy danych o wypadkach. 3. Prowadzenie analiz w oparciu o dane i udostępnianie ich wyników. 4. Ocena efektywności podejmowanych działań w zakresie bezpieczeństwa transportu. 5. Monitorowania zmian zachodzących w czynnikach epidemiologicznych i działaniach podejmowanych na rzecz bezpieczeństwa oraz skuteczności tych działań. 6. Przygotowywanie i rozpowszechnianie informacji o bezpieczeństwie transportu, w tym informowanie społeczeństwa o zmianach zagrożeń. Docelowo wyznaczony przez powołanie powyższych instytucji kierunek integracji powinien zmierzać do połączenia dotychczasowych organów administracji wykonujących kompetencje w zakresie transportu w jeden zintegrowany organ administracji w postaci Prezesa Urzędu Transportu. Integracja instytucjonalna powinna być ostatnim krokiem całkowitego wdrożenia koncepcji systemu zintegrowanego. Ponieważ Urząd Transportu będzie stosunkowo dużą jednostką organizacyjną łączącą w sobie szereg zróżnicowanych funkcji powinien być wewnętrznie podzielony według systemu pionów organizacyjnych sięgających od szczytu piramidy organizacyjnej do najniższych jednostek. Piony odpowiadać będą gałęziom transportu, na wzór rozwiązań państw obcych. Docelowo Prezes Urzędu będzie organem właściwym, we wszystkich sprawach administracji transportu. 2

Organizacja i sposób obsadzania organu (instytucji), w tym odwoływania członków tego organu W skład Krajowej Rady Bezpieczeństwa Transportu wchodzić będzie Przewodniczący, dwóch Zastępców Przewodniczącego i członków. Członkami Rady są m.in. przedstawiciele ministrów właściwych w sprawach transportu, spraw wewnętrznych, edukacji, obrony, przedstawiciele środowisk naukowych, władz samorządowych, przedstawiciele samorządu gospodarczego oraz organizacji w zakresie transportu, przedstawiciele Krajowej Komisji Badania Wypadków Transportowych. Przewodniczącego Rady powołuje Prezes Rady Ministrów na pięcioletnią kadencję, spośród osób, które spełniają określone warunki: posiadają obywatelstwo polskie, korzystają z pełni praw publicznych, posiadają wyższe wykształcenie, posiadają odpowiednią wiedzę w zakresie bezpieczeństwa transportu, posiadają odpowiedni staż na stanowiskach kierowniczych, nie były karane za umyślne przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, cieszą się nieposzlakowaną opinią i dają rękojmię prawidłowego wykonywania powierzonych zadań. Przewodniczący Rady pełni obowiązki do dnia powołania swojego następcy. Niezależność personalna Przewodniczącego Rady zagwarantowana zostaje przez ustawowe wskazanie przyczyn jego odwołania. Prezes Rady Ministrów odwołuje Przewodniczącego Rady przed upływem kadencji wyłącznie w przypadku prawomocnego skazania za umyślne przestępstwo lub przestępstwo skarbowe lub rezygnacji ze stanowiska lub utraty obywatelstwa polskiego lub utraty zdolności do pełnienia powierzonych obowiązków na skutek długotrwałej choroby trwającej dłużej niż 3 miesiące. Kadencja Przewodniczącego wygasa w razie śmierci lub odwołania. Zastępców Przewodniczącego powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek Przewodniczącego Rady. Zastępcą Przewodniczącego może być osoba, która spełnia wymogi określone dla jej Przewodniczącego. W skład Obserwatorium Bezpieczeństwa Transportu wchodzą natomiast osoby powołane przez Ministra właściwego do spraw transportu. Minister w drodze zarządzenia określa strukturę Obserwatorium (np. rada naukowa, sekretariat) i ilość jego członków. Podległość organu (instytucji) innemu podmiotowi albo sprawowanie nadzoru nad organem (instytucją) przez inny podmiot Nadzór nad działalnością Krajowej Rady Bezpieczeństwa Transportu sprawować będzie Prezes Rady Ministrów, co w dużym stopniu zapewni jej niezależność instytucjonalną. Obserwatorium natomiast będzie działać przy ministrze