Do użytku służbowego Data kontroli: 30 sierpień 2011 r. MAŁOPOLSKI WOJEWÓDZKI INSPEKTOR NADZORU BUDOWLANEGO w Krakowie (nazwa organu kontrolującego) WIK.7730.7.2011 PROTOKÓŁ Z KONTROLI DORAŹNEJ zgłoszenia z dnia 23 lipca 2010 r. znak: AU-01-4-ASZ.7354-1712/10 przyjętego przez: Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa 1. Podstawa prawna kontroli 1.1. Art. 84b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) 1.2. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury dnia 9 października 2002 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz wzoru protokołu kontroli i sposobu jego sporządzania ( Dz. U. z 2002 r. Nr 179 poz. 1494) 2. Skład zespołu kontrolującego (imiona, nazwiska i stanowiska służbowe) Kontrolę przeprowadził zespół upoważnionych przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie w składzie: Anna Tarczyńska-Gałaś Naczelnik Wydziału Inspekcji i Kontroli WINB, kierownik zespołu kontrolującego upoważnienie Nr 235/11 z dnia 2011-07-15 znak: ZOA.057.235.2011.BWAC (akta kontroli karta 2) Roberto Ramirez Romański referent prawny w Wydziale Inspekcji i Kontroli WINB upoważnienie Nr 234/11 z dnia 2011-08-16 znak: ZOA.057.234.2011.BWAC (akta kontroli karta 3) 3. Imię i nazwisko kierownika podmiotu kontrolowanego kontrolowanego wydziału Pani Stanisława Górska Dyrektor Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa 4. Cel kontroli W związku z powtarzającymi się skargami Pana Zbigniewa Ból do organów nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wojewódzkiego dot. realizacji przebudowy sieci ciepłowniczej przy ul. Dąbrowskiego 10 1
w Krakowie, w których podnosił m. in. nieprawidłowości w przyjętym przez organ administracji architektoniczno - budowlanej zgłoszeniu oraz wystąpieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia 30.06.2011 r. znak: ROKiK.IIJPI-7355-196/10 (za którym przekazane zostały do tut. Inspektoratu m. in. akta przedmiotowego zgłoszenia) (akta kontroli karta 1) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął decyzję o przeprowadzeniu na podstawie art. 84 b ust. 1 Pb kontroli prawidłowości przyjętego przez organ administracji architektoniczno- budowlanej zgłoszenia wykonania robót budowlanych znak: AU-01-4-ASZ.7354-1712/10 polegających na przebudowie sieci ciepłowniczej, ul Dąbrowskiego 10, teren inwestycji: działki nr 218/1, 544/10 obr. 13 Podgórze. 5. Zakres kontroli Zgodnie z kompetencjami uregulowanymi w art. 84 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego weryfikacja prowadzonego postępowania w zakresie oceny zachowania procedury i prawidłowości prowadzonych działań. Część I - Ustalenia Na podstawie załączonych akt sprawy znak: ROiK II.JPI-7355-196/10, zespół ustalił następujący stan faktyczny: Realizowane zamierzenie budowlane, opisane w zgłoszeniu jako przebudowa sieci ciepłowniczej prowadzone jest w oparciu o przyjęte bez wydania decyzji o sprzeciwie a zatem skuteczne, zgłoszenie z dnia 23 lipca 2010 r., wniesione do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa (dalej WAiU UMK) i przyjęte pod znakiem: AU-01-4-ASZ.7354-1712/10. Dnia 23.07.2010 r. do Punktu Obsługi Mieszkańców Urzędu Miasta Krakowa wpłynęło zgłoszenie Inwestora FIRMA SOBOL-A MIESZKANIA, DOMY mgr ARTUR SOBOL reprezentowanego przez pełnomocnika dot. zamiaru przystąpienia z dniem 23.08.2010 r. do przebudowy sieci ciepłowniczej przy ul. Dąbrowskiego 10 na dz. nr 218/1, 544/10 obr. 13 Podgórze. Z opisanego w zgłoszeniu zakresu robót i sposobu ich wykonania wynika, że polegać ona ma na ułożeniu nowych rur preizolowanych na odcinku sieci ciepłowniczej 2 x DN 125 mm w wykopie o głębokości 80 cm. Z treści zgłoszenia wynika, że dołączono do niego i w aktach znajdują się: oświadczenie Inwestora z dnia 21.07.2010 