właściwym do spraw transportu jako dodatkowa komórka organizacyjna dla realizacji celów ogólnych systemu. Stanowić będzie tym samym formę tzw. komórek sztabowych administracji publicznej. Funkcje sztabowe spełniać będą jednostki doradcze w administracji centralnej. Komórki sztabowe mają pozyskiwać i opracowywać dane stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w sprawach zasadniczych. Rolą ich ma być wypracowywanie koncepcji założeń w działalności administracji transportu. Z tego względu są usytuowane wysoko w hierarchii organów, tam gdzie wydaje się rozstrzygnięcia w sprawach zasadniczych dla bezpieczeństwa transportu. Krajowa Komisja Badań Wypadków w Transporcie Prawnym instrumentem wdrożenia systemu zintegrowanych badań wypadków w transporcie będzie ustawowe określenie podstaw organizacyjnych i procedury prowadzenia badań. Ustawa powinna zawierać trzy elementy zagadnienia ogólne, w tym zwłaszcza definicje legalne wypadku i incydentów w danej gałęzi transportu. W dalszej części ustawa określi organizację Komisji, ze szczególnym uwzględnieniem gwarancji jej niezależności instytucjonalnej oraz zasady postępowania przy prowadzeniu badań wypadków. 3

Utworzenie organu (instytucji) Komisja organizacyjnie podzielona zostanie na piony organizacyjne (wydziały) odpowiadające gałęziom transportu: transport lotniczy, szynowy, morski i drogowy oraz pion laboratoryjny i piony administracyjne. Na czele pionu wydziału stoi naczelnik (dyrektor). Komisja powinna być ukształtowana monokratycznie. W wydawaniu rozstrzygnięć organ jednoosobowy zastępować mogą osoby z aparatu pomocniczego, czyli naczelnicy wydziałów. Robią to jednak w jego zastępstwie i z jego upoważnienia. Ich działanie w stosunkach zewnętrznych jest jednak działaniem organu jednoosobowego. Przy Przewodniczącym Komisji powołuje się Kolegium Naczelników (Radę), złożone z naczelników pionów badawczych, które pełni funkcje doradcze w zakresie planowania działań Komisji, planowania budżetu, opiniowania zaleceń profilaktycznych, przedstawiania sprawozdań badawczych, opiniowania wewnętrznych aktów regulujących zasady postępowania w przedmiocie prowadzenia badań. Komisja musi pozostawać organem funkcjonalnie i organizacyjnie niezależnym wolnym od jakichkolwiek wpływów organów administracji, rządu, partii politycznych, czy podmiotów z których interesami kolidują jej działania lub które są bezpośrednio zainteresowane konkretnym wynikiem jej prac. Komisja jest niezależna instytucjonalnie, personalnie, Zadania i kompetencje realizowane przez organ (instytucję) W stosunku do Komisji obowiązywać powinna zasada terytorialności. Kompetencje komisji ograniczają się zatem do terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. W wyjątkowych sytuacjach, np. związanych z polską przynależnością statków powietrznych czy morskich, należy umożliwić wykonywanie kompetencji Komisji również poza granicami kraju. W celu ochrony szczególnych interesów związanych z obronnością, np. dotyczących kwalifikowanych treści technicznych o przeznaczeniu wojskowym, należy wyłączyć spod zakresu działania Komisji wszystkie zdarzenia z udziałem wojskowych środków transportowych, jeżeli badania nad tymi zdarzeniami prowadzą komisje wojskowe. W sytuacji, w której w zdarzeniu uczestniczy pojazd wojskowy i cywilny, obie komisje sporządzają wspólny raport końcowy. W ustawie znaleźć się powinny przepisy określające podstawowe pojęcia mające znaczenie dla postępowania w przedmiocie badań wypadku. Konieczne jest zawarcie w ustawie definicji legalnych pojęcia zdarzenie. Zdarzenie obejmuje wypadek i incydent, które definiowane są oddzielnie dla poszczególnych gałęzi transportu. Zdarzenia stanowią główny przedmiot badań Komisji. Zakres przedmiotowy obejmować powinien transport