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (dz. nr 218/1, 544/1) na cele budowlane projekt budowlano- wykonawczy przebudowy sieci ciepłowniczej sporządzony w lipcu 2010 r. przez projektanta wykazującego wymagane uprawnienia (art. 12 ust. 7 Pb) uwierzytelniona kserokopia opinii ZUDP z dnia 23.07.2010 r. znak: GD-06-1.7442-1744/2010 wraz z załącznikiem uwierzytelniona kserokopia warunków technicznych włączenia do sieci miejskiej oraz przebudowy ciepłociągu 2 x DN 125 mmm, kolidującego z projektowaną zabudową na nieruchomości przy ul. Dąbrowskiego 10 z dnia 14.07.2010 r. znak: RMW/959/4342/W/2010 pełnomocnictwo udzielone przez Inwestora dnia 21.07.2010 r. (2 egz., na jednym potwierdzenie wniesienia opłaty skarbowej datowane 03.08.2010 r.) Dnia 3 sierpnia 2010 r. miało miejsce przyjęcie strony pełnomocnika Inwestora, w trakcie którego (jak wynika z protokołu) wydano 2 egz. dokumentacji projektowej i wniesiono opłatę za pełnomocnictwo. 2
Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2010 r. organ na podstawie art. 30 ust. 2 Pb nałożył na Inwestora, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o wymienione informacje i dokumenty w terminie do 23 sierpnia 2010 r. W trakcie przyjęcia pełnomocnika Inwestora w dniu 4 sierpnia 2010 r. ( jak wynika z protokołu): wydano oryginał pokwitowania opłaty za pełnomocnictwo z dnia 21 lipca 2010 r. i w/w postanowienie; uzupełniono mapę ewidencji gruntów; przyjęto i załączono do protokołu wypis z Ewidencji Działalności Gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta Krakowa. Dnia 4 sierpnia 2010 r. pismem datowanym 29 lipca 2010 r. pełnomocnik inwestora złożył w Urzędzie Miasta Krakowa wniosek o cyt.: poszerzenie zgłoszenia z dnia 23.07.2010 r. o zamiarze wykonania przebudowy sieci ciepłowniczej o następujące działki 544/8 i 544/5 obr. 13 Podgórze. Do pisma załączono: oświadczenie Inwestora z dnia 21.07.2010 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (dz. nr 218/1, 544/1, 544/8 i 544/5) na cele budowlane uwierzytelnioną kserokopię pozwolenia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr 545/10 z dnia 29.07.2010 r. znak: OZKr.KU.500-772/10 na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków; oświadczenie pełnomocnika Inwestora o braku kolizji z zielenią (bez daty); uwierzytelnioną kserokopię uzgodnienia przez MPEC dnia 02.08.2010 r. szczegółu połączenia projektowanej przebudowy sieci c.o. z istniejącym przyłączem DN 40 mm uwierzytelnioną kserokopię fragmentu rys. nr 2 projektu budowlano- wykonawczego branży sanitarnej z 05.2010 r. zawierającym uzgodnienie ZUDP z 02.08.2010 r. szczegółu połączenia projektowanej przebudowy sieci c.o. Dn 125 mm z istn. przyłączem Dn 40 uwierzytelnioną kserokopię uzgodnienia przez ZIKiT trasy przebudowy sieci c.o. w pasie drogowym z dnia 19.05.2010 r. znak: ZIKiT/S/32444/10/IUU/23407 Za pismem z dnia 5 sierpnia 2010 r. pełnomocnik inwestora złożył do w/w sprawy: poprawione pełnomocnictwo do w/w sprawy oraz uzupełniającą informację MPEC do wydanych warunków technicznych przebudowy zgłoszonej sieci ciepłowniczej. W aktach znajduje się uwierzytelniona kserokopia uściślenia warunków technicznych z dnia 05.08.2010 r. znak: RMW/1221/5463/W/2010 oraz uwierzytelniona kserokopia rysunku z uzgodnieniem ZUDP z 02.08.2010 r. Dnia 23 sierpnia 2010 r. pełnomocnik Inwestora złożył za pismem z dnia 20 sierpnia 2010 r. uwierzytelnioną kserokopię decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr 618/10 z dnia 23.08.2010 r. znak: OZKr.KU.500-861/10 wyrażającej zgodę na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków dla przedmiotowej przebudowy sieci ciepłowniczej. W aktach znajduje się druk potwierdzający przyjęcie przedmiotowego zgłoszenia. W teczce aktowej przedmiotowej sprawy znajduje się ponadto kserokopia protokołu przyjęcia strony w dniu 07.12.2010 r. Z protokołu wynika, że: w charakterze strony przyjęty został pan Zbigniew Ból; dokonano wglądu w akta sprawy zgodnie z zaspami Ustawy z dnia 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej ; sporządzono notatki i fotografie Akta kontroli karta 4-17 3