lotniczy, szynowy, morski i drogowy. Podstawą postępowania w przedmiocie ustalenia przyczyn wypadków, jest również określenia pojęcia badania. Badanie w tym przypadku powinno oznaczać, zbieranie i ocenę informacji, opracowywanie wniosków końcowych, ustalenie przyczyn, opracowanie zaleceń dotyczących bezpieczeństwa. Wprowadzenie do ustawy definicji legalnych pozwoli na precyzyjne ustalenie zakresu kompetencji Komisji. Ustawa reguluje postępowanie w przedmiocie badania przyczyn zdarzenia. W pierwszej kolejności regulacji poddać należy zasady ogólne postępowania. Badania wypadków transportowych muszą charakteryzować się nie tylko przejrzystością przypisania niezależnej instytucji określonych kompetencji, ale również skutecznością oraz sprawnością podejmowanych działań. Konieczne jest zatem stworzenie gwarancji niezależności funkcjonalnej przez precyzyjne określenie przebiegu postępowania w przedmiocie ustalenia okoliczności i przyczyn wypadku. Niezależność funkcjonalna w wymiarze proceduralnym może zostać zapewniona dzięki odpowiednim kompetencjom osób prowadzących postępowanie. Przejrzysta procedura umożliwia efektywną realizację zadań i kompetencji Komisji. Postępowanie powinno opierać się na zasadzie proporcjonalności, efektywności oraz tajności. Cel postępowania może zostać osiągnięty tylko przy zagwarantowaniu obiektywnego postępowania. Regulacje proceduralne muszą zagwarantować, aby rozpoznanie przyczyn wypadku nastąpiło w sposób bezstronny. Dlatego zapewnić należy odsunięcie od postępowania osób, w stosunku do których zachodzą okoliczności mogące budzić wątpliwość co do ich bezstronności. O wyłączeniu 4

członka na podstawie okoliczności wywołujących wątpliwość co do jego bezstronności rozstrzyga przewodniczący Komisji. Wszczęcie postępowania następuje w drodze postanowienia właściwego naczelnika (dyrektora) wydziału (pionu) Komisji, który rozstrzyga, czy miało miejsce zdarzenie w rozumieniu przepisów ustawy. Jeżeli zdarzenie dotyczy różnych gałęzi transportu, wskazanie wydziału wiodącego dla prowadzenia postępowania należy do Przewodniczącego Komisji. Przewodniczący wskazując właściwy wydział Komisji, podejmując w tym zakresie decyzje, uwzględnia fakt, z jakiej gałęzi transportu pochodzi czynnik stanowiący zagrożenie dla bezpieczeństwa. Na Przewodniczącym ciąży obowiązek wszczęcia postępowania, nawet jeżeli przyczyny wypadku są oczywiste, ale przeprowadzenie postępowania doprowadzi do zapobieżenia takim zdarzeniom w przyszłości. Wszczęcie postępowania w przedmiocie badania wypadku, w stosunku do którego nie ma wątpliwości co do jego przyczyn, możliwe jest również w późniejszym czasie, np. po wystąpieniu zdarzeń podobnych. W sytuacji, gdy z powodu braku przesłanek nie dochodzi do wszczęcia postępowania, należy zawsze wydać odpowiednie postanowienie (raport) z dokładnym opisem okoliczności i przyczyn zdarzenia. Tego rodzaju raport wstępny może również zawierać zalecenia profilaktyczne co do bezpieczeństwa. Dotyczy to zwłaszcza wypadków, których przyczyny są oczywiste, postępowanie nie przyniesie innych ustaleń, ale ze względu na oddziaływanie społeczne powołać należy ten rodzaj zdarzenia jako przykład dla zapobiegania podobnym wypadkom w przyszłości. Zakres korzystania z uprawnień zależał będzie od indywidualnych okoliczności wypadku, a zatem musi zostać zdefiniowany przy uwzględnieniu celu konkretnego postępowania. Przy wykonywaniu uprawnień członka Komisji, należy bezwzględnie chronić prawa osób trzecich. Przy ustalaniu przyczyn wypadków zasadnicze znaczenie ma współpraca uczestników wypadku (np. operatorów środka transportu, członków załogi, którzy przeżyli wypadek) Odmowa udziału w badaniu przyczyn zdarzenia, ze względu na obawę udostępnienia bez ich zgody informacji przekazanych Komisji wymiarowi sprawiedliwości nie pozwala na ustalenie rzeczywistych przyczyn zadarzenia. Z drugiej strony należy umożliwić wymiarowi sprawiedliwości wykonywanie swoich obowiązków, a rodzinom ofiar dochodzenie roszczeń odszkodowawczych na drodze sądowej. Wymóg obiektywności wyników pracy Komisji nie będzie zrealizowany, jeżeli nie uwzględni stanowiska osób bezpośrednio zainteresowanych. Komisja obligatoryjnie przesyła projekt raportu końcowego do bezpośrednio zainteresowanych jego wynikiem producentów, użytkowników środków transportu, przedstawicieli pracowników przewoźnika, zarządzających, sterujących (kierujących) środkami transportu, jednostek lub instytucji, których sfera działania jest bezpośrednio związana z badanym zdarzeniem, podmiotów prowadzących obsługę techniczną środków transportu jeżeli ujawnione okoliczności wskazują lub mogą wskazywać na przyczynę techniczną zdarzenia i wzywa do ustosunkowania się na piśmie w oznaczonym przez Przewodniczącego terminie (nie krótszym niż 14 dni). Możliwość zgłoszenia stanowiska do raportu nie przyznaje podmiotom praw strony w postępowaniu. Raporty i zalecenia Raport końcowy Komisji przedstawia pełny, obiektywny obraz przebiegu zdarzenia wraz z podaniem jego przyczyn. Wykluczone jest podawanie w raporcie ustaleń w zakresie winy i odpowiedzialności. Raport powinien opisywać przebieg podejmowanych czynności i ewentualnie okoliczności, które mogły wpłynąć na postępowanie. Dokument ten ma gwarantować anonimowość wszystkich uczestników zdarzenia, w ten sposób, że wykluczone jest zamieszczenie w nim jakichkolwiek danych osób fizycznych, prawnych czy innych jednostek. Co więcej, o ile jest to możliwe, bez wpływania na spójność i jasność raportu, nie powinien on zawierać również danych topograficznych, tak aby w pełni zagwarantować ochronę osób uczestniczących w zdarzeniu. Ocena okoliczności stanowiących podstawę odpowiedzialności za zdarzenie jest przedmiotem postępowań prowadzonych przed innymi organami, postępowanie prowadzone przez Komisję nie powinno dawać żadnych podstaw do wstępnego orzekania o winie. Raport powinien zostać przekazany właściwym organom administracji w zakresie transportu a w zakresie zdarzeń, w których co najmniej jedna osoba poniosła śmierć lub doznała obrażeń ciała również właściwej prokuraturze. 5

Jeżeli wynik postępowania prowadzonego prze Komisję wykaże, iż okoliczności techniczne dają podstawę do twierdzenia, że podobne zdarzenie może powtórzyć się w przeszłości, Komisja sporządza zalecenia. Zalecenie stanowi propozycję podjęcia środków profilaktycznych, które w ocenie Komisji pozwolą na uniknięcie podobnych zdarzeń w przyszłości. Zalecenia formułowane są w raportach końcowych i nie mogą w żadnym wypadku odnosić do kwestii odpowiedzialności. Zalecenie może zostać sformułowanie jeszcze na etapie postępowania prowadzonego przez Komisję, jeżeli jego niezwłoczne ujawnienie przyczyni się do zapobieżenia podobnym wypadkom i oczekiwanie na zakończenie prac nie jest uzasadnione. Zalecenie przekazuje się wszystkim podmiotom, które mogą je wdrożyć za pomocą odpowiednich środków. Komisja po zakończeniu prac ma obowiązek archiwizować materiały z postępowania przez odpowiednio długi okres (do 30 lat w wypadkach śmiertelnych). Celem takiego rozwiązania jest umożliwienie przeprowadzenia studiów i analiz nad bezpieczeństwem transportu. Podobną rolę spełniać ma sprawozdanie roczne z prac komisji wraz z podaniem zaleceń profilaktycznych oraz efektów ich wdrożenia a także działalność statystyczna, pozwalająca na opracowanie ogólnego stanu bezpieczeństwa transportu w aspekcie międzygałęziowym. Komisja współdziała również z innymi podmiotami o podobnych kompetencjach w państwach obcych. Dotyczy to zwłaszcza transportu lotniczego i morskiego. 6