Część II Ocena stanu faktycznego 1. Ocena sposobu prowadzenia postępowania przez organ Ogólne zasady postępowania administracyjnego uregulowane zostały w Rozdziale 2. Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie MWINB w postępowaniu Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa nie można stwierdzić naruszenia zasad postępowania, a w szczególności wypływających z art. 6 i 7 K.p.a. zasady związania prawem oraz zasady prawdy obiektywnej. Z akt sprawy nie wynika, aby po stronie WAiU UMK doszło do uchybień w zakresie szybkości postępowania (art. 12 Kpa), czy umożliwieniu udziału w postępowaniu oraz obowiązków informacyjnych. Wydane postanowienie z dnia 4 sierpnia 2010 r. sporządzone zostało w sposób prawidłowy, z zachowaniem norm wskazanych w art. 124 K.p.a. Za uchybienie należy uznać jego układ edytorski, z którego jasno nie wynika oznaczenie strony, a także umieszczenie pieczęci urzędu na sygnaturze sprawy, co utrudnia odczytanie obydwu. 2. Ocena sposobu prowadzenia dokumentacji przez Organ Zastrzeżenia budzi sposób prowadzenia dokumentacji. Akta są nieuporządkowane, czego jaskrawym przykładem jest dołączenie pełnomocnictwa z potwierdzeniem uiszczenia opłaty skarbowej w dniu 03.08.2010 r. do dokumentów złożonych w dniu 23.07.2010 r. 3. Merytoryczno-prawna ocena prawidłowości przyjęcia zgłoszenia Kwestię sporną stanowi ustalenie, czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowi w istocie przebudowę objętą obowiązkiem zgłoszenia, czy też polega na budowie nowej sieci cieplnej, która objęta jest obowiązkiem uzyskania pozytywnej decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę. Używana na gruncie Prawa budowlanego definicja przebudowy została sprecyzowana w treści art. 3 pkt 7a, który stanowi, że przez przebudowę należy rozumieć ( ) wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zgodnie z 29 ust 2 pkt 11 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na ( ) przebudowie sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych W opisanym stanie faktycznym kwestie sporną stanowi zakwalifikowanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego do kategorii przebudowy. Z załączonej dokumentacji inwestora oraz ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezspornie wynika, iż wyniku przeprowadzenia wskazanych w zgłoszeniu robót budowlanych przedmiotowa sieć ciepłownicza nadal będzie łączyć te same punkty, a zmiana dotyczyć będzie także technologii w jakiej jest zaprojektowana (zamiast rur tradycyjnych rury preizolowane 2 x Dn 125 mm). W tym zakresie należy stwierdzić, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne wypełnia kryteria przebudowy stosownie definicji do art. 3 pkt 7a. Dyskusyjna może być jedynie stanowić okoliczność przesunięcia przedmiotowego odcinka sieci ciepłowniczej w stosunku do jej poprzedniego położenia (wzdłuż całej jej długości, o 15 m.). Bezspornym jest fakt, iż całe zamierzenie miało być zrealizowane na działkach których wyłącznym właścicielem jest inwestor. Dlatego też w niniejszym przypadku rozpatrując możliwość zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w brzmieniu: 4
Art. 5. 1. Obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: ( ) 9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej; Art. 30. 7. Właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. a także w kontekście przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483) - art. 21. ust. 1.: Rzeczpospolita Polska chroni własność ( ) ; art. 64. ust. 1. Każdy ma prawo do własności, ( );art. 64. ust. 2.: Własność, inne prawa majątkowe ( ) podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. ; art. 64 ust. 3.: 3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. - należy stwierdzić, że nie zachodziły przesłanki do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Reasumując działanie organu polegająca na wezwaniu inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, a następnie, w wyniku jego analizy brak podjęcia decyzji o sprzeciwie, należy uznać za merytorycznie uzasadnione i prawidłowe. Rolą organów państwowych nie jest bowiem ograniczanie cudzego prawa własności, na które składa się triada ius utendi, ius distribuendi, ius fruendi. A zatem, z uwagi na powyższe, uwzględniając zasady ustrojowe Unii Europejskiej przede wszystkim zasadę proporcjonalności, uznać należy, iż zamierzenie inwestycyjne jest w istocie przebudową sieci ciepłowniczej, a jego realizacja wypełnia zakres uprawnień właścicielskich przysługujących, w tym przypadku, inwestorowi. W tym miejscu należy też wskazać na istniejące problemy interpretacyjne związane z treścią art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, iż prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wykładnia gramatyczna cytowanego przepisu implikuje uzależnienie możliwości prowadzenia robót budowlanych od wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę zależnej od uprzedniego pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zdanie pierwsze art. 39 ust. 1 wskazuje na objęcie regulacją robót budowlanych w ogólności, do których w myśl art. 3 pkt 7 zalicza się też przebudowa. Wykładnia celowościowa, wypływająca z art. 36 ust 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162 poz. 168 z późn. zm.) w brzmieniu: uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego, nakazuje przyjąć, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa również i w tym zakresie. Odrębną kwestią pozostaje sprawa przyjęcia pana Zbigniewa Ból w charakterze strony i udostępnienia dokumentów. Nie ma informacji na jakiej podstawie pan Zbigniew Ból został przyjęty jako strona tj. czy wykazał, względnie został wezwany do wykazania, że jest stroną sprawie w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uproszczonym postępowaniu dot. przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania robót (art. 29 i 30 Pb) stroną jest tylko wnioskodawca, natomiast, gdy w ocenie Organu mogłyby zachodzić przesłanki określone w art. 30 ust. 7 Prawa budowlane (w tym wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich) może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w takim postępowaniu zakres stron ustalany będzie zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. 5
Zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) udostępnieniu podlegają wyłącznie dokumenty urzędowe, nie zaś całość akt i dokumentów przedłożonych przez stronę. Część III Wnioski i zalecenia W ocenie kontrolujących w sprawie przedmiotowego zgłoszenia nie doszło do złamania procedury; użyte środki prawne i działania Organu nie wykraczają poza ich celowość i są merytorycznie uzasadnione. W dalszej działalności z większą skrupulatnością należy prowadzić akta spraw oraz przestrzegać przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej i instrukcji kancelaryjnej. Na tym protokół zakończono i po doczytaniu podpisano. Protokół został sporządzony w 2 jednobrzmiących egzemplarzach: jeden dla podmiotu kontrolowanego, drugi dla organu kontrolującego....... (data i podpis Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki (podpisy kontrolujących) lub osoby przez niego upoważnionej) Na oryginale właściwe podpisy wraz pieczęciami imiennymi. 6